Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; Gerichtsschreiber
Thomas Scherrer
X, Rekurrentin,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Prüfungen, Biderstrasse 6, 9015 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Kontrollfahrt
Sachverhalt:
A.- X besitzt eine türkische Fahrberechtigung. Im Hinblick auf den Umtausch in einen schweizerischen Führerausweis für die Kategorie B ordnete das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen eine Kontrollfahrt an, die X am 17. November 2010 absolvierte und nicht bestand. Der Experte eröffnete das Prüfungsergebnis im Anschluss an die Fahrt und händigte ihr die Verfügung, auf welcher die Mängel summarisch aufgeführt sind, aus.
B.- Gegen diese Verfügung erhob X mit Eingabe vom 29. November 2010 (Postaufgabe: 30.11.10) Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Sie anerkennt die Entscheidung des Experten nicht und beantragt, die Prüfung mit einem anderen, sich neutral verhaltenden Experten wiederholen zu können. Der Eingabe lag auch die vom Strassenverkehrsamt am 22. November 2010 im Gefolge der nicht bestandenen Kontrollfahrt verfügte vorsorgliche Aberkennung des ausländischen Führerausweises bei. Soweit sich die Eingabe gegen diese Verfügung richtete, konnte allerdings wegen verspäteter Rechtsmittelerhebung mit Präsidialentscheid vom 14. Februar 2011 (VRKE IV-2010/130) darauf nicht eingetreten werden. Mit Vernehmlassung vom 19. Januar 2011 beantragte die Vorinstanz gestützt auf den Bericht des Verkehrsexperten über den Verlauf der Kontrollfahrt die Abweisung des Rekurses, soweit er sich gegen das Prüfungsergebnis richtet. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Da das Nichtbestehen einer Kontrollfahrt nach Art. 29 Abs. 2 lit. a der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) die Aberkennung des ausländischen Führerausweises nach sich zieht, ist die Feststellung des negativen Ergebnisses einer Kontrollfahrt anfechtbar (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_225/2009 vom 4. November 2009 E. 1.1). Die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission ist gegeben. Die Rekurrentin ist zur Rechtsmittelerhebung befugt. Der Rekurs vom 30. November 2010 (Postaufgabe) ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (vgl. Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Erteilung eines schweizerischen Führerausweises setzt nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) voraus, dass der Bewerber die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher zu führen versteht. Bestehen Bedenken über die Eignung eines Führers, so ist er nach Art. 14 Abs. 3 SVG einer neuen Prüfung zu unterwerfen. Gemäss Art. 44 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) wird dem Inhaber eines ausländischen Ausweises der schweizerische Führerausweis nur erteilt, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht. Nach Art. 150 Abs. 5 lit. e VZV kann das Bundesamt für Strassen gegenüber Führern aus Staaten, die in Bezug auf Ausbildung und Prüfung der Schweiz entsprechende Anforderungen stellen, auf die Kontrollfahrt verzichten. Mit Kreisschreiben vom 26. September 2007 machte das Bundesamt von seiner Befugnis Gebrauch, die Inhaber von Ausweisen bestimmter Länder von der Kontrollfahrt zu befreien. Nach der aktualisierten Länderliste (Stand vom 26. September 2007) gehört die Türkei nicht dazu. Unter Auferlegung einer zulässigen gerichtlichen Zurückhaltung bei der Überprüfung von Fragen, die wie die Beurteilung von ausländischen Prüfungsstandards spezielle Fachkenntnisse voraussetzen (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 632), ist der Ausnahmekatalog nicht zu beanstanden. Es steht somit fest, dass die Rekurrentin vor einem allfälligen Umtausch ihrer türkischen Fahrberechtigung der Kategorie B eine erfolgreiche Kontrollfahrt zu absolvieren hatte.
