Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Thomas Zogg, Rechtsanwalt, Oberer Graben 42, 9000 St. Gallen,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Moosbruggstrasse 11, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerausweisentzug (Sicherungsentzug)
Sachverhalt:
A.- X wurde am 14. Februar 2012 um 23.15 Uhr als Lenker des Personenwagens "P" mit dem amtlichen Kennzeichen SG 000 auf der Autobahn A1 in O von der Polizei kontrolliert. Dabei ergab sich, dass ihm der Führerausweis für die Dauer vom 18. August 2011 bis 17. August 2012 entzogen war. In der polizeilichen Befragung gab er an, er kenne die Entzugsverfügung. Er sei das erste Mal trotz Entzugs gefahren. Seine Mutter habe ihn zum Essen nach W eingeladen. Mit einer Kontrolle müsse man immer rechnen. Da ihm der Führerausweis wegen schwerer Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften bereits für die Dauer von drei Monaten (vom 31. Oktober 2008 bis 30. Januar 2009) und von zwölf Monaten (vom 18. August 2011 bis 17. August 2012) entzogen war, verfügte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen am 20. April 2012 einen Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit, mindestens für die Dauer von zwei Jahren. Die Wiedererteilung wurde vom Nachweis der Fahreignung mittels verkehrspsychologischen Gutachtens abhängig gemacht.
B.- Gegen die Verfügung vom 20. April 2012 (Postaufgabe am 23. April 2012, zugestellt am 26. April 2012) erhob X durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 9. Mai 2012 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und von einem Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit abzusehen, eventualiter sei ihm der Führerausweis nach Ablauf von zwei Jahren am 14. Februar 2014 ohne verkehrspsychologisches Gutachten und ohne Auflagen und Bedingungen wiederzuerteilen. Auf die Ausführungen zur Begründung des Antrages wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Die Vorinstanz verzichtete am 8. Juni 2012 auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 9. Mai 2012 ist unter Berücksichtigung des Datums der Eröffnung der Verfügung und der Gerichtsferien über Ostern rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP; Art. 58 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Gemäss Art. 16 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) wird nach Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist, der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen. Das Gesetz unterscheidet zwischen leichten (Art. 16a SVG), mittelschweren (Art. 16b SVG) und schweren Widerhandlungen (Art. 16c SVG). Eine schwere Widerhandlung begeht unter anderem, wer ein Motorfahrzeug trotz Ausweisentzugs führt (Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG).
3.- Im Rekurs ist in tatsächlicher Hinsicht angesichts der Angaben des Rekurrenten in der polizeilichen Befragung im Anschluss an die Kontrolle und der Feststellungen im Polizeirapport vom 9. März 2012 zu Recht unbestritten, dass der Rekurrent am 14. Februar 2012 um 23.15 Uhr auf der A1 in O in Fahrtrichtung St. Gallen einen Personenwagen lenkte, obwohl ihm die – unangefochten rechtskräftig gewordene – Verfügung der Vorinstanz vom 18. Mai 2011, mit der ihm der Führerausweis für die Dauer von zwölf Monaten entzogen worden war, und das Schreiben der Vorinstanz vom 19. August 2011, mit dem der Vollzug des Entzugs nach Einreichung des Führerausweises für die Zeit vom 18. August 2011 bis und mit 17. August 2012 angesetzt worden war, bekannt waren. Damit hat der Rekurrent den Tatbestand des Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG erfüllt; aufgrund der Aussagen in der polizeilichen Befragung vom 14. Februar 2012 ist davon auszugehen, dass er vorsätzlich handelte.
