Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; Gerichtsschreiber Philipp Lenz
X. und Y., Rekurrenten,
vertreten durch lic.iur. Rudolf Sutter, Rechtsanwalt, Toggenburgerstrasse 24, 9500 Will,
gegen
Verwaltungsrat der Dorfkorporation R., Vorinstanz,
betreffend
Elektra-Erschliessungsbeitrag
Sachverhalt:
A.- X. und Y. erwarben am 11. Februar 2011 das Grundstück Nr. 0000, Grundbuch B., das sie mit zwei Zweifamilienhäusern (R-Strasse 2 und 2a) samt Tiefgarage überbauten. Am 9. Dezember 2011 veranlagte die Dorfkorporation R. X. als Bauherrn mit einem Erschliessungsbeitrag für den Anschluss der Überbauung an die Elektrizitätsversorgung von Fr. 10'515.-- (1'402 m2 à Fr. 7.50). Die Rechnung trat an die Stelle der bereits am 30. Juni 2011 ausgestellten, soweit letztere den Erschliessungsbeitrag betraf, und gegen die sich X. mit Eingabe vom 13. Juli 2011 ebenfalls an die Dorfkorporation gewandt hatte. Das von den Grundeigentümern gegen die Veranlagung vom 9. Dezember 2011 mit der Begründung, das Grundstück sei bereits vor rund 35 Jahren mit Elektrizität grob erschlossen worden, erhobene Rechtsmittel wies der Verwaltungsrat der Dorfkorporation R. am 31. Januar 2012 ab und auferlegte X. und Y. die Entscheidgebühr von Fr. 500.--.
B.- Gegen den am 6. Februar 2012 versandten Entscheid des Verwaltungsrates der Dorfkorporation R. erhoben X. und Y. mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 20. Februar 2012 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sowohl für das Rekursverfahren als auch für das Verfahren vor der Vorinstanz seien der angefochtene Entscheid und die ihm zugrunde liegenden Rechnungen vom 30. Juni und 9. Dezember 2011 aufzuheben und von der Erhebung eines Erschliessungsbeitrags sei abzusehen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 30. April 2012 die Abweisung des Rekurses. Die Rekurrenten äusserten sich dazu am 21. Mai 2012.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Gemäss Art. 41 lit. h Ziff. 5 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt: VRP) können bei der Verwaltungsrekurskommission selbständige Verfügungen und Entscheide der obersten Verwaltungsbehörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt über Gebühren, Taxen, Beiträge und andere öffentlich-rechtliche Geldleistungen Privater mit Rekurs angefochten werden. Den angefochtenen Entscheid fällte der Verwaltungsrat der Dorfkorporation R., bei dem es sich um das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan einer örtlichen Korporation im Sinn des Gemeinderechts und damit einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft handelt (vgl. Art. 2, 3 und 28 Abs. 1 der Korporationsordnung der Dorfkorporation R.). Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 20. Februar 2012 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 45, 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist dementsprechend einzutreten.
2.- Die Vorinstanz erhob den umstrittenen Erschliessungsbeitrag gestützt auf eine in formeller Hinsicht ausreichende Rechtsgrundlage. Das vom Verwaltungsrat am 3. März 2010 beschlossene Elektrareglement der Dorfkorporation R. (nachfolgend: Elektrareglement 2010) setzt unter anderem Art. 51 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, abgekürzt: BauG) um, unterstand vom 12. Januar 2010 bis 11. Februar 2010 dem fakultativen Referendum und trat am 1. April 2010 in Kraft. Es sieht in Art. 21 Abs. 1 die Erhebung eines Erschliessungskostenanteils an die Aufwendungen für die neuen Energieversorgungsanlagen im Erschliessungsgebiet vor. Beitragspflichtig ist der Grundeigentümer im Zeitpunkt der elektrischen Erschliessung der Liegenschaft, wobei gemäss Art. 22 Abs. 2 die Voraussetzung der elektrischen Erschliessung mit dem Abschluss der Feinerschliessung für die betreffende Liegenschaft erfüllt ist. Die Beitragshöhe richtet sich gemäss Art. 21 Abs. 2 nach der Grundstücksfläche und beträgt Fr. 7.50 je m2 (inkl. Mehrwertsteuer). Der Erschliessungskostenbeitrag wird in Rechnung gestellt, sobald das Grundstück elektrisch erschlossen ist (Art. 22 Abs. 1). Wird eine elektrisch erschlossene Liegenschaft, für welche der Erschliessungskostenbeitrag noch nicht bezahlt ist, überbaut, wird der Beitrag gemäss Art. 23 Abs. 1 mit dem Baubeginn in Rechnung gestellt. Der Beitrag wird 30 Tage nach Rechnungsstellung zur Zahlung fällig (Art. 23).