3.- Mit dem Rekurs kann unter anderem die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 46 Abs. 1 VRP). Der Sachverhalt ist von Amtes wegen zu überprüfen (Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 VRP). Indessen lässt sich wie bei der Beurteilung von praktischen Führerprüfungen auch bei der Kontrollfahrt der Ablauf der Fahrt nachträglich in der Regel nicht mehr rekonstruieren. Es ergeben sich deshalb Schwierigkeiten bei der Feststellung des massgeblichen Sachverhaltes. Wegen der besonderen Natur von Kontrollfahrten muss grundsätzlich auf die Wahrnehmungen des speziell ausgebildeten amtlichen Experten abgestellt werden. Von diesem Grundsatz ist abzuweichen, wenn Umstände vorliegen, die an der Richtigkeit der Wahrnehmungen zweifeln lassen oder wenn z.B. mittels einer zufällig am Ort des Vorfalls anwesenden Person das Gegenteil bewiesen werden kann (vgl. GVP 1977 Nr. 54).
Auf der Verfügung vom 17. November 2010 hat der Verkehrsexperte beim Fahrverhalten das Verkehrssehen und die Voraussicht, die Verkehrsdynamik und die Verkehrstaktik als unzureichend beurteilt. Handschriftlich hat er die Begriffe "Raumaufteilung" und "Einspuren" hinzugefügt. Bei den Verkehrsvorgängen hat er das Befahren von Verzweigungen, Kreisel und Fahrstreifenwechsel, das Erkennen der Signale, ergänzt mit dem handschriftlichen Hinweis "Fahrverbot EG", beanstandet. Zur Liste hinzugefügt hat er handschriftlich "Beobachtung, Seitenblick" und "Fussgängerstreifen".
Die Rekurrentin macht einerseits geltend, sie habe alle Regeln, wie Fussgängervortritte, Kreiselrechte usw., beachtet und auch alle Geschwindigkeitsbeschränkungen eingehalten. Anderseits geht aber auch sie nicht davon aus, dass die Kontrollfahrt fehlerfrei verlief, wenn sie vorbringt, der Experte habe sie während fast einer Stunde bei Fahrverboten, Einbahnstrassen und mehreren "Fallen" geprüft und auf einen Fehler gewartet; schliesslich habe er wieder eine Stelle gefunden, wo sie einen Fehler habe machen können. Sie beantragt denn auch in erster Linie die Wiederholung der Kontrollfahrt mit einem anderen, sich neutral verhaltenden Experten, der sie nicht verunsichere und einschüchtere. Die "Fallen" und insbesondere die Verzweigung, auf welcher sie ein Fahrverbot missachtete, dokumentiert die Rekurrentin mit zahlreichen Fotografien, die allerdings – da sie nicht während der Kontrollfahrt entstanden sind – von vornherein wenig geeignet sind, die tatsächlichen Verkehrssituationen, in denen sie sich anlässlich der Kontrollfahrt befunden hat, wiederzugeben. Zur Missachtung des Fahrverbots macht sie geltend, die Tafel "Einfahrt verboten" sei während der Prüfungsfahrt zunächst durch einen Minivan verdeckt gewesen. Als sie die Tafel gesehen habe, habe sie sofort angehalten und dem Experten zu verstehen gegeben, dass sie die Tafel gesehen habe.
Gemäss dem im Rekursverfahren eingereichten detaillierten schriftlichen Prüfungsbericht konnte die Rekurrentin eine für den heutigen Strassenverkehr notwendige, konstante Voraussicht während der Fahrt nicht vorweisen. Ihr Verkehrssehen sowie ihr verkehrstaktisches Verhalten, das frühzeitige Erkennen einer sich schnell ändernden Verkehrssituation, einer möglichen oder einer bereits bestehenden Gefahrensituation seien ungenügend gewesen, was sich besonders an der teils falschen oder fehlenden Bremsbereitschaft (allgemein, nicht nur bei Rechtsvortritt) gezeigt habe. Dass die Rekurrentin die eigene Absicht mit einer korrekten Raumaufteilung, durch ein klares Einspuren und eine sinnvolle, dynamische Fahrweise anzeigen könne, sei nicht festzustellen gewesen. Wegen der ungenügenden Blicksystematik und -technik habe sie beim frühzeitigen Erkennen und richtigen Interpretieren von Signalen und Markierungen Mühe und Unsicherheit bekundet. Sie habe teilweise Kreisel ohne jegliche seitliche Beobachtung verlassen und ohne Blinker, Spiegel- und Seitenblick abrupte Spurwechsel vorgenommen. Im Zusammenhang mit der Missachtung des Fahrverbots ergibt sich aus dem Prüfungsbericht, dass die Fahrverbotstafel schon viele Meter vor der Verzweigung zu erkennen war. Obwohl ein Rechtsabbiegen in dieser Situation die einzig richtige Entscheidung gewesen sei, sei die Rekurrentin geradeaus in die Verzweigung hineingefahren. Der Fahrer eines von rechts kommenden Geländewagens habe ihr mittels Handzeichen – auf das sie der Experte hinwies – den Vortritt gewährt. Da sie bereits zu weit in die Kreuzung hingefahren gewesen sei, habe sie nicht mehr nach rechts abbiegen können. In diesem Zeitpunkt habe sich noch kein drittes Fahrzeug in der Nähe befunden. Obwohl die Verbotstafel bestens sichtbar gewesen sei, sei die Rekurrentin daran vorbeigefahren, was einen Bremseingriff notwendig gemacht habe.
