Präsident Ralph Steppacher, Mitglied Martin Würmli und Ersatzrichter Otto Mattle;
Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
X, Rekurrent,
gegen
Gemeinderat G, Vorinstanz,
betreffend
Schmutzwassergebühr (1. Oktober 2007 bis 30. September 2008)
Sachverhalt:
A.- X ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 01 mit dem Einfamilienhaus Vers.-Nr. 1, das unter anderem über ein Hallenbad und einen Whirlpool im Erdgeschoss verfügt, an der F-Strasse in G. Die Elektrizitätswerke G erhoben mit Schlussrechnung Nr. 292658 vom 17. September 2008 für die Rechnungsperiode vom 1. Oktober 2007 bis 30. September 2008 (Ablesedatum: 9. September 2008) unter anderem entsprechend dem Wasserkonsum (Zähler Nr. 505778; Stand alt 3'135 m3, Stand neu 10'344 m3) eine Schmutzwassergebühr von Fr. 18'759.25 (7'209 m3 à Fr. 2.6022) zuzüglich 7,6% Mehrwertsteuer.
Gegen diese Rechnung, soweit sie die Schmutzwassergebühr betraf, erhob X mit Eingabe vom 1. Oktober 2008 Einsprache beim Gemeinderat G. Unter Beilage von 2 Kurzberichten der bilfit AG, einer Spezialfirma für Leckortung, vom 17. Mai 2008 machte er geltend, die "unmöglich hohe" Wasserrechnung sei nicht auf einen defekten Schwimmer zurückzuführen und das Wasser nicht in die Kanalisation geflossen. Die Rechnung sei deshalb auf die Höhe des vorangegangenen Jahres zu reduzieren. Am 17. November 2008 bestätigte die bilfit AG, das Wasser sei bei den Leckstellen verloren gegangen und nicht in die "ordentliche Kanalisation" gelaufen. Mit Schreiben vom 15. Dezember 2008 teilte die Vorinstanz X mit, ergänzende Rückfragen bei der bilfit AG hätten ergeben, dass der Verbrauch von 6'700 m3 über dem langjährigen Mittel enorme Schäden verursacht hätte, wäre das Wasser im Haus geblieben. Die beschriebenen Leckstellen hätten – ohne genauere Untersuchung – einen Schaden von wenigen 100 Litern verursacht. Nachdem X die Einsprache bis 23. Dezember 2009 nicht zurückzog, wies der Gemeinderat die Einsprache mit Beschluss vom 27. Januar 2010 ab, reduzierte die Schmutzwassergebühr in der am 26. Januar 2010 neu ausgestellten Rechnung Nr. 296339 um Fr. 130.10 (50 m3 à Fr. 2.602) und auferlegte X eine Entscheidgebühr von Fr. 300.--.
B.- Gegen diesen Einsprache-Entscheid erhob X mit Eingabe vom 8. Februar 2010 (Postaufgabe: 09.02.10) und Ergänzung vom 5. März 2010 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, es sei die Schlussrechnung, soweit sie die Schmutzwassergebühr betreffe, auf null zu setzen, die Entscheidgebühr aufzuheben und ihm eine Entschädigung von Fr. 1'000.-- zuzusprechen.
