Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Philipp Lenz
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Alois Kessler, Rechtsanwalt, Oberer Steisteg 18, Postfach 148, 6431 Schwyz,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung des Führerausweises
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 9. September 1980. Am 18. August 2002 verursachte er einen Selbstunfall. Der ärztliche Gutachter diagnostizierte bei ihm eine therapiebedürftige Epilepsie und kam zum Schluss, der Verkehrsunfall sei auf die fehlende Medikamenteneinnahme zurückzuführen. Der Führerausweis wurde deshalb am 13. Januar 2003 mit verschiedenen Auflagen versehen. Unter anderem wurde X verpflichtet, die ihm verordneten Medikamente regelmässig einzunehmen, regelmässig ärztliche Berichte einzureichen und – wegen der Medikamenteneinnahme und der Epilepsie – eine ärztlich kontrollierte Alkoholabstinenz einzuhalten. Mit Verfügung vom 25. März 2003 entzog ihm das Strassenverkehrsamt den Führerausweis wegen des Vorfalls vom 18. August 2002 für zwei Monate. Am 19. Dezember 2006 hob es die Auflagen auf.
B.- Am 17. Oktober 2009, 3.20 Uhr, wurde X von einer Polizeipatrouille in R. angehalten, kontrolliert und einem Alkoholtest unterzogen. Die Blutuntersuchung ergab eine Blutalkoholkonzentration zum Zeitpunkt des Ereignisses von 1.79 bis 2.20‰. Obwohl ihm der Führerausweis von der Polizei auf der Stelle abgenommen worden war, lenkte X am 23. Oktober 2009 wiederum ein Fahrzeug. Das Strassenverkehrsamt liess ihn daraufhin verkehrsmedizinisch begutachten. Der Gutachter sprach X die Fahreignung "wegen einer verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchsproblematik mit Suchtgefährdung" ab. Dies führte am 8. Januar 2010 zum Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit mit einer Sperrfrist von drei Monaten (17. Oktober 2009 bis 16. Januar 2010). Die Wiedererteilung des Führerausweises wurde von einer kontrollierten und fachlich betreuten Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten und einer verkehrsmedizinischen Begutachtung abhängig gemacht. Nach der Fahreignungsbegutachtung hob das Strassenverkehrsamt den Führerausweisentzug mit Verfügung vom 12. November 2010 wieder auf, verlangte jedoch die Fortführung der fachlich betreuten, vollständigen und kontrollierten Alkoholabstinenz mit halbjährlicher Berichterstattung.
Mit Verfügung vom 29. Juni 2011 entzog das Strassenverkehrsamt X den Führerausweis erneut auf unbestimmte Zeit und machte die Wiedererteilung von der Weiterführung einer mindestens sechsmonatigen Alkoholabstinenz und einer verkehrsmedizinischen Kontrolluntersuchung abhängig. Zur Begründung führte das Strassenverkehrsamt verschiedene Verstösse gegen die am 12. November 2010 verfügten Auflagen an. So habe die Haaranalyse vom 29. November 2010 einen Ethylglucuronid(EtG)-Wert von 17 pg/mg ergeben, diejenigen vom 24. Mai 2011 solche von 61 pg/mg (kopfnahes Haarsegment) bzw. 100 pg/mg (kopffernes Haarsegment). Die Abstinenzauflage sei damit nicht eingehalten worden. Zudem habe X vereinbarte Termine bei der Suchtfachstelle ohne Abmeldung nicht wahrgenommen. Trotz Führerausweisentzugs lenkte X am 19. Oktober 2011 ein Fahrzeug. Wegen dieser Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz verfügte das Strassenverkehrsamt am 8. Dezember 2011 eine Sperrfrist von 12 Monaten (19. Oktober 2011 bis 18. Oktober 2012).