Daran, dass sich der Rekurrent mit Wissen und Willen über das rechtsgültig angeordnete Fahrverbot hinwegsetzte, vermöchte auch die – erstmals im Rekurs geltend gemachte – Notlage, wonach er wegen der Akquisition eines wichtigen Auftrages für ein Restaurant nach W habe fahren müssen, nichts zu ändern. Abgesehen davon erscheinen das Vorbringen als solches und die Begründung, er habe gegenüber der Polizei aus Nervosität nicht darauf hingewiesen, nicht glaubwürdig. Die protokollierten Aussagen des Rekurrenten im Anschluss an die polizeiliche Kontrolle sind in sich stimmig – er sei von seiner Mutter zum Essen eingeladen worden und vom Restaurant "V" in W weggefahren – und deuten insgesamt auf eine gleichgültige Haltung des Rekurrenten hin; er gab an, man rechne meistens mit einer Kontrolle und er sei heute einfach gefahren und jetzt in eine Kontrolle geraten. Zudem stellte er keinen Zusammenhang zwischen seinem Unternehmen und der Fahrt her, obwohl er auf die Frage nach dem Besitzer des Fahrzeuges auf seine Firma hingewiesen hatte, und – unmittelbar an diese Frage anschliessend – nach der zurückgelegten Strecke gefragt worden war.
4.- In der Folge ist zu prüfen, welche Massnahme die Widerhandlung im Sinn von Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG nach sich zieht.
a) Nach einer schweren Widerhandlung wird der Führerausweis gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. a SVG für mindestens drei Monate entzogen. Die Mindestentzugsdauer beträgt sechs Monate, wenn der Ausweis in den vorangegangenen fünf Jahren einmal wegen einer mittelschweren Widerhandlung entzogen war (lit. b). Sie beträgt zwölf Monate, wenn er in den vorangegangenen fünf Jahren einmal wegen einer schweren oder zweimal wegen mittelschweren Widerhandlungen entzogen war (lit. c). Er ist auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre, zu entziehen, wenn in den vergangenen zehn Jahren der Ausweis zweimal wegen schwerer Widerhandlungen entzogen war; auf diese Massnahme wird verzichtet, wenn die betroffene Person während mindestens fünf Jahren nach Ablauf eines Ausweisentzugs keine Widerhandlung, für die eine Administrativmassnahme ausgesprochen wurde, begangen hat (lit. d). Eine Sonderbestimmung zur Dauer des Ausweisentzugs bei Führen eines Motorfahrzeugs trotz Entzugs enthält Art. 16c Abs. 3 SVG. Danach tritt die Dauer des für diese Widerhandlung ausgesprochenen Ausweisentzugs an die Stelle der noch verbleibenden Dauer des laufenden Entzugs.
b) aa) Der Führerausweis war dem Rekurrenten wegen schwerer Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften für die Dauer von drei Monaten vom 31. Oktober 2008 bis 30. Januar 2009 und für die Dauer von zwölf Monaten vom 18. August 2011 bis 17. August 2012 entzogen. Damit sind die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG erfüllt.
bb) Daran ändert nichts, dass der am 17. August 2012 ablaufende zwölfmonatige Entzug nicht vollumfänglich vollzogen war. Die Erfüllung des Tatbestandes des Fahrens trotz Entzugs setzt einen noch andauernden rechtsgültigen Entzug des Führerausweises voraus. Entsprechend den Materialien ist aus Art. 16 Abs. 3 SVG in Verbindung mit den Bestimmungen zur Bemessung im Rückfall gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. b und c SVG abzuleiten, dass die Mindestentzugsdauer sechs oder zwölf Monate beträgt, je nachdem, ob der Führerausweisentzug, gegen den der Betroffene verstossen hat, wegen einer mittelschweren oder wegen einer schweren Widerhandlung ausgesprochen wurde (vgl. Botschaft, in: BBl 1999 S. 4491; Urteil des Bundesgerichts 6A.113/2006 vom 30. April 2007 E. 3; vgl. auch Urteile des Bundesgerichts 1C_471/2011 vom 9. Februar 2012 und 1C_429/2011 vom 20. Dezember 2011 zur Anwendung von Art. 16c Abs. 2 lit. c SVG). Dem Gesetz lassen sich deshalb keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass dieser Entzug, gegen den die Widerhandlung gemäss Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG gerichtet war, bei der Anwendung der Rückfallbestimmungen nicht zu berücksichtigen ist. Die Widerhandlung im Sinn von Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG führt regelmässig zur Bemessung der Entzugsdauer nach den Rückfallbestimmungen von Art. 16c Abs. 2 lit. b SVG (Verletzung des Entzugs wegen einer mittelschweren Widerhandlung) oder Art. 16c Abs. 2 lit. c SVG (Verletzung des Entzugs wegen einer schweren Widerhandlung). Die dreimonatige Mindestentzugsdauer gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. a SVG kann demgegenüber bei Entzügen wegen leichter Widerhandlung im Sinn von Art. 16a Abs. 2 SVG oder nach polizeilichen Abnahmen des Führerausweises auf der Stelle zum Tragen kommen (vgl. dazu VRKE IV-2007/79 vom 10. Dezember 2007 E. 3 veröffentlicht auf www.gerichte.sg.ch).