Die erstmals detaillierten schriftlichen Ausführungen des Verkehrsexperten im Prüfungsbericht blieben unwidersprochen. Abgesehen von der Schilderung der Ereignisse durch die Rekurrentin bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Darlegungen des Experten unzutreffend sein könnten. Im Zusammenhang mit der Missachtung des Fahrverbots fällt ins Gewicht, dass der Experte die Verkehrssituation detailliert schildern kann. Dass sie zu einem physischen Eingriff führte, der einen bewussten Entschluss voraussetzt und im Gedächtnis haften bleibt, lässt darauf schliessen, dass sich der Experte korrekt an den Ablauf der Ereignisse erinnert. Insbesondere ist davon auszugehen, dass kein entgegenkommendes Fahrzeug die Sicht auf die Tafel verdeckte. Die von der Rekurrentin eingereichten Fotografien, auf denen die Verbotstafel durch die Strassenbeleuchtung teilweise verdeckt wird, wurden von der linken Fahrspur aus aufgenommen (vgl. Nrn. 3 und 4). Von der rechten Fahrspur aus, auf welcher die Rekurrentin während der Kontrollfahrt unterwegs war, ist der Blick auf die Tafel unverstellt. Auch der von rechts kommende Geländewagen, dessen Lenker ihr schliesslich den Vortritt gewährte, konnte die freie Sicht auf das Verkehrssignal nicht beeinträchtigen.
Was die Tatsachen der ungenügenden Voraussicht und Beobachtung und der weiteren Mängel anbelangt, stehen sich die Schilderungen des Verkehrsexperten und das pauschale Vorbringen der Rekurrentin, sie habe alle Regeln beachtet, gegenüber. Die vom Verkehrsexperten geschilderten Mängel stellen Verhaltensweisen der Rekurrentin dar, in denen ungenügende Fahrfertigkeiten zum Ausdruck kommen und die dem Lenker möglicherweise nicht bewusst sind. Dies kann erklären, weshalb die Rekurrentin ihre während der Kontrollfahrt gezeigte Fahrleistung besser einschätzte, als dies der Experte getan hat. Die vom Experten detailliert beschriebenen Umstände bei der Missachtung des Fahrverbots belegen die möglichen Auswirkungen der ungenügenden Voraussicht der Rekurrentin selbst in alltäglichen und wenig komplexen Verkehrssituationen. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, an den Feststellungen des Experten zu zweifeln. Sie stehen zudem im Einklang mit den Feststellungen des Fahrlehrers, mit dem die Rekurrentin vor der Kontrollfahrt 54 Fahrstunden absolviert hatte. Er hielt zuhanden des Experten am 14. Januar 2011 fest, der Rekurrentin habe – als sie sich im Juni 2010 bei ihm gemeldet habe – die Fahrpraxis gefehlt und sie sei kaum in der Lage gewesen, das Fahrzeug gefahrlos im Verkehr zu führen. Da die sprachliche Verständigung schwierig gewesen sei, seien nur kleine Lernerfolge zu verzeichnen gewesen. Insbesondere sei sie bei stärkerem Verkehrsaufkommen stark überfordert gewesen. Bis zur Kontrollfahrt habe sie soweit geschult werden können, dass sie sich im Verkehr habe zurechtfinden können. Bei starker Belastung sei sie jedoch öfters eingebrochen. Es könne davon ausgegangen werden, dass sich die Vorfälle bei der Kontrollfahrt häuften und auch die Grösse des Fahrzeuges (BMW X5) Einiges zum ungünstigen Verlauf beigetragen habe.
