Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; Gerichtsschreiberin Louise Blanc Gähwiler
X, Rekurrent,
vertreten durch Y, Sozialdienst Region A
gegen
Gemeinderat B, Vorinstanz,
betreffend
Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe
Sachverhalt:
A.- X bewohnt seit August 2009 eine 3 ½-Zimmerwohnung in A. Davor war er bis am 5. September 1996 in B und danach in C und D wohnhaft.
Im Jahre 1995 wurde X während seiner Unmündigkeit mit einem einmaligen Unterstützungsbetrag von Fr. 100.-- finanziell unterstützt. Der Aufenthalt in einer christlich therapeutischen Wohngemeinschaft vom 8. Januar bis Ende Juli 1996 wurde durch das Sozialamt B finanziert, wobei sich die Sozialhilfeleistungen auf Fr. 42'105.70 beliefen. X leistete in den Jahren 2007 bis 2009 freiwillig Rückerstattungen von insgesamt Fr. 2'180.--.
B.- Mit Beschluss des Gemeinderats B vom 16. August 2011 wurde X zur Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe von Fr. 39'925.70 in monatlichen Raten von Fr. 300.-- ab 1. September 2011 bis zum Eintritt der Verjährung am 31. Dezember 2013 verpflichtet. Des Weiteren wurde festgestellt, dass die Unterstützung im Jahre 1995 von Fr. 100.-- infolge Unmündigkeit von X erst bei einer Bereicherung aus einer Erbschaft zurückzuerstatten sei.
C.- Gegen diesen Entscheid erhob X mit Eingabe vom 23. August 2011 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, der Entscheid des Gemeinderats sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Politischen Gemeinde B. Zudem ersuchte er um Fristerstreckung zur Rekursergänzung bzw. -begründung durch seinen Vertreter bis 22. September 2011, welche am 19. September 2011 eingereicht wurde.
In ihrer Vernehmlassung vom 26. Oktober 2011 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolge, soweit darauf einzutreten sei.
Auf die Akten und die zur Begründung vorgebrachten Argumente der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, im Folgenden eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurs-erhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 23. August 2011 und die Ergänzung vom 19. September 2011 erfüllen in formeller und materieller Hinsicht die gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 41 lit. a, 45 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 48 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- a) Strittig ist die Rückerstattung von finanzieller Sozialhilfe, welche die Politische Gemeinde B dem Rekurrenten im Jahre 1996, d.h. während eines Zeitraumes ausgerichtet hat, als das Gesetz über die öffentliche Fürsorge vom 18. Mai 1964 (nGS 28-48, abgekürzt: FüG) Gültigkeit hatte. Am 1. Januar 1999 trat das neue Sozialhilfegesetz vom 27. September 1998 (sGS 381.1, abgekürzt: SHG) in Kraft. Der Gemeinderat B hat am 16. August 2011 den Beschluss bezüglich der Rückerstattung dieser noch unter altem Recht geleisteten finanziellen Sozialhilfe erlassen. Gemäss Übergangsbestimmung von Art. 56 Abs. 2 Satz 1 SHG richtet sich die Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe mit Vollzugsbeginn des SHG nach neuem Recht. Anwendbar sind somit die Art. 18 ff. SHG. Die Zuständigkeit der Vorinstanz ergibt sich aus Art. 21 Abs. 1 SHG.
b) Der Rekurrent wendet ein, die Rückerstattungspflicht für Sozialhilfeleistungen sei verjährt. Während nach früherem Recht (Art. 43 FüG) Rückerstattungsforderungen unverjährbar waren, kann gemäss Art. 21 Abs. 2 SHG finanzielle Sozialhilfe, die vor mehr als 15 Jahren geleistet wurde, nicht zurückgefordert werden (vgl. auch ABl 1997 S. 1795 f.). Ausgenommen sind nach lit. a finanzielle Sozialhilfe in Form von Darlehen (Ziff. 1) und Vorschüsse gemäss Art. 13 SHG (Ziff. 2) sowie nach lit. b Rückerstattungsverpflichtungen gemäss Art. 14 SHG. Gestützt auf Art. 56 Abs. 2 Satz 2 SHG beginnt die Frist nach Art. 21 Abs. 2 SHG mit dem Vollzugsbeginn des SHG, nämlich am 1. Januar 1999, zu laufen. Demnach verjähren die Rückerstattungsforderungen aus finanzieller Sozialhilfe, die noch unter dem alten Recht ausgerichtet worden sind, erst per 31. Dezember 2013. Die geltend gemachten Rückforderungen der Vorinstanz aus der im Jahre 1996 an den Rekurrenten ausgerichteten finanziellen Sozialhilfe sind damit noch nicht verjährt.