C.- Am 27. September 2012 ersuchte X um Wiedererteilung des Führerausweises per 18. Oktober 2012. Er berief sich auf die positiv verlaufenen verkehrsmedizinischen Kontrollen beim Institut für Rechtsmedizin St. Gallen (nachfolgend: IRM) und reichte zudem einen Bericht des Hausarztes ein, in dem die Alkoholabstinenz bzw. die Fahrtauglichkeit bestätigt wurden. Das Strassenverkehrsamt lehnte das Begehren mit Verfügung vom 8. November 2012 ab. Es erwog, die eingereichten Unterlagen seien unvollständig; es fehlten aktuelle Berichte, insbesondere derjenige der Suchtfachstelle, und eine aktuelle Haaranalyse. Am 8. Januar 2013 stellte X ein weiteres Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises. Das Strassenverkehrsamt teilte ihm mit Schreiben vom 16. Januar 2013 mit, ein Gesuch habe nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn die – zum Zeitpunkt der Einreichung noch andauernde – mindestens sechsmonatige Alkoholabstinenz nachgewiesen werde (Arzt und Suchtfachstelle, negative Haaranalyse). Das nächste Gesuch um Wiederteilung stellte X am 4. Juni 2013 bzw. am 18. Juni 2013 durch seinen Rechtsvertreter. Er legte ein Zeugnis, in dem sein Hausarzt die Konsultationen (ärztliche Fachgespräche und Begleittherapie) vom 8. Januar, 14. Februar und 18. Mai 2013 bestätigte und einen weiteren Entzug des Führerausweises als unverhältnismässig bezeichnete, sowie einen die Abstinenz bestätigenden Kontrollbericht des IRM vom 10. Mai 2013 bei. Unter Verweis auf seine Verfügung vom 29. Juni 2011 bot das Strassenverkehrsamt X zu einer verkehrsmedizinischen Untersuchung auf, welche am 10. September 2013 stattfand. Im Kurzgutachten vom 15. November 2013 wurde die Fahreignung verneint. Zur Begründung führte die Gutachterin aus, bei der Untersuchung habe X jegliche Alkoholproblematik negiert. Die Haaranalyse habe jedoch einen EtG-Wert von 12 pg/mg ergeben, so dass die geltend gemachte Abstinenz widerlegt sei. Aufgrund dieses Gutachtens lehnte das Strassenverkehrsamt das Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises mit Verfügung vom 14. Januar 2014 ab.
D.- Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 30. Januar 2014 erhob X bei der Verwaltungsrekurskommission Rekurs gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 14. Januar 2014 und beantragte deren Aufhebung. Der Führerausweis sei ihm wiederzuerteilen; eventualiter sei eine neue verkehrsmedizinische Untersuchung bei einem anderen Institut – nicht dem IRM St. Gallen – durchzuführen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates. Auf die weiteren Ausführungen zur Begründung dieser Anträge und die zusätzliche Eingabe des Rechtsvertreters vom 27. Februar 2014 wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Strassenverkehrsamt verzichtete mit Schreiben vom 17. Februar 2014 auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 30. Januar 2014 (Poststempel) ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs ist umstritten, ob das Kurzgutachten des IRM vom 15. November 2013 (Untersuchung vom 10. September 2013) den gesetzlichen Anforderungen entspricht (E. 2a) und die Vorinstanz die Wiedererteilung des Führerausweises zu Recht gestützt auf diese Grundlage verweigerte (E. 2b).
a) Ein Gutachten dient dazu, dem Gericht das für die Entscheidung über bestimmte Tatsachen erforderliche Fachwissen zu vermitteln. Diesem Anspruch muss das Gutachten in formeller wie materieller Hinsicht gerecht werden (vgl. BSK ZPO-Annette Dolge, 2. Auflage 2013, Art. 183 N 7). In materieller Hinsicht muss das Gutachten vollständig, klar und schlüssig sein. Vollständigkeit bedeutet, dass nicht nur die gestellten Fragen vollständig zu beantworten sind. Die verwendeten Akten und übrigen Quellen müssen angegeben und die durchgeführten Beweiserhebungen sowie beigezogenen Hilfspersonen vollständig offengelegt werden. Die Darlegung der Grundlagen und Befunde sowie die daraus gezogenen Schlussfolgerungen müssen vollständig sein. Die Schlüssigkeit ist für den Beweiswert eines Gutachtens ausschlaggebend. Die Schlussfolgerungen des Sachverständigen müssen nach den Gesetzen der Logik anhand der Begründung überzeugend und widerspruchsfrei nachvollzogen werden können. Auf ein unklares oder nicht schlüssiges Gutachten darf das Gericht nicht abstellen. Wenn auch zusätzliche Erläuterungen keine Klarheit bringen, ist nötigenfalls ein Obergutachten durch eine andere sachverständige Person in Auftrag zu geben (vgl. BSK ZPO-Dolge, Art. 183 N 11 ff.).
