Präsident Titus Gunzenreiner, Fachrichter Otto Mattle und Urs Pfister, Gerichtsschreiberin Silvia Geiger
X, Rekurrent,
gegen
Y, Vorinstanz,
betreffend
Beitragsplan A-weg in B
Sachverhalt:
A.- Der A-weg in B zweigt von der Hauptstrasse in südöstlicher Richtung ab. Nach rund 80 Metern verzweigt er sich und führt zu den Grundstücken Nr. 0000 und Nr. 0000. Insgesamt weist er eine Länge von rund 320 Meter auf und erschliesst einen Gewerbebetrieb, Wohn- und Ferienhäuser, landwirtschaftliche Liegenschaften und Alpen. Er ist als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilt. Mit Beschluss vom 30. März 2017 bestellte Y eine Schätzungskommission zur Ausarbeitung eines Beitragsplans für den Unterhalt des A-wegs. Am 28. August 2017 verabschiedete die Schätzungskommission einen Unterhaltsperimeter, welcher mit Beschluss des Y vom 21. September 2017 genehmigt wurde. Am 16. Oktober 2017 wurden die Grundeigentümer persönlich mit Eröffnung einer Einsprachefrist von dreissig Tagen vom Beitragsplan in Kenntnis gesetzt. Während der Einsprachefrist wurde der Beitragsplan öffentlich aufgelegt. X, welcher aufgrund eines Dienstbarkeitsvertrags aus dem Jahr 1930 ein Durchleitungsrecht für den C-bach durch das Grundstück Nr. 0000 hat und für das in diesem Abschnitt eingedolte Gewässer unterhaltpflichtig ist, wurde im Beitragsplan mit 3'200 Punkten, was 1.89% entspricht, erfasst.
B.- Am 18. November 2017 erhob X Einsprache gegen den Beitragsplan mit dem Antrag, X sei aus dem Beitragsplan zu entlassen. Mit Entscheid vom 18. Januar 2018 wies Y die Einsprache ab.
C.- Gegen diesen Entscheid erhob X am 16. Februar 2018 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, der angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben und das Grundstück Nr. 0000 sei aus dem Beitragsplan zu entlassen. Y liess sich am 23. April 2018 vernehmen und beantragte die Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 7. Februar 2019 nahm die Schätzungskommission zum Verfahren Stellung.
Auf die von den Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten Ausführungen und die Akten wird, soweit notwendig, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 16. Februar 2018 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 29. März 2018 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 81 Abs. 3 des Strassengesetzes, sGS 732.1, abgekürzt: StrG; Art. 41 lit. e Ziff. 1, 45, 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Vorab sind der Beitragsplan und das vorinstanzliche Verfahren von Amtes wegen auf ihre formelle Rechtmässigkeit hin zu überprüfen.
Mit Beschluss vom 30. März 2017 wurde die Schätzungskommission vom Y ernannt (Art. 79 Abs. 3 StrG). Diese erliess für den Unterhalt des A-wegs in der Gemeinde B einen Beitragsplan. Der Beitragsplan enthält einen Kostenvoranschlag, die beitragspflichtigen Grundstücke, den Anteil der politischen Gemeinde sowie die Anteile der Grundeigentümer (Art. 79 Abs. 2 StrG). Der Beitragsplan wurde den Beitragspflichtigen mit persönlicher Anzeige eröffnet (Art. 80 StrG). Die Einsprache des Rekurrenten wurde vom zuständigen Y abgewiesen (Art. 81 Abs. 2 StrG). Erstellung und Eröffnung des Beitragsplans sowie das Einspracheverfahren entsprechen damit den formellgesetzlichen Vorschriften.
3.- Zu prüfen ist sodann die materielle Richtigkeit des Beitragsplans, insbesondere im Hinblick auf den Einbezug des Rekurrenten in den Beitragsplan aufgrund des Dienstbarkeitsvertrages aus dem Jahr 1930.
a) Die Vorinstanz macht geltend, dass der Rekurrent den A-weg für den Unterhalt und eine allfällige Erneuerung der Eindolung des Gewässers, für welches er unterhaltspflichtig sei, benützen könne. Am 31. Mai 2017 seien am Kanal Unterhaltsarbeiten vorgenommen worden, wobei der A-weg befahren worden sei. Ein Anteil des Rekurrenten am Unterhalt des A-wegs von 1,89% sei deshalb angemessen und verhältnismässig.
