Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Andreas Fäh, Rechtsanwalt, Oberer Graben 26, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung des Führerausweises / Auflagen
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis für Personenwagen am 6. Juni 1988. Er ist im Administrativmassnahme-Register nicht verzeichnet. Am Freitag, 5. Juli 2013, um 1.35 Uhr, lenkte er einen Personenwagen in A in Richtung Zentrum. Auf der Höhe des Hauses Nr. 1 wurde er von der Kantonspolizei zur Kontrolle angehalten. Nachdem der Atemlufttest positiv ausgefallen war, wurde eine Blutprobe angeordnet. Deren Auswertung ergab für den Zeitpunkt des Ereignisses eine Blutalkoholkonzentration von mindestens 2,40 Gewichtspromille und höchstens 2,66 Gewichtspromille. Der Führerausweis wurde X auf der Stelle abgenommen.
B.- Mit Strafbefehl des Untersuchungsamtes B vom 6. August 2013 wurde X wegen Führens eines Motorfahrzeuges in fahrunfähigem Zustand (mindestens 2,40 Gewichtspromille zu einer bedingten Geldstrafe von 50 Tagessätzen zu je Fr. 150.– und zu einer Busse von Fr. 1'800.– verurteilt. Der Strafbefehl erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
C.- Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) eröffnete am 19. Juli 2013 ein Verfahren zur Abklärung der Fahreignung und entzog X vorsorglich den Führerausweis. Die am 2. August 2013 angeordnete spezialärztliche Untersuchung wurde am 27. August 2013 an der verkehrsmedizinischen Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen (nachfolgend: IRM) durchgeführt. Im Gutachten vom 17. Oktober 2013 wurde festgestellt, für eine Alkoholabhängigkeit gemäss ICD-10 lägen nicht genügend Anhaltpunkte vor, eine derartige Problematik könne aber auch nicht ausgeschlossen werden. Aus verkehrsmedizinischer Sicht könne die Fahreignung wegen eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs mit Gefährdung nicht befürwortet werden. Gestützt darauf entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis mit Verfügung vom 21. November 2013 wegen einer Alkoholproblematik gestützt auf Art. 16d Abs. 2 lit. b SVG auf unbestimmte Zeit mit einer Sperrfrist von drei Monaten. Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Alkoholabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) bis mindestens Ende Januar 2014 (gemäss Info-Blatt) sowie eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung genannt. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
D.- Ende Januar 2014 beantragte X die Wiedererteilung des Führerausweises. Am 3. Februar 2014 wurde am IRM die verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung durchgeführt. Der Gutachter kam dabei zum Schluss, der Nachweis der Abstinenz sei erbracht; er bejahte die Fahreignung unter der Auflage der Weiterführung der Totalabstinenz für die Dauer von mindestens zwei Jahren. Das Strassenverkehrsamt verfügte am 18. März 2014 die Wiedererteilung des Führerausweises mit den Auflagen (Ziff. 2), dass X auf unbestimmte Zeit unter fachlicher Betreuung (Suchtfachstelle) eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz gemäss Info-Blatt mit halbjährlichen Kontrollen inklusive Haaranalyse und Berichterstattung einzuhalten habe. Weiter wurde festgehalten, dass eine Lockerung oder Aufhebung der Auflagen frühestens in zwei Jahren geprüft werden könne.
E.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 3. April 2014 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien die in Ziff. 2 verfügten Auflagen ersatzlos aufzuheben. Mit Vernehmlassung vom 5. Mai 2014 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. Auf die Ausführungen zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 3. April 2014 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Streitig ist, ob die Auflage der Alkoholabstinenz im Hinblick auf die Sicherstellung der Fahreignung erforderlich ist.
