Präsident Urs Gmünder, Richter Thomas Vögeli und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Roman Schmidlin, Rechtsanwalt, Hanfländerstrasse 67, 8645 Jona,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung des Führerausweises (Auflagen)
Sachverhalt:
A.- X ist seit dem 3. Oktober 2006 im Besitz des Führerausweises der Kategorie B. Mit Verfügung vom 10. Januar 2012 entzog ihm das Strassenverkehrsamt St. Gallen den Führerausweis für die Dauer von 1,5 Monaten, nachdem er am 19. Oktober 2011 ein Fahrzeug in nicht betriebssicherem Zustand (ungenügendes Profil der Reifen) gelenkt und am 25. Oktober 2011 die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 17 km/h überschritten hatte.
B.- Am 1. März 2012 lenkte X auf der Seestrasse in Meilen in Fahrtrichtung Zürich einen Personenwagen, als er um 13.15 Uhr von der Polizei kontrolliert wurde. Da die Polizisten Cannabisgeruch im Fahrzeug feststellten und ein Drogenschnelltest positiv verlief, wurde die Entnahme einer Blutprobe angeordnet, welche um 13.50 Uhr im Spital Männedorf durchgeführt wurde. Das Institut für Rechtsmedizin (IRM) an der Universität Zürich ermittelte einen THC-Carbonsäure-Gehalt von 160 ng/ml. Die Polizei nahm X den Führerausweis auf der Stelle ab.
C.- Das Strassenverkehrsamt St. Gallen eröffnete am 20. April 2012 gegenüber X ein Verfahren zur Abklärung der Fahreignung, kündigte die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung an und verbot ihm vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen ab sofort. Die Untersuchung durch die verkehrsmedizinische Abteilung des IRM am Kantonsspital St. Gallen wurde mit Zwischenverfügung vom 16. Mai 2012 angeordnet. Die entsprechenden Untersuchungen fanden am 10. Juli 2012 statt.
Im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 3. September 2012 wurde die Fahreignung von X zufolge verkehrsrelevanten Cannabismissbrauchs mit Suchtgefährdung nicht befürwortet. Die Gutachter empfahlen die Einreichung des Nachweises einer mittels monatlicher Urinproben kontrollierten sowie fachlich betreuten Cannabisabstinenz von mindestens sechs Monaten.
Mit Verfügung vom 2. Oktober 2012 entzog das Strassenverkehrsamt St. Gallen X den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Aufgrund des Ereignisses vom 1. März 2012 setzte es eine dreimonatige Sperrfrist an (1. März bis 31. Mai 2012). Für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinproben (Arzt) von mindestens sechs Monaten und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung verlangt. Das Strassenverkehrsamt entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
D.- Am 22. Januar 2013 beantragte X die Wiedererteilung des Führerausweises. Das Strassenverkehrsamt St. Gallen wies das Gesuch am 29. Mai 2013 ab, da X im Januar und Februar 2013 keine Urinproben abgegeben hatte. Es teilte ihm mit, dass über die Wiedererteilung des Führerausweises erst entschieden werden könne, wenn die Auflagen gemäss Verfügung vom 2. Oktober 2012 während mindestens sechs Monaten strikte und lückenlos eingehalten worden seien.
E.- Am 13. Dezember 2013 beantragte X erneut die Wiedererteilung des Führerausweises. Am 10. Februar 2014 wurde am IRM die verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung durchgeführt. Die Gutachter kamen zum Schluss, dass die Fahreignung gesamthaft bei eingeleiteter und nachvollziehbarer Verhaltensänderung mit problementsprechenden Auflagen befürwortet werden könne. Das Strassenverkehrsamt verfügte am 22. Juli 2014 die Wiedererteilung des Führerausweises (Ziff. 1 des Rechtsspruchs) mit den Auflagen (Ziff. 2), dass X unter fachlicher Betreuung (Suchtfachstelle und Arzt) die vollständige, kontrollierte Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinproben einzuhalten (lit. a) und alle sechs Monate jeweils im Dezember und Juni den Bericht des Arztes/der Suchtfachstelle, aus welchem der Verlauf der kontrollierten Abstinenz hervorgehe, einzureichen habe (lit. b). Weiter wurde festgehalten, dass diese Auflagen auf unbestimmte Zeit Gültigkeit hätten und eine Aufhebung der Abstinenzkontrolle frühestens in zwei Jahren und nur auf schriftliches Gesuch hin geprüft werden könne (lit. c).
