Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Zentrale Dienste, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
betreffend
Gebühr / Kontrollschild
Sachverhalt:
A.- X war Inhaber der am 6. September 2011 in das Handelsregister eingetragenen Einzelfirma X Automobile mit Sitz in A. Am 3. Februar 2014 wurde der Firmensitz nach B verlegt und am 27. Mai 2014 erlosch die Firma infolge Geschäftsaufgabe. Mit Schreiben vom 22. Juni 2014 zeigte X dem Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) für das Fahrzeug Volvo eine Änderung des Fahrzeughalters an. Anstelle von "X Automobile" sei X neuer Fahrzeughalter. Das Strassenverkehrsamt qualifizierte diese Änderung als Halterwechsel mit Abtretung des Kontrollschildes und stellte X dafür am 15. Juli 2014 eine Gebühr von Fr. 150.– in Rechnung. Die dagegen erhobene Einsprache wies das Strassenverkehrsamt mit Entscheid vom 24. Juli 2014 ab.
B.- Mit Eingabe vom 31. Juli 2014 erhob X gegen diesen Einspracheentscheid Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die angefochtene Rechnung sei aufzuheben und stattdessen eine Gebühr von Fr. 25.– zu erheben; eventualiter sei die Gebühr für die Schilderabtretung auf eine dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip entsprechende Höhe herabzusetzen. Mit Vernehmlassung vom 4. September 2014 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. Dazu nahm der Rekurrent mit Eingabe vom 16. September 2014 Stellung. Auf die Ausführungen der Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 31. Juli 2014 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. gbis, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. Zuständig zur Behandlung ist – entgegen der Verfahrensnummer (I/2-2014/35) – die vierte Abteilung der Verwaltungsrekurskommission (vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. a der Verordnung über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.113).
2.- Umstritten ist, welche Gebühr der Rekurrent schuldet.
a) Der Rekurrent macht im Wesentlichen geltend, bis zur Geschäftsaufgabe Ende Mai 2014 habe er die Einzelfirma X Automobile als Inhaber geführt. In diesem Zusammenhang habe er die Vorinstanz um Umschreibung des Fahrzeughalters von der Einzelfirma auf den Inhaber der Firma gebeten. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz komme es für die Qualifikation als Namensänderung nicht darauf an, ob eine Firma im Handelsregister eingetragen sei oder nicht. Ein solcher Eintrag sei für ein Einzelunternehmen mit einem Umsatz von weniger als Fr. 100'000.– freiwillig. Auch eine gleichbleibende Firmennummer sei kein taugliches Abgrenzungskriterium für eine Namensänderung. Entscheidend sei vielmehr, dass die Einzelfirma keine vom Inhaber getrennte Rechtseinheit darstelle. Auch wenn es sich um ein Geschäftsfahrzeug handle, könne der Fahrzeugausweis auf den Namen des Inhabers lauten. Eine Schilderabtretung setze jedoch einen personellen Wechsel voraus, was vorliegend nicht der Fall sei. Daher sei von der Zürich Versicherung auch ein Versicherungsnachweis für "übrige Fälle" erstellt worden. Unabhängig von der Qualifikation der Mutation stehe die sechsmal höhere Gebühr für die Schilderabtretung in keinem adäquaten Verhältnis zur Gebühr für die Namensänderung. Bei beiden Vorgängen bestehe die von der Vorinstanz zu erbringende Leistung in der elektronischen Erfassung der Mutation sowie in der Ausfertigung eines neuen Fahrzeugausweises, sei somit nahezu identisch. Die Gebührenhöhe dürfe nicht als Steuerungsinstrument für die Nachfrage eingesetzt werden.
Dem hält die Vorinstanz zur Hauptsache entgegen, ohne unterzeichnetes Formular "Abtretungserklärung Kontrollschilder" werde kein Kontrollschild auf eine andere Firma oder eine andere Privatperson umgeschrieben. Als Namensänderungen würden die Änderung des Namens oder Vornamens einer Privatperson sowie die Änderung einer im Handelsregister eingetragenen Firma bei gleichbleibender Firmennummer behandelt. Der Rekurrent habe das Kontrollschild von der am 27. Mai 2014 gelöschten Einzelfirma auf die Privatperson übertragen lassen wollen. Im Gegensatz zu einer Namensänderung, wozu nur eine Mutation nötig sei, müssten für eine Schilderabtretung beim bisherigen Halter der Fahrzeugausweis annulliert, das Kontrollschild abgemeldet und deponiert sowie die Strassenverkehrssteuerabrechnung inklusive Gebühren erstellt werden; beim neuen Halter müsse der elektronische Versicherungsnachweis mit dem annullierten Fahrzeugausweis verglichen, der neue Fahrzeugausweis erstellt, das Kontrollschild übertragen und in Verkehr gesetzt sowie die Strassenverkehrssteuerabrechnung inklusive Gebühren erstellt werden.
b) Nach Art. 26 lit. a und b des Gesetzes über die Strassenverkehrsabgaben (sGS 711.70, abgekürzt: SVAG) werden unter anderem Gebühren für Prüfungen und Bewilligungen im Strassenverkehr sowie für Kontrollschilder erhoben. Der Ertrag der Gebühren darf insgesamt die Kosten der öffentlichen Leistung nicht übersteigen. Die einzelne Gebühr muss in einem angemessenen Verhältnis zu den Kosten der öffentlichen Leistung stehen. Die Regierung regelt die Gebührenansätze im Rahmen dieser Vorschrift (Art. 27 SVAG). Gemäss Ziff. 118.03 des Verkehrsgebührentarifs (sGS 718.1, abgekürzt: VGebT) beträgt die Gebühr für eine Namensänderung im Fahrzeugausweis Fr. 25.–. Für die Schilderabtretung wird eine Gebühr von Fr. 150.– erhoben (Ziff. 119.05 VGebT).
Motorfahrzeuge und ihre Anhänger dürfen nur mit Fahrzeugausweis und Kontrollschild in Verkehr gebracht werden (Art. 10 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt. SVG). Der Fahrzeugausweis darf nur erteilt werden, wenn das Fahrzeug den Vorschriften entspricht, verkehrssicher ist und wenn die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung besteht (Art. 11 Abs. 1 SVG). Die Versicherung deckt die Haftpflicht des Halters und der Personen, für die er nach diesem Gesetz verantwortlich ist (Art. 63 Abs. 2 SVG). Beim Halterwechsel gehen die Rechte und Pflichten aus dem Versicherungsvertrag auf den neuen Halter über (Art. 67 Abs. 1 SVG). Die Haltereigenschaft beurteilt sich nach den tatsächlichen Verhältnissen. Als Halter gilt namentlich, wer die tatsächliche und dauernde Verfügungsgewalt über das Fahrzeug besitzt und es in seinem Interesse oder auf seine Kosten gebraucht oder gebrauchen lässt (Art. 78 Abs. 1 VZV).
c) Eine Kontrollschilderabtretung setzt einen Wechsel des Fahrzeughalters voraus, während bei einer Namensänderung die Person des Halters dieselbe bleibt. Bei der Einlösung des Fahrzeugs Volvo wurde vom Rekurrenten als Halterin die Einzelfirma X Automobile angegeben. Auf diesen Namen lautete auch der elektronische Versicherungsnachweis (act. 7/9). Die Vorinstanz erfasste dementsprechend die Firma X Automobile als Halterin des Fahrzeugs. Unabhängig davon, ob der Rekurrent damals Inhaber einer Einzelfirma war, hätte er das fragliche Fahrzeug auch auf seinen persönlichen Namen eintragen lassen können; dies hat er indessen nicht getan. Nach Aufgabe der Einzelfirma ersuchte er mit Schreiben vom 22. Juni 2014 um eine Halteränderung für das Fahrzeug mit dem Kontrollschild SG 182'000; der neue Halter sei X (act. 2/2). Offenbar ging er damals selbst davon aus, dass ein Halterwechsel stattgefunden hat. Dies war im Sinn der strassenverkehrsrechtlichen Bestimmungen auch der Fall. Als Folge der Firmenaufgabe wurde eine neue Versicherungspolice, lautend auf X, ausgestellt (act. 7/12). Dies wiederum zog zwingend eine Änderung des Fahrzeugausweises auf den Rekurrenten als neuen Halter nach sich. Auch wenn die Einzelfirma rechtlich gesehen keine eigenständige Person darstellt, liegt aufgrund der Änderung der Versicherungspolice mit einem neuen Halter nicht bloss eine Namensänderung vor. Da der Rekurrent das Kontrollschild behalten wollte, kam es anstelle einer Abgabe der bisherigen und einer Ausgabe neuer Kontrollschilder zu einer Schilderabtretung nach Art. 8ter lit. b der Einführungsverordnung zum eidgenössischen Strassenverkehrsgesetz (sGS 711.1). Die Vorinstanz hat somit für die vom Rekurrenten geschuldete Gebühr zu Recht auf Ziff. 119.05 VGebT abgestellt.
d) Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabgaben, wo keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht oder wo der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll (BGE 121 I 230 E. 3e). Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen (BGE 132 II 374 f.). Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 124 I 11 E. 6c; 126 I 180 E. 3a/aa). Der Grundsatz der Kostendeckung als Grenze der zulässigen Gebührenerhebung ist nicht eng zu verstehen. Sie dürfen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung so bemessen sein, "dass sie zur Deckung der Unkosten auf alle Fälle und reichlich genügen" (Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1971, E. 4, veröffentlicht in: ZBGR 52/1971 S. 369; BGE 126 I 180 E. 3b/cc).
Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen (BGE 118 Ib 349 E. 5; 120 Ia 171 E. 2a; 122 I 279 E. 6c; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 58 N 21). Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung und das Interesse des Privaten an der Leistung ist zulässig, ebenso in beschränktem Ausmass eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 2641). Es ist nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 120 Ia 171 E. 2a; 126 I 180 E. 3a/bb). Solange der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten eines Verwaltungszweigs nicht übersteigt, sind Gebühren, welche sich in Prozenten oder Promillen vom Interessenwert ausdrücken, nicht zu beanstanden (vgl. Oesterhelt, a.a.O., N 37 zu Art. 103 FusG).
Die Gebührenhöhe für die Kontrollschilderabtretung von Fr. 150.– verletzt weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip. Im Vergleich zur Namensänderung, wo im selben Fahrzeugausweis lediglich der Name anzupassen ist, zieht ein Halterwechsel die Annullation des Fahrzeugausweises beim bisherigen Halter, die Erstellung eines neuen Fahrzeugausweises beim neuen Halter, die Rücknahme und Neuausgabe der Kontrollschilder sowie ein Abrechnung über die anteilsmässig geschuldeten Strassenverkehrssteuern nach sich. Die um ein Vielfaches höhere Gebühr erscheint damit gerechtfertigt. Der Umstand, dass im vorliegenden Fall keine Schilderrückgabe und -neuausgabe erfolgte, lässt die Gebühr noch nicht als unverhältnismässig erscheinen.
3.- Der Rekurs ist folglich abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 600.– (Art. 7 Ziff. 122 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.16). Der Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 600.– unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe zu bezahlen.