Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrentin,
vertreten durch Dr.iur. Thomas Ris, Rechtsanwalt, St. Gallerstrasse 29a, Postfach 2044, 8645 Jona,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerausweisentzug (Sicherungsentzug)
Sachverhalt:
A.- Wegen des Verdachts, Betäubungsmittel gekauft zu haben, wurde X am 17. November 2012 und 18. Januar 2013 von der Kantonspolizei St. Gallen befragt. Dabei gab sie an, Marihuana und Kokain konsumiert zu haben; die Joints habe sie meistens zuhause (draussen) geraucht und das Kokain zuhause geschnupft. Mit Verfügung der Jugendanwaltschaft St. Gallen vom 2. Mai 2013 wurde das Strafverfahren gegen X wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz nicht anhand genommen, da das Verschulden und die Tatfolgen gering seien und sich X durch Gespräche bei der Drogenberatung mit der Suchtproblematik auseinandergesetzt habe. Es wurde weiter festgestellt, dass X im Zeitraum von Dezember 2008 bis Ende August 2012 bei verschiedenen Lieferanten Marihuana und Kokain für den Eigenkonsum gekauft habe.
B.- Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen eröffnete nach Eingang des Berichts der Kantonspolizei St. Gallen vom 22. Januar 2013 am 4. Februar 2013 gegenüber X ein Verfahren zur Abklärung der Fahreignung und kündigte die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung an. Letztere wurde am 25. März 2013 an der verkehrsmedizinischen Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen durchgeführt. Im Gutachten vom 13. Mai 2013 wird festgestellt, die Fahreignung könne aus verkehrsmedizinischer Sicht wegen einer Cannabisabhängigkeit gemäss ICD-10 und eines missbräuchlichen Drogenmischkonsums nicht befürwortet werden.
Am 15. Mai 2013 wurde dem am 8. Februar 2013 durch X mandatierten Rechtsvertreter das rechtliche Gehör gewährt, wobei das Strassenverkehrsamt irrtümlicherweise die Verweigerung eines Lernfahrausweises auf unbestimmte Zeit und den Widerruf der Anmeldekarte für die Kategorie A1 in Aussicht stellte. Mit Eingabe vom 4. Juni 2013 nahm X zur verkehrsmedizinischen Begutachtung Stellung. Mit Schreiben vom 10. Juni 2013 korrigierte das Strassenverkehrsamt den Irrtum und gewährte X erneut das rechtliche Gehör zum geplanten Entzug des Lernfahrausweises für die Kategorien A1 und B; auf eine weitere Stellungnahme wurde verzichtet.
C.- Mit Verfügung vom 22. Juli 2013 entzog das Strassenverkehrsamt X den Lernfahrausweis gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. b und Art. 17 Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 33 VZV auf unbestimmte Zeit. Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs wurden eine kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von mindestens sechs Monaten (gemäss Info-Blatt), eine Abstinenz von zentral-wirksamen, suchterzeugenden Medikamenten und eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung genannt. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. X wurde zudem darauf hingewiesen, dass die Abstinenz bis zur Neubeurteilung bzw. Wiedererteilung des Führerausweises fortgesetzt werden sollte, zumal mit entsprechenden Auflagen zu rechnen sei.