F.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 7. August 2014 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit den Anträgen, die Auflagen gemäss Ziff. 2 lit. a, b und c seien aufzuheben und dahingehend abzuändern, dass die vollständige Cannabisabstinenz mittels monatlicher Urinproben einzuhalten sei, die Nachweise der Urinproben alle sechs Monate lückenlos einzureichen seien, die Auflagen eine Gültigkeit von zwölf Monaten hätten und nach Ablauf der zwölf Monate der Führerausweis auf Antrag ohne den Code 101 ausgestellt werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Vorinstanz liess sich am 10. September 2014 vernehmen. Sie trug auf Abweisung des Rekurses an.
Auf die Ausführungen der Beteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 7. August 2014 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Der Rekurrent beantragt, die Ziffern 2 lit. a, b und c der angefochtenen Verfügung vom 22. Juli 2014 seien dahingehend abzuändern, dass er die vollständige Cannabisabstinenz mittels monatlichen Urinproben (ohne fachliche Betreuung) einzuhalten habe (lit. a), die Auswertungen der Urinproben (ohne Berichte der Suchtfachstelle) alle sechs Monate lückenlos einzureichen seien (lit. b) und die Auflagen eine Gültigkeit von zwölf Monaten hätten, mit dem Code 101 in den Führerausweis eingetragen würden und nach Ablauf der zwölf Monate der Führerausweis auf seinen Antrag ohne den Code 101 ausgestellt werde (lit. c).
a) Der Rekurrent begründet seine Anträge im Wesentlichen damit, dass dem Bericht des Regionalen Beratungszentrums Rapperswil-Jona entnommen werden könne, dass er die Termine zuverlässig und engagiert wahrgenommen habe. Der Sozialarbeiter sei zum Ergebnis gelangt, dass sowohl die Wiedererteilung des Führerausweises als auch eine Lockerung der Auflagen unterstützt werden könne. Eine Lockerung der Auflagen werde jeweils unterstützt, wenn klar sei, dass eine Beratung nicht mehr notwendig sei. Eine fachtherapeutische Beratung für mindestens weitere zwei Jahre sei offensichtlich nicht notwendig und damit unverhältnismässig, weshalb diese Auflage aufzuheben sei. Der Nachweis der Abstinenz könne auch durch monatliche Urinproben erbracht werden. Sämtliche seit dem 30. Juni 2012 abgegebenen Urinproben seien negativ auf Cannabinoide getestet worden. Der Umstand, dass nicht für alle Monate Testergebnisse vorlägen, sei viel weniger wichtig als die Tatsache, dass sämtliche Urinproben negativ seien. Hätte er Cannabis konsumiert, hätte man dies in den Urinproben erkennen können. Es könne deshalb davon ausgegangen werden, dass er seit über zwei Jahren keinen Cannabis mehr konsumiere. Er sei bereit, die geforderten monatlichen Urinproben abzugeben. Damit könne das Ziel der Vorinstanz, die Verkehrssicherheit, durch eine mildere Massnahme erreicht werden. Diese Massnahme unbeschränkt zu erlassen, verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip. Gemäss Bundesgericht sei eine Beschränkung auf rund zwölf Monate normal. Er habe die Sucht überwunden und seit fast zwei Jahren die Abstinenz vom Cannabiskonsum nachgewiesen, weshalb eine Beschränkung auf zwölf Monate gerechtfertigt sei. Eine zeitlich darüber hinausgehende Auflage sei nicht erforderlich und verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip.
b) Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass der Rekurrent die in der Verfügung vom 2. Oktober 2012 geforderte, mindestens sechsmonatige kontrollierte und fachlich betreute Cannabisabstinenz nicht erfülle. Er sei lediglich während drei Monaten (April bis Juni 2014) in fachtherapeutischer Betreuung gewesen. Die Befürwortung der Fahreignung des Verkehrsmediziners im Kurzgutachten vom 2. Juli 2014 sei äusserst wohlwollend. Dem Antrag um Lockerung der von den Gutachtern empfohlenen Auflagen könne derzeit nicht entsprochen werden. Daran ändere auch der Bericht des Beratungszentrums vom 17. Juni 2014 nichts.