a) Der Rekurrent macht zur Hauptsache geltend, die Suchtfachstelle habe sich zum Thema Auflagen nicht geäussert. Dies sei dahingehend zu verstehen, dass die Wiedererteilung ohne Auflagen nahegelegt worden sei. Eine Alkoholsucht des Rekurrenten sei weder anlässlich der Untersuchung am IRM vom 27. August 2013 noch bei jener vom 3. Februar 2014 festgestellt worden. Bei der ersten Untersuchung habe es keine klaren Befunde gegeben, welche die angeordneten Auflagen rechtfertigten. Es sei lediglich schwammig darauf hingewiesen worden, dass die Resultate möglicherweise einen Zusammenhang zum übermässigen Alkoholkonsum hätten. Ein leichter Sonnenbrand am Hals sei kurzerhand in eine möglicherweise durch übermässigen Alkoholkonsum verursachte Hautrötung umgedichtet worden. Im Gutachten sei zudem nicht erwähnt worden, dass ein chronischer Alkoholismus erst ab einem CDT-Wert von 1,7% möglich sei. Der beim Rekurrenten gemessene Höchstwert habe jedoch unmittelbar nach dem Beginn der Totalabstinenz 1,5% betragen. Für das aktuelle Kurzgutachten seien die Akten der Hausärztin und der Suchtberatung beigezogen worden. Beide hätten das Einhalten der Totalabstinenz bestätigt, dem Rekurrenten die Fahreignung attestiert sowie die Wiedererteilung ohne Auflagen unterstützt. Das IRM habe ohne jede Begründung mittels Multiple-Choice-Formular eine Fahreignung nur mit Auflagen empfohlen, was nicht überprüfbar sei. Dadurch entstehe zwangsläufig der Eindruck einer Massenabfertigung, von einer konkreten Beurteilung des Einzelfalles könne nicht die Rede sein. Die fragliche Auflage scheine nur der Gewährleistung einer guten Auslastung des Fachbereichs Verkehrsmedizin zu dienen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung habe der Betroffene nach einem Sicherungsentzug aufgrund eines Suchtleidens zum Beweis der Heilung eine mindestens einjährige kontrollierte Abstinenz zu erbringen. In medizinischer Sicht sei beim Rekurrenten keine Alkoholabhängigkeit nachgewiesen worden. Mit seiner seit 24. Juli 2013 eingehaltenen Alkoholtotalabstinenz erbringe er zudem den klaren Gegenbeweis. Trotzdem erachte das IRM eine zweijährige Totalabstinenz mit halbjährlichen Verlaufskontrollen als medizinisch indiziert. Diese Empfehlung sei von der Vorinstanz unverändert übernommen worden, was nicht zulässig sei. Es sei ausgeführt worden, die Wiedererteilung des Führerausweises nach einem Sicherungsentzug werde regelmässig mit Auflagen verbunden, da die dauerhafte erfolgreiche Überwindung einer Sucht einer längeren Behandlung und Kontrolle bedürfe. Diese Begründung sei aktenwidrig, nachdem beim Rekurrenten eine Alkoholabhängigkeit nicht nachgewiesen sei. Schliesslich erweise sich die Anordnung von strengen Auflagen als völlig unverhältnismässig. Beim Rekurrenten handle es sich um einen Ersttäter. Mit seiner achtmonatigen Abstinenz habe er bewiesen, dass er nicht alkoholabhängig sei.
Dem hält die Vorinstanz entgegen, die Auflagen hätten den Zweck sicherzustellen, dass der jeweilige Mangel an der Fahreignung tatsächlich behoben und die Fahrfähigkeit der betroffenen Person stabil sei. Gemäss langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung könne die Wiedererteilung des Führerausweises nach einem Sicherungsentzug wegen Alkoholmissbrauchs für mehrere Jahre an Auflagen – namentlich Weiterführung der Totalabstinenz – geknüpft werden.