D.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 6. August 2013 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben; eventualiter seien Ziffer 1 bis 4, 6 und 7 der angefochtenen Verfügung aufzuheben und es sei die Rekurrentin zu einer kontrollierten und fachlich betreuten Drogenabstinenz (Arzt und Beratungsstelle) von sechs Monaten sowie zu einer Abstinenz von zentralwirksamen, suchterzeugenden Medikamenten zu verpflichten. Die Vorinstanz verzichtete am 22. August 2013 auf eine Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 6. August 2013 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Mit Zwischenverfügung vom 4. März 2013 ordnete die Vorinstanz eine verkehrsmedizinische Untersuchung an. Diese Verfügung wurde nicht angefochten, weshalb im vorliegenden Verfahren nicht mehr darauf zurückzukommen ist. Es bleibt nur noch der Hinweis, dass auch unter neuem Recht – Art. 15d SVG, der in einer nicht abschliessenden Aufzählung Beispiele von Fällen nennt, in denen Zweifel an der Fahreignung bestehen (lit. a-e), ist am 1. Januar 2013 in Kraft getreten – bei Verdacht auf eine Alkohol- oder Betäubungsmittelabhängigkeit eine verkehrsmedizinische Abklärung angeordnet werden darf, sofern konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die ernsthafte Zweifel an der Fahreignung der Betroffenen erwecken. Insbesondere wird für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung nicht zwingend vorausgesetzt, dass die betroffene Person unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln gefahren ist oder Betäubungsmittel im Fahrzeug mitgeführt hat (Urteil des Bundesgerichts 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2).
3.- a) Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG). Art. 16d SVG regelt den Führerausweisentzug wegen fehlender Fahreignung. Danach werden der Lernfahr- oder Führerausweis einer Person auf unbestimmte Zeit unter anderem dann entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Abs. 1 lit. b). Ein solcher Sicherungsentzug bezweckt, die zu befürchtende Gefährdung der Verkehrssicherheit durch eine ungeeignete Fahrzeugführerin in Zukunft zu verhindern. Es geht nicht darum, die Betroffene wegen einer begangenen Verkehrsregelverletzung zu bestrafen; entsprechend setzt der Sicherungsentzug keine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraus (Urteil des Bundesgerichts 1C_74/2011 vom 17. Mai 2011 E. 2.2). Drogensucht wird nach der Rechtsprechung bejaht, wenn die Abhängigkeit von Suchtmitteln derart ist, dass die Betroffene mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich in einem Zustand ans Steuer zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet. Allgemein darf auf fehlende Fahreignung geschlossen werden, wenn die Person nicht mehr in der Lage ist, Drogenkonsum und Strassenverkehr ausreichend zu trennen, oder wenn die naheliegende Gefahr besteht, dass sie im akuten Rauschzustand am motorisierten Verkehr teilnimmt (Urteil des Bundesgerichts 1C_328/2013 vom 18. September 2013 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 127 II 122 E. 3c).
Es entspricht gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnis, dass der Cannabisrausch die Fahrtüchtigkeit beeinträchtigt. Der gelegentliche Cannabiskonsument, der nicht mit Alkohol oder anderen Drogen mischt, ist jedoch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung in der Regel in der Lage, konsumbedingte Leistungseinbussen als solche zu erkennen und danach zu handeln. Demgegenüber ist bei andauerndem und gleichzeitig hohem Konsum von einer mindestens geringen Bereitschaft und Fähigkeit auszugehen, zuverlässig zwischen Drogenkonsum und Teilnahme am Strassenverkehr zu trennen (Urteil des Bundesgerichts 6A.11/2006 vom 13. April 2006 E. 3.3). Verkehrsrelevante Ausfallerscheinungen (im Bereich der Wahrnehmung und der Psychomotorik, der kognitiven und affektiven Funktionen) sind bei hohen Cannabisdosierungen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten; Gleiches gilt beim kombinierten Konsum von Alkohol und Cannabis infolge einer gegenseitigen Potenzierung beider Stoffe (BGE 124 II 559 E. 4a und b).
b) Das verkehrsmedizinische Gutachten vom 13. Mai 2013 stützt sich einerseits auf die Vorgeschichte und den Untersuchungsgrund sowie die Angaben der Rekurrentin, insbesondere zu ihrem Alkohol- und Drogenkonsum, andererseits auf die Befunde der körperlichen Untersuchung, die Ergebnisse der Laboruntersuchungen (Blut-, Urin- und Haaranalysen) und Fremdauskünfte ab. Die Vorgeschichte und der Untersuchungsgrund werden – soweit anhand der Akten überprüfbar – zutreffend wiedergegeben. Weder die Laboranalysen noch die körperliche Untersuchung ergaben verkehrsmedizinisch relevante Besonderheiten. Mit der Haaranalyse konnte Tramadol (Wirkstoff in Schmerzmitteln) und dessen Abbauprodukt Nortramadol in geringer Menge nachgewiesen werden (vgl. act. 10/34 f.).