aa) Die Vorinstanz beauftragte das IRM am 3. Juli 2013 mit der verkehrsmedizinischen Begutachtung des Rekurrenten. Mit dem Gutachten war zu klären, ob die Wiedererteilung nach abgeschlossener Therapie befürwortet werden könne, eine nachhaltige Verhaltensänderung stattgefunden habe und weitere Auflagen nötig seien. Das IRM legte seinem Gutachten die Vorgeschichte und verschiedene ärztliche Berichte zu Grunde. Im Weiteren wurden Urin-, Blut und Haare analysiert. Ergänzend führte die Gutachterin ein Gespräch mit dem Rekurrenten. Unter Würdigung dieser Grundlagen kam sie zum Schluss, die Fahreignung sei nicht gegeben. Der Rekurrent habe anlässlich der Untersuchung eine Abstinenz seit 3.5 Jahren geltend gemacht; die Fachtherapie sei vor 1.5 Jahren abgebrochen worden. Nun absolviere er Gespräche beim Hausarzt. Der Rekurrent negiere sein Alkoholproblem. Die Haaranalyse habe einen EtG-Wert von 12 pg/mg ergeben, so dass die geltend gemachte Abstinenz widerlegt sei. Da die Kriterien für die Wiedererteilung des Führerausweises nicht erfüllt seien, könne die Fahreignung nicht befürwortet werden. Der Rekurrent verkenne sowohl die frühere als auch die aktuelle Alkoholproblematik, weshalb zusätzlich eine Fachtherapie bei der Suchtberatungsstelle zu empfehlen sei.
bb) Der Rekurrent hält dem entgegen, es sei davon auszugehen, dass die Vorinstanz die Untersuchungen des IRM anzweifle. Nur so sei zu erklären, dass sie nach der negativen Haaranalyse vom 10. Mai 2013 bereits im September 2013 eine weitere angefordert habe. Zudem sei die vom IRM untersuchte Haarlänge, welche gemäss dem entsprechenden Untersuchungsbericht lediglich "bis 3.0 cm" betragen habe, zu beanstanden. Damit sei die Überprüfung der negativen Resultate der Haaranalyse vom Mai 2013 verhindert worden. Grundsätzlich würden für Haaranalysen Haare mit einer Länge von 3 bis 5 cm verwendet; Resultate von kürzeren Haarproben seien mit höchster Vorsicht zu würdigen. Sogar die Vorinstanz habe festgelegt, dass für die Abstinenzkontrolle von Alkohol mittels Haaranalyse mindestens 5 cm lange Kopfhaare benötigt würden. Die vom IRM im September 2013 verwendete Haarprobe entspreche zudem nicht dem standardisierten Vorgehen, wonach alle Labors Haarproben gleicher Länge verwenden sollten.
