Präsident Urs Gmünder, Mitglieder Urs Früh und Beat Fritsche; a.o. Gerichtsschreiber Philipp Lenz
X, Rekurrent,
vertreten durch lic.iur. Urs Bertschinger, Rechtsanwalt, St. Gallerstrasse 46, Postfach 945, 9471 Buchs,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, Moosbruggstrasse 11, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Führerausweisentzug (Warnungsentzug)
Sachverhalt:
A.- X besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit 21. Januar 1986. Am 27. Februar 2004 verursachte er infolge ungenügender Aufmerksamkeit in alkoholisiertem Zustand einen Verkehrsunfall und vereitelte vorsätzlich eine Blutprobe. Daraufhin wurde ihm am 24. August 2004 der Führerausweis für die Dauer von drei Monaten entzogen.
B.- Am 12. Juli 2006 lenkte er wiederum ein Fahrzeug in angetrunkenem Zustand mit einer Blutalkoholkonzentration von 2,65 Gewichtspromille und verursachte einen Unfall. Nach einer spezialärztlichen Begutachtung wurde der Führerausweis am 22. November 2006 mit Auflagen versehen und am 7. Dezember 2006 mit Wirkung ab 13. Juli 2006 für die Dauer von acht Monaten entzogen. Mit den Auflagen wurde X auf unbestimmte Zeit verpflichtet, verschiedene Blutparameter monatlich ärztlich bestimmen zu lassen, ein Motorfahrzeug nur noch in absolut alkoholfreiem Zustand zu lenken und alle sechs Monate die Berichte der betreuenden Stelle über die Resultate der kontrollierten Abstinenz einzureichen. Aufgrund des positiven hausärztlichen Berichtes wurden diese Auflagen am 23. November 2007 mit sofortiger Wirkung aufgehoben.
C.- Am 9. November 2009 wurde X von einer mobilen Polizeipatrouille kontrolliert, als er in Ebnat Kappel einen Personenwagen lenkte. Zwei durchgeführte Atemlufttests ergaben eine Blutalkoholkonzentration von mindestens 0,75 Gewichtspromille. Das Untersuchungsamt Uznach verurteilte ihn deshalb mit Bussenverfügung vom 4. Dezember 2009 wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand zu einer Busse von Fr. 800.--. Mit Verfügung vom 14. April 2010 entzog ihm das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen den Führerausweis für die Dauer eines Monats wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand innerhalb von zwei Jahren seit Verfügung einer anderen Administrativmassnahme.
Dagegen erhob X mit Eingabe vom 30. April 2010 (Poststempel) Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission und beantragte, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und wegen einer leichten Widerhandlung eine Verwarnung auszusprechen. Eventuell sei die Verfügung der Vorinstanz aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Rekursgegners für beide Instanzen. Auf die Ausführungen zur Begründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Die Vorinstanz verzichtete am 11. Juni 2010 auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 30. April 2010 (Poststempel) ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit dem am 20. Mai 2010 (Poststempel) eingereichten Rechtsbegehren in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41bis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Gemäss Art. 16 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt: SVG) wird nach Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist, der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen. Das Gesetz unterscheidet zwischen leichten (Art. 16a SVG), mittelschweren (Art. 16b SVG) und schweren Widerhandlungen (Art. 16c SVG). Eine leichte Widerhandlung begeht, wer durch Verletzung von Verkehrsregeln eine geringe Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft und ihn dabei nur ein leichtes Verschulden trifft (Art. 16a Abs. 1 lit. a SVG). Ist die Verletzung der Verkehrsregeln grob und wird dadurch eine ernstliche Gefahr für die Sicherheit anderer hervorgerufen oder in Kauf genommen, ist die Widerhandlung schwer (Art. 16c Abs. 1 lit. a SVG). Eine mittelschwere Widerhandlung begeht, wer durch Verletzung von Verkehrsregeln eine Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt (Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG). Von einer mittelschweren Widerhandlung ist immer dann auszugehen, wenn nicht alle privilegierenden Elemente einer leichten und nicht alle qualifizierenden einer schweren Widerhandlung erfüllt sind (vgl. Botschaft, in: BBl 1999 S. 4487).