Mit Vernehmlassung vom 9. April 2010 beantragte die Vorinstanz, der Rekurs sei unter Kostenfolge abzuweisen.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Da sich in der Rekurssache im Rahmen der Beweiswürdigung auch technische Fragen stellen, wurde Dipl. Ing. ETH Otto Mattle, Fachrichter der II. Abteilung der Verwaltungsrekurskommission als Ersatzrichter beigezogen (vgl. Art. 16 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.113). Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 9. Februar 2010 (Postaufgabe) ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 5. März 2010 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist die Bemessung der Schmutzwassergebühr für das Grundstück Nr. 01 in der Abrechnungsperiode vom 1. Oktober 2007 bis 30. September 2008 umstritten. Unbestritten ist dabei zu Recht, dass sich die Veranlagung auf eine in formeller Hinsicht genügende gesetzliche Grundlage stützt. Das Abwasserreglement der politischen Gemeinde G, welches in Art. 26 ff. die Erhebung einer Schmutzwassergebühr vorsieht, wurde am 14. Mai 2001 vom Gemeinderat erlassen, vom 7. Juni bis 6. Juli 2001 dem fakultativen Referendum unterstellt und auf den 1. Januar 2002 in Vollzug gesetzt. Im Rekurs wird zudem nicht bestritten, dass die Schmutzwassergebühr entsprechend Art. 26 Abs. 1 des Abwasserreglements nach der verbrauchten Frischwassermenge zu entrichten ist und die Gebühr gemäss Art. 2 Abs. 2 des Gebührentarifs zum Abwasserreglement vom 26. Juni 2006 Fr. 2.80 (inkl. Mehrwertsteuer, Fr. 2.6022 nach Abzug der Mehrwertsteuer) pro m3 eingeleitetes häusliches Abwasser beträgt. Der Rekurrent macht schliesslich auch nicht geltend, der Wasserverbrauch in der Abrechnungsperiode (Ablesedatum: 9. September 2008) von 7'209 m3 sei unzutreffend festgestellt worden. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die ermittelte Menge auf einen Messfehler der Wasseruhr Nr. 505778 zurückzuführen ist, zumal sie für die vorangehende und die nachfolgende Abrechnungsperiode nach den Angaben des Rekurrenten einen unauffälligen Verbrauch anzeigte.
3.- Im Rekurs wird jedoch geltend gemacht, die über dem üblichen Verbrauch von jährlich rund 500 m3 liegende Wassermenge von rund 6'700 m3 sei nicht in die Kanalisation geflossen. Der Rekurrent stützt sich dabei auf 2 Kurzberichte einer auf Leckortung spezialisierten Unternehmung vom 17. Mai 2008, die 2 Leckstellen feststellte. Die eine wurde an der Wasserleitung unter dem Whirlpool an einer nicht zugänglichen Stelle im Erdgeschoss, die andere an der Zirkulationsleitung hinter der nicht gut zugänglichen Umwälzung im Keller geortet. Ausgangslage für die Leckortung waren nach diesen Berichten feuchte Wände und Böden im Schwimmbadbereich und stehendes Wasser im Keller. Die Unternehmung bestätigte zudem am 17. November 2008, das Wasser, das bei den Leckstellen verloren gegangen sei, sei nicht in die "ordentliche Kanalisation" gelaufen. Nach der Darstellung des Rekurrenten wurden die Schäden, die nach September 2007 aufgetreten seien, im April 2008 behoben. Im Keller, in dem es keinen Ablauf habe und deshalb kein Wasser in die Kanalisation habe gelangen können, sei das Rohr freigelegt und der Wasserschaden mit dem Wassersauger behoben worden. Der andere Schaden sei durch das permanente Auffüllen des Whirlpool, der ein automatisches Füllventil habe, über Monate entstanden. Der Boden sei ausgetrocknet und eine zusätzliche Revisionstüre angebracht worden. Das Wasser, das an der Leckstelle verloren gegangen sei, habe von den Iton-Wänden (gemeint wohl: Ytong-Wände) und vom Unterlagsboden aufgesaugt werden können und sei über die leicht abfallende Betonbodenplatte nach aussen gelaufen und versickert. Das Haus liege auf einem Sumpfgrundstück, durch welches ein unterirdischer Bach fliesse. Enorme Wassermassen könnten versickern ohne sichtbar zu werden. Auf dem kleinen Wiesenteil vor dem Raum mit dem Whirlpool würden Wasserpflanzen und kein Gras wachsen. Nach Auskunft des Servicetechnikers sei der Pool in Ordnung gewesen und es sei auch kein Wasser gewechselt worden. Am 25. Februar 2010 bestätigte eine Sanitärfirma, der Whirlpool sei mit Niveausensoren ausgerüstet. Sinke der Wasserstand, weil Wasser aus dem Pool gelange, werde automatisch nachgefüllt. Sei der Wasserstand immer ein wenig gesunken, sei es möglich, dass der Rekurrent dies nicht einmal bemerkt habe. Am 2. März 2010 hielt eine Firma für Installationstechnik nach einem Augenschein fest, das Wasser sei "aus dem Whirlpool auf dem Betonboden zwischen Bodenisolation und Unterlagsboden ins Erdreich … (Betonboden auf Erdreich)" gelaufen. Ein "Austritt" habe auch "bei der Fassade unter dem Terrain" stattgefunden. Dass das Wasser in die Kanalisation geflossen sei, sei unmöglich.
