Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung des Führerausweises (Auflagen)
Sachverhalt:
A.- Gemäss eigenen Angaben besass X von Mitte 2007 bis 2010 im Kanton Graubünden den Führerausweis auf Probe. Da er das Fahrsicherheitstraining nicht absolviert habe, sei ihm nach Ablauf der Probezeit kein definitiver Führerausweis ausgestellt worden. Am 6. August 2011 lenkte er ohne Ausweis ein Fahrzeug, weshalb ihm für die Dauer von sechs Monaten die Erteilung des Lernfahrausweises verweigert wurde. Am 12. November 2014 wurde X der Führerausweis auf Probe für die Fahrzeugkategorie B ausgestellt, obwohl die verkehrsmedizinische Untersuchung im damaligen Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen war.
B.- Mit Zwischenverfügung vom 25. August 2014 ordnete das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen eine verkehrsmedizinische Untersuchung an, nachdem es davon Kenntnis erhalten hatte, dass X regelmässig Marihuana konsumiert und erworben haben soll. Mit Strafbefehl des Untersuchungsamts Altstätten vom 26. August 2014 wurde X der mehrfachen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz durch Einfuhr und Anbau von Hanfsamen zu Betäubungsmittelzwecken sowie durch Eigenkonsum und Verkauf von Marihuana schuldig gesprochen und zu einer bedingten Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu je Fr. 30.– sowie einer Busse von Fr. 500.– verurteilt.
C.- Im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 15. Januar 2015 wurde die Fahreignung von X aufgrund eines fehlenden Abstinenznachweises für Cannabis verneint und eine mindestens viermonatige Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinkontrollen empfohlen. Am 19. Januar 2015 verfügte das Strassenverkehrsamt einen vorsorglichen Führerausweisentzug und am 19. Februar 2015 einen Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit. Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Cannabisabstinenz (Arzt) von mindestens vier Monaten (gemäss Infoblatt ohne Suchtfachstelle) und eine verkehrsmedizinische Aktenbeurteilung genannt. Beide Verfügungen wurden unangefochten rechtskräftig.
D.- Am 26. April 2015 stellte X ein Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises. Im Aktengutachten vom 26. Mai 2015 wurde die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht bejaht unter der Auflage des Nachweises einer Cannabisabstinenz für mindestens ein Jahr mit monatlichen Urinkontrollen und Einreichen von Verlaufsberichten alle sechs Monate. In der Folge hob das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 12. Juni 2015 den Führerausweisentzug vom 19. Januar 2015 auf (Ziffer 1 des Rechtsspruchs) und versah den Führerausweis mit den Auflagen (Ziffer 2), dass X unter fachlicher Betreuung (Arzt) eine vollständige, kontrollierte Cannabisabstinenz mittels monatlichen Urinproben einzuhalten habe (lit. a) mit halbjährlichen Berichterstattungen im November und Mai (lit. b). Weiter wurde festgehalten, dass die Auflagen auf unbestimmte Zeit Gültigkeit haben, eine Aufhebung der Auflagen frühestens in einem Jahr geprüft werden könne und bei Missachtung der Auflagen mit dem Entzug des Führerausweises – allenfalls auf unbestimmte Zeit – zu rechnen sei (lit. c).
E.- Gegen diese Verfügung erhob X am 22. Juni 2015 (Datum des Poststempels) Rekurs beim Strassenverkehrsamt, welches die Eingabe am 23. Juni 2015 zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission weiterleitete. Mit Eingabe vom 30. Juni 2015 ergänzte er den Rekurs und stellte sinngemäss die Anträge, die Auflagen seien aufzuheben oder zumindest anzupassen und diesfalls für den Laien verständlich zu formulieren. Die Vorinstanz verzichtete am 26. August 2015 auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 2. September 2015 ersuchte der Rekurrent sinngemäss um Beizug der Akten des Strassenverkehrsamts des Kantons Graubünden. Am 1. Dezember 2015 reichte die Vorinstanz den Verlaufsbericht für die Monate Mai bis November 2015 nach, wonach sämtliche Urinproben negativ auf Cannabis ausgefallen seien. Auf die Ausführungen des Rekurrenten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 22. Juni 2015 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 30. Juni 2015 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 12. Juni 2015 ist die Wiedererteilung des Führerausweises unter der Auflage einer vollständigen, kontrollierten Cannabisabstinenz. Die Verfügung vom 19. Februar 2015, mit welcher der Führerausweis gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten vom 15. Januar 2015 auf unbestimmte Zeit entzogen wurde, sowie diejenige vom 19. Januar 2015, mit welcher der Führerausweis vorsorglich entzogen wurde, sind rechtskräftig. Soweit sich die Rügen auf jene Verfahren beziehen, ist darauf im vorliegenden Verfahren nicht einzutreten.