3.- Angesichts der Feststellung in der rechtskräftigen Bussenverfügung des Untersuchungsamts Uznach vom 4. Dezember 2009 (act. 12/3) bestreitet der Rekurrent zu Recht nicht, am 9. November 2009 ein Fahrzeug in angetrunkenem Zustand gelenkt zu haben (act. 7). Die von ihm anerkannte Messung ergab eine Blutalkoholkonzentration von 0.75 Promille. Damit hat er Art. 31 Abs. 2 SVG verletzt, wonach als fahrunfähig gilt und somit kein Fahrzeug führen darf, wer unter anderem wegen Alkoholeinflusses nicht über die erforderliche körperliche und geistige Leistungsfähigkeit verfügt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Verordnung der Bundesversammlung über Blutalkoholgrenzwerte im Strassenverkehr (SR 741.13) gilt die Fahrunfähigkeit wegen Alkoholeinwirkung in jedem Fall als erwiesen, wenn der Fahrzeugführer oder die Fahrzeugführerin eine Blutalkoholkonzentration von 0,5 oder mehr Gewichtspromille aufweist oder eine Alkoholmenge im Körper hat, die zu einer solchen Blutalkoholkonzentration führt. Als qualifiziert gilt eine Blutalkoholkonzentration von 0,8 Promille oder mehr (Abs. 2).
4.- Gemäss Art. 16a Abs. 1 lit. b SVG begeht eine leichte Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften, wer in angetrunkenem Zustand, jedoch nicht mit einer qualifizierten Blutalkoholkonzentration ein Motorfahrzeug lenkt und dabei keine anderen Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften begeht. Nach einer leichten Widerhandlung wird der Führerausweis entzogen, wenn in den vorangegangenen zwei Jahren der Führerausweis entzogen war oder eine andere Administrativmassnahme verfügt wurde (Art. 16a Abs. 2 SVG); andernfalls wird sie verwarnt (Art. 16a Abs. 3 SVG).
a) Die Vorinstanz geht davon aus, dass es sich bei der am 22. November 2006 verfügten Anordnung von Auflagen um "eine andere Administrativmassnahme" im Sinne von Art. 16a Abs. 2 SVG handle. Diese Auflagen wurden mit Verfügung vom 23. November 2007 mit sofortiger Wirkung aufgehoben. Damit habe der Rekurrent vor Ablauf der in Art. 16a Abs. 2 SVG vorgesehenen zweijährigen Frist erneut gegen die Strassenverkehrsvorschriften verstossen und der Ausweis sei folglich zu entziehen (act. 3). Dem hält der Rekurrent entgegen, es sei zweifelhaft, ob es sich bei der am 22. November 2006 angeordneten Massnahme überhaupt um "eine andere Administrativmassnahme" im Sinne von Art. 16a Abs. 2 SVG handle. Selbst wenn dies zu bejahen wäre, sei gemäss dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut dieser Bestimmung für die zweijährige Periode die Anordnung der Massnahme massgebend und nicht, wie beim Ausweisentzug, deren Aufhebung. Die mit Verfügung vom 22. November 2006 angeordneten Auflagen fielen somit nicht in diese zweijährige Periode.
aa) Nach Art. 16a Abs. 2 SVG wird dem Fahrzeuglenker der Lernfahr- oder Führerausweis für mindestens einen Monat entzogen, wenn der Ausweis in den vergangenen zwei Jahren entzogen war oder eine andere Administrativmassnahme verfügt wurde. Was unter den anderen Administrativmassnahmen zu verstehen ist, führt das Gesetz nicht aus. Im Sinne einer Generalklausel weitet es den Anwendungsbereich aber auf sämtliche Administrativmassnahmen aus (vgl. Giger, Komm. SVG, Art. 16a N 6). Ein so weitgehendes Verständnis würde allerdings dazu führen, dass beispielsweise auch jener Fahrzeuglenker als Rückfalltäter behandelt wird, dem innerhalb der Zweijahresperiode der Führerausweis aufgrund gesundheitlicher Probleme gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. a SVG vorübergehend entzogen war. Dass durch diese medizinisch indizierte Massnahme ein Rückfalltatbestand begründet wird, kann jedoch nicht Sinn und Zweck dieser Norm sein. In der Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999 (BBl 1999 4462, 4486 f.) steht, dass eine Person, die sich während zwei Jahren nach einem Entzug oder einer Verwarnung unauffällig verhalte, bei einer neuen Widerhandlung grundsätzlich wie ein Ersttäter zu behandeln sei. Im Gegenzug dürfe aber eine zweite leichte Widerhandlung innert zwei Jahren nicht wieder eine Verwarnung zur Folge haben. Offensichtlich will der Gesetzgeber unter den in Art. 16a Abs. 2 und 3 SVG aufgeführten Administrativmassnahmen nur jene verstanden wissen, die aufgrund einer mindestens leichten (ersten) Widerhandlung verfügt wurden (vgl. R. Schaffhauser, Die neuen Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsgesetzes, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, St. Gallen 2003, S. 184).
