Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
vertreten durch Y,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Aberkennung des ausländischen Führerausweises (Warnungsaberkennung)
Sachverhalt:
A.- X, wohnhaft in Österreich, lenkte am 21. Februar 2013, um 08.51 Uhr, einen Personenwagen mit Sachentransportanhänger auf der Autobahn A13. Auf der Höhe von A fielen zwei Styropor-Pakete vom Anhänger auf die Fahrbahn. Ein sich auf der Überholspur befindliches Fahrzeug kollidierte in der Folge mit einem solchen und wurde beschädigt. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen aberkannte X mit Verfügung vom 18. März 2013 den ausländischen Führerausweis wegen einer mittelschweren Verkehrsregelverletzung für die Dauer von vier Monaten und auferlegte ihm die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 250.--.
B.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe seines Vertreters vom 27. März 2013 und Ergänzung vom 18. April 2013 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei ersatzlos aufzuheben, eventualiter sei die Dauer der Führerausweisaberkennung herabzusetzen, unter Kostenfolge. Auf entsprechende Anfrage hin erklärte der nicht anwaltliche Vertreter, dass er mit dem Rekurrenten freundschaftlich verbunden sei; es handle sich um keine berufsmässige, sondern um eine unentgeltliche Vertretung. Auf die Rekursbegründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Vernehmlassung.
C.- Mit Strafbefehl des Untersuchungsamtes vom 11. April 2013 wurde X gestützt auf Art. 90 Ziff. 1 SVG wegen ungenügender Ladungssicherung mit einer Busse von Fr. 500.-- bestraft.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 27. März 2013 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 18. April 2013 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die angefochtene Verfügung ist von Amtes wegen auf ihre formelle Rechtmässigkeit zu überprüfen.
a) Die Gewährung des rechtlichen Gehörs dient einerseits der Sachaufklärung, andrerseits stellt sie ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Verfahrensbeteiligten dar. Der Umfang des Anspruchs wird zunächst durch das kantonale Verfahrensrecht umschrieben. Wo dieser kantonale Rechtsschutz sich als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Minimalgarantien (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Rz. 3). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wurde für das Gerichtsverfahren entwickelt. Er gilt jedoch – zumindest in seinem Kerngehalt – auch in Verfahren vor Verwaltungsbehörden. Art. 15 Abs. 2 VRP sieht vor, dass Verfügungen, die erheblich belasten, nur zulässig sind, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit zur Stellungnahme hatten.
Die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und die Verletzung dieses Grundsatzes hat in der Regel die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge (L. Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in: ZBl 99/1998 S. 101; BGE 122 II 469, 121 I 232 je mit Hinweisen; GVP 1988 Nr. 37). Eine Heilung dieses Verfahrensmangels kann somit nur in Ausnahmefällen vorgenommen werden. Wesentliche Kriterien, die gegen eine Heilung sprechen, sind unter anderem dann gegeben, wenn die Gehörsverletzung schwer wiegt, wenn sie in einem Verfahren erfolgt, welches einen empfindlichen Eingriff in eine Grundrechtsposition der betroffenen Person bewirkt, und wenn bei der Vorinstanz eine Tendenz zur regelmässigen Gehörsverletzung besteht (Kneubühler, a.a.O., S. 116). Das Bundesgericht lässt in Ausnahmefällen die Heilung des Anspruches auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu, um einen prozessualen Leerlauf und damit verbunden eine zeitliche Verzögerung zu vermeiden (BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Vorausgesetzt wird, dass der betroffenen Partei daraus kein Nachteil erwächst, d.h. dass sie ihre Rechte im Beschwerdeverfahren voll wahrnehmen und die zweite Instanz alle Tat- und Rechtsfragen frei nachprüfen kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1709).
b) Die Vorinstanz setzte den Rekurrenten von der Einleitung des Administrativmassnahmeverfahrens nicht in Kenntnis und räumte ihm keine Möglichkeit zur Stellungnahme zur geplanten mehrmonatigen Aberkennung seines Führerausweises ein, obschon diese Massnahme ihn erheblich belastet. Zudem verfügte sie ohne Abwarten des rechtskräftigen Strafbefehls. Damit verletzte sie den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör erheblich. Die Voraussetzungen für eine Heilung des Mangels im Rekursverfahren sind jedoch erfüllt. Der Rekurrent hatte die Möglichkeit, Einsicht in die Akten zu nehmen und seine Stellungnahme einzureichen. Die Verwaltungsrekurskommission verfügt zudem über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz. Eine Rückweisung zu neuer Verfügung an die Vorinstanz erweist sich aus verfahrensökonomischen Gründen nicht als zweckmässig. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz wird jedoch bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen sein (vgl. E. 5).