Im Gutachten wurde die Diagnose einer Cannabisabhängigkeit gemäss ICD-10 und eines missbräuchlichen Drogenmischkonsums gestellt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Rekurrentin habe über einen Drogenmischkonsum von Cannabis, Kokain, MDMA und LSD berichtet, wobei der Cannabiskonsum seit dem Jahr 2008 im Vordergrund stehe. Dieser habe sich bis zum täglichen Konsum mehrerer Joints gesteigert, was aufgrund des regelmässigen erheblichen Konsums eine Toleranzentwicklung ableiten lasse. Trotz der negativen Auswirkungen (finanzielle Folgen, Auswirkungen auf das Allgemeinbefinden) habe sie den Konsum nach einer dreimonatigen Konsumpause im Sommer 2012 erneut aufgenommen und sei nicht in der Lage gewesen, die Abstinenz aufrechtzuerhalten und auf Drogen zu verzichten. Dies spreche ebenso wie der angegebene belastungsabhängige Konsum für ein psychisches Verlangen. Es habe ausserdem ein Mischkonsum mit harten Drogen bestanden, wobei unter anderem der Konsum von Kokain, einer Droge mit hohem Suchtpotential, bis zuletzt im Januar 2013 ebenfalls negative körperliche und finanzielle Folgen nach sich gezogen habe und es auch nach dem Konsum von LSD vor zwei Jahren zu einem sogenannten Flashback gekommen sei. Ein Amphetamin- und Ecstasykonsum sei zuletzt bis im August 2012 erfolgt. Anhand des Analyseresultats der Haarprobe könne die geltend gemachte Abstinenz seit Januar 2013 von harten Drogen nachvollzogen werden. Eine auf Cannabis negative Urinprobe habe zumindest keinen Hinweis auf einen aktuellen Konsum geliefert, allerdings liege kein längerfristiger Abstinenznachweis vor (act. 10/30 f.).
c) Zum Cannabiskonsum gab die Rekurrentin in der Befragung vor der Kantonspolizei St. Gallen am 17. November 2012 an, mit 14 oder 15 Jahren mit dem Marihuanakonsum begonnen, jedoch seit August 2012 damit aufgehört zu haben. Einmal habe sie bei sich zu Hause Kokain konsumiert (act. 10/41). In der verkehrsmedizinischen Untersuchung erklärte sie, Cannabis erstmals im Dezember 2008 konsumiert zu haben, anfangs eher weniger, dann sei es immer mehr geworden, sodass sie täglich sicher einen Joint, eine Zeitlang auch zwei bis drei geraucht habe. Von Juli bis Oktober 2012 habe es zwischenzeitlich eine Pause gegeben, da ihr Freund mit dem Kiffen habe aufhören müssen und sie ihn habe unterstützen wollen. Sie habe aber wieder damit angefangen, weil Freunde sie dazu gebracht hätten. Anfangs nach dem Konsumstopp habe sie Schlafstörungen gehabt und für ein bis zwei Wochen stärker geschwitzt. Der Wunsch zum Konsumieren sei nicht vorhanden gewesen; sie habe konsumiert, weil alle anderen auch konsumiert hätten. Letztmals habe sie im Januar 2013 Cannabis konsumiert. Kokain habe sie ungefähr vor einem halben Jahr aus Neugier ausprobiert, dann jeden Monat ein- bis zweimal jeweils 0,8 g, und zwar abends. Der letzte Kokainkonsum sei ebenfalls im Januar 2013 gewesen. Amphetamine habe sie vor einem halben Jahr einmal ausprobiert; MDMA habe sie vor ca. anderthalb Jahren begonnen zu konsumieren, seitdem drei- bis viermal, zuletzt im August 2012. Schliesslich habe sie vor zwei Jahren zweimal innerhalb von drei Wochen LSD eingenommen (act. 10/27).