4.- Bei der Beurteilung von persönlichen – geistigen und körperlichen – Fähigkeiten einer Person stellen sich letztlich kaum justiziable Fragen. Soweit sich ein Gericht mit solchen auf Fachwissen beruhenden und stark ermessensgeprägten Bewertungen zu befassen hat, kann es regelmässig sinnvollerweise nur untersuchen, ob die für den Entscheid zuständigen und fachlich kompetenten Behörden unter Wahrung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Verfahrensgarantien alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft geprüft haben bzw. ob sich die Bewertung allenfalls als offensichtlich bzw. krass falsch, d.h. willkürlich, erweist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1_225/2009 vom 4. November 2009 E. 1.1.1 mit Hinweisen auf BGE 132 II 257 E. 3 und 131 I 467 E. 3.1).
Als Mittel der Sachverhaltsfeststellung dient die Kontrollfahrt der Überprüfung, ob die erforderlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten vorhanden sind (R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III: Die Administrativmassnahmen, Bern 1995, Rz. 2665). Die Durchführung der Kontrollfahrt wird in den Richtlinien Nr. 19 der Vereinigung der Strassenverkehrsämter vom 20. Mai 2005 betreffend Kontrollfahrt und Zusatzprüfung (nachfolgend: Richtlinien Nr. 19) konkretisiert. Diese Richtlinien stellen zwar keine Rechtssätze dar und binden insofern das Gericht nicht. Sie dienen jedoch der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis, indem sie für die Durchführung, den Umfang und die Bewertung der Kontrollfahrt einheitliche und sachgerechte Kriterien festlegen. Insoweit sind sie bei der Auslegung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe von Bedeutung (vgl. Th. Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1980, S. 132; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 5. Aufl. 1976, Nr. 9, S. 55 f.).
Im Sinn einer Schwerpunktbildung gelten als Anforderungen, die bei einer Kontrollfahrt in der Kategorie B geprüft werden, insbesondere das dynamische Sehen (Verkehrssehen), das Anpassen der Geschwindigkeit und Mithalten im Verkehr (Verkehrsdynamik), das frühzeitige Erkennen möglicher Gefahren und das entsprechende Verhalten (Verkehrstaktik), das Befahren von Verzweigungen, Fahrstreifenwechsel und Kreisverkehr (Verkehrsvorgänge) und das Erkennen der Vortrittsregeln, Signale und der allgemeinen Verkehrsregeln (vgl. Ziff. 511 der Richtlinien Nr. 19). Die Kontrollfahrt gilt als bestanden, wenn der Betroffene nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht (vgl. Ziff. 71 der Richtlinien Nr. 19). Zu einem negativen Entscheid führen insbesondere ungenügende Voraussicht, konkrete oder erhöhte abstrakte Gefährdung wegen unzweckmässiger Beobachtung, unwirksame Beobachtung beim Fahrstreifenwechsel, ungenügende Anwendung der Vortrittsregeln oder krasse Fehler bei der Fahrbahnbenützung (vgl. Ziff. 72 der Richtlinien Nr. 19).