3.- Gegenstand des Rekurses ist der Entscheid des Gemeinderates B vom 16. August 2011 betreffend teilweiser Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe aus dem Jahre 1996 im Umfang von Fr. 39'925.70, zahlbar in 28 monatlichen Raten à Fr. 300.-- ab dem 1. September 2011 bis zum Eintritt der Verjährung am 31. Dezember 2013 (total Fr. 8'400.--).
a) Gemäss Art. 18 Abs. 1 SHG erstattet derjenige, der für sich, für Familienangehörige, für eine Person, die mit ihm in eingetragener Partnerschaft lebt, oder für ein Kind, das in der Gemeinschaft der eingetragenen Partnerschaft lebt, finanzielle Sozialhilfe bezogen hat, diese zurück, wenn sich seine finanzielle Lage gebessert hat und die Rückerstattung zumutbar ist. Zu prüfen ist also, ob die beiden Voraussetzungen der Verbesserung der finanziellen Verhältnisse sowie der Zumutbarkeit gegeben sind, welche die Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe aus dem Jahre 1996 in der Höhe von Fr. 8'400.-- rechtfertigen.
Aus den allgemeinen Zielsetzungen der Sozialhilfe ist zunächst abzuleiten, dass die Rückerstattung nicht zumutbar ist, wenn sie mit einiger Wahrscheinlichkeit zu einer erneuten Bedürftigkeit des Pflichtigen führen würde. Die Rückerstattung setzt voraus, dass sich die wirtschaftliche Lage der unterstützten Person grundlegend verbessert hat. Einkünfte, die nur wenig über dem Existenzminimum liegen, vermögen die Rückerstattungspflicht noch nicht auszulösen, weil dadurch die Motivation der Selbsthilfe untergraben würde. Der unterstützten Person ist eine den durchschnittlichen Verhältnissen entsprechende Lebenshaltung zuzugestehen. Zumutbar ist die Rückerstattung insbesondere dann, wenn dadurch eine den Verhältnissen des Verpflichteten angemessene Lebenshaltung nicht verunmöglicht wird (F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1999, 2. Auflage, S. 178 f.). Gemäss verwaltungsgerichtlicher Praxis muss die Rückerstattungspflicht in ihrem Umfang und ihrer Art so bestimmt werden, dass die wirtschaftliche Existenz und das Fortkommen des Pflichtigen weder gefährdet noch erheblich beeinträchtigt werden. Die Rückerstattung ist nur zumutbar, wenn unter Berücksichtigung der gesamten persönlichen Verhältnisse angenommen werden darf, der Betroffene werde durch die Rückerstattung nicht der Gefahr einer erneuten Bedürftigkeit ausgesetzt. Dabei sind nicht dieselben strengen Massstäbe anzulegen wie bei der Prüfung der Frage, ob der Gesuchsteller Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe hat (GVP 2001 Nr. 6).
b) Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sich die wirtschaftliche Situation des Rekurrenten grundlegend und dauerhaft verbessert habe und die teilweise Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe von Fr. 8'400.-- in monatlichen Raten von Fr. 300.-- zumutbar sei. Auszugehen sei von einem Nettomonatslohn von Fr. 4'983.-- (inkl. 13. Monatslohn), welcher mit Fr. 1'346.-- über dem grosszügig berechneten Notbedarf liege. Der sozialhilferechtliche Notbedarf ergebe sich wie folgt, wobei die Beträge unter Krankenversicherung, Erwerbsunkosten und Versicherungsprämien infolge fehlender Mitwirkung geschätzt worden seien:
Grundbedarf 1-Pers. Haushalt Fr. 977.00
Erhöhung um 20 % Fr. 200.00
Miete für Wohnung inkl. NK Fr. 980.00
Krankenversicherung, Selbstbehalte/Franchise Fr. 400.00
Erwerbsunkosten-Pauschale Fr. 300.00
Steuern (1/12 Jahresbeitrag) Fr. 580.00
Versicherungsprämien Fr. 100.00
Rückzahlung Sozialamt D Fr. 100.00
Total Fr. 3'637.00
Der Rekurrent macht dagegen im Wesentlichen geltend, die Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe sei nicht zumutbar. Bei der Berechnung des Grundbedarfs sei gemäss der Richtlinien der SKOS und der Praxishilfe KOS St. Gallen von einem doppelten Ansatz und nicht nur von einem Zuschlag von 20 % auszugehen. Zudem sei beim Lohn ca. Fr. 150.-- nicht zu berücksichtigen, da es sich dabei um Zuschläge für freiwillige Nachtarbeit handeln würde. Weiter seien die provisorischen Steuern für 2011 mit Fr. 6'600.-- zu tief veranlagt worden, weshalb mit erheblichen Nachzahlungen zu rechnen sei. Unter diesem Aspekt sei daher bei den Steuern ein um Fr. 150.-- erhöhter Betrag einzusetzen. Schliesslich besitze er ein Auto und zahle hierfür ca. Fr. 700.-- für die Autoversicherung und Fr. 350.-- für die Verkehrssteuern, unter diesem Titel sei deshalb von einem zusätzlichen Betrag von Fr. 400.-- auszugehen. Unter Berücksichtigung dieser zusätzlichen Kosten verbleibe ihm kein Überschuss mehr.
