Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
A, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Molkereistrasse 1, Postfach, 8645 Jona,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Wiedererteilung/Auflagen
Sachverhalt:
A.- A besitzt den Führerausweis der Kategorie B sei 1971. Wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand war er ihm für die Dauer von zwei Monaten vom 26. September bis 25. November 2000 und wegen einer Alkoholabhängigkeit ab 21. März 2003 auf unbestimmte Zeit entzogen. Mit der Auflage, eine kontrollierte und betreute Alkoholabstinenz einzuhalten, wurde er ihm am 19. August 2004 wiedererteilt. Die Massnahme wurde am 1. März 2006 aufgehoben.
B.- Am Samstag, 31. März 2012, wurde A um 19.35 Uhr als Lenker seines Personenwagens mit dem amtlichen Kennzeichen SG 000 in Benken kontrolliert. Da der Atemlufttest belastend war, wurde ihm der Führerausweis auf der Stelle abgenommen. Um 20.50 Uhr stellte die Polizei in Amden fest, dass A seinen Personenwagen trotz Abnahme des Führerausweises und Alkoholisierung lenkte. Der Atemlufttest ergab wiederum eine umgerechnete Blutalkoholkonzentration von mehr als 0,8 Gew.-‰. Die Analysen der Blutproben ergaben für den Zeitpunkt der Ereignisse mittlere Blutalkoholkonzentrationen von 2,21 Gew.-‰ (mindestens 1,96 Gew.-‰, höchstens 2,45 Gew.-‰) und 1,69 Gew.-‰ (mindestens 1,46 Gew.-‰, höchstens 1,92 Gew.-‰). Wegen dieser Vorfälle entzog ihm das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen am 31. Mai 2012 den Führerausweis für die Dauer von sechs Monaten. A blieb demgegenüber berechtigt, landwirtschaftliche Motorfahrzeuge bis 40 km/h und Motorfahrräder zu führen.
C.- Am Montag, 13. August 2012, erlitt A mit seinem Motorfahrrad mit dem amtlichen Kennzeichen SG 00'000 gegen 19.00 Uhr in Amden auf der Amdenerstrasse, Höhe Bruggacher, einen Selbstunfall. Die Analyse der Blutprobe ergab für den Zeitpunkt der Blutentnahme eine mittlere Blutalkoholkonzentration von 2,0 Gew.-‰ (mindestens 1,90 Gew.-‰, höchstens 2,10 Gew.-‰). Aufgrund dieses Unfalls wurde A mit Strafbefehl des Untersuchungsamtes Uznach vom 7. Februar 2013 wegen Führens eines motorlosen Fahrzeuges in fahrunfähigem Zustand zu einer Busse von Fr. 150.-- verurteilt.
D.- Mit Schreiben vom 27. September 2012 händigte das Strassenverkehrsamt A den Führerausweis für die Kategorie B wieder aus und teilte ihm mit, er sei – nach Ablauf des am 31. Mai 2012 verfügten sechsmonatigen Entzugs – ab 1. Oktober 2012 wieder fahrberechtigt. Am folgenden Tag erhielt das Strassenverkehrsamt indessen Kenntnis vom Vorfall vom 13. August 2012 und entzog A umgehend mit Verfügung vom 2. Oktober 2012 den Führerausweis aller Kategorien sowie aller Unter- und Spezialkategorien (inkl. Mofa) vorsorglich ab sofort. Gleichzeitig stellte es die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zur Abklärung der Fahreignung in Aussicht. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission mit Entscheid vom 20. November 2012 ab (VRKE IV-2012/108).
