Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrentin,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen,
Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Verweigerung / Aberkennung des ausländischen Führerausweises (Sicherungsaberkennung)
Sachverhalt:
A.- X ist ausländische Staatsangehörige und reiste am 7. Juli 2003 in die Schweiz ein. Sie wohnt und arbeitet als Primarlehrerin an einer Privatschule in A.
B.- Mit Schreiben vom 15. September 2006 teilte die Zolldirektion X mit, dass sie als sogenannte Wochenaufenthalterin gelte, weshalb sie in der Schweiz grundsätzlich weiterhin mit unverzolltem Fahrzeug fahren dürfe. Am 31. Juli 2008 erwarb X in B den Führerausweis für die Kategorie D. Nachdem sie am 2. November 2012 um die Verlängerung der Bewilligung zur Benützung eines unverzollten Fahrzeuges ersucht hatte, kam das Zollinspektorat mit Schreiben vom 13. Dezember 2012 zum Schluss, dass sich ihr Wohnsitz in der Schweiz befinde, weshalb ihr eine Verlängerung der bisherigen Bewilligung verweigert wurde.
C.- X stellte in der Folge beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen ein Gesuch um Umtausch des ausländischen Führerausweises in einen schweizerischen. Das Strassenverkehrsamt eröffnete ein entsprechendes Verfahren und teilte X am 21. Januar 2013 mit, dass es in Betracht ziehe, ihr den ausländischen Führerausweis (für die Kategorie D) auf unbestimmte Zeit abzuerkennen. Nachdem X am 25. Januar 2013 dazu Stellung genommen hatte, verweigerte das Strassenverkehrsamt am 28. Januar 2013 den Umtausch des ausländischen Führerausweises gegen einen schweizerischen Führerausweis der Kategorie D, weil sie diesen unter Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen im Ausland erworben habe. Gleichzeitig entzog es einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
D.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe vom 12. Februar 2013 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Sie beantragte, die Verfügung vom 28. Januar 2013 sei aufzuheben und der Umtausch des ausländischen Führerausweises in einen schweizerischen Führerausweis der Kategorie D sei zu gewähren. Eventualiter seien ihr die Kosten des in B erworbenen Führerausweises zu entschädigen. Schliesslich sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Vorinstanz verzichtete am 20. Februar 2013 auf eine Vernehmlassung.
Mit Verfügung vom 18. März 2013 wies der zuständige Abteilungspräsident der Verwaltungsrekurskommission das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab. Die Kosten für jene Verfügung wurden bei der Hauptsache belassen.
Auf die Ausführungen in der Rekursbegründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 12. Februar 2013 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Vorinstanz hat der Rekurrentin das Recht, mit dem ausländischen Führerausweis der Kategorie D in der Schweiz Motorfahrzeuge zu führen, ab sofort auf unbestimmte Zeit aberkannt und ihr den Umtausch des ausländischen Führerausweises verweigert, weil dieser unter Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen im Ausland erworben worden sei.
a) Die Rekurrentin macht geltend, seit 2003 als Primarlehrerin in A zu arbeiten. Aufgrund des starken Bezugs und Verbindungen zu ihrem Heimatland und der dort lebenden Mutter und Verwandten halte sie sich oft in B auf, sofern es die Zeit neben dem Job in der Schweiz zulasse. Ausgehend von der Einschätzung der Eidgenössischen Zollverwaltung, wonach sie gemäss Schreiben vom 15. September 2006 als Wochenaufenthalterin gelte, habe sie im Jahr 2008 den Führerausweis aus beruflichen Gründen für die Schule in B erworben. Sie habe den Busführerschein allein aus beruflichen Gründen für ihre Tätigkeit als Lehrerin in der Schweiz erworben, weshalb der Führerschein für sie bei einer Aberkennung ohne Nutzen sei. Diesfalls habe der Staat Schweiz ihr die Führerscheinkosten zu erstatten. Schliesslich sei es bei Abweisung des Rekurses geboten, dass der ausländische Führerausweis nicht per sofort aberkannt werde, sondern dass ihr zumindest während einer Übergangsfrist von sechs Monaten weiterhin zu erlauben sei, Busse in der Schweiz zu führen.