3.- a) Gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG wird nach Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist, der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen. Ausländische Führerausweise können nach den gleichen Regeln aberkannt werden, die für den Entzug des schweizerischen Führerausweises gelten (Art. 45 Abs. 1 der Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51). Das Gesetz unterscheidet zwischen leichten (Art. 16a SVG), mittelschweren (Art. 16b SVG) und schweren Widerhandlungen (Art. 16c SVG). Eine leichte Widerhandlung begeht, wer durch Verletzung von Verkehrsregeln eine geringe Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft und ihn dabei nur ein leichtes Verschulden trifft (Art. 16a Abs. 1 lit. a SVG). Ist die Verletzung der Verkehrsregeln grob und wird dadurch eine ernstliche Gefahr für die Sicherheit anderer hervorgerufen oder in Kauf genommen, ist die Widerhandlung schwer (Art. 16c Abs. 1 lit. a SVG). Eine mittelschwere Widerhandlung begeht, wer durch Verletzung von Verkehrsregeln eine Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt (Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG). Von einer mittelschweren Widerhandlung ist immer dann auszugehen, wenn nicht alle privilegierenden Elemente einer leichten und nicht alle qualifizierenden einer schweren Widerhandlung erfüllt sind (vgl. Botschaft, in: BBl 1999 S. 4487; VRKE IV-2009/19 vom 26. August 2009, in: www.gerichte.sg.ch).
b) Die Vorinstanz wirft dem Rekurrenten vor, er habe am 21. Februar 2013 auf der Autobahn A13 die ungenügend gesicherte Ladung verloren, was zu einem Verkehrsunfall geführt habe. Dabei handle es sich um eine mittelschwere Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften.
Dem hält der Rekurrent im Wesentlichen entgegen, die Sicherung der Ladung sei ihm sehr wichtig, da er mehrmals pro Jahr eine Strecke von mehr als 500 km zurücklege. Daher habe er die Ladung mit mehreren Spanngurten gesichert und vorschriftsgemäss Eckwinkel verwendet. Anschliessend habe er das Netz angebracht und mittels Zurrgurten die Ladung längs und quer gesichert. Er habe die Ladung mehrmals überprüft, letztmals beim Zoll in B. Auf der Autobahn habe er die Ladung im Rückspiegel immer wieder kontrolliert. Als er von einem Lastwagenanhängerzug überholt worden sei, habe er gemeint, im Rückspiegel gesehen zu haben, dass sich ein oder zwei Plattenpakete nach aussen bewegt hätten. Er habe das Tempo verlangsamt und die Ladung beobachtet. Noch bevor er habe anhalten können, seien zwei Pakete auf die Fahrbahn gefallen. Danach habe er sofort angehalten und die Fahrbahn wieder frei geräumt. Nach der polizeilichen Vernehmung habe er komplett neu laden müssen. Dabei sei ihm aufgefallen, dass die Pakete nach vorne und nach rechts versetzt gewesen seien und es sei ihm spontan bewusst geworden, dass wahrscheinlich der Anhänger des überholenden Lastwagens seine Ladung angestossen habe. Dadurch sei die Ladung wohl verschoben worden. Er habe beim Überholen auch einen Ruck verspürt, was er damals jedoch der Auflaufbremse zugeschrieben habe. An der Ladung selbst habe er keine Farbspuren oder grobe Abschürfungen feststellen können.
c) Nach Art. 29 SVG dürfen Fahrzeuge nur in betriebssicherem und vorschriftsgemässem Zustand verkehren. Fahrzeuge dürfen nach Art. 30 Abs. 2 SVG nicht überladen werden. Die Ladung ist so anzubringen, dass sie niemanden gefährdet oder belästigt und nicht herunterfallen kann. Aus dieser Bestimmung werden in der Rechtsprechung mit Blick auf die Dichte des Verkehrs und die Häufung der Zwischenfälle und Unfälle jeder Art und Schwere relativ strenge Anforderungen abgeleitet. So genügt es nicht, die Stabilität der Ladung nur im Hinblick auf den normalen Verkehr und die dazugehörenden plötzlichen Bremsmanöver sicherzustellen, sondern die Sicherung der Ladung muss auch kleineren Unfällen standhalten (BGE 97 II 242). Art. 57 Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung (SR 741.11, abgekürzt: VRV) verpflichtet den Führer, sich zu vergewissern, dass Fahrzeug und Ladung in vorschriftsgemässem Zustand sind. Weil der Fahrzeugführer die oben genannten Möglichkeiten in Betracht zu ziehen hat, muss er auch die entsprechenden Massnahmen treffen.