Die Vorinstanz hält entgegen, mit der fraglichen Menge hätte ein Kellerraum mit den Abmessungen 4m x 2,5m x 2,5m 268-mal gefüllt werden können. Eine Versickerung oder Verdunstung von täglich rund 25'000 l Wasser sei unmöglich. Der Schaden sei von wenigen 100 l verursacht worden.
b) Die Schmutzwassergebühr ist gemäss Art. 26 Abs. 1 des Abwasserreglements nach der verbrauchten Frischwassermenge zu entrichten. Nach Art. 28 Satz 1 des Abwasserreglements wird auf begründetes Gesuch hin bei Gebührenpflichtigen, welche erhebliche Mengen von Frischwasser nach Gebrauch nicht in die Kanalisation einleiten, die Schmutzwassergebühr entsprechend herabgesetzt.
Das Verwaltungsrechtspflegegesetz enthält keine Bestimmung zur Beweislast. Im Abgaberecht gilt der Grundsatz, dass die Behörde die Beweislast für die abgabebegründenden Tatsachen trägt, während den Abgabepflichtigen die Beweislast für jene Tatsachen trifft, welche die Abgabeschuld aufheben oder vermindern. Bei belastenden Verfügungen ist es grundsätzlich die die Belastung verfügende Behörde, welche die Folgen der Beweislosigkeit trägt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 629).
c) aa) Der Verbrauch an Frischwasser von 7'209 m3 in der Abrechnungsperiode vom 1. Oktober 2007 bis 30. September 2008 für das Grundstück Nr. 01 wurde über den Zähler Nr. 505778 ermittelt (Stand alt: 3'135 m3, Stand neu: 10'344 m3) und ist unbestritten. Die Grundlagen für die Erhebung einer Schmutzwassergebühr von Fr. 20'185.20 samt Mehrwertsteuer (Fr. 2.80/m3) sind damit belegt. Dem Rekurrenten obliegt deshalb der Nachweis, in welchem Umfang das bezogene Frischwasser nicht in die Kanalisation gelangt ist.
bb) Der festgestellte Wasserverbrauch liegt rund 6'700 m3 über dem Verbrauch der darauf folgenden Abrechnungsperiode. Die Ursache des Bezugs dieser – auch für ein mit Hallenbad und Whirlpool ausgestattetes Einfamilienhaus – aussergewöhnlich grossen Menge ist ebenso wenig geklärt wie der Weg, auf welchem dieses Wasser das Grundstück wieder verliess. 6'700 m3 Wasser entsprechen einem täglichen Verbrauch von 18,356 m3 oder 18'356 l während eines Jahres. Es müsste ein andauernder Bezug und Verbrauch von 12 l pro Minute erklärt werden. Ist der Mehrverbrauch allein auf die im April 2008 behobenen Lecks zurückzuführen, beliefe sich die während rund 8 Monaten (Ablesedatum September 2007 bis April 2008) bezogene Wassermenge gar auf täglich rund 28'000 l oder knapp 20 l pro Minute. Nach Auffassung des Rekurrenten ist der Verbrauch durch 2 Lecks verursacht worden und das Wasser ins Erdreich versickert. Nach Auffassung der Vorinstanz ist die tägliche Versickerung oder Verdunstung einer solchen Wassermasse unmöglich.
Die vom Rekurrenten eingereichten Bestätigungen äussern sich nicht zum Ausmass des durch die beiden Lecks verursachten Wasserverlusts. Es fehlen eingehende Beschreibungen der Mängel. Insbesondere liegen die in den Kurzberichten der für Leckortungen spezialisierten Unternehmung zuhanden der Versicherung vom 17. Mai 2008 erwähnten Fotos und Arbeitsrapporte samt Rechnungen nicht vor (act. 9/2, Beilagen). Die Bestätigung vom 17. November 2008, wonach "das Wasser, das bei den Leckstellen verloren gegangen ist, nicht in die ordentliche Kanalisation gelaufen ist", bezieht sich ausdrücklich auf "die zwei gemeldeten Wasserschäden" (act. 9/4) und quantifiziert die Menge nicht. Ebensowenig äussern sich die Sanitärfirma im Schreiben vom 25. Februar 2010 (act. 6/7) und die Firma für Installationstechnik im Schreiben vom 2. März 2010 (act. 6/8) zur Wassermenge, die durch die Lecks verloren gegangen und versickert sein soll. Zudem liegen auch keine Reparaturrapporte und Rechnungen der Unternehmung vor, welche die Lecks behoben hat.