c) Dementsprechend sind Art. 16c Abs. 2 lit. b und c SVG im Zusammenhang mit der Bemessung der Entzugsdauer beim Fahren trotz Entzugs nicht nur als Rückfallbestimmungen zu verstehen. Insbesondere ist für die Verschärfung der Entzugsdauer nicht erforderlich, dass bereits ein entsprechender Warnungsentzug vollzogen wurde. Daraus ist zu schliessen, dass auch für die Anwendung von Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG der Entzug, gegen den sich der Verstoss gemäss Art. 16c Abs. 1 lit. f SVG gerichtet hat, zu berücksichtigen ist. Die Vorinstanz hat dem Rekurrenten deshalb den Führerausweis zu Recht auf unbestimmte Zeit, mindestens für die Dauer von zwei Jahren, entzogen.
d) Die Vorbringen im Rekurs vermögen daran nichts zu ändern.
aa) Zunächst macht der Rekurrent geltend, er habe die Fahrt vom 14. Februar 2012 aus einer Notlage heraus unternommen, weil er für sein Geschäft einen wichtigen Auftrag im Restaurant "V" in W habe sichern wollen.
Die Rechtsprechung der Verwaltungsrekurskommission geht davon aus, dass die Mindestentzugsdauern von Art. 16c Abs. 2 SVG bei Fahren trotz Entzugs des Führerausweises in erster Linie die Fälle des vorsätzlichen Ungehorsams betreffen und die Rechtsprechung zum "besonders leichten Fall", der nach dem früheren milderen Recht bei geringem Verschulden zu einer Unterschreitung der Mindestentzugsdauer führte, weiterhin herangezogen werden darf (vgl. GVP 2007 Nr. 20). Das Bundesgericht hat zum neuen Recht der Administrativmassnahmen festgehalten, der Gesetzgeber trage dem Grad der subjektiven Vorwerfbarkeit des Fahrens trotz Ausweisentzugs bei den abgestuften gesetzlichen Mindestentzugsdauern zwar weiterhin keine Rechnung, jedoch ziele Art. 16 Abs. 3 Satz 2 SVG darauf ab, dass die Mindestentzugsdauern entgegen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht mehr unterschritten werden dürften. Angefügt wurde im konkreten Fall aber auch, dass das zu beurteilende Fahren trotz Führerausweisentzugs auf Grobfahrlässigkeit, wenn nicht gar auf Eventualvorsatz beruhe, so dass selbst nach der altrechtlichen Praxis die gesetzliche Mindestentzugsdauer nicht unterschritten werden könnte (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_275/2007 vom 16. Mai 2008 E. 4.5.2 mit Hinweis; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_471/2011 vom 9. Februar 2012 E. 3.4, wo die Frage der Unterschreitung der Mindestentzugsdauer bei lediglich leichter Fahrlässigkeit offen gelassen wurde). Da der Rekurrent das Fahrverbot vorsätzlich verletzte, ist der Tatbestand des Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG auch nach der dargestellten Rechtsprechung der Verwaltungsrekurskommission erfüllt.