Bei der vom IRM angewandten forensisch-toxikologischen Haaranalyse auf EtG handelt es sich um eine direkte, beweiskräftige Analysemethode. Das EtG ist ein nicht oxidatives Nebenprodukt des Stoffwechsels von Trinkalkohol (B. Liniger, Die forensisch-toxikologische Haaranalyse auf Ethylglucuronid – eine beweiskräftige Untersuchungsmethode zur Überprüfung des Alkoholkonsums in der verkehrsmedizinischen Begutachtung, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2006, St. Gallen 2006, S. 41 ff.). Weil EtG ein Abbauprodukt von Alkohol ist, belegt dessen Nachweis direkt den Konsum von Alkohol. Aufgrund des Kopfhaar-Längenwachstums von ca. 1 cm pro Monat lassen sich Aussagen über den Alkoholkonsum während der entsprechenden Zeit vor der Haarentnahme machen. Dabei werden in der Praxis Proben von 3 bis 6 cm genommen (vgl. www.soht.org, Consensus on Alcohol Markers). Das Bundesgericht sprach sich zwar im vom Rekurrenten zitierten Urteil zur Erleichterung der Durchführung und Interpretation der Analyse für eine gewisse Standardisierung aus, betonte aber gleichzeitig, eine Haaranalyse könne auch ohne derartige Regeln schlüssige Ergebnisse liefern (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_342/2009 vom 23. März 2010 E. 3.3). Inwiefern die am 10. September 2013 entnommene Haarprobe von 3 cm die Überprüfung der Probe vom Mai 2013 verhindert haben soll, wie der Rekurrent vorbringt, ist nicht ersichtlich. Die Vorinstanz warf ihm nicht vor, in den rund fünf Monaten vor der Probeentnahme im Mai 2013 die Abstinenzauflage verletzt zu haben. Darauf lässt auch die Haarprobe vom 10. September 2013 nicht schliessen. Sie zeigt hingegen, dass in den drei Monaten davor – von Juni bis August 2013 und damit nach der Kontrolle vom Mai 2013 – Alkohol in moderatem Umfang konsumiert wurde. Dieses Resultat stand im Widerspruch zur immer noch einzuhaltenden Abstinenz.
cc) Der Rekurrent rügt zudem, dass Angaben zur Verwendung von Haarkosmetika (z.B. Haarwasser) fehlten. Dies sei insofern von grosser Relevanz, als die Wissenschaft davon ausgehe, dass durch die Behandlung mit Haarkosmetika falsche Befunde auftreten könnten. Es sei deshalb nicht auszuschliessen, dass die EtG-Konzentration durch eine Behandlung mit EtG-haltigen Haarpräparaten erhöht worden sei. Dem ist zuzustimmen. Der Rekurrent wurde jedoch vor der Untersuchung mit Schreiben vom 3. Juli 2013 bzw. einem Informationsblatt auf diese Gefahr hingewiesen. Insbesondere wurde ihm mitgeteilt, dass das Färben oder Bleichen der Haare das Resultat der Haaranalyse beeinflussen und somit den Nachweis einer kontrollierten Abstinenz verunmöglichen könne. Anlässlich der medizinischen Kontrolluntersuchung machte er keine entsprechenden Vorbehalte. Auch im Rekursverfahren lässt er es bei allgemeinen Bemerkungen bewenden, ohne konkret auszuführen, welche von ihm verwendeten Mittel die EtG-Messung beeinflusst haben könnten. Es ist deshalb nicht davon auszugehen, dass der im Kurzgutachten des IRM aufgeführte EtG-Wert von derartigen Substanzen verfälscht wurde.
dd) Weiter bringt der Rekurrent vor, das IRM hätte anlässlich der Begutachtung Abklärungen zu seinen persönlichen Verhältnissen bzw. seiner körperlichen Verfassung, insbesondere zu alkoholbedingten Haut- und Leberveränderungen, Entzugssymptomen und dergleichen treffen müssen. Dies sei pflichtwidrig unterlassen worden.
Nach der Rechtsprechung gehören zu den für den Nachweis der Trunksucht erforderlichen Abklärungen in der Regel eine gründliche Prüfung der persönlichen Verhältnisse, welche namentlich die Einholung von Berichten des Hausarztes, des Arbeitgebers, Familienangehöriger usw. umfasst, eine einlässliche Aufarbeitung der konkreten Trunkenheitsfahrten, eine Alkoholanamnese, d.h. die Erforschung des Trinkverhaltens (Trinkgewohnheiten und Trinkmuster) des Betroffenen und seine subjektive Einstellung dazu sowie eine umfassende, eigens vorzunehmende körperliche Untersuchung mit besonderer Berücksichtigung alkoholbedingter Hautveränderungen usw. (BGE 129 II 82 E. 6.2.2). Nachdem sich der direkte Nachweis des Alkoholkonsums durch die Haaranalyse durchgesetzt hat, erübrigen sich weitergehende und teils durchaus heikle Abklärungen im Umfeld in der Regel, um zu einem sicheren Befund zu gelangen. Indessen richtet sich der Umfang der Nachforschungen nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde. Beweiserhebungen sind nach den allgemeinen Grundsätzen nur soweit durchzuführen, als sie erforderlich sind (vgl. BGer 6A.8/2007 vom 1. Mai 2007 E. 2.5).
