Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrentin,
vertreten durch lic.iur. Pascal Baumgardt, Rechtsanwalt, Waisenhausstrasse 14, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Auflagen
Sachverhalt:
A.- X erwarb den Führerausweis für Personenwagen am 30. April 2003. Am Sonntag, 10. September 2012, um 4.30 Uhr, war sie mit einem Lieferwagen auf der Autobahn A1 von Zürich in Richtung St. Gallen unterwegs. In Oberbüren wurde sie von der Polizei kontrolliert. Der dabei durchgeführte Urindrogenschnelltest fiel positiv auf Kokain, Amphetamin, Metamphetamin und Cannabis aus. Der Führerausweis wurde X auf der Stelle abgenommen.
Im Bericht vom 16. Oktober 2013 kam das Institut für Rechtsmedizin, Abteilung Forensische Medizin, zum Schluss, dass im Blut von X Konzentrationen von 120 mg/l Amphetamin und 46 mg/l Metamphetamin nachgewiesen worden seien. Beide Werte lägen über den gesetzlichen Grenzwerten, weshalb von einer Fahrunfähigkeit auszugehen sei. Zur möglichen Kokain- und Cannabiswirkung auf die Fahreignung könne aufgrund der zu geringen Blutprobenmenge keine Aussage gemacht werden. Aufgrund des Nachweises mehrerer fahrleistungsrelevanter Substanzen empfahl das Institut für Rechtsmedizin zudem eine verkehrsmedizinische Fahreignungsbeurteilung.
B.- Mit Verfügung vom 22. Oktober 2012 entzog das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, Abteilung Personenzulassung (nachfolgend: Strassenverkehrsamt), X den Führerausweis vorsorglich. Am 22. November 2013 wurde eine verkehrsmedizinische Untersuchung angeordnet. Der Untersuch fand am Institut für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen, Abteilung Verkehrsmedizin, statt. Der Gutachter kam zum Schluss, bei X liege ein verkehrsrelevanter Drogenmissbrauch vor, weshalb die Fahreignung nur unter der Auflage einer kontrollierten Drogenabstinenz befürwortet werden könne.
C.- Gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten hob das Strassenverkehrsamt den vorsorglichen Führerausweisentzug mit Verfügung vom 5. März 2013 auf und versah den Führerausweis von X mit der Auflage einer kontrollierten Drogenabstinenz auf unbestimmte Zeit. Dagegen erhob X mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 15. März 2013 und Ergänzung vom 18. April 2013 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag um Aufhebung der Drogenabstinenzauflage, eventualiter sei die Auflage auf höchstens sechs Monate zu beschränken; ferner sei der Rekurrentin die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Stellungnahme. Auf die Ausführungen der Rekurrentin wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Mit Verfügung vom 7. Juni 2013 bewilligte der Präsident das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. Für das Rekursverfahren wurde auf die Erhebung eines Kostenvorschusses sowie der amtlichen Kosten verzichtet. Rechtsanwalt lic.iur. Pascal Baumgardt, St. Gallen, wurde der Rekurrentin als unentgeltlicher Rechtsvertreter bestellt.
D.- Mit Verfügung des Untersuchungsamtes A vom 26. März 2014 wurde das Strafverfahren gegen die Rekurrentin wegen Drogenkonsums und Fahrens in fahrunfähigem Zustand eingestellt. Dazu nahmen die Parteien mit Eingaben vom 7. und 11. April 2014 Stellung.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis der Rekurrentin zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 15. März 2013 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 18. April 2013 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Die Rekurrentin macht im Wesentlichen geltend, sämtliche Analysen und Tests hätten gezeigt, dass sie seit dem Ereignis im September 2012 bis zum Untersuch auf die Konsumation von Alkohol und Drogen verzichtet habe. Sie leide erwiesenermassen nicht an einer Alkohol- oder Drogenabhängigkeit und habe keinen verkehrsrelevanten Alkohol- oder Drogenmissbrauch zu überwinden. Die Schlussfolgerung des Gutachtens, wonach sie in erheblichem Ausmass suchtgefährdet sei, könne anhand der Untersuchungsergebnisse nicht nachvollzogen werden. Vielmehr sei sie in der Lage, den Drogenkonsum und das Lenken von Fahrzeugen zu trennen. Mit ihrer nachgewiesenen Abstinenz seit dem Vorfall habe sie den Tatbeweis angetreten, in keiner Art und Wiese an einer Suchtmittelabhängigkeit zu leiden. Ihr automobilistischer Leumund sei zudem einwandfrei. Der Bericht des Instituts für Rechtsmedizin habe aufgrund mangelhafter Analyse des untersuchten Blutes an schweren Mängeln gelitten und sei daher als Beweismittel für die Fahrunfähigkeit am 10. September 2012 gar nicht tauglich gewesen. Es sei daher rechtskräftig festgestellt, dass die Vorwürfe des Fahrens unter Drogeneinfluss jeglicher Grundlage entbehrten.