Nach konstanter Rechtsprechung darf die Verwaltungsbehörde von den tatsächlichen Feststellungen im Strafurteil abweichen, wenn sie Tatsachen feststellt und ihrem Entscheid zu Grunde legt, die dem Strafrichter unbekannt waren oder die er nicht beachtet hat, wenn sie zusätzliche Beweise erhebt, deren Würdigung zu einem anderen Entscheid führt, wenn die Beweiswürdigung durch den Strafrichter den feststehenden Tatsachen klar widerspricht, oder wenn der Strafrichter bei der Rechtsanwendung auf den Sachverhalt nicht sämtliche Rechtsfragen abgeklärt hat, namentlich die Verletzung bestimmter Verkehrsregeln übersehen hat. Anders verhält es sich bei der rechtlichen Würdigung des Sachverhalts. Diesbezüglich ist die Verwaltungsbehörde grundsätzlich nicht an den Strafentscheid gebunden, es sei denn, die rechtliche Würdigung hänge sehr stark von der Würdigung von Tatsachen ab, die das Strafgericht besser kennt als die Verwaltungsbehörde, etwa wenn der Beschuldigte im Strafverfahren persönlich einvernommen wurde, was im vorliegenden Fall nicht zutrifft (vgl. BGE 124 II 103 E. 1c).
d) Der Rekurrent bestreitet in tatsächlicher Hinsicht, die Ladung nicht genügend gesichert zu haben. Die Ladung sei bei einem Überholmanöver von einem Lastwagenanhänger touchiert und verschoben worden, was zum fraglichen Vorfall geführt habe. Im rechtskräftigen Strafbefehl vom 11. April 2013 (act. 15) wird zum Sachverhalt festgehalten, dass der Rekurrent auf einem Anhänger Baumaterialien mitgeführt habe. Infolge ungenügend gesicherter Ladung seien zwei Pakete mit Isolationsmaterial auf die Fahrbahn gefallen. Trotz der entsprechenden Stellungnahme des Rekurrenten zum Vorfall (vgl. act. 9/1) ist der Strafrichter zur Überzeugung gelangt, dass die Ladung nicht genügend gesichert war. Dass diese Beweiswürdigung klar den Tatsachen widerspricht, kann nicht gesagt werden. Vielmehr ist sie aufgrund der Akten schlüssig und nachvollziehbar. Gegenüber der Polizei erklärte der Rekurrent im Anschluss an den Vorfall, dass eines der Pakete quer gestanden habe und deshalb nicht richtig gesichert gewesen sei. Zwei Pakete seien daher vom Luftsog des überholenden Lastwagens auf die Autobahn geschleudert worden. Von einer Berührung durch den überholenden Lastwagen erwähnte er damals nichts. Weder am Anhänger noch an der Ladung konnte er zudem gemäss eigenen Aussagen Farbspuren oder grobe Abschürfungen finden. Auch der unmittelbar folgende Fahrzeuglenker machte keine entsprechenden Feststellungen. Hinzu kommt, dass die Sicherung der Ladung gemäss Rechtsprechung auch kleineren Unfällen, worunter die angebliche Streifkollision fällt, standhalten muss. In tatsächlicher Hinsicht ist deshalb davon auszugehen, dass der Rekurrent die Ladung auf dem Anhänger vor der Abfahrt nicht genügend gesichert hatte.
e) In rechtlicher Hinsicht ist die mit der Verkehrsregelverletzung geschaffene Gefährdung der Verkehrssicherheit von entscheidender Bedeutung. Die Revision des SVG mit den neuen Bestimmungen von Art. 16a bis 16c SVG ordnet der Gefährdung der Sicherheit allgemein eine wesentliche und eigenständige Bedeutung zu. Der Gesetzgeber mass dem Gesichtspunkt der Verkehrsgefährdung bewusst ein höheres Gewicht bei. Insbesondere hat er das Recht des Warnungsentzugs verselbständigt und im Hinblick auf die Erhöhung der Verkehrssicherheit verschärft (Urteil des Bundesgerichts 1C_267/2010 vom 14. September 2010 E. 3.4).