3.- Gemäss Art. 17 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) kann der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat. Die Behörde kann somit den Führerausweis im Interesse der Verkehrssicherheit bedingt und unter Auflagen wiedererteilen, wenn sie davon ausgeht, dass zwar der Nachweis der Mangelbehebung erbracht ist, sie jedoch Zweifel hat, ob die Fahreignung auch künftig nachhaltig sichergestellt ist. Solche Auflagen, die mit der Wiedererteilung von Ausweisen nach Sicherungsentzügen verbunden werden, dienen der Kontrolle, ob Erkrankungen, Süchte oder Charaktermängel, welche die Fahreignung ausschliessen, tatsächlich nicht mehr vorhanden sind. Zur Frage, wie diese Auflagen auszugestalten und wie lange sie aufrechtzuerhalten sind, stellt das Gesetz keine Regeln auf. Wie alle Nebenbestimmungen müssen indes auch Auflagen, die gestützt auf Art. 17 Abs. 3 SVG verfügt werden, vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip standhalten. Demnach muss eine Auflage geeignet, das heisst auf die konkreten Umständen angepasst, sowie zwecks Überwachung der Fahreignung notwendig und für den Betroffenen zumutbar sein; zudem muss sie erfüllt und kontrolliert werden können (BSK SVG-Rütsche/Weber, Art. 17 N 28 f.)
4.- Mit Verfügung vom 2. Oktober 2012 (Sicherungsentzug des Führerausweises) wurden dem Rekurrenten die Bedingungen für die Aufhebung des Führerausweisentzugs mitgeteilt. Demnach hatte er eine kontrollierte und fachlich betreute Cannabisabstinenz von mindestens sechs Monaten nachzuweisen (vgl. act. 14 S. 57-59). Als er am 22. April 2013 erstmals ein Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises stellte, hatte er keine fachtherapeutische Beratung besucht. Die Vorinstanz wies ihn mit Schreiben vom 29. Mai 2013 darauf hin, dass über eine Wiedererteilung des Führerausweises erst entschieden werden könne, wenn er die Auflagen während mindestens sechs Monaten strikte und lückenlos eingehalten habe. Am 13. Dezember 2013 stellte der Rekurrent erneut ein Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises. Obwohl er auch zu diesem Zeitpunkt noch keine Fachtherapie besucht hatte, bot ihn die Vorinstanz zur verkehrsmedizinischen Kontrolluntersuchung auf. Diese fand am 10. Februar 2014 statt. Nach dieser Untersuchung besuchte der Rekurrent beim regionalen Beratungszentrum Rapperswil-Jona in der Zeit von April bis Juni 2014 eine fachtherapeutische Beratung. Der Bericht über die Fachtherapie bestätigt dem Rekurrenten zwar einen positiven Beratungsprozess. Trotz alledem besuchte der Rekurrent nur während drei statt während einem Zeitraum von sechs Monaten eine Fachtherapie.
Für eine positive Verkehrsprognose bedarf es nicht nur der günstigen Veränderung der körperlichen Befunde, sondern insbesondere auch eines grundlegenden Einstellungswandels und eines entsprechenden Problembewusstseins, die es wahrscheinlich machen, dass die betroffene Person auch in Zukunft abstinent bleibt. Ohne fachspezifische Therapie ist dieser Zustand in aller Regel jedoch nicht zu erreichen. Die wissenschaftlich erwiesene erhebliche Rückfallgefahr bei missbräuchlichem Konsum oder Abhängigkeit von Drogen rechtfertigt die Forderung nach einer totalen Drogenabstinenz, welche gewöhnlich nur mittels einer adäquaten Therapie zu erlangen ist (Liniger, Drogen, Medikamente und Fahreignung, in: Arbeitsgruppe Verkehrsmedizin [Hrsg.], Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, 1. Aufl. 2005, S. 34). Auch nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist bei Suchtleiden die Wiedererteilung des Führerausweises an die Einhaltung einer befristeten ärztlich kontrollierten Abstinenz mit therapeutischer Begleitung zu knüpfen (Rütsche/Weber, a.a.O., Art. 17 N 30, Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_26/2011 vom 25. Juli 2011 E. 4.1). Gleiches wurde dem Rekurrenten im Infoblatt des Strassenverkehrsamtes zum Abstinenznachweis mitgeteilt (abrufbar unter: www.stva.sg.ch). Um im Interesse der Verkehrssicherheit sicherzustellen, dass der Rekurrent auch in Zukunft abstinent bleibt, ist es deshalb erforderlich, dass er während eines ausreichenden Zeitraums eine fachtherapeutische Beratung besucht. Die Dauer der bisherigen Therapie von drei Monaten ist zu kurz, weshalb es notwendig ist, dass er sich weiterhin in eine Beratung begibt. Zudem bestätigte der Sozialarbeiter des regionalen Beratungszentrums Rapperswil-Jona – entgegen der Meinung des Rekurrenten – nicht, dass eine fachtherapeutische Beratung nicht mehr nötig sei, sondern er stellte dies lediglich in Frage. Weiter spricht er von einer Reduzierung und nicht von einer Aufhebung der Auflage (vgl. act. 8). Unter Würdigung aller Umstände erscheint die Weiterführung der fachtherapeutischen Beratung als erforderlich, angemessen und verhältnismässig.