Der Rekurrent hält dem entgegen, dass für die Ausführung der Unterhaltsarbeiten an der Eindolung des Baches keine Strasse erforderlich sei. Es sei problemlos möglich, über die Wiese zu fahren, um den notwendigen Unterhalt am Gewässer auszuführen. Wenn jedoch eine Strasse vorhanden sei, sei klar, dass diese befahren werde, um das Landwirtschaftsland nicht zu beeinträchtigen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, weshalb er an den Unterhalt des A-wegs einen Beitrag leisten soll, zumal ihm aufgrund des A-wegs kein Sondervorteil erwachse. Für den Unterhalt des Gewässers entstehe durch die Sanierung des A-wegs in keinerlei Hinsicht ein Sondervorteil, weshalb die Beitragspflicht nicht gerechtfertigt sei. Schliesslich sei der Rekurrent auch nicht Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000, weshalb er aufgrund der gesetzlichen Bestimmung gar nicht beitragspflichtig sein könne.
Die Schätzungskommission nahm am 7. Februar 2019 Stellung und führte aus, dass nicht nur Eigentümern von Grundstücken ein Sondervorteil entstehen könne, sondern dass gemäss Art. 78 Abs. 2 StrG auch von Dritten Beiträge erhoben werden könnten, soweit diesen ein Sondervorteil entstehe. Dies treffe für den Unterhalt am fraglichen Gewässer zu. Vergleichbar seien Materialtransportbahnen, Skilifte und Seilbahnanlagen, bei denen in den meisten Fällen nur die Tal- und Bergstationen auf eigenen Grundstücken stehen und die Masten und Seilanlagen aufgrund von Baurechten bestehen würden, Transformatorenstationen, die ebenfalls oft im Baurecht erstellt seien, Anlagen der Armee, Kanalisationsanlagen der Gemeinde und anderen Körperschaften, Hochspannungsleitungsanlagen und Leitungsmasten, für die in der Regel eine Personaldienstbarkeit abgeschlossen werde sowie Wasserversorgungsanlagen (Quellfassungen, Brunnenstuben, Wasserleitungsanlagen und Wasserreservoire). Alle diese Anlagen hätten eine Sondernutzung an der Strasse für den Bau, Kontrollen und den Unterhalt. Würde die Beitragspflicht nur für Grundstücke gelten, entstünden unhaltbare Situationen, indem beispielsweise eine Trafostation auf eigenem Boden beitragspflichtig wäre, eine im Baurecht erstellte jedoch nicht.
b) Nach Art. 55 Abs. 1 StrG werden Gemeindestrassen 3. Klasse von den anstossenden Grundeigentümern unterhalten, wenn diese nicht von der politischen Gemeinde, einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder Dritten unterhalten werden. Für den Unterhalt von Gemeindestrassen 3. Klasse wird nach Art. 56 Abs. 1 StrG ein Perimeter errichtet oder geändert, wenn der zweckmässige Unterhalt es erfordert (lit. a) oder die Belastung einzelner Grundeigentümer in einem Missverhältnis zu ihren Sondervorteilen steht (lit. b). Beim Unterhaltsperimeter ist nicht zwingend das Anstösserprinzip massgebend, sondern es gilt der Sondervorteil. Daher können in einen Unterhaltsperimeter auch hinterliegende Grundstücke einbezogen werden. (G. Germann, Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz, St. Gallen 1989, N 1 ff. zu Art. 55 StrG).
Die Grundeigentümer tragen nach Art. 73 Abs. 1 StrG die Kosten für den Unterhalt der Gemeindestrassen 3. Klasse, soweit keine Beiträge zur Verfügung stehen. Die politische Gemeinde leistet gestützt auf Art. 73 Abs. 2 StrG Beiträge an die Unterhaltskosten nach der Bedeutung der Strasse (lit. a), der Belastung der Unterhaltspflichtigen (lit. b) und dem öffentlichen Interesse (lit. c). Gemäss Art. 74 StrG leistet die politische Gemeinde Beiträge an den Unterhalt der Gemeindestrassen, soweit den Grundeigentümern durch den Gemeingebrauch verursachte Kosten entstehen.