c) Strittig ist somit lediglich die Frage, wie hoch der Zuschlag zum Grundbedarf ausfällt sowie ob beim Lohn und den Steuern je Fr. 150.-- und für die Benützung des Autos Fr. 400.-- zu berücksichtigen seien.
aa) Als Lohn gilt der Stunden-, Tag-, Wochen-, Monats-, Stück-, Akkord- und Prämienlohn sowie die Prämien und Entschädigungen für Überzeitarbeit, Nachtarbeit und Stellvertreterdienst. Nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (E. I.1, Ausgabe 2010; abgekürzt: SKOS-Richtlinien) und der Praxishilfe der St. Gallischen Konferenz der Sozialhilfe (E. 1.1, Ausgabe 2011; abgekürzt: KOS-Praxishilfe) gelten Gratifikationen, 13. Monatslohn oder einmalige Zulagen als Erwerbseinkommen und werden zum Zeitpunkt der Auszahlung voll angerechnet. Die Freiwilligkeit der Leistung – durch den Arbeitgeber oder den Arbeitnehmer – spielt dabei keine Rolle. Die Vorinstanz hat daher zu Recht den Nachtzuschlag bei der Berechnung des Einkommens berücksichtigt.
bb) Die SKOS-Richtlinien sehen zur Berechnung des monatlichen Rückerstattungsbetrags ein erweitertes Budget vor, welches unter anderem von einem doppelten Ansatz des Grundbetrags ausgeht (vgl. H.9 der SKOS-Richtlinien). Demgegenüber geht die KOS-Praxishilfe in Abweichung zu den SKOS-Richtlinien von einem Zuschlag von 20 % zum Grundbetrag aus (vgl. E.3.1.4.3 der KOS-Praxishilfe).
Aufgrund dreier Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen betreffend Sozialhilfe hat die kantonale Regierung die Frage geprüft, ob gestützt auf das Sozialhilfegesetz die SKOS-Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe allgemein verbindlich erklärt werden sollen. Da die persönliche Sozialhilfe in die Zuständigkeit der Gemeinden fällt und diese daher im Rahmen der Gemeindeautonomie frei sind, ob und wenn ja welche Richtlinien sie bei der Bemessung der finanziellen Unterstützung anwenden wollen, wurde jedoch von einer Allgemeinverbindlichkeit der SKOS-Richtlinien abgesehen. Die Vereinigung St. Galler Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten (VSGP) hat dabei den Gemeinden empfohlen, ab 2002 die Unterstützungsansätze nach der KOS-Praxishilfe anzuwenden (vgl. ABl 2002 S. 411 f.).
Dass der Gemeinderat B lediglich 20 % zum Grundbetrag hinzurechnet, ist somit nicht zu beanstanden.
cc) Der Rekurrent deklarierte für das Jahr 2010 ein steuerbares Einkommen (nach Abzügen) von Fr. 55'292.-- und ein Vermögen von Fr. 3'500.-- (act. 11/12), weshalb mit einer Steuerschuld von etwa Fr. 7'000.-- (inkl. Direkte Bundessteuer) zu rechnen ist (vgl. http://www.steuern.sg.ch/home/sachthemen/eservices/steuerkalkulator0.html). Folglich ist von einer monatlichen Steuerbelastung von ca. Fr. 580.-- auszugehen, mithin von demselben Betrag, wie ihn die Vorinstanz berechnete.