2.- Der Rekurrent rügt in formeller Hinsicht, die Verfügung vom 12. Juni 2015 verletze den Anspruch auf rechtliches Gehör.
a) Art. 29 Abs. 2 BV gewährt den Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Daraus leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der Behörde ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. BGE 133 III 439 E. 3.3, 133 I 270 E. 3.1, 129 I 236 E. 3.2, 126 I 102 E. 2b). Als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt dieser Grundsatz, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid oder der Verfügung in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und berücksichtigt und ihren Entscheid vor diesem Hintergrund begründet (vgl. Steinmann, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 49 zu Art. 29 BV). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sie den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3, 129 I 232 E. 3.2; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1706). Dies ist nur möglich, wenn sowohl die betroffene Person als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können; in diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1706). Umfang und Dichte der Begründung richten sich generell nach den Umständen (Steinmann, a.a.O., N 49 zu Art. 29 BV). Ist die Sachlage klar und sind die anwendbaren Normen bestimmt, kann ein Hinweis auf diese Rechtsnormen genügen, während ein weiter Spielraum der Behörde – aufgrund von Ermessen oder unbestimmten Rechtsbegriffen – und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine ausführliche Begründung gebieten (BGE 112 Ia 110 E. 2b, 104 Ia 213 E. 5g; Steinmann, a.a.O., N 49 zu Art. 29 BV; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, § 29 N 13). Die Begründungspflicht, welche aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV fliesst, hat der st. gallische Gesetzgeber für Verfügungen in Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP ausdrücklich festgehalten; nach dieser Bestimmung soll die Verfügung unter anderem die Gründe enthalten, auf die sie sich stützt (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2009/211 vom 18. März 2010 E. 2.1).
b) Der Rekurrent erhielt mit Schreiben vom 2. Juni 2015 Gelegenheit, sich zu den vorgesehenen Auflagen zu äussern. Mit Eingabe vom 10. Juni 2015 erklärte er, sich bereits im Antrag zur Wiedererteilung des Führerausweises geäussert zu haben – nämlich, dass die im Gutachten zitierte Konsumhäufigkeit nicht seiner wörtlichen Aussage entspreche. Des Weiteren hielt er fest, für allfällige Auflagen sei weiterhin seine bisherige Ärztin vorzusehen. In der Folge erwog die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, gemäss Aktengutachten vom 26. Mai 2015 könne die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht mit problementsprechenden Auflagen befürwortet werden. Die Auflagen sollten dem Rekurrenten einerseits als Stütze dienen, andererseits ein grösstmögliches Mass an Verkehrssicherheit gewährleisten. Ausserdem habe sie die Stellungnahme vom 10. Juni 2015, wonach sich der Rekurrent mit den Auflagen einverstanden erklärt habe, erhalten.
c) Aufgrund der Stellungnahme des Rekurrenten ging die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass er mit den beabsichtigten Auflagen einverstanden ist. Weitergehende Ausführungen zur Begründung der Auflagen erübrigten sich deshalb. Des Weiteren musste sie sich nicht mehr zum verkehrsmedizinischen Gutachten vom 15. Januar 2015 äussern. Dieses wäre Gegenstand der Verfügung vom 19. Februar 2015 gewesen, mit welcher der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen wurde. Diese Verfügung ist jedoch rechtskräftig.