Dem hält die Vorinstanz entgegen, das vorliegende Verfahren werde nicht mit dem Fahren in nicht fahrfähigem Zustand begründet, sondern mit dem Konsum von Betäubungsmitteln, namentlich von Kokain. Diese Tatsache sei durch die Urinprobe vom 10. September 2012 belegt. Bei der Rekurrentin liege ein missbräuchlicher Drogenmischkonsum und somit ein verkehrsrelevanter Drogenmissbrauch vor, der die Verfügung von Auflagen rechtfertige. Die eingereichten Unterlagen würden lediglich eine Abstinenz von Cannabis belegen. Haaranalysen seien keine mehr gemacht worden.
b) Eine Grundvoraussetzung für die Erteilung des Führerausweises ist die Fahreignung. Dieser Begriff umschreibt die körperlichen und geistigen Voraussetzungen, um ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher lenken zu können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (BGE 133 II 384 E. 3.1). Nach Art. 14 Abs. 2 lit. c des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.11, abgekürzt: SVG) darf der Führerausweis nicht erteilt werden, wenn der Bewerber an einer die Fahreignung ausschliessenden Sucht leidet. Wird nachträglich festgestellt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen, ist der Führerausweis zu entziehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG wird der Führerausweis einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (vgl. dazu nachfolgend E. 2b). Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ist es im Rahmen der Verhältnismässigkeit zulässig, aus besonderen Gründen den Führerausweis mit Auflagen zu versehen, wenn diese der Sicherstellung der Fahreignung und damit der Verkehrssicherheit dienen sowie mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang stehen. Die Anordnung von Auflagen kommt dann in Frage, wenn der Lenker die gesetzlichen Anforderungen an die Fahreignung bei Einhaltung bestimmter Massnahmen erfüllt; ein Entzugsgrund nach Art. 16 SVG muss dabei nicht gegeben sein. Erforderlich ist zudem, dass sich die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt und die Auflagen erfüll- und kontrollierbar sind (BGE 131 II 248 E. 6). Dass ein Fahrzeuglenker zum Missbrauch von Substanzen, welche die Fahrfähigkeit beeinträchtigen, neigt, stellt einen besonderen Grund dar, der Auflagen rechtfertigt (zum Alkoholmissbrauch vgl. BGE 131 II 248 E. 6.3). Ein solcher besonderer Grund liegt bei einem Konsumverhalten vor, bei welchem es überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Betroffene ausser Stande ist, eine drogenkonsumbedingte zeitweilige Fahruntüchtigkeit rechtzeitig als solche zu erkennen oder trotz einer solchen Erkenntnis von der aktiven Teilnahme am Strassenverkehr abzusehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6A.11/2006 vom 13. April 2006 E. 3.2). Personen, die zwar nicht drogensüchtig, aber nachweislich in erheblichem Ausmass suchtgefährdet sind, kann der Führerausweis deshalb unter einer Abstinenzauflage erteilt werden (Ph. Weissenberger, Administrativrechtliche Massnahmen bei Alkohol- und Drogengefährdung, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2004, St. Gallen 2004, S. 134 f.).
c) Die Vorinstanz stützte die angefochtene Verfügung auf das Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin vom 25. Januar 2013 (act. 3/20 ff.). Sie erwog, aufgrund dieses Berichts könne die Fahreignung der Rekurrentin nur mit Auflagen befürwortet werden. Dem Gutachten kommt demnach entscheidende Bedeutung zu. Es ist zu prüfen, inwiefern es einen verkehrsrelevanten Drogenmissbrauch der Rekurrentin nachzuweisen vermag.