E.- Am 8. Januar 2013 wurde die mit Zwischenverfügung vom 3. Dezember 2012 angeordnete spezialärztliche Untersuchung an der verkehrsmedizinischen Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen durchgeführt. Im Gutachten vom 12. Februar 2013 wird festgestellt, die Fahreignung könne bei einem verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch mit eingeleiteter, nachvollziehbarer Verhaltensänderung mit der Auflage befürwortet werden, dass eine fachtherapeutisch betreute und kontrollierte Alkoholabstinenz gemäss Merkblatt mit Einreichen von Verlaufsberichten alle sechs Monate durchgeführt werde, wobei vor Aufhebung der Auflage eine verkehrspsychologische Untersuchung erfolgen sollte. In der Folge hob das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 12. März 2013 den vorsorglichen Führerausweisentzug (ohne Kat. F, G und M) auf (Ziffer 1) und versah den Führerausweis mit den Auflagen (Ziffer 2), dass A unter fachlicher Betreuung (Arzt und Suchtfachstelle) eine vollständige, kontrollierte Alkoholabstinenz gemäss Info-Blatt einzuhalten habe (lit. a) mit halbjährlichen Berichterstattungen (lit. b) und Haarprobeentnahmen (lit. c). Weiter wurde festgehalten, dass eine Lockerung der Auflagen frühestens in zwei Jahren, die vollständige Aufhebung frühestens in vier Jahren geprüft werden könne (lit. e), und vor einer Aufhebung der Auflagen eine verkehrspsychologische Untersuchung zu erfolgen habe (lit. f).
F.- Gegen diese Verfügung erhob A mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 28. März 2013 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung in Ziffer 1 in dem Sinne anzupassen, dass die Aufhebung des vorsorglichen Führerausweisentzuges auch für die Kategorien F, G und M gelte, und Ziffer 2e der Verfügung sei abzuändern, indem eine Lockerung der Auflagen frühestens ab August 2014, die vollständige Aufhebung frühestens ab Februar 2016 geprüft werden könne.
Mit unangefochten gebliebener Verfügung vom 4. April 2013 entzog die Vorinstanz A den Führerausweis der Spezialkategorien F, G und M für die Dauer von zwölf Monaten.
Die Vorinstanz trug am 30. April 2013 auf Abweisung des Rekurses an. Eine weitere Stellungnahme des Rekurrenten datiert vom 6. Mai 2013. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 28. März 2013 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Der Rekurrent beantragt zunächst, der vorsorgliche Führerausweisentzug sei auch für die Kategorien F, G und M aufzuheben.
a) Bis zur Abklärung von Ausschlussgründen kann der Führerausweis vorsorglich entzogen werden, wenn ernsthafte Bedenken an der Fahreignung bestehen (Art. 30 VZV). Erst nach Vorliegen des Ergebnisses der medizinischen oder verkehrspsychologischen bzw. -psychiatrischen Untersuchung ist entweder ein Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit oder ein Warnungsentzug auf bestimmte Zeit auszusprechen (BGE 6A.111/2000 vom 20. März 2001 E. 5b). Die Behörde ist verpflichtet, innert nützlicher Frist einen definitiven Entscheid zu treffen. Ein vorsorglicher Ausweisentzug kann nicht losgelöst vom eigentlichen Entzugsverfahren verfügt werden, sondern nur bis zur "Abklärung von Ausschlussgründen". Die entsprechende Verfügung stellt damit einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Endverfügung bzw. eine vorsorgliche Massnahme dar (Philippe Weissenberger, Administrativrechtliche Massnahmen gegenüber Motorfahrzeuglenkern bei Alkohol- und Drogengefährdung, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2004, S. 121 f.).
b) Mit Verfügung vom 2. Oktober 2012 entzog die Vorinstanz dem Rekurrenten den Führerausweis vorsorglich. Ein dagegen erhobener Rekurs wurde von der Verwaltungsrekurskommission mit Entscheid vom 20. November 2012 abgewiesen (act. 10/13 ff.). Gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten vom 12. Februar 2013 hob die Vorinstanz den vorsorglichen Führerausweisentzug ausgenommen die Kategorien F, M und G am 12. März 2013 auf und erteilte den Führerausweis unter Auflagen wieder (act. 2/2). Gleichentags gewährte sie dem Rekurrenten Frist zur Stellungnahme zu einem allfälligen Warnungsentzugs hinsichtlich der Spezialkategorien (act. 10/5 f.). Mit Schreiben vom 25. März 2013 akzeptierte der Rekurrent einen Führerausweisentzug für zwölf Monate (act. 10/3). Nach Rekurserhebung ordnete die Vorinstanz am 4. April 2013 schliesslich einen Führerausweisentzug der Kategorien F, G und M für die Dauer von zwölf Monaten an (act. 10/7 ff.). Damit wurde der vorsorgliche Entzug des Führerausweises vom 2. Oktober 2012 aufgehoben. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten lebt der vorsorgliche Führerausweisentzug für die Kategorien F, G und M nach Ablauf des Warnungsentzuges nicht wieder auf. Insbesondere hat die Vorinstanz auch keine Sperrfrist verfügt. Auf den Rekurs ist in diesem Punkt somit mangels Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten.