Eine Verkehrsgefährdung liegt vor, wenn die körperliche Integrität einer Person entweder konkret oder zumindest abstrakt gefährdet wurde. Im Recht der Administrativmassnahmen wird dabei zwischen der einfachen und der erhöhten abstrakten Gefährdung unterschieden. Erstere zieht keine Administrativmassnahmen nach sich (vgl. Art. 16 Abs. 2 SVG). Von einem solchen Fall ist jedoch nur dann auszugehen, wenn keine anderen Verkehrsteilnehmer vom Fehlverhalten hätten betroffen werden können. Führte dieses hingegen zu einer Verletzung eines Rechtsguts oder einer konkreten bzw. einer erhöhten abstrakten Gefährdung der körperlichen Integrität, hat dies eine Administrativmassnahme zur Folge (R. Schaffhauser, Die neuen Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsgesetzes, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, St. Gallen 2003, S. 181, Rz. 43 ff.). Innerhalb der erhöhten abstrakten Gefährdung ist auf die Nähe der Verwirklichung der Gefahr abzustellen. Je näher die Möglichkeit einer konkreten Gefährdung oder Verletzung liegt, umso schwerer wiegt die erhöhte abstrakte Gefahr (vgl. BGE 118 IV 285 E. 3a). Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn für einen bestimmten, tatsächlich daherkommenden Verkehrsteilnehmer oder einen Mitfahrer des Täters die Gefahr einer Körperverletzung oder gar Tötung bestand (J. Boll, Grobe Verkehrsregelverletzung, Davos 1999, S. 12). Zudem ist das Ausmass der üblicherweise entstehenden Schädigung bei Eintritt der Rechtsgutverletzung zu berücksichtigen (vgl. VRKE IV-2011/113 vom 24. November 2011 E. 3b, in: www.gerichte.sg.ch/Verwaltungs-rekurskommission).
Strafrechtlich wurde der Rekurrent wegen einfacher Verkehrsregelverletzung im Sinn von Art. 90 Ziff. 1 SVG verurteilt. Diese Bestimmung umfasst administrativrechtlich sowohl die leichte als auch die mittelschwere Widerhandlung. Der Strafbefehl vom 11. April 2013 enthält keine näheren Ausführungen zu Gefährdung und Verschulden. Durch die ungenügende Sicherung der Ladung fielen zwei grosse Styropor-Pakete unvermittelt auf die Fahrbahn. Ein nachfolgendes Fahrzeug konnte nicht mehr rechtzeitig bremsen und kollidierte mit einem der Pakete. Beim Unfall wurden keine Personen verletzt, es entstand geringer Sachschaden. Aus diesen Umständen kann jedoch nicht ohne weiteres geschlossen werden, die Gefährdung sei lediglich gering gewesen. Durch die Verkehrsregelverletzung setzte der Rekurrent allfällige nachfolgende Fahrzeuglenker der Gefahr einer Körperverletzung aus. Es bestand die ernsthafte Möglichkeit, dass diese angesichts der auf der Fahrbahn liegenden grossen Pakete abrupte Brems- oder Ausweichmanöver machen, dadurch ins Schleudern geraten oder mit Leitplanken und anderen Fahrzeugen kollidieren. Diese erhebliche Gefährdung realisierte sich schliesslich im konkreten Unfallereignis. Unter diesen Umständen kann nicht mehr von einem Bagatellfall bzw. einem leichten Fall gemäss Art. 16a SVG gesprochen werden. Daran würde selbst ein leichtes Verschulden des Rekurrenten nichts zu ändern vermögen.
f) Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, dass die Vorinstanz die ungenügende Sicherung der Ladung zu Recht als mittelschwere Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz qualifizierte und den ausländischen Führerausweis gestützt auf Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG aberkannte.
4.- Gemäss Art. 16 Abs. 3 SVG sind bei der Festsetzung der Dauer der Führerausweisaberkennung die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, namentlich die Gefährdung der Verkehrssicherheit, das Verschulden, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen; die Mindestaberkennungsdauer darf nicht unterschritten werden. Diese beträgt gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. b SVG nach einer mittelschweren Widerhandlung mindestens vier Monate, wenn in den vorangegangenen zwei Jahren der Ausweis einmal wegen einer schweren oder mittelschweren Widerhandlung entzogen oder aberkannt worden war.
Dem Administrativmassnahmenregister ist zu entnehmen, dass der Führerausweis dem Rekurrenten mit Verfügung des Strassenverkehrsamtes Graubünden vom 28. September 2011 wegen einer mittelschweren Widerhandlung (Geschwindigkeitsüberschreitung) für einen Monat (1. bis 31. Dezember 2011) aberkannt worden war. Im Zeitpunkt des neuerlichen Vorfalls am 21. Februar 2013 waren noch nicht zwei Jahre seit dem Vollzug der letzten Aberkennung verstrichen, weshalb die Mindestaberkennungsdauer vier Monate beträgt. Diese darf nicht unterschritten werden. Auf den vom Rekurrenten geltend gemachten tadellosen Leumund ist deshalb nicht weiter einzugehen. Demzufolge ist der Rekurs abzuweisen.
5.- Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Es gilt der Grundsatz der Kostentragung nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens (W. Hagmann, Die st. gallische Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Zürich 1979, S. 267 f.). Kosten, die ein Beteiligter durch Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften veranlasst, gehen jedoch zu seinen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die Vorinstanz verletzte im Verwaltungsverfahren den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör erheblich (vgl. vorne unter E. 2), weshalb die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen sind. Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.-- (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.--. Der Kostenvorschuss von
Fr. 1'200.-- wird dem Rekurrenten zurückerstattet.