Wenn der beweisbelastete Rekurrent es im Einspracheverfahren unterlassen hat, auf die Aufforderung vom 27. Oktober 2008 (act. 9/3) hin zweckdienlichere Beweismittel einzureichen oder anzubieten, kann der Vorinstanz keine ungenügende Abklärung des Sachverhalts angelastet werden. Nach Art. 12 Abs. 2 VRP sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen, soweit zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig sind.
Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz keine weiteren Beweismittel eingefordert und die Einsprache des Rekurrenten kostenfällig abgewiesen hat, nachdem sie ihm im Vorbescheid vom 15. Dezember 2008 mit ausführlicher Begründung die Abweisung des Rechtsmittels in Aussicht gestellt und die Möglichkeit, die Einsprache bis zum 23. Dezember 2008 zurückzuziehen, eingeräumt hatte (act. 9/5). Dem Rekurrenten wäre es im Übrigen auch offen gestanden, innert dieser Frist weitere Beweismittel einzureichen oder anzubieten. Soweit die Angelegenheit trotzdem zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen ist (vgl. dazu nachfolgend E. 3d), ist deshalb die Aufhebung des angefochtenen Entscheids jedenfalls im Kostenpunkt nicht gerechtfertigt.
d) Der Rekurrent hat bisher nicht belegt, dass das verbrauchte Frischwasser von rund 6'700 m3 das Grundstück nicht über die Kanalisation verlassen hat. Er bietet im Rekurs indessen "weitere Beweismittel und Hilfen" an. Dass 6'700 m3 Wasser durch die Wände und den Boden des Gebäudes drangen und anschliessend auf dem Grundstück versickerten, ohne die Kanalisation zu belasten, erscheint zwar als unwahrscheinlich. Als Ursache für den hohen Wasserverbrauch kommen neben Leitungslecks auch technische Mängel der Installationen in Frage. Nicht ausgeschlossen ist neben defekten WC-Spülkästen insbesondere ein Fehler bei den Sensoren, welche die automatische Nachfüllung des Whirlpools oder des Hallenbades steuern, mit der Folge, dass bei ständigem Nachfüllen das Wasser durch den Überlaufschutz in die Kanalisation geflossen ist. Deshalb ist es nicht ausgeschlossen, dass der hohe Wasserverbrauch verschiedene Ursachen hatte. Damit ist es grundsätzlich auch möglich, dass das Wasser, das bei den beiden beschriebenen Lecks ausgetreten ist, verdunstet und durch Boden und Wände nach aussen in die Umgebung gelangt und dort versickert ist. Bis anhin hat der Rekurrent noch keine Beweismittel beigebracht, mit denen die Wassermenge, die bei diesen beiden Lecks austrat, und die Wassermenge, die im Haus verdunsten oder aufgrund der konkreten Beschaffenheit der Gebäudehülle in die Umgebung gelangen und versickern konnte, glaubwürdig quantifiziert wird.
Der Rekurrent hat deshalb mit den offerierten zusätzlichen Beweismitteln in erster Linie nachzuweisen, welche Wassermenge durch die festgestellten beiden Leckstellen austreten konnte. Dazu sind konkrete Angaben, Rapporte und Rechnungen jener Unternehmungen geeignet, welche die Lecks festgestellt und behoben haben. Soweit dargetan werden kann, in welchem Ausmass die über dem üblichen Verbrauch liegende Menge von 6'700 m3 auf diese beiden Lecks zurückzuführen ist, hat der Rekurrent in einem zweiten Schritt zu belegen, dass diese Menge einerseits im Gebäudeinnern verdunsten und anderseits auf dem Grundstück versickern konnte, ohne die Kanalisation zu belasten. Diese Beurteilung wäre durch Baufachleute, allenfalls unter Beizug von Gebäude- und Umgebungsplänen, aus denen der Verlauf von Sickerleitungen, Kanalisationen und unterirdischen Wasserläufen ersichtlich wären, vorzunehmen. Soweit diese Menge nicht glaubhaft quantifiziert werden kann, ist davon auszugehen, dass der Verbrauch auf eine mangelhafte Installation, beispielsweise einen fehlerhaften Wasserstandssensor, zurückzuführen ist und das Wasser das Grundstück über die Kanalisation verlassen hat. Dies gilt umso mehr, als der Rekurrent nicht geltend macht, der Wasserverlust sei ausserhalb des Gebäudes aufgetreten.