b) Nach Art. 17 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) kann der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat. Die an die Wiedererteilung des Führerausweises regelmässig geknüpften Auflagen sind Nebenbestimmungen, die dazu dienen, Unsicherheiten beim Nachweis Rechnung zu tragen, dass die Alkoholabhängigkeit oder andere Süchte, welche die Fahreignung ausschliessen, tatsächlich behoben sind und die Fahrfähigkeit der betroffenen Person stabil ist. Auflagen müssen auf die konkreten Umstände angepasst und verhältnismässig sein (BGE 125 II 289 E. 2b). Ob eine Alkoholsucht bzw. ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch dauerhaft erfolgreich überwunden wurden, bedarf nach der Wiedererteilung des Führerausweises in der Regel einer weiteren vier bis fünf Jahre dauernden Kontrolle der Einhaltung einer vollständigen Alkoholabstinenz und der therapeutischen Begleitung. Dazu sind regelmässige Laboruntersuchungen der alkoholrelevanten Blut- und Leberwerte erforderlich. Es bedarf nach der Wiedererteilung des Führerausweises noch während mindestens dreier Jahre einer verkehrsmedizinisch kontrollierten gänzlichen Alkoholabstinenz. Darüber hinaus muss eine Suchttherapie während mindestens zwei Jahren durchgeführt werden. Die betroffene Person hat dazu regelmässig eine Beratungs- oder Therapiestelle (Suchtberatung, Psychologe, Psychiater, Hausarzt usw.) für Beratungsgespräche aufzusuchen. Sofern eine vollständige Alkoholabstinenz eingehalten wurde, die Laboruntersuchungen regelmässig erfolgten und die Suchttherapie erfolgreich verlief, kann nach frühestens zwei Jahren die Therapie sistiert werden, und es müssen dann nur noch die Laborkontrollen durchgeführt werden (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 6A.61/2005 vom 12. Januar 2006 E. 2.1 mit Hinweis auf R. Seeger, Alkohol und Fahreignung, in: Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 29; BGer 1C_342/2009 vom 23. März 2010 E. 2.4). Auch die Rechtsprechung der Verwaltungsrekurskommission verlangt bei Vorliegen einer Alkoholproblematik nach der Wiedererteilung des Führerausweises grundsätzlich während weiterer vier Jahre eine Alkoholtotalabstinenz. Aufgrund der Anrechnung einer einjährigen freiwilligen, ausgewiesenen Alkoholabstinenz vor Wiedererteilung des Führerausweises liess sie das Erfordernis einer dreijährigen Totalabstinenz nach der Wiedererteilung in einem neueren Urteil genügen (vgl. VRKE IV-2013/53 vom 29. August 2013, im Internet unter: www.gerichte.sg.ch). Der Betroffene hat die Möglichkeit, die Aufhebung der Auflagen zu verlangen, wenn sie zur Aufrechterhaltung der Fahreignung nicht mehr erforderlich sind (vgl. BGer 6A.58/2004 vom 26. November 2004 E. 2).
c) Die Wiedererteilung des Führerausweises unter der Auflage einer zweijährigen Totalabstinenz stellt einen Eingriff in die persönliche Freiheit des Rekurrenten im Sinn von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt: BV) dar, der nur zulässig ist, wenn er auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Unbestritten ist, dass der Eingriff in Art. 17 Abs. 3 SVG über eine gesetzliche Grundlage verfügt und der Verkehrssicherheit dient, womit er offensichtlich im öffentlichen Interesse liegt. Bestritten ist einzig die Verhältnismässigkeit.
Nach der Trunkenheitsfahrt vom 5. Juli 2013 mit einer durchschnittlichen Blutalkoholkonzentration von 2,67 Gewichtspromille wurde der Rekurrent am 27. August 2013 erstmals verkehrsmedizinisch untersucht. Die Beurteilung stützte sich damals auf die Akten, die körperlichen Befunde, die Fremdauskünfte und die Resultate der Laboruntersuchungen. Der Verkehrsmediziner stellte beim Rekurrenten einen die Fahreignung ausschliessenden verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch mit Gefährdung fest. Genügend konkrete Anhaltspunkte für eine Abhängigkeit gemäss ICD-10 lägen nicht vor, eine derartige Problematik könne aber auch nicht ausgeschlossen werden. Vor einer weiteren Kontrolluntersuchung wurde eine mindestens noch viermonatige fachtherapeutisch betreute und kontrollierte Alkoholabstinenz empfohlen (act. 11/47 ff.).