5.- a) Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass die angeordneten Auflagen auf unbestimmte Zeit Gültigkeit hätten und mit dem Code 101 in den Führerausweis eingetragen würden. Eine Aufhebung der Abstinenzkontrolle könne frühestens in zwei Jahren und nur auf schriftliches Gesuch hin überprüft werden. Auflagen werden im Interesse der Verkehrssicherheit angeordnet und dienen der Kontrolle, ob der Mangel, welche die Fahreignung ausgeschlossen hatte, tatsächlich nicht mehr vorhanden ist (vgl. Ziff. 3). Die Verkehrssicherheit wäre gefährdet, würden solche Auflagen nach einem gewissen Zeitablauf einfach so dahinfallen. Vielmehr muss die betroffene Person erst beweisen, dass sie die Auflagen eingehalten hat. Deshalb macht es Sinn, dass die Vorinstanz die Auflagen auf unbestimmte Zeit anordnet. Die Auflagen sind aber dennoch in dem Sinn befristet, als dass sie nach einer Mindestdauer auf Gesuch hin überprüft und gegebenenfalls aufgehoben werden, unter der Bedingung, dass sie eingehalten worden sind und keine Zweifel an der künftigen Fahreignung der betroffenen Person mehr bestehen. Ansonsten gelten sie weiter. Dauern die Auflagen über die Mindestdauer hinaus, so ist dies in der Regel dem Verhalten der betroffenen Person zuzuschreiben. Diese hat es letztlich in der Hand, wie lange die Auflagen – abgesehen von der Mindestdauer – bestehen bleiben. Dem Antrag des Rekurrenten, dass die Auflagen nach Ablauf von zwölf Monaten auf seinen Antrag hin aufgehoben werden, kann deshalb nicht entsprochen werden. Zu prüfen bleibt, ob die von der Vorinstanz angeordnete Mindestdauer von zwei Jahren angemessen ist.
b) Entgegen der Meinung des Rekurrenten bezeichnet das Bundesgericht eine Beschränkung der Auflagen auf zwölf Monate nicht als "normal", sondern es spricht von einer "mindestens einjährigen kontrollierten Abstinenz" (BGE 127 II 122 E. 3b, BGer 1C_243/2010 vom 10. Dezember 2010 E. 2.2). Auf dem Infoblatt des Strassenverkehrsamtes zum Abstinenznachweis ist festgehalten, dass nach Wiedererteilung des Führerausweises in der Regel während ein bis drei Jahren eine kontrollierte und fachtherapeutisch begleitete Abstinenz einzuhalten ist. Grundsätzlich ist bei einer Drogenabhängigkeit oder einem verkehrsrelevanten Drogenmissbrauch die Wiedererteilung des Führerausweises mit folgenden Drogenabstinenz-Auflagen zu verbinden: ein weiteres Jahr Abstinenz und daran anschliessend – bei bisher durchwegs positivem Verlauf – zusätzlich zwei Jahre Beobachtungszeit. Während der Beobachtungszeit ist eine Therapie nicht mehr zwingend erforderlich ist, sondern nur noch Urinproben-Kontrollen. Bei einem abhängigen oder verkehrsrelevanten missbräuchlichen Cannabiskonsum gelten die gleichen Richtlinien wie für andere Drogen (Liniger, a.a.O., S. 34 f. und 37).