Die Gutachterin des IRM stützte ihren Bericht nicht nur auf die Haaranalyse, sondern zog im Rahmen der Untersuchung zwei Berichte des Spitals Linth vom 15. März 2010 und 22. Mai 2012, einen Bericht über den Herzbelastungstest vom 6. Juni 2012 sowie einen Bericht des Hausarztes vom 6. September 2013 bei. Zudem führte sie einen Urin- und einen Bluttest durch (act. 9/12 f.). Letzterer dient dazu, eine Organschädigung aufgrund eines überhöhten Alkoholkonsums festzustellen (vgl. BGE 129 II 82 E. 6.2.1). Im Weiteren wurde bei der Begutachtung auch die Vorgeschichte seit dem Jahr 2002 berücksichtigt. Die Rüge, das IRM habe verschiedene wesentliche Aspekte nicht berücksichtigt, ist deshalb unbegründet. Auf weitere Untersuchungen konnte insbesondere auch deshalb verzichtet werden, weil bereits mit dem Ergebnis der Haaranalyse feststand, dass die Abstinenz nicht eingehalten worden war.
ee) Zusammenfassend ist festzustellen, dass das Kurzgutachten des IRM die materiellen und formellen Anforderungen erfüllt; es ist umfassend, in sich schlüssig und nachvollziehbar. Deshalb besteht kein Anlass, eine weitere verkehrsmedizinische Untersuchung bei einem anderen Institut durchführen zu lassen. Zu prüfen ist, ob die darin gemachten Feststellungen die Ablehnung es Gesuchs um Wiedererteilung des Führerausweises rechtfertigten.
b) aa) Die Vorinstanz erwog, aufgrund der verkehrsmedizinischen Untersuchung vom 10. September 2013 sei zum Nachweis der Alkoholabstinenz eine weitere Haarprobe entnommen worden. Deren Analyse habe einen EtG-Wert von 12 pg/mg ergeben. Damit sei ein moderater Alkoholkonsum bzw. die Missachtung der Abstinenzauflage nachgewiesen worden. Die Wiedererteilung des Führerausweises sei aus diesem Grunde nicht zu befürworten. Der Rekurrent hält dagegen, die Alkoholabstinenz sei durch die Berichte seines Hausarztes und des IRM über die Haaranalyse vom 10. Mai 2013 (EtG-Wert: < 7 pg/mg) nachgewiesen. Es sei damit bewiesen, dass er seit längerer Zeit ein vom Alkohol abstinentes Leben geführt habe. Die Voraussetzungen für die Wiedererteilung des Führerausweises seien somit erfüllt. Allfälligen Zweifeln an seiner Stabilität hätte mit Auflagen begegnet werden können. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz bereits am 10. September 2013 eine weitere Haaranalyse veranlasst habe.
bb) Der nach Art. 16d des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) auf unbestimmte Zeit entzogene Lern- oder Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG). Dabei liegt die Wiedererteilung des Führerausweises im pflichtgemessen Ermessen der Entzugsbehörde (Philippe Weissenberger, Kommentar Strassenverkehrsgesetz, Zürich/St. Gallen 2011, N 11 zu Art. 17 SVG).