bb) Bei dem am 7. Dezember 2006 verfügten Ausweisentzug handelte es sich um eine Administrativmassnahme im Sinne von Art. 16a Abs. 2 SVG. Mit der Wiedererteilung des Führerausweises am 13. März 2007 wurde die zweijährige Bewährungszeit ausgelöst. Sie endete am 12. März 2009. Im Zeitpunkt der Widerhandlung (9. November 2009) gegen Art. 31 Abs. 2 SVG war die Frist somit abgelaufen und der Rekurrent wie ein Ersttäter zu behandeln.
cc) Streitig ist, ob die am 22. November 2006 verfügten Auflagen als "andere Administrativmassnahme" im Sinne von Art. 16a Abs. 2 SVG zu qualifizieren sind und ob deren Anordnung oder Aufhebung die zweijährige Bewährungsfrist auslöst.
Art. 104b Abs. 3 SVG zählt alle von schweizerischen Behörden verfügten oder von ausländischen Behörden gegen Personen mit Wohnsitz in der Schweiz angeordneten Administrativmassnahmen auf, welche im Administrativmassnahmenregister einzutragen sind. Darunter fallen unter anderem auch Auflagen (lit. g). Die Aufhebung oder Abänderung solcher Massnahmen werden ebenfalls ausdrücklich erwähnt (lit. m). Es ist zu prüfen, ob daraus abgeleitet werden kann, dass die am 23. November 2007 durch die Vorinstanz verfügte Aufhebung der Auflagen als "andere Administrativmassnahme" im Sinn von Art. 16a Abs. 2 SVG zu verstehen ist und damit die zweijährige Bewährungszeit auszulösen vermag.
Die Vorinstanz verfügte die Auflagen, weil sie missbräuchlichen beziehungsweise schädlichen Alkoholkonsum und somit eine Krankheit im medizinischen Sinne vermutete (vgl. B. Liniger, Verkehrsmedizin: Fahreignungsbegutachtung und Auflagen, in Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2004, St. Gallen 2004, S. 84). Sie dienten dazu, das grösstmögliche Mass an Verkehrssicherheit zu gewährleisten. Die Fahreignung des Rekurrenten wurde aus medizinischer Sicht nur mit Auflagen befürwortet, nicht aber vollständig verneint (act. 13/5); sonst hätte der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen werden müssen. Die gegenüber ihm verfügten Auflagen stellen folglich nichts anderes dar, als eine mildere Form des Sicherungsentzugs (vgl. B. Liniger, Aktuelle Fragen des Administrativmassnahmenrechts des SVG - Ein interdisziplinärer Diskurs, Sicht der Verkehrsmedizin, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2005, St. Gallen 2005, S. 83). Diese Massnahme dient somit einer anderen Zielsetzung als der Warnungsentzug und die Verwarnung, welche Verwaltungsmassnahmen mit präventivem und erzieherischem Charakter sind. Insbesondere der vorübergehende Entzug des Führerausweises soll eine fühlbare Warnung an jene Motorfahrzeuglenker sein, die es an Sorgfalt und Rücksichtnahme im Strassenverkehr fehlen lassen. Der fehlbare Lenker soll zu mehr Verantwortung erzogen und dadurch von weiteren Verkehrsdelikten abgehalten werden. Die mit dem Warnungsentzug angestrebte Einsicht und Besserung kann aber nur zum Tragen kommen, wenn die begangene Verkehrsregelverletzung dem Lenker vorgeworfen werden kann, ihn dafür also ein Verschulden trifft (BGE 133 II 331 E. 4.2; BGE 129 II 92 E. 2.1). Der Führerausweis muss dem Betroffenen nach Ablauf der Entzugsdauer ohne weiteres, also auch ohne Überprüfung der Wirksamkeit der Massnahme, wieder ausgehändigt werden. Dies ist aber nur möglich, wenn die Fahreignung gegeben ist. Vor diesem Hintergrund ist es gerechtfertigt, dem fehlbaren Lenker nach Ablauf der Entzugsdauer eine