Präsident Thomas Vögeli, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; Gerichtsschreiber Philipp Lenz
Genossenschaft T., Rekurrentin,
gegen
Wasserkorporation X., Vorinstanz,
betreffend
Wasseranschlussbeitrag (Nachbelastung)
Sachverhalt:
A.- Die Genossenschaft T. ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0000 in der Gemeinde X. mit der Tennishalle Vers. Nr. 0000. In den Jahren 2010 bis 2012 erstellte die Genosschenschaft als Anbauten ein Materiallager an der Westseite des Gebäudes und WC-Anlagen an der Südseite des Gebäudes sowie eine Photovoltaikanlage. Am 26. September 2012 wurde das Grundstück Nr. 0000 neu geschätzt. Dabei wurde der Zeitwert des Gebäudes Vers. Nr. 0000 auf Fr. 3'625'000.-- festgesetzt. Davon entfielen Fr. 2'622'000.-- auf die bestehende Baute, Fr. 192'000.-- auf den Anbau West und Fr. 351'000.-- auf den Anbau Süd sowie Fr. 460'000.-- auf die Photovoltaikanlage.
Am 29. Oktober 2012 stellte die Wasserkorporation X. der Genossenschaft für die Photovoltaikanlage einen Anschlussbeitrag von Fr. 4'600.-- zuzügl. 2,5% MWSt, insgesamt Fr. 4'715.-- in Rechnung. Der Beitrag stützte sich auf Art. 42 des Wasserreglements (abgekürzt: WR) und betrug 1% des Mehrwertes gemäss der Schätzung von Fr. 460'000.--.
B.- Gegen die Beitragsveranlagung erhob die Genossenschaft T. Einsprache. Der Verwaltungsrat der Wasserkorporation X. hiess diese mit Entscheid vom 5. Dezember 2012 teilweise gut, indem er einen Abzug von Fr. 50'000.-- beim massgebenden Mehrwert machte. Zur Begründung hielt er fest, er würdige das umweltbewusste Bestreben der Einsprecherin und gewähre für die Photovoltaikanlage einen Abzug von Fr. 50'000.-- gemäss Art. 42 Abs. 3 WR.
C.- Mit Eingabe vom 19. Dezember 2012 erhob die Genossenschaft T. Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsrates vom 5. Dezember 2012 sei aufzuheben und auf die Erhebung eines Beitrages sei zu verzichten, eventualiter sei die Anschlusstaxe auf maximal Fr. 500.-- festzulegen. Zur Begründung wird vorgebracht, der angefochtene Entscheid stehe im Widerspruch zu Art. 37 WR und zur Rechtsprechung des Bundesgerichts. Der Beitrag dürfe nicht ausschliesslich nach dem Zeitwert bemessen werden. Weder die Gebäudefläche noch das Gebäudevolumen seien vergrössert worden. Es werde zudem kein zusätzliches Wasser genutzt oder zusätzliches Abwasser verursacht. Im Abwasserreglement der Gemeinde X. seien bspw. Regelungen für Ausnahmefälle verankert.
Die Vorinstanz übermittelte der Verwaltungsrekurskommission am 15. Februar 2013 die Akten und hielt fest, sie verzichte auf eine Vernehmlassung.
Auf weitere Einzelheiten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis der Genossenschaft T. zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 19. Dezember 2012 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 48 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist daher einzutreten.
2.- Die streitige Abgabe stützt sich auf Art. 37 WR. Danach setzt sich der Anschlussbeitrag aus einer festen Grundquote sowie einem nach der Nutzungsart und dem Zeitwert des Objekts abgestuften Zuschlag zusammen (Art. 37 Abs. 3 WR). Der Anschlussbeitrag wird auch für Umbauten, Erweiterungen und dergleichen erhoben (Art. 37 Abs. 4 WR). Massgebend für die Bemessung des Anschlussbeitrags ist das Primärsteuerdomizil, die Nutzungsart sowie der Zeitwert des Objektes (Art. 37 Abs. 5 WR). Der Nutzungsart des Gebäudes wird insoweit Rechnung getragen, als in Art. 39 WR der Gebäudezuschlag für verschiedene Gebäudearten unterschiedlich festgelegt ist. Für Industrie- und Gewerbebetriebe, Ferienheime, Ferienhäuser und Zweitwohnungen beträgt er 1 % (Art. 39 Abs. 1 lit. a WR) und für die übrigen Wohnbauten ¾ % des Zeitwertes (Art. 39 Abs. 1 lit. b WR). Für landwirtschaftliche Ökonomiegebäude sowie für Kirchen, Kapellen, Schulhäuser und andere öffentliche Bauten beträgt der Ansatz ⅔ % des Zeitwertes (Art. 39 Abs. 1 lit. c WR). Anbauten ausserhalb der bestehenden Gebäudehülle gelten als Neubauten (Art. 42 Abs. 2 WR).
a) Die Rekurrentin bemängelt unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass es bei Industriebauten zu sachwidrigen Ergebnissen führen könne, wenn die Anschlussgebühr bzw. der Anschlussbeitrag allein an den Gebäudeversicherungswert anknüpfe. Die Vorinstanz habe offenbar den Zeitwert als einziges Kriterium erachtet. Die Nutzung sei in verschiedener Hinsicht ein wesentliches Kriterium. Zudem sei weder die Gebäudefläche noch das Gebäudevolumen vergrössert worden. Auch sei keine zusätzliche Wassernutzung erfolgt und kein zusätzliches Abwasser angefallen.
b) Die Tennishalle wurde als Industrie- bzw. Gewerbebetrieb nach Art. 39 Abs. 1 lit. a WR eingestuft, was im Rekurs grundsätzlich nicht beanstandet wird. Im Übrigen stützt sich die Bemessung der Abgabe im Grundsatz auf das WR. Der im Einspracheentscheid gewährte Abzug von Fr. 50'000.-- erfolgte offenbar aus Billigkeitsüberlegungen. Da die Photovoltaikanlage ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens errichtet wurde, kam nicht der Abzug nach Art. 42 Abs. 3 WR zum Tragen.
Der Beitrag wurde nicht ausschliesslich nach dem Zeitwert bemessen. Das WR unterscheidet auch nach der Nutzungsart, indem je nach Art der Nutzung eines Gebäudes unterschiedliche Ansätze zwischen 0,66 und 1,0 % des Zeitwertes zur Anwendung gelangen. Die Tennishalle wurde als Industrie- bzw. Gewerbebetrieb eingestuft, was unangefochten blieb. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C_722/2009 vom 8. November 2010 E. 3.3., festgehalten, das für Wasseranschlussgebühren bei Wohnbauten gewählte Bemessungskriterium der anrechenbaren Geschossfläche bilde - ebenso wie der Gebäudeversicherungswert - einen zwar pauschalen, aber im Normalfall einigermassen verlässlichen Massstab zur Ermittlung des dem Grundeigentümer aus dem Anschluss erwachsenden Vorteils. Eine Abweichung von einer derartigen schematischen Bemessung sei lediglich dann geboten, wenn - wie dies etwa bei Industriebauten der Fall sein könne - die Baute einen ausserordentlich hohen oder ausserordentlich niedrigen Wasserverbrauch aufweise. Das Bundesgericht hat also für den Regelfall das Abstellen auf den Zeitwert als zulässig erachtet. Bei der Tennishalle handelt es sich im Weiteren nicht um eine Baute, die einen überdurchschnittlich tiefen Wasserverbrauch oder Abwasseranfall aufweist. Unter solche Ausnahmen fallen z.B. Lagerhallen, die ausschliesslich eine WC-Anlage und einen unbedeutenden Wasseranschluss aufweisen. Die Tennishalle der Rekurrentin weist dagegen WC-Anlagen und Duschen sowie ein Restaurant auf. Zudem dürfte bei einer solchen Sporthalle ein erheblicher Aufwand für die Reinigung nötig sein, der sich auch im Wasserverbrauch bzw. Abwasseranfall niederschlägt.
Da das WR neben der Nutzungsart auch auf den Zeitwert abstellt, ist es nicht ausschlaggebend, ob die Gebäudefläche bzw. das Gebäudevolumen durch die Photo-voltaikanlage erhöht wurde oder nicht. Die Rekurrentin beruft sich auf einen Bundesgerichtsentscheid, in welchem festgehalten wurde, dass bei einer Anknüpfung der Anschlussgebühr an ein Volumen- oder Flächenmass die Erhebung einer ergänzenden Anschlussgebühr anlässlich eines Umbaus oder einer Sanierung eines bereits angeschlossenen Gebäudes prima vista nur dann systemkonform und damit gerechtfertigt erscheine, wenn die betreffenden baulichen Vorkehren mit einer tatsächlichen Vergrösserung der massgeblichen Gebäudefläche bzw. des massgeblichen Gebäudevolumens einhergehen würden (BGer 2C_722/2009 vom 8. November 2010 E. 3.5.). Dass das Gebäudevolumen nicht erhöht wurde, ist übrigens eine Behauptung der Rekurrentin, auf die mangels Relevanz hier nicht weiter einzugehen ist. Im vorliegenden Fall ist nicht die Fläche oder das Volumen der massgebende Anknüpfungspunkt, sondern der Zeitwert. Diese hier massgebende Einheit stieg jedenfalls durch die Photovoltaikanlage an. Dass unmittelbar durch die Photovoltaikanlage der Wasserverbrauch oder Abwasseranfall nicht erhöht wird, spielt ebenfalls keine entscheidende Rolle. Nur die Verbrauchsgebühren bemessen sich in erster Linie nach diesen Kriterien, nicht aber die Beiträge. Massgebend ist der Zeitwert des gesamten Gebäudes. Es kann nicht jeder Gebäudeteil separat danach beurteilt werden, ob er verbrauchsmässig einen bestimmenden oder weniger bedeutenden Einfluss hat oder nicht. Dies würde dem Wesen der Schätzung des Sondervorteils eines Gebäudes widersprechen. Nicht ausschlaggebend ist schliesslich, dass Reglemente anderer Körperschaften abweichende Regelungen enthalten, die möglicherweise für die Rekurrentin vorteilhaft wären
c) Der Kanton St. Gallen hat am 26. Mai 2000 ein Energiegesetz (sGS 741.1, abgekürzt: EnG) erlassen. Dieses bezweckt die Umsetzung einer nachhaltigen Energiepolitik durch Förderung einer ausreichenden, wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Energieversorgung (Art. 1 lit. a EnG). Nach Art. 1a Abs. 1 EnG wird erneuerbare Energie wie Sonnenenergie besonders gefördert.
Das der Beitragserhebung zugrundeliegende WR enthält keine den kantonalen Förderungsgedanken konkretisierenden Bestimmungen, wonach energiesparende Investitionen nur teilweise oder überhaupt nicht von der Anschlussbeitragspflicht erfasst werden. Dies wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Land im Jahre 1995 als rechtswidrig qualifiziert (Entscheid des Enteignungsgerichts vom 31.8.1995 i.S. W. L., unter: /www.baselland.ch/Gerichte/Rechtsprechung). Diese Rechtsprechung kann aber nicht ohne weiteres auf den vorliegenden Fall angewendet werden. Es ist vielmehr zu berücksichtigen, dass jenes Gericht bereits früher eine Regelung als unzulässig erachtete und der Gesetzgeber in der Folge untätig blieb. Die Vorinstanz hat im Einspracheentscheid in Anerkennung der Aufwendungen der Rekurrentin für energiesparende Aufwendungen eine Reduktion des massgebenden Zeitwertes um Fr. 50'000.-- vorgenommen. Sie berücksichtigte damit Art. 1 Abs. 1 lit. a EnG, wonach eine ausreichende, wirtschaftliche, umweltschonende und sichere Energieversorgung zu fördern ist. Im Grundsatz kann die Beitragserhebung damit nicht als rechtswidrig qualifiziert werden. Zur Sicherstellung einer rechtsgleichen Behandlung aller von derartigen Abgaben betroffenen Personen, ist eine solche Regelung jedoch im WR zu verankern. Nur so kann dem für alle Abgaben gültigen Verfassungsgrundsatz Rechnung getragen werden, wonach der Gesetzgeber nebst dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Gegenstand der Abgabe auch die Bemessungsgrundlage festzulegen hat (Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2010, N 2695).
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- ist angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- ist zu verrechnen.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'000.-- unter Verrechnung
des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.