b) Zu prüfen ist, ob die Rekurrentin aufgrund des ausländischen Führerausweises zum Führen von Motorfahrzeugen der Kategorie D in der Schweiz und zum Erwerb eines schweizerischen Ausweises der Kategorie D ohne neue Prüfung berechtigt ist.
aa) Das Führen eines Motorfahrzeuges in der Schweiz setzt den Besitz eines schweizerischen Führerausweises voraus (vgl. Art. 10 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG), soweit nicht ausländische Ausweise durch das schweizerische Recht anerkannt sind. Ohne Anerkennung vermögen ausländische Ausweise keine Wirkung zu entfalten (BGE 108 Ib 57 E. 2). Motorfahrzeugführer aus dem Ausland dürfen in der Schweiz während eines Jahres Motorfahrzeuge führen, wenn sie einen gültigen nationalen oder internationalen Führerausweis besitzen (Art. 42 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, abgekürzt: VZV). Wer als Motorfahrzeugführer aus dem Ausland gilt, legt die Bestimmung nicht fest. Jedenfalls fällt derjenige nicht darunter, der seinen Wohnsitz in der Schweiz hat (BGE 108 Ib 57 E. 2a).
Der Wohnsitz richtet sich nach den Bestimmungen des schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt: ZGB; Ph. Weissenberger, Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, 2011, N 4 zu Art. 10 SVG und N 10 zu Art. 22 SVG, mit Hinweis auf BGE 129 II 175 E. 2.1). Demnach befindet sich der Wohnsitz einer Person an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 23 Abs. 1 ZGB). Massgebend ist der Ort, wo sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet. Hält sich eine Person abwechslungsweise an zwei Orten auf, was namentlich dann zutrifft, wenn der Arbeitsort nicht mit dem sonstigen Aufenthaltsort zusammenfällt, so ist für die Festlegung des zivilrechtlichen Wohnsitzes massgebend, zu welchem Ort die betreffende Person die stärkeren Beziehungen unterhält. Bei unselbständig erwerbstätigen Personen ist das gewöhnlich der Ort, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der Arbeit nachzugehen, ist doch der Zweck des Erwerbs für den Lebensunterhalt dauernder Natur. Eine Ausnahme erfährt dieser Grundsatz, wenn die betreffende Person zu einem anderen Ort als zum Arbeitsort stärkere Beziehungen aufweist. Bei Alleinstehenden ist zu berücksichtigen, ob weitere als nur familiäre Beziehungen zum einen oder zum anderen Ort ein Übergewicht begründen. Erfahrungsgemäss führen die familiären Beziehungen zu einer engeren Verbundenheit mit einem Ort. Die Pflege enger familiärer Beziehungen und andere Umstände können dem Ort, wo die betreffende Person die Wochenenden verbringt, ein Übergewicht geben. Namentlich junge Alleinstehende, welche zum ersten Mal das elterliche Heim verlassen, können dort ihren Wohnsitz beibehalten, wenn sie in ihrer Freizeit überwiegend und regelmässig heimkehren. Andererseits können die Beziehungen am Arbeitsort überwiegen, selbst wenn Alleinstehende wöchentlich zu den Eltern oder Geschwistern zurückkehren. Das ist namentlich der Fall, wenn sie sich am Arbeitsort eine Wohnung eingerichtet haben oder dort über einen grösseren Freundes- oder Bekanntenkreis verfügen. Besonderes Gewicht haben in diesem Zusammenhang auch die Dauer des Arbeitsverhältnisses und das Alter der Person (BGE 2P.180/2003 vom 17. Juni 2004 E. 2).
bb) Die Rekurrentin hat bereits seit Juli 2003 zwecks Arbeit Aufenthalt in A und verfügt dort mindestens seit August 2006 über eine Wohnung (vgl. act. 2/2). Zwar hält sie sich nach eigenen Angaben oft bei ihrer Mutter und Verwandten in B auf, sofern ihr dies die Zeit neben dem Job erlaube. Die Rekurrentin war zum Zeitpunkt des Erwerbs des ausländischen Führerausweises der Kategorie D im Jahr 2008 bereits 40-jährig und arbeitete seit fünf Jahren bei demselben Arbeitgeber in A, sodass selbst bei einer wöchentlichen Fahrt nach B schon damals nicht mehr von einer besonders intensiven Bindung zum ausländischen C gesprochen werden kann. Schliesslich bestätigte das Einwohneramt gegenüber der Vorinstanz, dass die Rekurrentin fix – und nicht als Wochenaufenthalterin – in A gemeldet sei (act. 8/3).