d) Die Ausführungen im verkehrsmedizinischen Gutachten sind nachvollziehbar und die dagegen erhobenen Einwände unbegründet. Entsprechend ist der Antrag auf Einholung eines neuen Gutachtens abzuweisen. Aus denselben Gründen ist auch auf die Befragung des Vaters der Rekurrentin als Zeugen zu verzichten – er hatte die Tochter zur verkehrsmedizinischen Untersuchung begleitet. Der Gutachter berücksichtigte die kritischen Punkte (Drogenmischkonsum, regelmässiger erheblicher Konsum von Cannabis, Vernachlässigung anderer Interessen zugunsten des Cannabiskonsums, Wiederaufnahme des Konsums nach einer dreimonatigen Pause, vermehrter Konsum in Phasen höherer Belastung, Entzugserscheinungen beim Konsumstopp) und schloss auf eine Cannabisabhängigkeit im medizinischen Sinn. Dies bedeutet indessen noch nicht, dass zwingend ein Sicherungsentzug anzuordnen ist.
e) Gestützt auf die Angaben der Rekurrentin ist davon auszugehen, dass sie während rund vier Jahren (Beginn im August 2008) Cannabis konsumierte, anfangs eher weniger, dann immer mehr, bis sie täglich sicher einen Joint, eine Zeitlang auch zwei bis drei geraucht habe (act. 10/27). Im Weiteren ist unbestritten, dass sie auch andere Substanzen, teilweise mit hohem Suchtpotential (Kokain) einnahm. Der Gutachter geht indessen davon aus, dass Cannabis klar im Vordergrund gestanden habe. Davon abzuweichen, besteht kein Anlass. Namentlich ging es um geringe Mengen und aufgrund der Ausführungen der Rekurrentin offensichtlich ums Probieren. Während drei Monaten (Juli bis Oktober 2012) konsumierte sie kein Cannabis, weil sie damit ihren Freund unterstützen wollte, der mit dem Kiffen aufhören musste. Wenn auch nur vorübergehend, schaffte sie es demnach aus eigener Willenskraft, auf den Konsum zu verzichten. Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass sie im Strassenverkehr nie auffällig wurde. In der kurzen Phase zwischen dem Erhalt des Lernfahrausweises (27. Dezember 2012) und dem Sicherungsentzug (22. Juli 2013) mit einer Fahrpraxis von rund 1'000 km gelang es ihr demnach, zwischen Cannabiskonsum und Teilnahme am Strassenverkehr zu trennen. Sie machte zudem geltend, dass sie seit Januar 2013 keine Drogen mehr konsumiere. Sämtliche Analysen von Urin-, Blut- und Haarproben verliefen bis auf den Wirkstoff Tramadol und dessen Abbauprodukt Nortramadol unauffällig. Diese Substanz wurde vom Hausarzt im Zusammenhang mit der Behandlung einer Halswirbelsäulenverletzung von Juni bis November 2012 verschrieben. Da sich die über den Urin ausgeschiedene THC-Carbonsäure als Abbauprodukt von Cannabis noch nach einem Zeitraum von bis zu vier Wochen nach dem Konsum nachweisen lässt, sprach das unauffällige Ergebnis der Urin-Untersuchung bereits im Untersuchungszeitpunkt gegen einen chronischen Konsum. Es liegt weder ein ständiger noch ein aktueller Substanzgebrauch vor. Das Strafverfahren wurde wegen des geringen Verschuldens, der geringen Tatfolgen und des Umstandes, dass sich die Rekurrentin in Gesprächen bei der Drogenberatung mit der Suchtproblematik auseinandergesetzt hatte, nicht anhand genommen (act. 3/1). Das Problembewusstsein der Rekurrentin ist demnach als günstig zu beurteilen. Darauf lassen auch ihre offenen Antworten gegenüber der Polizei und dem Verkehrsmediziner schliessen, mit denen sie sich selbst belastete. Unter diesen Umständen erscheint ein Sicherungsentzug als unverhältnismässig. Insbesondere gibt es eine andere, weniger einschneidende Massnahme, um die Verkehrssicherheit zu gewährleisten; darauf ist sogleich einzugehen.