3.- Im Rekurs wird geltend gemacht, die neue Wohnsiedlung sei an die bereits ca. 1979 erstellte Elektroleitung angeschlossen worden. Damals sei ab der Feinerschliessungsleitung bis auf das Grundstück gar ein Leerrohr für den Hausanschluss verlegt worden. Das am 1. April 2010 in Kraft gesetzte Reglement könne nicht als Grundlage für die Erhebung einer Gebühr aufgrund von Ereignissen dienen, die sich lange vor dessen Erlass abspielten. Der Anspruch auf Erhebung eines Erschliessungsbeitrags entstehe mit dem Abschluss der Erschliessung. Bei der Erschliessung werde zwischen Basis-, Grob- und Feinerschliessung unterschieden. Die Feinerschliessung umfasse die Anlagen zwischen der Groberschliessung und den einzelnen Grundstückanschlüssen. Die Zahlungspflicht für den Erschliessungskostenbeitrag sei mit der Fertigstellung der Feinerschliessung entstanden. Bei subsidiärer Anwendung der allgemeinen Zehnjahresregel der obligationenrechtlichen Verjährung sei ein allfälliger Beitrag längst verjährt.
Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung vom 30. April 2012 dazu aus, die R-Strasse sei 1971/1972 mit Elektrizität erschlossen worden, weil in der Umgebung des Grundstücks der Rekurrenten gebaut worden sei. Die Hauptleitung sei deshalb bis über dieses Grundstück hinaus weitergezogen worden. Das sei als Zufall zu betrachten. Der Bau der Hauptleitung habe keine Erschliessung eines Grundstückes bezweckt, das erst Jahrzehnte später zu Bauland geworden sei. Eine Erschliessung im Sinn des Elektrareglements sei aber nie erfolgt und wäre – über 30 Jahre vor einer Überbauung – auch unsinnig gewesen. Die sich im Bau befindenden Gebäude der Rekurrenten seien in den letzten Tagen angeschlossen worden. Selbst wenn das Grundstück der Rekurrenten seit längerer Zeit elektrisch erschlossen wäre, werde der Beitrag für solche Liegenschaften mit dem Baubeginn in Rechnung gestellt. Weder behaupteten noch belegten die Rekurrenten, dass je ein Erschliessungskostenbeitrag bezahlt worden sei. Mit dem Bau sei unbestrittenermassen nach der Eigentumsübertragung begonnen worden.
Die Rekurrenten halten fest, die Vorinstanz bestreite nicht, dass mit der Verlegung der Elektroleitung in der R-Strasse bereits ein Leerrohr für den Hausanschluss auf dem rekurrentischen Grundstück verlegt worden sei. Mit dem Bau der Hauptleitung in der R-Strasse im Zeitraum von 1971/1972 sei die Erschliessung sämtlicher Grundstücke an der R-Strasse mit Elektrisch abgeschlossen gewesen.
4.- Im Zeitpunkt der Veranlagung des Erschliessungskostenbeitrags durch die Dorfkorporation R. am 9. Dezember 2011 war das Elektrareglement vom 3. März 2010, welches das Reglement vom 23. September 2002 samt Nachträgen und Änderungen ersetzte, anwendbar. Die Pflicht zur Leistung des umstrittenen Erschliessungskostenbeitrags entsteht gemäss Art. 21 Abs. 1 Satz 2 Elektrareglement im Zeitpunkt der elektrischen Erschliessung der Liegenschaft. Diese Voraussetzung ist mit dem Abschluss der Feinerschliessung erfüllt (Art. 22 Abs. 2 Elektrareglement). Das Reglement umschreibt den Begriff der Feinerschliessung nicht. Einen Hinweis zur Abgrenzung zwischen der Feinerschliessung und dem Hausanschluss gibt Art. 25 Elektrareglement. Der Hausanschlussbeitrag, der neben dem Erschliessungskostenbeitrag und dem Netzkostenbeitrag erhoben wird, soll die Kosten für die Erstellung der Hausanschlussleitung ab dem nächsten leistungsfähigen Verteilpunkt innerhalb der Bauzone decken.
Gemäss Art. 19 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700, abgekürzt: RPG) gilt Land als erschlossen, wenn Wasser-, Energie und Abwasserleitungen so nahe an das Grundstück heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Im baurechtlichen Zusammenhang ist der Anschluss also nicht in absolutem Sinn gefordert; es ist dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen (vgl. A. Jomini, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Loseblattsammlung, Zürich/Basel/Genf 2000, N 29 zu Art. 19 RPG). Das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (SR 843, abgekürzt: WEG) unterscheidet zwischen Grob- und Feinerschliessung. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die Unterscheidung im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsordnung auf das gesamte Bundesrecht und damit auch auf das Raumplanungsrecht anzuwenden (vgl. Waldmann/ Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 5 zu Art. 19). Es ist angebracht, auch bei der Auslegung und Anwendung des kantonalen und kommunalen Erschliessungs- und Abgaberechts, soweit es diese Begriffe verwendet, die bundesrechtlichen Umschreibungen heranzuziehen. Als Groberschliessung (auch Basiserschliessung; vgl. EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N 5 zu Art. 19 RPG) gilt gemäss Art. 4 Abs. 1 WEG die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen, namentlich, Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen. Die Feinerschliessung (auch Detailerschliessung; vgl. EJPD/BRP, a.a.O., N 5 zu Art. 19 RPG) umfasst gemäss Art. 4 Abs. 2 WEG den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen. Erst die Feinerschliessung schafft den Zustand erschlossenen Baulandes. Von der Feinerschliessung abzugrenzen sind die Hausanschlüsse, also die Zu- und Wegfahrten sowie Zu- und Wegleitungen. Diese bilden nicht mehr Bestandteil der Erschliessung (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N 5 zu Art. 19 RPG).