Bewährungsfrist aufzuerlegen, innerhalb welcher er beweisen muss, dass die erhoffte Besserung auch wirklich eingetreten ist. Anders stellt sich die Situation beim Sicherungsentzug dar. Er dient dazu, den Verkehr von Fahrzeuglenkern, die aus medizinischen oder charakterlichen Gründen, wegen Trunksucht oder anderer Süchte oder wegen einer anderen Unfähigkeit zum Führen eines Motorfahrzeugs nicht geeignet sind, freizuhalten (BGE 131 II 248 E. 4). Können die Eignungsmängel, wie das beim Rekurrenten der Fall war, therapeutisch kompensiert werden, sind auch mildere Massnahmen denkbar (vgl. R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Die Administrativmassnahmen, Bern 1995, S. 73). Die Vorinstanz hat dem Rekurrenten zur Sicherstellung der Fahreignung verschiedene, zeitlich nicht begrenzte Auflagen gemacht. Nach dem günstigen Verlauf der Therapie verfügte sie rund ein Jahr später deren Aufhebung. Dabei hat sie hoheitlich festgestellt, dass der Eignungsmangel behoben ist (vgl. R. Schaffhauser, a.a.O., S. 148) und der Rekurrent die Voraussetzungen zur uneingeschränkten Führung von Fahrzeugen der entsprechenden Kategorie erfüllt (Art. 24e Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [SR 741.51, abgekürzt: VZV]). Anders als der mit einem Warnungsentzug belastete Lenker hat er bei Beendigung der Massnahme bereits bewiesen, dass die beabsichtigte Wirkung, die medizinische Heilung, erzielt worden ist.
Somit unterscheiden sich Administrativmassnahmen mit Warnungscharakter von denjenigen mit Sicherungscharakter. Während Warnungsentzug und Verwarnung den Lenker zu verantwortungsvollem Verhalten anhalten sollen, dienen Sicherungsentzug und Auflagen der Fernhaltung eines ungeeigneten Fahrzeuglenkers vom Strassenverkehr beziehungsweise der Erhaltung der Fahreignung. Diese unterschiedlichen Zielsetzungen rechtfertigen auch unterschiedliche Rechtsfolgen. Wer eine Warnung erhält, soll sich bewähren und beweisen, dass er sein Verhalten geändert hat. Dazu dient die zweijährige Probezeit. Wer aber wegen Alkoholmissbrauchs in seiner Fahreignung eingeschränkt ist und deshalb Auflagen erfüllen muss oder gar die Fahrerlaubnis verliert, hat sich nicht primär zu bewähren; im Hinblick auf eine Wiedererteilung des Führerausweises ist er vielmehr gehalten, alles in seiner Macht Stehende zu unternehmen, um das festgestellte Defizit zu beseitigen oder mit geeigneten Massnahmen zu kompensieren. Die Aufhebung von Auflagen oder die Wiedererteilung des Führerscheins wird erst dann verfügt, wenn feststeht, dass dieses Ziel erreicht worden ist. Folglich bildet die ärztlich bestätigte Zielerreichung den Prüfpunkt und nicht, wie bei den Warnmassnahmen, der Ablauf einer vorher festgelegten Frist.
dd) Zusammenfasssend ist festzuhalten, dass es sich bei den von der Vorinstanz verfügten Auflagen um Administrativmassnahmen handelt. Sie sind aber nicht als Instrument der Erziehung oder Warnung zu verstehen, sondern als Sicherungsinstrument. Somit lösen sie, anders als die Verwarnung oder der Warnungsentzug, weder bei der Anordnung noch bei der Aufhebung eine zweijährige Bewährungsfrist im Sinne vom Art. 16a Abs. 2 und 3 SVG aus. Damit ist auch der bereits erwähnten Absicht des Gesetzgebers Genüge getan, wonach im Sinne von Art. 16a Abs. 2 SVG bestraft werden soll, wer sich in den vorangegangenen zwei Jahren eine leichte Widerhandlung zu Schulden kommen liess.