Im Kostenverlegungsverfahren werden die Baukosten nach Art. 77 Abs.1 StrG durch Errichtung eines Perimeters aufgeteilt. Das Kostenverlegungsverfahren wird sinngemäss durchgeführt für Unterhaltsperimeter an Gemeindestrassen 3. Klasse (Art. 77 Abs. 2 lit. a StrG). Beitragspflichtig sind gemäss Art. 78 Abs. 1 StrG in Verbindung mit Art. 77 Abs. 2 lit. a StrG Eigentümer von Grundstücken, denen ein Sondervorteil entsteht. Der Begriff "Sondervorteil" ist unbestimmt und deshalb auszulegen. Er kann etwa als "besonderer Nutzen" bezeichnet werden, der durch den Bau, Ausbau oder Unterhalt einer Strasse für das Grundeigentum im Bereich dieser Strasse bewirkt wird. Der Sondervorteil erwächst dem Grundstück des Pflichtigen als solchem; die subjektiven Verhältnisse des Eigentümers sind nicht zu berücksichtigen (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. 1976, Nr. 111, S. 786; GVP 1971 Nr. 9). Der Sondervorteil muss wirtschaftlichen Charakter haben, was nach der Rechtsprechung bedeutet, dass er realisierbar ist. Die verbesserte wirtschaftliche Nutzung bedeutet gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung indessen nicht per se, dass sich durch den Sondervorteil ein höherer Verkehrswert des fraglichen Grundstücks erzielen lässt. Die Umsetzbarkeit des wirtschaftlichen Sondervorteils in Geld ist kein entscheidendes Kriterium. Der Sondervorteil, der durch die Beitragsleistung abgegolten wird, liegt somit in der besseren Nutzbarkeit des Grundstücks. Realisierbarkeit im Sinne des Abgaberechts bedeutet einen Nutzungsmehrwert, der sich nicht auf die Veräusserbarkeit bezieht (VerwGE B 2011/130 vom 20. März 2012 E. 2.4.3; GVP 2003 Nr. 22 E. 3.a.aa mit weiteren Hinweisen).
c) Unbestritten ist, dass der Rekurrent aufgrund eines Dienstbarkeitsvertrags aus dem Jahr 1930 für das eingedolte Gewässer auf dem Grundstück Nr. 0000 unterhaltspflichtig ist. Deswegen wurde er in den angefochtenen Perimeter aufgenommen. Er ist jedoch nicht Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000. Das Grundstück Nr. 0000 bzw. dessen Eigentümer wurden nicht in den Perimeter aufgenommen.
Gemäss Art. 78 Abs. 2 StrG können auch Beiträge von Dritten erhoben werden, soweit diesen ein Sondervorteil entsteht. Unterhaltsarbeiten an einer Strasse gehören zu den typischen Vorkehren, welche einen wirtschaftlichen Sondervorteil bewirken, der zur Erhebung eines Beitrages bzw. zur Auferlegung einer Vorzugslast berechtigt (Vallender, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 102 f.). Der Sondervorteil besteht darin, dass die Zugänglichkeit für Personen und/oder Fahrzeuge durch den Bau, Ausbau und fortwährenden Unterhalt einer Gemeindestrasse verbessert bzw. erleichtert wird.
Zur Erfüllung der Unterhaltspflicht benötigt der Rekurrent Zugang zum Gewässer. Indem er dafür den A-weg befahren kann, entsteht ihm ein Sondervorteil. Er hat das Recht, den A-weg zu befahren; hingegen hat er nicht ohne Weiteres das Recht, über die Wiese zu fahren. Durch die Benützung der Strasse hat er einen einfacheren Zugang zum Gewässer und kann dieses günstiger unterhalten, indem keine Baupiste erstellt und das Wiesland nicht beschädigt wird und wiederhergestellt werden muss. Dass der Sondervorteil einem Grundstück erwachsen muss, gilt bei Art. 78 Abs. 2 StrG nicht. Dem Rekurrenten kann daher auch ein Sondervorteil entstehen, obwohl er nicht Eigentümer des betroffenen Grundstücks ist. Er wurde damit zu Recht in den Beitragsplan zum Unterhalt des A-wegs aufgenommen.
Gegen die konkrete Bemessung bringt der Rekurrent keine Einwände vor. Er wurde im Beitragsplan mit 3'200 Punkten, was 1.89% entspricht, erfasst. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, inwiefern eine abweichende Erfassung angezeigt wäre.
4.- Der Rekurs ist somit abzuweisen. Auf die Erhebung amtlicher Kosten wird verzichtet (Art. 97 Abs. 1 VRP).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Auf die Erhebung amtlicher Kosten wird verzichtet.