Im Werkplan der Gemeinde B. (vgl. geoportal, http://betrachter.rgdi.ch) ist auf der R-Strasse eine Elektrizitätsleitung mit Mittelspannung eingezeichnet, welche auch entlang des nicht als überbaut erfassten Grundstückes Nr. 0000 verläuft. Von dieser Leitung zweigen zwei weitere Leitungen mit Mittelspannung ab, welche die R-Strasse unterqueren und bis an die Grenze des Grundstücks Nr. 0000 verlaufen. Diese Darstellung weist daraufhin, dass das Grundstück bereits vor seiner Überbauung über eine Versorgungsleitung mit der Hauptleitung verbunden war. Dafür, dass diese im Werkplan verzeichneten Leitungen nicht bereits anlässlich des Baus des Hauptstranges in den Jahren 1971/1972 erstellt worden war, bestehen keine Anhaltspunkte. Im Sinn des Elektrareglements gilt das Grundstück deshalb bereits seit 1971/1972 als erschlossen.
5.- Eine Übergangsregelung, die auch den Erschliessungskostenbeitrag gemäss Art. 21 ff. betrifft, enthält das Elektrareglement in Art. 53. Danach werden die Art. 21-26 erst angewendet, wenn die erforderliche rechtskräftige Baubewilligung vorliegt; bereits abgeschlossene Vereinbarungen werden bis Bauvollendung gemäss altem Reglement durchgeführt. Die Vorinstanz hat die Erhebung des Beitrages nicht auf diese Bestimmung gestützt. Der Wortlaut sieht vor, dass Art. 21 Elektrareglement, welcher die Beitragspflicht des Grundeigentümers im Zeitpunkt der elektrischen Erschliessung der Liegenschaft statuiert, erst "angewendet" wird, wenn die erforderliche rechtskräftige Baubewilligung vorliegt. Die Bestimmung betrifft offenkundig im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Elektrareglements am 1. April 2010 im Sinn von Art. 22 Abs. 2 des Elektrareglements erschlossene, jedoch noch nicht überbaute Grundstücke, für welche der Grundeigentümer auch noch keinen Erschliessungskostenbeitrag geleistet hatte. Mit dem Aufschub der Anwendung kann nicht bloss ein Aufschub der Rechnungstellung bis zur Erteilung der Baubewilligung, wie er in Art. 23 Abs. 1 des Elektrareglements vorgesehen ist, gemeint sein, sondern muss – um die Verjährung des Anspruchs zu vermeiden – die Entstehung des Abgabeanspruchs als solchen betreffen. Andernfalls müsste bei einer Handänderung noch der frühere Grundeigentümer mit dem Erschliessungskostenbeitrag veranlagt werden. Dies wäre zwar weder rechtlich unzulässig noch technisch unmöglich, würde aber einer einfachen und klaren Handhabung der Übergangsbestimmungen entgegenstehen und deren Anwendung insbesondere bei Grundstücken, die bereits seit langem mit Elektrizität im Sinn von Art. 22 Abs. 2 des Elektrareglements erschlossen sind, verunmöglichen.
Das Grundstück Nr. 0000 wurde spätestens im Jahr 1992 der Bauzone zugeteilt (act. 15). Es war dementsprechend im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Elektrareglements am 1. April 2010 bereits in der Bauzone, jedoch noch nicht überbaut. Die Rekurrenten machen auch nicht geltend, dass für das Grundstück bereits früher ein Erschliessungskostenbeitrag geleistet wurde. Dementsprechend hat die Vorinstanz von den Rekurrenten gestützt auf Art. 21 und 53 des Elektrareglements zu Recht einen Erschliessungskostenbeitrag in der Höhe von Fr. 10'515.-- (1'402 m2 à Fr. 7.50) erhoben. Der Rekurs ist deshalb abzuweisen.
6.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten den Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.-- ist angemessen (vgl. Ziff. 362 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- ist zu verrechnen.
Entscheid :
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrenten bezahlen die amtlichen Kosten von Fr. 1'200.-- unter Verrechnung des
Kostenvorschusses von Fr. 1'200.--.