3.- a) Eine Grundvoraussetzung für die Erteilung des Führerausweises ist die Fahreignung. Dieser Begriff umschreibt die körperlichen und geistigen Voraussetzungen, um ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher lenken zu können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (BGE 133 II 384 E. 3.1). Nach Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG verfügt über die Fahreignung, wer frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt. Wird festgestellt, dass die gesetzlichen Anforderungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen, sind Führerausweise und Bewilligungen zu entziehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG wird der Führerausweis einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst.
Nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ist es im Rahmen der Verhältnismässigkeit zulässig, aus besonderen Gründen den Führerausweis mit Auflagen zu versehen, wenn diese der Sicherstellung der Fahreignung und damit der Verkehrssicherheit dienen sowie mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang stehen (vgl. Botschaft, in: BBl 1999 S. 4482). Die Anordnung von Auflagen kommt dann in Frage, wenn der Lenker die gesetzlichen Anforderungen an die Fahreignung bei Einhaltung bestimmter Massnahmen erfüllt; ein Entzugsgrund nach Art. 16 SVG muss dabei nicht gegeben sein. Erforderlich ist zudem, dass sich die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt und die Auflagen erfüll- und kontrollierbar sind (BGE 131 II 248 E. 6).
Ob eine Alkoholsucht bzw. ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch dauerhaft erfolgreich überwunden wurden, bedarf nach der Wiedererteilung des Führerausweises in der Regel einer weiteren vier bis fünf Jahre dauernden Kontrolle der Einhaltung einer vollständigen Alkoholabstinenz und der therapeutischen Begleitung. Dazu sind regelmässige Laboruntersuchungen der alkoholrelevanten Blut- und Leberwerte erforderlich. Bei günstigem Verlauf kann der Betroffene frühestens drei Jahre nach Wiedererteilung des Führerausweises aus den Auflagen bzw. der verkehrsmedizinischen Kontrolle entlassen werden. Es bedarf nach der Wiedererteilung des Führerausweises noch während mindestens dreier Jahre einer verkehrsmedizinisch kontrollierten gänzlichen Alkoholabstinenz. Darüber hinaus muss eine Suchttherapie während mindestens zwei Jahren durchgeführt werden. Die betroffene Person hat dazu regelmässig eine Beratungs- oder Therapiestelle (Suchtberatung, Psychologe, Psychiater, Hausarzt usw.) für Beratungsgespräche aufzusuchen. Sofern eine vollständige Alkoholabstinenz eingehalten wurde, die Laboruntersuchungen regelmässig erfolgten und die Suchttherapie erfolgreich verlief, kann nach frühestens zwei Jahren die Therapie sistiert werden, und es müssen dann nur noch die Laborkontrollen durchgeführt werden (BGE 6A.61/2005 vom 12. Januar 2006 E. 2.1 mit Hinweis auf R. Seeger, Alkohol und Fahreignung, in: Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 29). Diese Rechtsprechung gilt auch, wenn nach einem vorsorglichen Führerausweisentzug kein Sicherungsentzug verfügt, sondern der Führerausweis unter Auflagen wiedererteilt wurde.