4.- Nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ist es im Rahmen der Verhältnismässigkeit zulässig, aus besonderen Gründen den Lernfahr- oder Führerausweis mit Auflagen zu versehen, wenn diese der Sicherstellung der Fahreignung und damit der Verkehrssicherheit dienen sowie mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang stehen (vgl. Botschaft, in: BBl 1999 S. 4482). Erforderlich ist zudem, dass sich die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt und die Auflagen erfüll- und kontrollierbar sind (BGE 131 II 248 E. 6).
Das Konsumverhalten der Rekurrentin bis im Januar 2013 (vor allem Cannabis, aber auch andere Substanzen), ein erhöhter Cannabiskonsum in Phasen grösserer Belastung und der Umstand, dass sie konsumiert hat, weil alle anderen auch konsumierten, sind besondere Gründe, die die Anordnung von Auflagen zur Kontrolle der Fahreignung rechtfertigen. Im Weiteren soll die Auflage auch zentralwirksame, suchterzeugende Medikamente erfassen. Aus Gründen der Verkehrssicherheit ist auch hier eine Abstinenz zu verlangen. Hinzu kommt, dass die Rekurrentin im Eventualantrag ebenfalls die Anordnung einer Auflage entsprechend der Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung (kontrollierte und fachlich betreute Drogenabstinenz sowie Abstinenz von zentralwirksamen, suchterzeugenden Medikamenten während mindestens sechs Monaten) beantragt. Sollte sie gegen die Auflage verstossen, käme die Vorinstanz um die Anordnung eines Sicherungsentzugs kaum mehr umhin (vgl. Art. 16 Abs. 1 SVG). Es besteht keine mildere Massnahme, um zu gewährleisten, dass die Rekurrentin nicht in fahruntüchtigem Zustand am Verkehr teilnimmt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6A.11/2006 vom 13. April 2006 E. 3).
5.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Anordnung eines Sicherungsentzugs nicht erfüllt sind. Entsprechend ist die Verfügung der Vorinstanz vom 22. Juli 2013 aufzuheben. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie der Rekurrentin den Lernfahrausweis mit der Auflage einer kontrollierten und fachlich betreuten Drogenabstinenz sowie einer Abstinenz von zentralwirksamen, suchterzeugenden Medikamenten während mindestens sechs Monaten wieder aushändigt (vgl. Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung).
6.- Mit den Auflagen soll sichergestellt werden, dass die Rekurrentin zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer nur in fahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug lenkt. Dieser Zweck wäre gefährdet, müsste die Rekurrentin diese Auflagen nicht einhalten. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
7.- Die Rekurrentin unterliegt mit dem Hauptantrag und dringt mit dem Eventualantrag durch. Dies entspricht einer teilweisen Gutheissung des Rekurses. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten je zur Hälfte der Rekurrentin und dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.– erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zu verrechnen und der Rekurrentin im Restbetrag von Fr. 500.– zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrs-
und Schifffahrtsamts des Kantons St. Gallen vom 22. Juli 2013 (Sicherungsentzug)
wird aufgehoben.
2. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen
zur Aushändigung des Lernfahrausweises mit der Auflage einer kontrollierten
und fachlich betreuten Drogenabstinenz sowie der Abstinenz von zentralwirksamen,
suchterzeugenden Medikamenten während mindestens sechs Monaten.
3. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
4. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'000.– haben der Staat und die Rekurrentin je zur Hälfte
zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird verrechnet und der Rekurrentin
im Restbetrag von Fr. 500.– zurückerstattet.