3.- Im Rekursverfahren ist umstritten, ob die Vorinstanz den Führerausweis des Rekurrenten zu Recht mit der Auflage einer kontrollierten Cannabisabstinenz wiedererteilt hat.
a) Sicherungsentzüge werden verfügt, weil eine Bewilligungsvoraussetzung nicht (mehr) gegeben ist. Folglich kommt eine Wiedererteilung der Bewilligung nur in Frage, wenn die betroffene Person den Nachweis erbringt, dass der Mangel, der zum Ausweisentzug geführt hat, zwischenzeitlich behoben und die fragliche gesetzliche Voraussetzung wieder erfüllt ist (BSK SVG-Rütsche/Weber, Basel 2014, Art. 17 N 22). Dementsprechend sieht Art. 17 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) vor, dass der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden kann, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat. Die Behörde kann somit den Führerausweis im Interesse der Verkehrssicherheit bedingt und unter Auflagen wiedererteilen, wenn zwar der Nachweis der Mangelbehebung erbracht ist, jedoch Zweifel bestehen, ob die Fahreignung auch künftig nachhaltig sichergestellt ist. Solche Auflagen, die mit der Wiedererteilung von Ausweisen nach Sicherungsentzügen verbunden werden, dienen der Kontrolle, ob Erkrankungen, Süchte oder Charaktermängel, welche die Fahreignung ausschliessen, tatsächlich nicht mehr vorhanden sind. Wie alle Nebenbestimmungen müssen auch Auflagen, die gestützt auf Art. 17 Abs. 3 SVG verfügt werden, vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip standhalten. Demnach muss eine Auflage geeignet, das heisst auf die konkreten Umstände angepasst sowie zwecks Überwachung der Fahreignung auch notwendig und für die betroffene Person zumutbar sein; zudem muss sie erfüllt und kontrolliert werden können (Rütsche/Weber, a.a.O., Art. 17 N 28 f.).
b) Im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 15. Januar 2015 konnte die Fahreignung aufgrund eines fehlenden Abstinenznachweises für Cannabis nicht abschliessend positiv beurteilt werden. Die Gutachter hielten fest, dass die anlässlich der verkehrsmedizinischen Untersuchung entnommene Urinprobe auf Cannabis und harte Drogen negativ sei. Mit dem Rekurrenten sei vereinbart worden, dass er zwischen Oktober und Dezember 2014 monatliche Urinkontrollen durchführe. Im Januar 2015 habe er mitgeteilt, für Oktober und Dezember 2014 keine Urinprobe abgegeben zu haben, diejenige vom November 2014 sei negativ gewesen. Damit könne die Frage einer Drogen- bzw. Cannabisproblematik nicht abschliessend beurteilt und der sich aus den Akten ergebende Verdacht auf einen Cannabismissbrauch nicht ausgeräumt werden. Es wurde daher der Nachweis einer mindestens viermonatigen Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinkontrollen empfohlen (act. 14/49 f.). In der Folge verfügte die Vorinstanz am 19. Februar 2015 einen Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit. Als Bedingung für die Aufhebung des Führerausweisentzugs nannte sie eine kontrollierte und ärztlich betreute Cannabisabstinenz von mindestens vier Monaten (gemäss Info-Blatt ohne Suchtfachstelle) und eine positive verkehrsmedizinische Aktenbeurteilung (act. 14/61).
Das verkehrsmedizinische Aktengutachten vom 26. Mai 2015 stützt sich auf die Vorgeschichte und den Bericht der Hausärztin ab. Die Gutachter kommen zum Schluss, es habe der Verdacht auf einen Cannabismissbrauch bestanden, weshalb eine mindestens viermonatige Cannabisabstinenz empfohlen worden sei. Nun seien negative Urinproben auf Cannabis vom November 2014 und vom Januar bis April 2015 eingereicht worden. Somit ergebe sich kein Hinweis auf einen fortgesetzten Konsum; aus verkehrsmedizinischer Sicht könne die Fahreignung deshalb mit Auflagen befürwortet werden (act. 14/77 f.).