Das verkehrsmedizinische Gutachten geht in tatsächlicher Hinsicht davon aus, dass die Rekurrentin am 10. September 2012 ein Fahrzeug unter Drogeneinfluss lenkte. Dieser Sachverhalt wird als das die Untersuchung auslösende Ereignis dargestellt. Nachdem das betreffende Strafverfahren jedoch mit Verfügung vom 26. März 2014 eingestellt wurde, erweist sich diese Annahme im Nachhinein als nicht zutreffend. Der angeblichen Fahrt unter Drogeneinfluss kam im Gutachten entscheidende Bedeutung zu. Der Beweiswert des Gutachtens ist deshalb nicht so, dass darauf ohne Weiteres abgestützt werden kann. Es trifft zwar zu, dass die Rekurrentin anlässlich der verkehrsmedizinischen Untersuchung vom Konsum verschiedener Substanzen berichtete. Dabei handelte es sich jedoch um gelegentliche Anlässe (Cannabis zwei- bis dreimal pro Monat, Speed und Ecstasy alle paar Monate). Davon abgesehen, ergaben weder die körperliche Untersuchung – mit Ausnahme von einer leicht geröteten Nasenschleimhaut – noch die Blut-, Urin- und Haaranalysen irgendwelche Hinweise auf einen aktuellen Drogenkonsum. Hinzu kommt, dass mit Wegfall des Nachweises einer drogenbedingten Fahrunfähigkeit beim Ereignis vom 10. September 2012 jeglicher Bezug des Drogenkonsums der Rekurrentin zum Strassenverkehr fehlt. Es sind auch keine anderen Ereignisse aktenkundig, welche auf einen Drogenmissbrauch allgemein oder auf das Lenken von Fahrzeugen in nicht fahrfähigem Zustand im Besonderen hinweisen. Zugunsten der Rekurrentin ist deshalb davon auszugehen, dass sie in der Lage war bzw. ist, eine allfällige drogenkonsumbedingte zeitweilige Fahruntüchtigkeit als solche zu erkennen und in diesem Zustand von der aktiven Teilnahme am Strassenverkehr abzusehen. Auch das positive Ergebnis der Urinprobe vom 10. September 2012 auf Cannabis und Kokain vermag daran nichts zu ändern. Der bewusste Konsum von Kokain wird von der Rekurrentin gänzlich verneint, anderweitige Anhaltspunkte dafür gibt es nicht. Zugunsten der Rekurrentin kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass es sich um ein einmaliges Ereignis handelte. Aufgrund der zu geringen Probenmenge konnte das Blut damals zudem nicht auf Kokain untersucht werden, weshalb kein Konsumnachweis im Sinn von Art. 34 der Verordnung des ASTRA zur Strassenverkehrskontrollverordnung vorliegt. Den Cannabiskonsum hat die Rekurrentin sodann seit dem Ereignis im September 2012 nachweislich eingestellt (vgl. act. 27). Unter diesen Umständen ist die Schlussfolgerung der Gutachter, bei der Rekurrentin liege ein missbräuchlicher Drogenmischkonsum, der letztlich zum Fahren unter Drogeneinfluss geführt habe, und damit ein verkehrsrelevanter Drogenmissbrauch vor, nicht nachvollziehbar.
d) Da ein schlüssiger Nachweis für einen verkehrsrelevanten Drogenmissbrauch der Rekurrentin fehlt, können auch keine entsprechenden Abstinenzauflagen verfügt werden. Der Rekurs ist folglich gutzuheissen und die angefochtene Verfügung vom 5. März 2013 ersatzlos aufzuheben.
4.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen. Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
b) Bei diesem Verfahrensausgang hat die Rekurrentin Anspruch auf volle Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP), soweit diese aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes angesichts der nicht einfachen Fragen im Zusammenhang mit der Würdigung des Gutachtens geboten. In der Kostennote vom 7. April 2014 macht der Rechtsvertreter ein Honorar von Fr. 4'375.– geltend, was einem Aufwand von 17½ Stunden entspricht (act. 28). Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar nicht nach Zeitaufwand, sondern als Pauschale ausgerichtet; der Rahmen liegt zwischen Fr. 1'000.– und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75; abgekürzt: HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). In Berücksichtigung des durchschnittlichen Aktenumfangs, des getätigten anwaltlichen Aufwands sowie der Tatsache, dass im Strafverfahren, wo dieselbe Problematik zu behandeln war, bereits eine Entschädigung von Fr. 2'921.85 zugesprochen wurde, erscheint ein pauschales Honorar von Fr. 2'500.– als angemessen. Hinzu kommen Barauslagen von Fr. 100.– (Art. 28bis HonO) und die Mehrwertsteuer von Fr. 208.– (Art. 29 HonO). Die Vorinstanz ist daher zu verpflichten, die Rekurrentin für die Kosten der Rechtsvertretung mit Fr. 2'808.– zu entschädigen. Kostenpflichtig ist der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrs-
und Schifffahrtsamts vom 5. März 2013 aufgehoben.
2. Der Staat trägt die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.–.
3. Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) hat die Rekurrentin ausseramtlich mit
Fr. 2'808.– zu entschädigen.