bb) Im Rekurs wird sodann geltend gemacht, der Entzug auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre, komme einem Sicherungsentzug gleich. Dafür bestehe indessen kein Anlass. Die Massnahme sei deshalb unverhältnismässig. Die Fahrt sei spät in der Nacht erfolgt und es habe kaum Verkehr gehabt, so dass der Rekurrent für niemanden eine Gefahr (weder konkret noch abstrakt) dargestellt habe. Der Entzug würde die wirtschaftliche Existenz des Unternehmens des Rekurrenten gefährden, da im Geschäft sonst niemand über einen Führerausweis verfüge und auch die Verwandten nicht mehr in der Lage seien, für den Rekurrenten einzuspringen. Einen separaten Fahrer könnte er sich auf jeden Fall nicht leisten.
Nach Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG soll, wer sein Verhalten trotz zwei Warnungsentzügen wegen schweren Widerhandlungen oder drei Entzügen wegen mindestens mittelschweren Widerhandlungen innerhalb von zehn Jahren nicht anpasst und eine weitere schwere Widerhandlung begeht, wegen der Gefahr für die anderen Verkehrsteilnehmer von Gesetzes wegen als fahrungeeignet gelten; der Führerausweis ist ihnen deshalb auf unbestimmte Zeit, mindestens für die Dauer von zwei Jahren zu entziehen (vgl. Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl 1999 S. 4462 ff., S. 4490 f.). Diese Regelung nimmt die Verhältnismässigkeitsüberlegungen in zweierlei Hinsicht vorweg:
Zum einen gilt, wer die Bedingungen von Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG erfüllt, aufgrund seines Leumundes als Motorfahrzeugfahrer und ohne weitere Abklärungen von Gesetzes wegen als fahrungeeignet (vgl. R. Schaffhauser, Die neuen Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsgesetzes, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, St. Gallen 2003, S. 220 f.). Ein Entzug des Führerausweises mangels Fahreignung setzt weder eine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraus (vgl. Ph. Weissenberger, Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Zürich/St. Gallen 2011, N 3 zu Art. 16d SVG) noch lässt er Raum für die Berücksichtigung der Sanktionsempfindlichkeit des fahrungeeigneten Lenkers (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6A.77/2003 vom 22. März 2004 E. 2.5.2). Im Übrigen ist die Behauptung, in seinem Betrieb verfüge einzig der Rekurrent über eine Fahrberechtigung, angesichts der Tatsache, dass das Unternehmen über mehrere Motorfahrzeuge verfügt, nicht leicht nachvollziehbar (vgl. Fotos auf der Homepage des Unternehmens).
Zum anderen legt das Gesetz eine Mindestentzugsdauer von zwei Jahren fest. Eine Unterschreitung der in den Art. 16a-c SVG vorgesehenen Mindestentzugsdauern ist gemäss Art. 16 Abs. 3 Satz 2 SVG, der für das Gericht gemäss Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101) massgebend ist, nicht zulässig (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_429/2011 vom 20. Dezember 2011 zur Mindestentzugsdauer von 12 Monaten gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. c SVG nach Fahren trotz Entzugs). Dies gilt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung selbst bei Berufschauffeuren (vgl. BGE 135 II 334 E. 2 mit Hinweisen auf die parlamentarischen Beratungen; 135 II 138 E. 2.4; 132 II 234 E. 2). Die Mindestentzugsdauer von zwei Jahren gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG steht im Zusammenhang mit einem Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit. Insofern kommt ihr die Bedeutung einer Sperrfrist im Sinn von Art. 16d Abs. 2 SVG zu, die bei einem Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit mangels Fahreignung, der an die Stelle eines Warnungsentzugs tritt, bis zum Ablauf der für die begangene Widerhandlung vorgesehenen Mindestentzugsdauer läuft. Deshalb ist es sachlich gerechtfertigt, Art. 16 Abs. 3 SVG, der die Unterschreitung der Mindestentzugsdauern ausschliesst, auch auf die Zweijahresfrist von Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG anzuwenden.