b) Nachdem feststeht, dass die am 23. November 2007 verfügte Aufhebung der Auflagen keine andere Administrativmassnahme im Sinne von Art. 16a Abs. 2 SVG darstellt, ist der Rekurrent im Zusammenhang mit der Trunkenheitsfahrt vom 9. November 2009 wie ein Ersttäter zu behandeln und nach Art. 16a Abs. 3 SVG zu verwarnen.
5.- Ziff. 206.02.1 des Verkehrsgebührentarifs (sGS 718.1) sieht im Fall eines Ausweisentzugs einen Gebührenrahmen von Fr. 100.-- bis Fr. 800.-- vor. Für eine Verwarnung liegt dieser bei Fr. 70.-- bis Fr. 250.--.
Die Vorinstanz bezifferte die Verfahrenskosten auf Fr. 300.-- und bewegte sich damit in der für den Entzug von Führerausweisen vorgesehenen Bandbreite. Nachdem nun aber feststeht, dass der Rekurrent nach Art. 16a Abs. 3 SVG nur zu verwarnen ist, müssen auch die Verfahrenskosten entsprechend reduziert werden. Besteht für die Gebühr ein Mindest- und ein Höchstansatz, so ist sie innerhalb dieses Rahmens nach dem Wert und der Bedeutung der Amtshandlung, dem Zeit- und Arbeitsaufwand und der erforderlichen Sachkenntnis zu bemessen (Art. 11 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, sGS 821.1, abgekürzt Verwaltungsgebührenverordnung). Für das vorinstanzliche Verfahren erscheint eine vom Rekurrenten zu bezahlende Gebühr von Fr. 150.-- als angemessen.
6.- Der Rekurs ist somit gutzuheissen. Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- erscheint angemessen (vgl. Art. 13 Ziff. 522 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Die Finanzverwaltung ist anzuweisen, dem Rekurrenten den Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Rekurrent Anspruch auf volle Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP und Art. 98ter VRP; GVP 1983 Nr. 56), soweit diese aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Der Rechtsvertreter hat eine Kostennote über Fr. 2'611.50 eingereicht und ein nach Zeitaufwand bemessenes Honorar von Fr. 2'250.-- ausgewiesen. Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet, und zwar liegt der Rahmen zwischen Fr. 1'000.-- und Fr. 12'000.-- (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75; abgekürzt: HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Im vorliegenden Fall war das Prozessthema auf die Beantwortung einer einzigen Rechtsfrage beschränkt, zu welcher sich das Bundesgericht, soweit überblickbar, bis heute nicht geäussert hat. In tatsächlicher Hinsicht gab es keine Schwierigkeiten. Der Aktenumfang ist für einen Strassenverkehrsfall (Warnungsentzug) durchschnittlich. Unter diesen Umständen erscheint ein Honorar von Fr. 1'800.-- als angemessen. Hinzuzuzählen sind die Barauslagen von Fr. 72.-- (4% von Fr. 1'800.--, Art. 28bis Abs. 1 HonO) und die Mehrwertsteuer von Fr. 142.25 (7.6% von Fr. 1'872.--, Art. 29 HonO), so dass der Rekurrent vom Staat (Strassenverkehrsamt) mit insgesamt Fr. 2'014.25 zu entschädigen ist.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz
vom 14. April 2010 aufgehoben.
2. Der Rekurrent wird verwarnt.
3. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden auf Fr. 150.--
festgesetzt und sind vom Rekurrenten zu bezahlen.
4. Der Staat trägt die amtlichen Kosten (Entscheidgebühr) von Fr. 1'000.--.
5. Die Finanzverwaltung wird angewiesen, dem Rekurrenten den
Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- zurückzuerstatten.
6. Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) hat den Rekurrenten
mit Fr. 2'014.25, davon Fr. 142.25 Mehrwertsteuer, zu entschädigen.