Präsident Thomas Vögeli, Richter Rudolf Lippuner und Martin Würmli, Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
vertreten durch Y,
gegen
Gemeinderat A, Vorinstanz,
betreffend
Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe
Sachverhalt:
A.- X, geb. 1961, wurde vom 6. bis 31. Januar 2012 in der Gemeinde A mit finanzieller Sozialhilfe im Betrag von Fr. 819.50 unterstützt. Am 20. September 2013 fasste die Ressortkommission Soziales und Gesundheit folgenden Beschluss:
" 1. Das Sozialamt prüft periodisch die Rückerstattungen der noch offenen
Sozialhilfeleistungen im Gesamtbetrag von Fr. 819.50 und macht sie
gegebenenfalls geltend.
2. X wird hiermit verpflichtet, sich bei positiver Veränderung der finanziellen
Situation (insbesondere Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder sonstigen
günstigen Veränderungen) dem Sozialamt A unaufgefordert Meldung zu
erstatten und eine Rückzahlung der geleisteten Sozialhilfe zu vereinbaren.
Es können Ratenzahlungen festgelegt werden.
3. Gebühren werden keine erhoben."
B.- Der Beschluss wurde X am 1. Oktober 2013 zugestellt. Mit Eingabe seines Vertreters vom 4. Oktober 2013 erhob er dagegen Rekurs beim Gemeinderat A. Er beantragte, die Verfügung sei ersatzlos aufzuheben und es sei festzustellen, dass von einer künftigen Rückerstattung abzusehen sei; ausserdem sei die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, insbesondere sei von einem Kostenvorschuss abzusehen.
Am 20. Dezember 2013 entschied der Gemeinderat A über den Rekurs. Er hielt fest, der Rekurs werde als Unzumutbarkeitseinrede gemäss Art. 18 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, abgekürzt: SHG) verstanden. Gemäss Rekurs habe sich die finanzielle Lage von X nicht verbessert und die Rückerstattung sei zurzeit nicht zumutbar. Gegenwärtig solle deshalb eine Eintreibung der Forderung unterbleiben. Weiter erwog der Gemeinderat, dass für die Sozialhilfe von insgesamt Fr. 819.50 gemäss Art. 18 SHG eine Rückerstattungspflicht bestehe. Dem Antrag um Ausrichtung einer Parteientschädigung wurde nicht entsprochen und dem Ausstandsbegehren gegen den Leiter des Sozialamtes nicht stattgegeben. Schliesslich wurde eine Entscheidgebühr von Fr. 100.– festgelegt.
C.- Mit Eingabe seines Vertreters vom 5. Januar 2014 erhob X Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei ersatzlos aufzuheben und es sei die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, insbesondere von einem Kostenvorschuss abzusehen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates.
Der Gemeinderat A beantragte in seiner Vernehmlassung vom 6. Februar 2014, der Rekurs sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Rekurrenten.
Auf weitere Einzelheiten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Verwaltungsrekurskommission ist sachlich zuständig zur Behandlung von Rekursen gegen Verfügungen auf Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe (Art. 41 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Der Rekurs vom 5. Januar 2014 wurde rechtzeitig eingereicht und entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Der Rekurrent macht geltend, er sei dadurch beschwert, dass über seine allfällige Rückerstattungspflicht von einer nicht entscheidbefugten Person erstinstanzlich befunden und ihm Kosten auferlegt worden seien.
a) Unbestritten ist, dass der Rekurrent im Januar 2012 mit Fr. 819.50 an Sozialhilfe unterstützt wurde. Finanzielle Sozialhilfe kann gestützt auf Art. 18 SHG zurückgefordert werden. Dies hat grundsätzlich in Form einer anfechtbaren Verfügung zu geschehen, nachdem dem Betroffenen das rechtliche Gehör (Art. 15 VRP) gewährt worden ist. Das Gesetz sieht hingegen keine vorsorglichen Verfügungen über künftige Rückerstattungsansprüche vor. Die grundsätzliche Pflicht zur Rückerstattung von finanzieller Sozialhilfe ist im Gesetz verankert, und deshalb hat ein Sozialamt bzw. eine Gemeindebehörde keine förmliche Verfügung zu treffen, eine Person habe beim Vorliegen bestimmter tatsächlicher Umstände bzw. bei positiver Veränderung der finanziellen Situation mit dem Sozialamt unaufgefordert eine Rückzahlung der geleisteten Sozialhilfe zu vereinbaren. Im vorliegenden Fall wurde im Zeitpunkt der Verfügung der Ressortkommission kein Anspruch verfügt. Auch der Gemeinderat hat in seinem Rekursentscheid ausdrücklich festgehalten, auf die Eintreibung einer Forderung werde derzeit verzichtet, da die Rückerstattung aufgrund der finanziellen Lage des Rekurrenten nicht zumutbar sei.