Das Gericht ist nicht an die Beurteilung der Wohnsitzfrage durch die Eidgenössischen Zollverwaltung (vgl. Schreiben vom 15. September 2006) gebunden. Zwar gilt der Grundsatz, dass die Justiz- und Verwaltungsbehörden gegenseitig die Entscheidungen der anderen Gewalt anerkennen. Dabei besteht jedoch nur eine Bindung an das Dispositiv (Rechtsspruch), nicht an die Begründung eines Entscheides (Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 54 f.). Es liegt "lediglich" ein Schreiben und nicht eine Verfügung und damit auch kein Dispositiv vor. Unter diesen Umständen hätte die Rekurrentin beim Strassenverkehrsamt nachfragen müssen, ob sie die Führerausweisprüfung für die Kategorie D in B ablegen könne oder ob dies in der Schweiz geschehen müsse; immerhin arbeitete sie im Zeitpunkt, als sie die Prüfung absolvierte, bereits seit fünf Jahren in A. Zudem hat das Gericht den Sachverhalt von Amtes wegen – das heisst von sich aus richtig und vollständig – abzuklären (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N 92).
c) Ausländische Führerausweise können in der Schweiz nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug des schweizerischen Führerausweises gelten (Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VZV). Nach Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VZV sind sie ausserdem auf unbestimmte Zeit abzuerkennen, wenn sie unter Umgehung der schweizerischen oder ausländischen Zuständigkeitsbestimmungen im Ausland erworben worden sind. Daraus folgt jedoch nicht, dass ausländische Führerausweise, die in der Schweiz nicht verwendet werden dürfen, stets abzuerkennen sind. Die schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen gestatten vielmehr einer in der Schweiz wohnhaften Person, in einem ausländischen Staat den Führerausweis zu erwerben, wenn der Betreffende diesen nur im Ausland verwenden will. Erst wenn aufgrund der objektiven Umstände mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass der betreffende Inhaber den Ausweis in der Schweiz unzulässigerweise benützen könnte, liegt eine Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen vor (BGE 129 II 175 E. 2.5).
Die Rekurrentin erwarb den ausländischen Ausweis am 31. Juli 2008 zu einem Zeitpunkt, in dem sie in der Schweiz Wohnsitz hatte. Sie erklärte, den Führerausweis der Kategorie D allein aus beruflichen Gründen für die Tätigkeit als Lehrerin in der Schweiz erworben zu haben. Die Rekurrentin äusserte damit klar ihren Willen, den im Ausland erworbenen Führerausweis in der Schweiz zu verwenden, weshalb sie die schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen missachtete und die Vorinstanz den ausländischen Führerausweis für die Kategorie D zu Recht ohne Einräumung einer Übergangsfrist auf unbestimmte Zeit aberkannte. Aus denselben Gründen ist ein Umtausch in einen schweizerischen Führerausweis nicht möglich.
3.- Schliesslich beantragt die Rekurrentin die Rückerstattung der Führerausweiskosten für den Fall der Abweisung des Rekurses. Die Verwaltungsrekurskommission ist indessen nicht zuständig, über die Schadenersatzforderungen zu entscheiden (vgl. Art. 41 und 41ter VRP). Auf den Rekurs ist in diesem Punkt nicht einzutreten.
4.- Da der Aberkennung des ausländischen Führerauseises gemäss Art. 45 Abs. 1 VZV die Bedeutung eines Sicherungsentzugs zukommt, soll die Massnahme sicherstellen, dass die Rekurrentin zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer vom Strassenverkehr ferngehalten wird. Dieser Zweck wäre gefährdet, wenn die Rekurrentin während eines Beschwerdeverfahrens als Motorfahrzeugführerin der Kategorie D zum Strassenverkehr zugelassen würde. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
5.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz der Rekurrentin den Führerausweis zur Recht nach Art. 22 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VZV auf unbestimmte Zeit aberkannt hat. Der Rekurs ist folglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'400.--, worunter die Kosten der Verfügung zur aufschiebenden Wirkung vom 18. März 2013 von Fr. 200.--, erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 111 und 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- ist anzurechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'400.--; der Kostenvorschusses von Fr. 1'200.-- wird angerechnet.