Gestützt auf dieses Gutachten verfügte die Vorinstanz am 21. November 2013 einen Sicherungsentzug wegen Vorliegens einer Alkoholproblematik. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Sie kann daher im Verfahren der Wiedererteilung nicht mehr überprüft werden. Es ist aber so, dass die Rechtsprechung eine Trunksucht im Sinn von Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG bejaht, wenn die betroffene Person regelmässig so viel Alkohol konsumiert, dass ihre Fahrfähigkeit vermindert wird und sie diese Neigung zum übermässigen Alkoholgenuss durch den eigenen Willen nicht zu überwinden oder zu kontrollieren vermag. Auf eine fehlende Fahreignung darf geschlossen werden, wenn die Person nicht mehr in der Lage ist, Alkoholkonsum und Strassenverkehr ausreichend zu trennen, oder wenn die nahe liegende Gefahr besteht, dass sie im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt. Der Suchtbegriff des Verkehrsrechts deckt sich somit nicht mit dem medizinischen Begriff der Alkoholabhängigkeit. Auch bloss suchtgefährdete Personen, bei denen aber jedenfalls ein Alkoholmissbrauch vorliegt, können demnach vom Führen eines Motorfahrzeugs ferngehalten werden (BGE 129 II 82 E. 4.1 mit Hinweis; vgl. auch BGer 6A.8/2007 vom 1. Mai 2007 E. 2.1). Auch wenn beim Rekurrenten keine Alkoholabhängigkeit im medizinischen Sinn festgestellt werden konnte, kam der Verkehrsmediziner damals zum Schluss, dass ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch mit Gefährdung (gemeint ist Suchtgefährdung) vorliege. Angesichts der hohen Blutalkoholkonzentration, der Resultate der damaligen Haaranalysen, der Trinkgewohnheiten und der sich daraus entwickelten Alkoholtoleranz ist diese Schlussfolgerung nachvollziehbar. Es handelte sich nicht einfach um einen einmaligen Ausrutscher. Der Entzugsgrund der die Fahreignung ausschliessenden "Sucht" im Sinn von Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG war daher erfüllt. Wenn die Vorinstanz im Schreiben vom 5. März 2014 von Überwindung der "Sucht" spricht (act. 11/8), heisst dies entgegen der Ansicht des Rekurrenten nicht, dass beim ihm eine Alkoholabhängigkeit im medizinischen Sinn vorgelegen hat. Daran ändert auch nichts, dass der Rekurrent – wie im Rekurs aufgeführt – ein Ersttäter ist. Wird ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch gutachterlich festgestellt, kommt diesem Aspekt ohnehin keine entscheidende Bedeutung zu; denn die betroffene Person ist unabhängig von der Anzahl Trunkenheitsfahrten nicht fahrgeeignet.
Seit August 2013 hat der Rekurrent nachgewiesenermassen eine Totalabstinenz eingehalten. Bei der Kontrolle vom 3. Februar 2014 fielen die Haarproben auf Ethylglucuronid (EtG) negativ aus (Haarlänge 5 cm, in zwei Abschnitten). Die Alkoholparameter im Blut waren seit September 2013 unauffällig. Vor diesem Hintergrund bejahte der Verkehrsmediziner die Fahreignung des Rekurrenten unter der Auflage der Einhaltung einer Alkoholtotalabstinenz für weitere zwei Jahre. Angesichts der Tatsache, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung für den Nachweis der dauerhaften erfolgreichen Überwindung eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs eine mehrjährige kontrollierte und therapeutisch begleitete Alkoholabstinenz notwendig ist, erweist sich die im Zeitpunkt der Wiedererteilung nachgewiesene Abstinenz von gerade einmal sechs Monaten eindeutig als zu kurz. Der sichere Nachweis, dass der Rekurrent den festgestellten verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch erfolgreich überwunden hat, kann damit nicht erbracht werden. Auch die Auflage einer Fahrabstinenz (d.h. das Verbot, unter Alkoholeinfluss zu fahren) vermag die Verkehrssicherheit nicht genügend zu gewährleisten; weder die Suchtfachstelle noch die Hausärztin des Rekurrenten haben sich in irgendeiner Weise zu allfälligen Auflagen geäussert. Da dies auch nicht deren Aufgabe ist, kann daraus nicht geschlossen werden, dass sie solche Auflagen für nicht notwendig erachten. Die mit der Wiedererteilung einhergehende Verfügung einer Alkoholabstinenzauflage für mindestens zwei Jahre stimmt folglich mit den konkreten Umständen überein und ist auch verhältnismässig. Der mit dieser Auflage verbundene Eingriff in die Persönlichkeitsrechte des Rekurrenten ist im Interesse der Verkehrssicherheit gerechtfertigt, und die Dauer liegt verglichen mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im unteren Bereich.
3.- Der Rekurs ist somit abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) erscheint angemessen. Der Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zu verrechnen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe zu bezahlen.