dd) Gemäss der SKOS-Richtlinien und der KOS-Praxishilfe sind die Kosten für die Benützung eines privaten Motorfahrzeuges dann zu berücksichtigen, wenn das Fahrziel nicht auf zumutbare Weise mit den öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden kann (vgl. jeweils C.I.2 der SKOS-Richtlinien bzw. der KOS-Praxishilfe). Der Rekurrent wohnt und arbeitet in A. Dass er für seine Arbeit sein Privatauto benötigt, machte er weder geltend noch ergibt es sich aus den Akten. Sollte er für seine Arbeitgeberin als Lastwagenchauffeur (vgl. act. 11/7 S. 2) tätig sein, so wird ihm das Fahrzeug von dieser zur Verfügung gestellt. Arbeitet er jedoch vor Ort, kann der Arbeitsort (Distanz zum Wohnort: ca. 2.5 km) ohne Weiteres mit den öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden.
Nachdem die Vorinstanz bereits Fr. 120.-- (Garagenplatz und Versicherungsprämien) berücksichtigt hat, ist der Einbezug weiterer Kosten bezüglich der Benützung eines Fahrzeuges nicht angebracht.
d) Die Berechnung der Vorinstanz erweist sich demnach als richtig und es ist von einem Überschuss in der Höhe von Fr. 1'346.-- auszugehen. Der Rekurrent arbeitet seit einiger Zeit bei Z und erzielt zumindest seit 2005 ein regelmässiges Jahresnettoeinkommen von mindestens Fr. 50'000.--, welches sich mittlerweile auf Fr. 62'392.-- erhöht hat. Die wirtschaftliche Grundlage des Rekurrenten hat sich somit grundlegend verbessert. Mit Fr. 300.-- monatlich bleibt die Vorinstanz deutlich unter dem von der KOS-Praxishilfe empfohlenen monatlichen Rückerstattungsbetrag (1/2 vom Überschuss; vgl. H.9 der KOS-Praxishilfe). Hinzu kommt, dass der Rückerstattungsanspruch der Vorinstanz am 31. Dezember 2013 verjährt, sodass die vom Rekurrenten zu leistenden Zahlungen auf den Gesamtbetrag von Fr. 8'400.-- beschränkt sind. Seine wirtschaftliche Existenz und sein Fortkommen sind folglich weder gefährdet noch erheblich beeinträchtigt.
e) Zusammenfassend steht fest, dass der Rekurrent zur teilweisen Rückerstattung der finanziellen Sozialhilfe im Gesamtbetrag von Fr. 8'400.-- in monatlichen Raten von Fr. 300.-- verpflichtet ist. Der Rekurs ist daher abzuweisen.
4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 500.-- ist angemessen (vgl. Ziff. 362 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 500.-- ist zu verrechnen. Ein Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung besteht damit nicht (Art. 98bis VRP).
Die Vorinstanz stellt den Antrag, der Rekurs sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen und es seien ihr die "Parteikosten (Barauslagen) von Fr. 500.-- zu entschädigen". Sie ist nicht anwaltlich vertreten und die Rechtsprechung verneint grundsätzlich einen Anspruch des Gemeinwesens auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 176 f. mit weiteren Hinweisen; VRKE I/2-2010/5 vom 25. November 2010, S. 8). Daran hat sich mit dem Inkrafttreten der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272, abgekürzt: ZPO) auf den 1. Januar 2011 grundsätzlich nichts verändert (Art. 98ter VRP i.V.m. Art. 95 ZPO). Als Parteientschädigung gelten der Ersatz notwendiger Auslagen, die Kosten einer berufsmässigen Vertretung sowie in begründeten Fällen eine angemessene Umtriebsentschädigung, wenn eine Partei nicht berufsmässig vertreten ist (Art. 95 Abs. 3 ZPO).
Abgesehen vom grundsätzlichen Ausschluss einer ausseramtlichen Entschädigung beim Gemeinwesen sind notwendige Auslagen im Rahmen von Fr. 500.-- nicht ausgewiesen, Kosten einer berufsmässigen Vertretung sind nicht angefallen und der Sonderfall einer Umtriebsentschädigung liegt nicht vor, da kein Verdienstausfall einer selbständig erwerbenden Person eingetreten ist (BSK ZPO - V. Rüegg, NN 16ff. zu Art. 95 ZPO; Suter/VonHolzen, in: Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger, ZPO Komm., NN 29ff. zu Art. 95 ZPO). Damit hat auch die Vorinstanz keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 500.-- unter
Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 500.--.
3. Eine ausseramtliche Entschädigung wird nicht zugesprochen.