e) Gemäss Art. 56 Abs. 2 VRP kann die Rekursinstanz die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen. Da eine reformatorische Entscheidung insbesondere voraussetzt, dass eine Streitsache entscheidungsreif ist, kann eine Angelegenheit insbesondere dann an die Vorinstanz zurückgewiesen werden, wenn der Sachverhalt ungenügend abgeklärt ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsrechtspflege im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1029). Da der Rekurrent in der Rekurseingabe ausdrücklich weitere Beweismittel und Hilfen offeriert und die Erhebung des Sachverhalts – insbesondere was die Möglichkeiten der Versickerung auf dem Grundstück ohne Belastung der Kanalisation anbelangt – besondere Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse voraussetzt, ist es angezeigt, die Streitsache zu weiteren Abklärungen und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Insoweit als der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur Einholung und Würdigung der vom Rekurrenten im Rekursverfahren angebotenen weiteren Beweismittel an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, ist der Rekurs dementsprechend gutzuheissen. Insoweit als damit eine ersatzlose Aufhebung der Schmutzwassergebühr beantragt wird, dringt der Rekurrent jedoch nicht durch.
4.- Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Soweit der Rekurrent die ersatzlose Aufhebung der Schmutzwassergebühr beantragt, unterliegt er. Soweit der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Angelegenheit zur Einholung weiterer Beweismittel und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, erweist sich der Rekurs als begründet. Indessen hat der Rekurrent die Kosten auch insoweit zu tragen, denn nach Art. 95 Abs. 2 VRP hat jeder Beteiligte unter anderem die Kosten zu übernehmen, die durch nachträgliches Vorbringen von Beweismitteln entstehen, deren rechtzeitige Geltendmachung ihm möglich und zumutbar gewesen wäre. Der beweisbelastete Rekurrent bietet erstmals im Rekursverfahren weitere Beweismittel an, die er bereits im Verfahren vor Vorinstanz hätte beibringen können. Dem Verfahrensausgang und dem Verursacherprinzip entsprechend sind die amtlichen Kosten deshalb dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und 2 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 900.-- ist angemessen (vgl. Art. 13 Ziff. 522 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- ist zu verrechnen.
Der im Rekursverfahren nicht vertretene Rekurrent beantragt eine Entschädigung von Fr. 1'000.--. Die Entschädigung ausseramtlicher Kosten im Rekursverfahren richtet sich nach Art. 98 Abs. 2, Art. 98bis und Art. 98ter VRP. Da im schriftlichen Verwaltungsstreitverfahren der nicht vertretenen Partei der Zeitaufwand nicht entschädigt wird und erhebliche Barauslagen im Rekursverfahren weder ersichtlich sind noch belegt werden, hat der Rekurrent keinen Anspruch auf Umtriebsentschädigung (vgl. Cavelti/Vögeli, Rz. 841; GVP 1993 Nr. 52). Abgesehen davon entscheidet sich die Verlegung der ausseramtlichen Kosten nach denselben Kriterien wie die Verteilung der amtlichen Kosten (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 832), die entsprechend dem Erfolgsprinzip und dem Verursacherprinzip vom Rekurrenten zu tragen sind.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und der angefochten Einsprache-
Entscheid der Vorinstanz vom 27. Januar 2010 mit Ausnahme des Kosten-
spruchs aufgehoben.
2. Die Angelegenheit wird zur weiteren Abklärung des Sachverhalts im Sinne
der Erwägungen und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3. Der Rekurrent bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 900.-- unter Verrechnung
des Kostenvorschusses von Fr. 900.--.