c) Die Wiedererteilung des Führerausweises wurde vom Nachweis einer viermonatigen Cannabisabstinenz abhängig gemacht. Dazu kam es, weil im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 15. Januar 2015 die Frage einer Cannabisproblematik nicht abschliessend beurteilt werden konnte, nachdem der Rekurrent – trotz Vereinbarung mit dem IRM – für Oktober und Dezember 2014 keine Urinprobenkontrolle auf Cannabis abgegeben hatte. Entsprechend konnten die Gutachter auch keinen Cannabismissbrauch feststellen, sondern äusserten lediglich einen entsprechenden Verdacht. Die Fahreignung wurde daher nicht wegen einer Drogenproblematik ausgeschlossen, sondern wegen des fehlenden Nachweises einer Cannabisabstinenz. Die Urinproben vom 3. November 2014, 7. Januar, 20. Februar, 27. März und 21. April 2015 verliefen alle negativ (act. 14/75). Am 27. November 2015 bestätigte die Ärztin des Rekurrenten zudem, dass die Urinproben vom 20. Mai, 8. Juni, 10. Juli, 24. August, 29. September, 30. Oktober und 16. November 2015 ebenfalls negativ auf Cannabis ausfielen (act. 20). Damit hat der Rekurrent in der Zwischenzeit bis auf einen Monat den Nachweis für eine einjährige Cannabisabstinenz erbracht. Zu berücksichtigen ist überdies, dass er im Strassenverkehr nie wegen Fahrens unter Drogeneinfluss auffällig wurde.
d) Wenngleich die Erklärung des Rekurrenten, wonach seine Ausführungen zum Cannabiskonsum gegenüber der Polizei aus Gründen des Selbstschutzes zu hoch gewesen seien, nicht glaubwürdig erscheinen, er die Urinkontrollen im Oktober und Dezember 2014 entgegen der Vereinbarung nicht durchführen liess und die fehlende Entbindung der Hausärztin von der Schweigepflicht als fehlende Offenheit ausgelegt werden könnte, liegt der Nachweis für eine beinahe einjährige Cannabisabstinenz vor. Die Angabe, wonach er seit April 2013 kein Cannabis mehr konsumiert habe, wurde nicht widerlegt. Schliesslich wurde die Aufhebung der Auflagen nicht von einer die Fahreignung bejahenden verkehrsmedizinischen Untersuchung abhängig gemacht. Unter diesen Umständen besteht für die Anordnung von Auflagen im Zusammenhang mit dem Cannabiskonsum kein Raum mehr. Entsprechend ist der Rekurs gutzuheissen und die Ziffer 2 (Auflagen) der angefochtenen Verfügung aufzuheben. Der Beizug der Unterlagen des Strassenverkehrsamts des Kantons Graubünden erübrigt sich damit und der entsprechende Beweisantrag ist abzuweisen.
4.- Die amtlichen Kosten werden nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens verlegt (Art. 95 Abs. 1 VRP). Von diesem Grundsatz abweichend hat gemäss Art. 95 Abs. 2 VRP jener Beteiligte die Kosten zu übernehmen, die durch nachträgliches Vorbringen von Begehren, Tatsachen oder Beweismitteln entstehen, deren rechtzeitige Geltendmachung ihm möglich und zumutbar gewesen wäre. Dasselbe gilt, wenn die Voraussetzungen für eine Gutheissung des Rekurses durch die Mitwirkung des Rekurrenten erst im Rekursverfahren geschaffen wurden.
Der Rekurrent obsiegt mit seinem Begehren um Aufhebung der Auflagen. Den Nachweis der Cannabisabstinenz erbrachte er jedoch erst im Rekursverfahren. Entsprechend sind die amtlichen Kosten trotz Gutheissung des Rekurses dem Rekurrenten aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 1‘200.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die Ziffer 2 der Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 12. Juni 2015 (Auflagen)
wird aufgehoben.
3. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1‘200.– zu bezahlen, unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.