aa) Im Bericht des regionalen Beratungszentrums Rapperswil-Jona vom 17. Juni 2014 führt der Sozialarbeiter aus, der Rekurrent habe die Termine zuverlässig wahrgenommen. Aus den Erkenntnissen seiner früheren Lebenssituation habe er die Schlussfolgerungen für ein abstinentes Leben getroffen. Der Konsum von Cannabis liege schon länger zurück. Mit dem Cannabiskonsum habe er auf stressbedingte Umstände reagiert. Ihm sei aber auch bewusst geworden, dass der Cannabiskonsum diverse negative Auswirkungen gehabt habe. Heute gelinge es ihm, Spannungszustände anderweitig zu bewältigen, beispielsweise mit Sport. In den letzten Jahren habe er in seinem Leben neue Prioritäten gesetzt. So wolle er bald mit seiner Freundin zusammenziehen und eine Familie gründen. Insgesamt könne der Beratungsprozess als positiv beurteilt werden. Aufgrund dieser Ausführungen als auch im Lichte der Fachmeinung scheint eine Mindestdauer von zwei Jahren für die fachtherapeutische Beratung als unverhältnismässig. Sie ist deshalb auf ein Jahr zu reduzieren.
bb) Dem Rekurrenten ist zwar zu Gute zu halten, dass sämtliche seit dem 30. Juni 2012 abgegebenen Urinproben negativ auf Cannabinoide getestet worden sind. Die Testergebnisse liegen jedoch unregelmässig und nicht für jeden Monat vor. Obwohl aufgrund der verzögerten Ausscheidung der Cannabis-Stoffwechselprodukte eine Urinprobe bis zu mehreren Wochen nach dem letzten Cannabiskonsum positiv ausfallen kann, ist trotzdem nicht ganz auszuschliessen, dass der Rekurrent aufgrund eines Cannabiskonsums in den entsprechenden fehlenden Monaten keine Probe abgegeben hat. Die von der Vorinstanz angeordnete Mindestdauer von zwei Jahren scheint aufgrund dessen und unter Berücksichtigung der Fachmeinung für die monatlichen Urinkontrollen als angemessen und verhältnismässig.
6.- Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Weiterführung der fachtherapeutischen Beratung angezeigt erscheint, die Mindestdauer jedoch auf ein Jahr reduziert werden kann. Die Mindestdauer für die Abgabe der monatlichen Urinproben ist hingegen bei zwei Jahren zu belassen. Der Rekurs ist dementsprechend teilweise gutzuheissen. Die Ziffer 2 lit. c der angefochtenen Verfügung ist folgendermassen abzuändern: "Diese Auflagen haben auf unbestimmte Zeit Gültigkeit und werden mit Code 101 in Ihren Führerausweis eingetragen. Eine Aufhebung der fachtherapeutischen Beratung kann auf schriftliches Gesuch hin frühestens in einem Jahr, die Abstinenzkontrolle mittels monatlichen Urinproben auf schriftliches Gesuch hin frühestens in zwei Jahren überprüft werden." Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.
7.- Mit den Auflagen soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer nur in fahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, müsste der Rekurrent diese Auflagen während eines Beschwerdeverfahrens nicht einhalten. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
8.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu zwei Dritteln vom Rekurrenten und zu einem Drittel vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP, Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist bis zum Betrag von Fr. 800.– zu verrechnen und im Restbetrag von Fr. 400.– zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 2 lit. c der Verfügung der Vorinstanz
vom 22. Juli 2014 wie folgt abgeändert:
"Diese Auflagen haben auf unbestimmte Zeit Gültigkeit und werden mit Code 101 in
Ihren Führerausweis eingetragen. Eine Aufhebung der fachtherapeutischen Beratung
kann auf schriftliches Gesuch hin frühestens in einem Jahr, die Abstinenzkontrolle
mittels monatlichen Urinproben auf schriftliches Gesuch hin frühestens in zwei Jahren
überprüft werden."
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.– zu zwei Dritteln unter
Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 1'200.– bis zum Betrag von Fr. 800.– zu
bezahlen; einen Drittel trägt der Staat.
Der Restbetrag von Fr. 400.– wird dem Rekurrenten zurückerstattet.