Nicht geeignet, ein Fahrzeug zu führen, ist namentlich, wer nicht oder nicht mehr über die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit verfügt, um ein Motorfahrzeug sicher zu führen (Art. 16d Abs. 1 lit. a SVG), wer an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (lit. b), oder wer aufgrund seines bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass er künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird (lit. c). Im Bereich der eigentlichen Alkoholsuchterkrankung rechtfertigt sich die Ablehnung der Fahreignung bereits bei Vorliegen eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs. Letzterer liegt vor, wenn das Führen von Motorfahrzeugen und ein die Fahreignung beeinträchtigender Alkoholkonsum nicht hinreichend sicher getrennt werden können oder zu erwarten ist, dass die untersuchte Person zukünftig ein Motorfahrzeug unter Alkoholeinfluss lenken wird oder als Folge eines unkontrollierten Alkoholkonsums Beeinträchtigungen vorliegen, die das sichere Führen eines Motorfahrzeuges in Frage stellen. Die Beurteilung der Fahreignung bei Alkoholproblemen beruht folglich nicht ausschliesslich auf einem Suchtnachweis, sondern berücksichtigt auch die übrigen gesetzlich festgelegten Anforderungen. Die Fahreignung ist – insbesondere nach bereits erfolgter Trunkenheitsfahrt – auch ohne Vorliegen einer Suchterkrankung abzulehnen, falls Verhaltens- und Charakterauffälligkeiten (vgl. Art. 14 Abs. 2 lit. d und Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG) zu einer erhöhten Gefahr des erneuten Fahrens in angetrunkenem Zustand führen. In einzelnen Fällen kann eine verkehrspsychologische Beurteilung als Zusatzabklärung bei der Begutachtung hilfreich sein (vgl. R. Seeger, Alkohol und Fahreignung, in: Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 26; Entscheid der Verwaltungsrekurskommission IV-2012/99 vom 10. Januar 2013 E. 2b/aa, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
cc) Die Vorinstanz knüpfte die Aufhebung des Entzugs in der Verfügung vom 29. Juni 2011 an zwei Bedingungen: Sie verlangte eine mindestens sechsmonatige Abstinenz und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung (act. 10/41). Gleichzeitig wies sie den Rekurrenten darauf hin, dass die Abstinenzkontrollen über den in der Verfügung genannten Mindestzeitraum hinaus bis zu der Wiedererteilung des Führerausweises lückenlos fortzusetzen sei, zumal in der Regel anschliessend mit entsprechenden Auflagen zu rechnen sei. Die Vorinstanz trug mit diesem Hinweis dem Umstand Rechnung, dass die dauerhafte Überwindung der Sucht – bzw. der Gefahr eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs – einer Behandlung und Kontrolle während vier bis fünf Jahren bedarf (Weissenberger, a.a.O., N 13 zu Art. 17 SVG). Das Bundesgericht beanstandet deshalb nicht, dass eine Wiedererteilung von einer dreijährigen Totalabstinenz abhängig gemacht wird (BGer 1C_342/2009 vom 23. März 2010 E. 2.4; 6A.77/2004 E. 2.1).
Der Rekurrent lenkte am 17. Oktober 2009 ein Fahrzeug in stark alkoholisiertem Zustand (1.79 bis 2.20‰). Der Führerausweis wurde ihm daraufhin auf unbestimmte Zeit entzogen. Am 25. September 2010 wurde die Fahreignung verkehrspsychologisch geprüft. Der Gutachter hielt in seinem Bericht zuhanden der Vorinstanz fest, es bestehe eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass der Rekurrent sich falsch verhalten könne. Aus diesem Grunde sei die Fahreignung nur mit strengen Auflagen zu befürworten. Er empfahl eine zweijährige ärztliche kontrollierte Abstinenz und eine daran anschliessende einjährige Fahrabstinenz (act. 10/72). Die Fahrerlaubnis wurde dem Rekurrenten aufgrund des Gutachtens mit Verfügung vom 12. November 2010 mit Auflagen (insbesondere kontrollierte Abstinenz), wiedererteilt. Die in den Folgejahren durchgeführten Haaranalysen ergaben folgende Resultate: November 2010: 17 pg/mg; Mai 2011: 61 pg/mg [0-2 cm ab Kopfhaut] und 100 pg/mg [2-4 cm]; November 2011: <7 pg/mg [0-2.5 cm] und 15 pg/mg [2.5-5 cm]; Mai 2012: 7.1 pg/mg; November 2012: 8 pg/mg; Mai 2013: <7 pg/mg; September 2013: 12 pg/mg (bis 3.0 cm). Diese Werte zeigen, dass der Rekurrent im Jahre 2010 moderat Alkohol trank und den Konsum in der ersten Hälfte des Jahres 2011 trotz Abstinenzauflage massiv steigerte. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist bei EtG-Werten von 45 und 66 pg/mg von einem regelmässigen und übermässigen Alkoholkonsum auszugehen (vgl. BGer 1C_150/2010 vom 25. November 2010 E. 5.3); Ergebnisse von über 30 pg/mg sprechen gemäss der Schweizerischen Gesellschaft für Rechtsmedizin für einen risikoreichen Alkoholkonsum im Sinn eines starken bis chronisch-exzessiven Alkoholkonsums (vgl. BGer 1C_243/2010 vom 10. Dezember 2010 E. 2.7 mit Hinweisen). Die beim Rekurrenten am 24. Mai 2011 gemessenen EtG-Werte lagen deutlich über dieser Grenze. Damit wurde nachgewiesen, dass er zu diesem Zeitpunkt nicht in der Lage war, die Abstinenzauflage zu erfüllen. Die nachfolgenden Proben zeigen ein deutlich besseres Bild. Unter Berücksichtigung einer Messunsicherheit von +/- 25 Prozent (vgl. VerwGE B 2010/247 vom 9. November 2010 E. 2.2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch) stehen die im Jahre 2012 und am 10. Mai 2013 gemessenen Werte nicht im Widerspruch zur Abstinenz. Der Rekurrent konsumierte anschliessend jedoch wiederum Alkohol. Die Messung vom 13. September 2013 ergab einen EtG-Wert von 12 pg/mg. Auch wenn dieses Resultat auf einen moderaten Konsum schliessen lässt, wurde damit zweifelsfrei nachgewiesen, dass die Abstinenz nicht eingehalten wurde. Dem Rekurrenten musste jedoch klar sein, dass die Abstinenzauflage auch nach dem positiven Untersuchungsergebnis vom Mai 2013 weiterhin gültig war. Darauf wurde er von der Vorinstanz ausdrücklich hingewiesen. Trotzdem konsumierte er nach der für ihn positiv verlaufenen Analyse wiederum Alkohol und setzte damit die Wiedererteilung des Führerausweises aufs Spiel. Vor diesem Hintergrund ist mit dem Gutachter davon auszugehen, dass der Rekurrent sein Alkoholproblem nach wie vor negiert. Dies zeigt sich auch daran, dass er gegenüber der Gutachterin im September 2013 vorbrachte, bereits seit dreieinhalb Jahren abstinent gelebt zu haben. Dass bei ihm noch im Jahre 2011 hohe EtG-Werte (61 bzw. 100 pg/mg) gemessen wurden, blendete er vollständig aus. Der Schluss der Gutachterin, der Rekurrent habe sich mit seinem Alkoholproblem nicht auseinandergesetzt und die Voraussetzungen für die Wiedererteilung des Führerausweises seien nicht erfüllt, ist deshalb nachvollziehbar. Schliesslich wurde die Wiedererteilung des Führerausweises von Anfang an von einer positiven verkehrsmedizinischen Untersuchung abhängig gemacht. Dazu gehört auch die Überprüfung der Haare. Der Gutachterin ist demnach – entgegen den Ausführungen im Rekurs – nicht vorzuwerfen, dass sie keine weitere Haaranalyse hätte durchführen dürfen, weil eine solche bereits im Mai 2013 erfolgt sei. Hinzu kommt, dass seit der letzten Probennahme immerhin drei Monate vergangen waren und aufgrund dieses Zeitraums nicht einfach davon ausgegangen werden konnte, es werde auf das Ergebnis der Haaranalyse im Monat Mai 2013 abgestützt.
dd) Somit ergibt sich, dass die Vorinstanz die Wiedererteilung des Führerausweises zu Recht verweigerte. Der Rekurrent zeigte sich zwar in der Lage, während längerer Zeit auf den Konsum von Alkohol zu verzichten; die Haaranalysen vom Mai 2012, November 2012 und Mai 2013 bestätigten dies. Nachdem er jedoch in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 trotz der in Aussicht stehenden Wiedererteilung des Führerausweises nicht fähig oder willens war, die Abstinenzauflage zu erfüllen, ist davon auszugehen, dass er den Umgang mit Alkohol immer noch nicht dauerhaft im Griff hat. Die Gefahr eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs besteht daher nach wie vor und der Rekurs ist abzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.– erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist zu verrechnen.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– zu bezahlen,
unter Verrechnung mit dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe.