Präsident Thomas Vögeli, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter
X, Rekurrent,
gegen
Sankt Galler Stadtwerke, St. Leonhard-Strasse 15, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
vertreten durch Direktion Technische Betriebe, Rechtsdienst, St. Leonhard-Strasse 15, 9001 St. Gallen,
betreffend
Gebühren für Energiebezug (Strombezug vom 2. Februar bis 30. April 2010)
Sachverhalt:
A.- X ist Eigentümer eines vermieteten Mehrfamilienhauses in St. Gallen. Mit Rechnung vom 26. Mai 2010 forderten die St. Galler Stadtwerke von X für den im Zeitraum 2. Februar bis 30. April 2010 in der Wohnung im Erdgeschoss bezogenen Strom eine Gebühr von Fr. 84.45 ein. Als X die Rechnung nicht innert Frist zahlte, wurde er mehrmals gemahnt. Mit Verfügung vom 5. Dezember 2012 auferlegte die Unternehmensleitung der St. Galler Stadtwerke X die Stromgebühren von Fr. 84.45 sowie die Kosten für die Mahnungen von Fr. 25.-- und für die erfolglose Betreibung von Fr. 33.--.
B.- Gegen die Verfügung vom 5. Dezember 2012 erhob X mit Eingabe vom 16. Dezember 2012 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem sinngemässen Antrag, unter Kostenfolge zu Lasten der St. Galler Stadtwerke sei die angefochtene Verfügung ersatzlos aufzuheben. Am 11. Februar 2013 reichte er ein weiteres Schreiben ein.
Mit Vernehmlassung vom 12. Februar 2013 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. Im Rahmen der Rekursbearbeitung wurden zusätzliche Abklärungen getätigt, was den Beteiligten zur Kenntnis gebracht wurde.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Bei der angefochtenen Verfügung vom 5. Dezember 2012 handelt es sich um eine selbständige Verfügung über Gebühren, die allerdings nicht von der obersten Verwaltungsbehörde im Sinn von Art. 41 lit. h Ziff. 5 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt: VRP), d.h. vom Stadtrat der Stadt St. Gallen, sondern von der Unternehmensleitung der St. Galler Stadtwerke ergangen ist. Indessen macht das städtische Recht von der in Art. 40 Abs. 2 VRP vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch und sieht vor, dass Verfügungen und Entscheide unterer städtischer Instanzen unmittelbar an die kantonale Rekursinstanz weitergezogen werden können (Art. 1 Abs. 1 des Reglements über den Weiterzug von Verfügungen und Entscheiden unterer Instanzen, sRS 93.2, in Verbindung mit Art. 26 des Geschäftsreglements des Stadtrats, sRS 173.1). Die Verwaltungsrekurskommission ist deshalb zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 16. Dezember 2012 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 45, 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Streit liegt die Gebühr für den Strombezug im Zeitraum 2. Februar bis 30. April 2010. Die Rechtsgültigkeit der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen und des Tarifs werden vom Rekurrenten nicht bestritten. Sie sind jedoch von Amtes wegen zu prüfen.
a) Im Bereich des Abgaberechts kommt dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlagen eine besondere Bedeutung zu. Einerseits gilt das Erfordernis des Rechtssatzes, welches besagt, dass die Abgabe in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist. Andererseits besteht das Erfordernis der Gesetzesform, die besagt, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe festzulegen hat. Das Gesetz muss mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der Abgabe), den Gegenstand der Abgabe (den abgabebegründenden Tatbestand, Objekt der Abgabe) und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen (Bemessungsgrundlage) umschreiben (vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung, SR 101, für Abgaben auf Bundesebene). Der vollziehenden Behörde kann die Kompetenz übertragen werden, nach den im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen (vgl. statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 2693 ff.).
Die Gebühr stellt eine Entschädigung dar, die entweder für eine vom Pflichtigen veranlasste Amtshandlung (Verwaltungsgebühr) oder für die Benützung einer öffentlichen Anlage oder Anstalt (Benützungsgebühr) entrichtet werden muss (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2626). Vorschriften über Gebühren umfassen einerseits die Grundsätze der Gebührenerhebung, nämlich die Festlegung der gebührenpflichtigen Personen, den Gegenstand der Gebühr und die Bemessungsgrundlagen. Andererseits fallen unter die Gebührenvorschriften die wertmässigen Ansätze der Gebühr, also die Festlegung der Gebühr in Franken und Rappen. Diese Gebührenansätze werden vom Gemeindegesetz als "Gebührentarif" bezeichnet vgl. (Art. 23 lit. a des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, abgekürzt: GG; R. Dubs, Organisation der Gemeinden, in: Das neue st. gallische Gemeindegesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe, Bd. 15, St. Gallen 1980, S. 57; vgl. auch H.-R. Arta, Die Zuständigkeitsordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürgerversammlung, S. 86 ff.). Durch diese Zweiteilung der Gebührenvorschriften wird das eingangs erwähnten Verfassungsprinzip berücksichtigt, wonach der rechtsetzende, dem Referendum unterstehende Erlass (formelle gesetzliche Grundlage) den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen festzulegen hat, während die Befugnis zur Festsetzung der Abgabe, d.h. des Tarifs, an eine untergeordnete Behörde, also beispielsweise an den Gemeinde- oder den Verwaltungsrat übertragen werden darf.
Als formelle gesetzliche Grundlage kommt auch ein unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums stehender Gemeindeerlass in Betracht. Dem Legalitätsprinzip ist Genüge getan, wenn der die Abgabe regelnde kommunale Erlass in einem demokratischen Rechtsetzungsverfahren ergeht und auf einer klaren, durch Verfassung oder Gesetz erteilten Ermächtigung an den Gemeindegesetzgeber zur Einführung der betreffenden Abgabe beruht (BGE 97 I 804; GVP 1990 Nr. 21).
b) Die Ermächtigung des Parlaments der Stadt St. Gallen zur Festsetzung von Benützungsgebühren – und damit auch der Stromgebühr – ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2 GG. Das Stadtparlament erliess am 2. November 2005 das Reglement über die Versorgung der Stadt mit Energie und Wasser (sRS 511.1, abgekürzt: SWR). Nachdem es dem fakultativen Referendum unterstellt und vom Baudepartement am 20. März 2006 genehmigt worden war, trat es am 1. April 2006 in Kraft. Die Grundsätze der Gebührenerhebung sind im referendumspflichtigen Erlass geregelt (Art. 8 und 10 f. SWR); die Festsetzung des Tarifs wird gemäss Art. 33 SWR an den Stadtrat delegiert. Es besteht daher kein Zweifel, dass das SWR mit seiner Delegationsordnung in einem demokratischen Rechtsetzungsverfahren erging.
c) Nach Art. 8 Abs. 1 und Art. 11 SWR bezwecken die Beiträge und Gebühren für die Energieversorgung die Deckung sämtlicher Kosten, eine angemessene Reservenbildung, die Einlage in den Energiefonds sowie die Entrichtung einer jährlichen Ablieferung an den Allgemeinen Haushalt. Die Bezugsgebühr für die Elektrizitätsversorgung setzt sich aus einem Grundpreis pro Zähler, einem Arbeitspreis nach bezogener Menge, einem Leistungspreis nach bezogener Höchstleistung, einem Preis für Blindenergiebezug und einem Preis für den Bezug ökologischer Stromprodukte zusammen (Art. 10 Abs. 1 SWR). Hinzu kommt die Netzgebühr, die aus einem Grundpreis pro Ausspeisepunkt, einem Arbeitspreis nach durchgeleiteter Menge, einem Leistungspreis nach bezogener Höchstleistung und einem Preis für Blindenergiebezug zusammensetzt. Die Zusammensetzung der Bezugs- und der Netzgebühr kann je nach Verbrauchercharakteristik variieren. Sie muss nicht alle Komponenten enthalten (Art. 10 Abs. 2 und Art. 10a Abs. 2 SWR). Der Stadtrat erlässt Gebührentarife sowie Ausführungsbestimmungen (Art. 33 SWR).
Bei den genannten Stromgebühren handelt es sich um wiederkehrende Gebühren für die Benützung, den Betrieb und den Unterhalt der kommunalen Energieversorgung, die unter anderem nach Massgabe der bezogenen kWh Elektrizität erhoben werden. Derartige Benützungsgebühren werden durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beherrscht; sie müssen regelmässig den sich ändernden tatsächlichen Gegebenheiten angepasst werden können. Das SWR regelt den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen. Unter diesen Umständen ist es zulässig, dass Art. 33 SWR den Erlass des Tarifs, d.h. die Festlegung der Gebührenansätze in Franken und Rappen, an den Stadtrat delegiert (Arta, a.a.O., S. 72). Dieser hat am 15. Dezember 2009 den für 2010 gültigen Tarif erlassen (Gebührentarif der Elektrizitätsversorgung, cRS 2010, 23, nachfolgend: GT-EV).
3.- Der Rekurrent bringt vor, er sei nicht Gebührenschuldner und damit nicht Abgabesubjekt.
a) Der Rekurrent macht geltend, er sehe nicht ein, weshalb er den Energiebezug von Mietern übernehmen sollte. Es sei nicht sicher, ob die grüne Karte via Post übermittelt worden sei. Wenn dies nicht funktioniere, sei dies nicht sein Problem. Die Anmeldungen der Mieter seien von ihm stets erfolgt. Er sei nicht in der Lage, bei jedem Mieter nachträglich zu kontrollieren, ob er angemeldet sei oder nicht. Im System der Stadtwerke bestünde eine grosse Lücke. Die Abmeldungen erfolgten meist durch die ausziehenden Mieter.
Dem hält die Vorinstanz im Wesentlichen entgegen, bei vermieteten Objekten, für die eigene Messeinrichtungen installiert seien, gelte der Mieter als Kundschaft. Stehe ein Objekt leer, sei es der Vermieter. Bei einem Wechsel der Kundschaft gehe das Bezugsverhältnis auf die neue Person über. Der Wechsel sei den Stadtwerken mit einer Frist von drei Werktagen auf einen beliebigen Werktag anzukündigen. Gemäss den zur Verfügung stehenden Informationen habe die Wohnung in der fraglichen Zeit leer gestanden, weshalb der Rekurrent als Kunde gegolten habe. Den Umstand, dass die Wohnung ab 22. Februar 2010 wieder vermietet gewesen sei, habe der Rekurrent den Stadtwerken nicht innert der dreitägigen Frist, sondern erst am 30. April 2010 mitgeteilt. Eine rückwirkende Mutation sei mangels Zählerablesung nicht möglich. Als Vermieter könne der Rekurrent aber die Bezugsgebühren für jene Zeit, in welcher die Wohnung vermietet gewesen sei, dem Mieter über die Nebenkostenabrechnung weiterbelasten. Die offene Rechnung sei dreimal gemahnt worden. Am 23. November 2012 sei die Betreibung eingeleitet worden. Der Rekurrent habe gegen die Forderung von Fr. 84.45 nebst Zins zu 3% seit 23. Juni 2012 sowie Mahngebühren von Fr. 25.-- Rechtsvorschlag erhoben.
b) Das Bezugsverhältnis ist ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, in dessen Rahmen die Sankt Galler Stadtwerke (nachfolgend: sgsw) der Kundschaft Energie oder Wasser liefern und diese im Gegenzug die dafür vorgesehenen wiederkehrenden Bezugsgebühren entrichtet (Art. 6 Abs. 1 SWR). Nach Art. 5 SWR gelten als Kundschaft bei vermieteten und verpachteten Objekten, für die eigene Messeinrichtungen installiert sind, die mietenden respektive pachtenden Personen (lit. a), bei Objekten mit einer gemeinsamen Messeinrichtung die Person, welche mit der Verwaltung betraut ist, oder ersatzweise die Eigentümerschaft des Grundstücks, auf welchem die Messeinrichtung installiert ist (lit. b) und in den übrigen Fällen die Grundeigentümerschaft (lit. c). Das Bezugsverhältnis beginnt mit der Anmeldung zum Bezug, spätestens jedoch mit dem tatsächlichen Bezug von Energie und Wasser (Art. 6 Abs. 2 SWR). Bei einem Wechsel in der Person der Kundschaft geht das Bezugsverhältnis auf die neue Person über. Der Wechsel ist den sgsw mit einer Frist von drei Werktagen auf einen beliebigen Werktag anzukündigen. Die bisherige Kundschaft bezahlt die Bezugsgebühren bis zum Ende ihres Bezugsverhältnisses, falls die durch den Wechsel bedingte Zählerablesung nicht vorher erfolgt (Art. 6 Abs. 3 SWR).
c) Gemäss übereinstimmenden Aussagen der Beteiligten war die fragliche Wohnung im Erdgeschoss des Mehrfamilienhauses in St. Gallen, in welchem eigene Messeinrichtungen installiert sind, bis 27. Januar 2010 an die Familie Y vermietet. Herr Y teilte dem Kundendienst der sgsw an jenem Tag telefonisch mit, dass er ausgezogen sei. Am 1. Februar 2010 erfolgte die Zählerablesung durch einen Mitarbeiter der sgsw. Damit endete das Bezugsverhältnis des bisherigen Kunden Y für diese Wohnung (vgl. Art. 6 Abs. 3 SWR). Nachdem den sgsw in der Folge innert der dreitägigen Frist kein neuer Mieter gemeldet worden war, galt gestützt auf Art. 5 Abs. 1 lit. c SWR der Rekurrent – Eigentümer jener Wohnung – als Kunde und damit als Abgabesubjekt der Stromgebühr. Am 30. April 2010 teilte der Rekurrent den sgsw per E-Mail mit, dass die Wohnung im Erdgeschoss seit 22. Februar 2013 an Z vermietet sei. Den Strom könne er daher nicht ablesen (act. 10/2). Daraufhin erfolgte am 4. Mai 2010 eine erneute Zählerablesung. Selbst wenn der Rekurrent, wie von ihm behauptet wird, von den sgsw nicht mittels Zustellung des Formulars betreffend Mieterwechsel (sog. grüne Karte) aufgefordert worden ist, den neuen Mieter mitzuteilen, hätte es an ihm als Vermieter und Grundeigentümer gelegen, die sgsw rechtzeitig über das neue Mietverhältnis zu informieren. Ansonsten lief er Gefahr, für die Zwischenzeit, in welcher kein Mieter als Kunde gemeldet ist, selbst als Kunde für die Stromgebühr herangezogen zu werden (vgl. Art. 5 lit. a und c SWR). Da es einerseits einen Leerstand von einigen Wochen gab (28. Januar bis 21. Februar 2010) und andrerseits eine rückwirkende Zählerablesung per 22. Februar 2010 nicht möglich war, ist der Rekurrent für den Strombezug im fraglichen Zeitraum als Kunde und damit Gebührenschuldner zu betrachten.
d) Die Berechnung der Stromgebühr wird vom Rekurrenten nicht gerügt. Die Ergebnisse der Zählerablesungen vom 2. Februar und 4. Mai 2010 sind unbestritten. In jenem Zeitraum fand ein Stromverbrauch von 140 kWh Strom im Hochtarif und 185 kWh im Niedertarif statt. Dies ergibt gemäss dem damals gültigen Gebührentarif vom 15. Dezember 2009 eine Bezugsgebühr von Fr. 18.13 für die Energielieferung (Art. 3 GT-EV), Abgaben von Fr. 5.13 (Fr. 3.57 Abgaben an das Gemeinwesen [Art. 4 GT-EV] und Fr. 1.56 für die kostendeckende Einspeisevergütung [Art. 15b des Energiegesetzes, SR 730.0, Art. 5 Abs. 1 der Energieverordnung, in der Fassung AS 2008 1223) sowie eine Netznutzungsgebühr von Fr. 61.19 (Tarif K, Art. 6 Abs. 2 GT-EV).
e) Nach Art. 21 Abs. 1 SWR können Verzugszinsen und Mahngebühren erhoben werden, wenn Forderungen, die sich auf das SWR stützen, bis zum Ablauf der Zahlungspflicht nicht bezahlt werden. Die Gebühr für die zweite Mahnung beträgt Fr. 10.--, jene für die dritte Mahnung Fr. 15.-- (Art. 1 des Allgemeinen Gebührentarifs der Stadtwerke, sRS 512.1). Bei Zahlungsverzug wird ab Zustellung der zweiten Mahnung Verzugszins erhoben. Der Zinssatz entspricht dem Verzugszins des kantonalen Steuerrechts (Art. 11 Abs. 3 des Reglements zum Vollzug des SWR, sRS 511.11).
Der Rekurrent wurde am 30. Juli, 20. August, 24. September und 20. Oktober 2010 für den ausstehenden Betrag von Fr. 84.45 gemahnt. Gestützt auf die erwähnten reglementarischen Bestimmungen sind daher die geforderten Mahngebühren von Fr. 25.-- wie auch der Verzugszins von 3% ab 23. Juni 2012 zweifellos geschuldet.
f) Für die Betreibungskosten von Fr. 33.-- besteht keine entsprechende Verfügungskompetenz der Vorinstanz. In Bezug auf die Betreibungskosten von Fr. 33.-- ist die angefochtene Verfügung daher aufzuheben. Die Betreibungskosten sind vom Schuldner jedoch aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts geschuldet (vgl. Art. 68 SchKG).
4.- Zusammenfassend ist der Rekurs somit teilweise gutzuheissen und Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung vom 5. Dezember 2012 aufzuheben. Die vom Rekurrenten geschuldete Gebühr für Energiebezug inkl. Mahngebühren beträgt Fr. 109.45 zuzüglich Zins zu 3% seit 23. Juni 2012.
5.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu drei Vierteln und der Politischen Gemeinde St. Gallen zu einem Viertel aufzuerlegen (vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 600.-- (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 500.-- ist bis zum Betrag von Fr. 450.-- zu verrechnen und im Restbetrag von Fr. 50.-- zurückzuerstatten.
Entscheid:
1. Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung vom 5. Dezember 2012 wird aufgehoben.
2. Die vom Rekurrenten zu bezahlende Stromnutzungsgebühr wird auf Fr. 109.45 (inkl.
Mahngebühren) zuzüglich 3% Zins seit 23. Juni 2012 festgesetzt.
3. Der Rekurrent bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 600.-- zu drei Vierteln
unter Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 500.-- bis zum Betrag von
Fr. 450.--. Einen Viertel der Kosten bezahlt die Politische Gemeinde St. Gallen.
4. Der restliche Kostenvorschuss von Fr. 50.-- wird dem Rekurrenten zurückerstattet.