Nach Art. 27 Abs. 1 Satz 1 SVG sind Signale und Markierungen sowie die Weisungen der Polizei zu befolgen. Die Signale und Markierungen gehen den allgemeinen Regeln vor. Das Signal "Allgemeines Fahrverbot in beiden Richtungen" zeigt an, dass der Verkehr grundsätzlich in beiden Fahrtrichtungen für alle Fahrzeuge verboten ist (Art. 18 Abs. 1 der Signalisationsverordnung; SR 741.21, abgekürzt: SSV; Anhang 2 Signal 2.01). Eine allfällige, auf einer Zusatztafel signalisierte Ausnahme vom allgemeinen Fahrverbot (beispielsweise "Zubringerdienst gestattet"; vgl. Art. 17 Abs. 1 SSV) galt für die Rekurrentin nicht. Indem sie das Verbotssignal übersehen und missachtet hat, hat sie eine elementare Verkehrsregel verletzt. Die Missachtung eines Verbotssignals stellt einen schwerwiegenden Mangel dar, der – zusammen mit der generell ungenügenden Voraussicht und Beobachtung – zu Recht zu einem negativen Entscheid geführt hat. Auch die weiteren festgestellten Mängel, wie das Verlassen von Kreiseln ohne jegliche seitliche Beobachtung und ohne Blinker, abrupte Spurwechsel, Überholen von Fahrrädern, Vorbeifahren an parkierten Fahrzeugen ohne Spiegel- und Seitenblick und die fehlende Bremsbereitschaft, lassen die Beurteilung des Experten, dass die Rekurrentin jedenfalls auf der Kontrollfahrt mit dem grossen Personenwagen BMW X5 nicht nachweisen konnte, dass sie Motorfahrzeuge der Kategorie B sicher zu führen versteht, nachvollziehbar erscheinen. Insbesondere die vom Experten festgestellte ungenügende Blicksystematik und –technik erhöhen die Gefahr, dass andere Verkehrsteilnehmer nicht oder nicht rechtzeitig erkannt werden, beträchtlich. Während der Kontrollfahrt war denn auch festzustellen, dass die Rekurrentin deshalb beim frühzeitigen Erkennen und richtigen Interpretieren von Signalen und Markierungen Mühe und Unsicherheit bekundete.
Die Rekurrentin führt die Mängel auf das Verhalten des Experten zurück, das sie als verunsichernd und einschüchternd beschreibt. Er habe während der ganzen Fahrt den Kopf geschüttelt und sie dadurch gestresst und unter Druck gesetzt. Der Experte erklärt die Kopfbewegungen damit, dass er den Verkehr habe beobachten und – anstelle der Rekurrentin – die notwendigen Seitenblicke vornehmen müssen. Zwar ist verständlich, dass die Rekurrentin in der Prüfungssituation angespannt war und sich unter Druck fühlte. Führt die Prüfungssituation, die sich grundsätzlich für alle Kandidaten gleich gestaltet, indessen zu einer Häufung der Mängel, die es dem Experten nicht erlaubt festzustellen, dass der Kandidat ohne die Prüfungsnervosität in der Lage ist, ein Fahrzeug sicher zu führen, hat er keine Möglichkeit, die Kontrollfahrt als bestanden zu bewerten. Dass die Rekurrentin unter Druck ungenügende Fahrleistungen erbringt, hat auch der Fahrlehrer ausserhalb der Prüfungssituation festgestellt, wenn er festhält, sie sei "bei starker Belastung" "öfters eingebrochen". Insgesamt kann also nicht davon ausgegangen werden, dass der Experte auf einzelne, durch die Aufregung der Prüfungssituation erklärbare Fahr- oder Flüchtigkeitsfehler von untergeordneter Bedeutung abgestellt hat; vielmehr hat er festgestellt, dass die Rekurrentin grundlegende Anforderungen, denen der Lenker eines Motorfahrzeugs im modernen Verkehr zwingend genügen muss, wie etwa die Fähigkeit sich bei Abbiegemanövern und Spurwechseln nach vorn, auf die Seite und nach hinten zu orientieren, nicht erfüllte (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_225/2009 vom 4. November 2009 E. 2).
5.- Zusammenfassend ergibt sich, dass der Experte die Kontrollfahrt zu Recht als ungenügend beurteilt hat. Der Rekurs ist deshalb abzuweisen. Für die Kontrollfahrt im Sinn von Art. 44 Abs. 1 VZV zum Umtausch des ausländischen Führerausweises gelten die allgemeinen Bestimmungen von Art. 29 VZV (R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I: Grundlagen, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, 2. Aufl. 2002, Rz. 383). Sie kann demnach gemäss Art. 29 Abs. 3 VZV nicht wiederholt werden. Hingegen kann die Rekurrentin nach Art. 29 Abs. 2 lit. a VZV ein Gesuch um einen Lernfahrausweis stellen. Der Rekurs ist dementsprechend auch insoweit abzuweisen, als damit um Wiederholung der Kontrollfahrt ersucht wird.
6.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.-- ist angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 800.-- ist zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 800.-- unter Verrechnung
des Kostenvorschusses von Fr. 800.--.