Im Weiteren handelt es sich beim Beschluss der Ressortkommission Soziales und Gesundheit und beim Entscheid des Gemeinderates nicht um eine anfechtbare Verfügung bzw. einen anfechtbaren Entscheid (mit Ausnahme der Gebühr). Verfügungen sind dadurch gekennzeichnet, dass es sich um verbindliche und durchsetzbare Anordnungen handelt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 536 ff.). Dieses Merkmal fehlt bei den Beschlüssen der Behörden der Gemeinde A, denn die Rückerstattungspflicht wird mit den Beschlüssen nicht durchgesetzt bzw. die Beschlüsse stellen keine Grundlage dar, um die Rückerstattungspflicht verbindlich durchzusetzen. Es handelt sich lediglich um Hinweise, dass künftig bei entsprechend verbesserter finanzieller Situation die Rückerstattungspflicht geltend gemacht wird. Solche Anordnungen, die lediglich wiedergeben, was aufgrund der generell-abstrakten Natur eines Gesetzes ohnehin gilt, ändern die Rechtsstellung des Betroffenen nicht und vermögen diesen nicht zu beschweren, womit eine Anfechtung aufgrund von Art. 45 Abs. 1 VRP ausgeschlossen ist. Dies hat das Verwaltungsgericht in einem kürzlich ergangenen Urteil ausdrücklich festgehalten (VerwGE B 2013/5 vom 3. Dezember 2013 E. 3.1, in: www.gerichte.sg.ch).
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass auf den Rekurs gegen den Entscheid des Gemeinderates A, soweit er die Rückerstattung der Sozialhilfe zum Gegenstand hat, mangels Legitimation des Rekurrenten nicht eingetreten werden kann. Daher kann auch offen bleiben, inwiefern die Vorinstanz die Ausstandspflicht des Sozialamtsleiters zu Recht verneint hat.
b) Der Gemeinderat hat in seinem Entscheid in Ziff. 5 eine Gebühr von Fr. 100.– festgelegt. Aufgrund dieser Kostenauflage ist der Rekurrent nach Art. 45 Abs. 1 VRP beschwert, weshalb in diesem Punkt auf den Rekurs einzutreten ist. Mangels Vorliegen einer Verfügung entfällt auch die Erhebung einer Gebühr, weshalb der Rekurs in diesem Punkt gutzuheissen ist.
2.- Auf die Erhebung von amtlichen Kosten ist zu verzichten (Art. 97 VRP).
Mit dem Verzicht auf einen Kostenvorschuss und einer Kostenauflage wurde dem Rekurrenten die unentgeltliche Rechtspflege gewährt bzw. ist sein Begehren gegenstandslos. Im Übrigen ist der Vertreter des Rekurrenten nicht Rechtsanwalt oder Rechtsagent, weshalb die Vertretung ohnehin nur unentgeltlich erfolgen kann (Art. 10 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70). Im Übrigen hat die Vorinstanz keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 176). Zudem hat die Vorinstanz einen Verwaltungsakt zu Unrecht als anfechtbare Verfügung bezeichnet und damit das vorliegende Verfahren verursacht. Dies würde zur Kostenauflage führen (Art. 95 Abs. 2 VRP) und einem Anspruch auf eine Entschädigung entgegenstehen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen, indem Ziff. 5 des Entscheids
des Gemeinderats A vom 20. Dezember 2013 aufgehoben wird; im Übrigen wird auf
den Rekurs nicht eingetreten.
2. Amtliche Kosten werden keine erhoben.
3. Ausseramtliche Entschädigungen werden keine zugesprochen.