5.- Der Rekurrent wendet sich dagegen, dass die Wiedererteilung von einem seine Fahreignung bestätigenden verkehrspsychologischen Gutachten abhängig gemacht wird. Zur Begründung bringt er vor, der Entzug auf unbestimmte Zeit bedeute nicht für immer, sondern verlange die Berücksichtigung der besonderen automobilistischen und personenbezogenen Situation. Insofern stehe der Behörde, mindestens nach der zweijährigen Limite, ein erheblicher Ermessensspielraum offen. Es würden keine Angaben über eine fehlende Fahreignung gemacht. Eine solche bestehe beim Rekurrenten denn auch nicht. Art. 17 Abs. 3 SVG, der die Wiedererteilung vom Nachweis der Behebung des Eignungsmangels abhängig mache, sei nicht auf einen Warnungsentzug nach Art. 16c SVG, sondern auf den Sicherungsentzug mangels Fahreignung nach Art. 16d SVG zugeschnitten. Insofern sei es falsch – und im Widerspruch zum Gesetzeswortlaut – wenn die Wiedererteilung des Führerausweises nach einem Warnentzug nach Art. 16c SVG an die Bedingung eines verkehrspsychologischen Gutachtens geknüpft werde.
Das Gesetz unterscheidet zwischen dem Sicherungsentzug (Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16d SVG) einerseits und der Verwarnung oder dem Warnungsentzug (Art. 16 Abs. 2–4 bis Art. 16c SVG) anderseits. Indessen kommt der Massnahme nach Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG – ebenso wie jener nach Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG – die Bedeutung eines Sicherungsentzugs zu (vgl. dazu oben E. 4d/bb). Der Betroffene muss deshalb für die Wiedererteilung des Führerausweises entsprechend Art. 17 Abs. 3 SVG nachweisen, dass der Eignungsmangel behoben ist. Die Entzugsbehörde, die auch Wiederzulassungsbehörde ist, muss deshalb entscheiden, was sie für den Nachweis der Behebung des Eignungsmangels verlangt (vgl. Schaffhauser, a.a.O., S. 221). Die Vorinstanz macht die Wiedererteilung in der angefochtenen Verfügung von einem die Fahreignung des Rekurrenten bestätigenden verkehrspsychologischen Gutachten abhängig. Diese Vorgabe erscheint mit Blick auf den Leumund des Rekurrenten als Motorfahrzeuglenker sachgerecht. Die Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, die ihm zur Last gelegt werden, nämlich Rechtsüberholen auf der Autobahn am 10. Januar 2008, Einhalten eines ungenügenden Sicherheitsabstandes von 6,5 Metern bei einer – übersetzten – Geschwindigkeit von 114 km/h am 5. März 2011 sowie Fahren trotz Entzugs des Führerausweises und unter Drogeneinfluss (Cannabis) am 14. Februar 2012, weisen daraufhin, dass er dazu neigt, seinen Impulsen unkontrolliert zu folgen und seine persönlichen Interessen durchzusetzen, ohne sich an die geltenden Regeln gebunden zu fühlen. Die Aussagen, die der Rekurrent zu den Regelverletzungen machte, bestätigen diesen Eindruck. Zum Rechtsüberholen gab er an, es habe keinen Grund gegeben, er sei in Eile gewesen und habe dies "einfach so" gemacht. Zum ungenügenden Abstand führte er aus, es "hätte ein Smart dazwischen gepasst" und beim Fahren trotz Entzug, er sei "heute einfach gefahren", obwohl immer mit Kontrollen zu rechnen sei und er "ja jetzt … in eine Kontrolle geraten" sei.
6.- Da dem Entzug gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG die Bedeutung eines Sicherungsentzugs zukommt, soll die Massnahme sicherstellen, dass der Rekurrent zum Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer vom Strassenverkehr ferngehalten wird. Dieser Zweck wäre gefährdet, wenn der Rekurrent während des Beschwerdeverfahrens als Motorfahrzeugführer zum Strassenverkehr zugelassen würde. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 VRP).
7.- Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Rekurs abzuweisen ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- ist zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
3. Der Rekurrent bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.-- unter
Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 1'500.--.