b) aa) Der Rekurrent ficht zu Recht nicht an, dass der Führerausweis mit Auflagen versehen wurde. Er wendet sich jedoch gegen die in Ziff. 2e des Rechtsspruchs festgesetzten Fristen für die Überprüfung der Lockerung bzw. der Aufhebung der Auflagen von mindestens zwei bzw. vier Jahren. Zur Begründung wird geltend gemacht, der verkehrsmedizinischen Begutachtung könne entnommen werden, dass er seit dem Ereignis vom 13. August 2012 abstinent sei. Aufgrund der angefochtenen Verfügung könne eine Lockerung ab 12. März 2015 und am 12. März 2017 eine Aufhebung der Auflagen geprüft werden. Bis die Prüfung abgeschlossen sei, würden weitere Monate vergehen. Schätzungsweise im August 2017 könne die Auflage bei gutem Verlauf aufgehoben werden. Der Rekurrent müsse bis dann seine Abstinenz über rund fünf Jahre (August 2012 bis August 2017) nachweisen, was absolut unverhältnismässig sei. Unter Berücksichtigung, dass die Abstinenz bereits seit August 2012 nachgewiesen sei, sei eine Lockerung der Auflagen ab August 2014 und die Aufhebung der Massnahme ab Februar 2016 zu prüfen.
bb) Abzustellen ist auf den Zeitpunkt der Wiedererteilung des vorsorglich entzogenen Führerausweises und nicht auf den Ereigniszeitpunkt. Die Lockerung der Auflage kann daher – wie von der Vorinstanz angeordnet – frühestens ab 12. März 2015 geprüft werden. Weiter ist die verfügte Auflage der kontrollierten Totalabstinenz in der Regel für insgesamt vier Jahre aufrechtzuerhalten (vgl. Seeger, a.a.O., S. 29). Zu berücksichtigen ist vorliegend jedoch, dass der Rekurrent nach eigenen Angaben seit August 2012 alkoholabstinent ist, was durch das verkehrsmedizinische Gutachten vom 12. Februar 2013 nicht widerlegt wurde. Zwar könne die festgestellte Lebervergrösserung als alkoholbedingt angesehen werden. Anhand der Ergebnisse der Haar-, Blut- und Urinanalyse sei die geltend gemachte Abstinenz seit August 2012 nachvollziehbar und sowohl vom Hausarzt des Rekurrenten als auch durch eine unauffällige Blutkontrolle im Dezember 2012 bestätigt worden. Der Gutachter befürwortete daher die Fahreignung unter Auflagen (act. 2/5 S. 5 f.).
Unter den dargelegten Umständen erscheint es in zeitlicher Hinsicht als unverhältnismässig, die vollständige Aufhebung der Auflagen erst nach vier Jahren zu prüfen. Da der Rekurrent seit dem letzten Ereignis im August 2012 nachgewiesenermassen alkoholabstinent ist und somit aus seinem Fehlverhalten gelernt zu haben scheint, rechtfertigt es sich, bei günstigem Verlauf eine Entlassung aus den Auflagen bzw. aus der verkehrsmedizinischen Kontrolle nach der Mindestdauer von drei Jahren nach Wiedererteilung des Führerausweises zu überprüfen. Nicht zu beanstanden ist dagegen die Überprüfung einer Lockerung der Auflagen nach zwei Jahren seit dem Erlass der angefochtenen Verfügung vom 12. März 2013. Der Rekurs ist in diesem Punkt daher teilweise gutzuheissen.
4.- Mit den Auflagen soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer nur in fahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, müsste der Rekurrent diese Auflagen während eines Beschwerdeverfahrens nicht einhalten. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
5.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.-- zu zwei Dritteln vom Rekurrenten und zu einem Drittel vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP, Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- ist bis zum Betrag von Fr. 800.-- zu verrechnen und im Restbetrag von Fr. 400.-- zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (Art. 98bis VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 2e der Verfügung der Vorinstanz
vom 12. März 2013 wie folgt abgeändert:
"Diese Auflagen haben auf unbestimmte Zeit Gültigkeit und wurden mit Code 101 in
Ihren Führerausweis eingetragen. Eine Lockerung der Auflagen kann frühestens in
2 Jahren, die vollständige Aufhebung frühestens in 3 Jahren geprüft werden."
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Der Rekurrent bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.-- zu zwei Dritteln unter
Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 1'200.-- bis zum Betrag von Fr. 800.--;
einen Drittel trägt der Staat.
Der Restbetrag von Fr. 400.-- wird dem Rekurrenten zurückerstattet.