Präsident Ralph Steppacher, Mitglied Martin Würmli und Ersatzrichter Otto Mattle;
Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
X AG, Rekurrentin,
gegen
Stadtrat V, Vorinstanz,
betreffend
Feuerwehreinsatzkosten (Fehlalarm)
Sachverhalt:
A.- Die X AG, V, plant, erstellt, betreibt, verkauft und verwaltet elektrische Anlagen und Geräte für Stark- und Schwachstrom (vgl. Handelsregistereintrag). Im Gebäude S-Strasse in V, dessen Eigentümerin die Y AG ist, hat sie verschiedene Räume gemietet. Das Magazin im Untergeschoss nutzt sie unter anderem als Werkstatt. Am 10. November 2009 führte ein Mitarbeiter der X AG um 18.30 Uhr in dieser Räumlichkeit Schweissarbeiten aus. Aufgrund der Rauchentwicklung sprach ein Brandmelder an. Da die Anlage bereits auf Feierabendbetrieb umgeschaltet war, gelangte der Alarm ohne Verzögerung an die Kantonale Notrufzentrale, welche gemäss Alarmstufenplan die Alarmstufe 1.2 auslöste. 23 Angehörige der Feuerwehr V rückten an den Einsatzort aus. Die Brandmeldeanlage wurde zurückgestellt und die Kantonale Notrufzentrale angewiesen, bei einem weiteren Alarm bis 21.00 Uhr lediglich die Alarmstufe 0.1 auszulösen.
Die Feuerwehr V stellte der Y AG am 16. November 2009 die Aufwendungen des Einsatzes von Fr. 828.-- (23 Personen à Fr. 36.--) in Rechnung (Nr. 141.110/2009). Die Y AG leitete die Rechnung an die X AG weiter. Diese erhob am 1. Dezember 2009 beim Stadtrat V Rekurs. Nach einer Besprechung zwischen einem Mitglied des Stadtrates und der Geschäftsleitung der X AG vom 22. Dezember 2009 wies der Stadtrat V den Rekurs am 18. Januar 2010 (Versand: 20. Januar 2010) ab und verpflichtete die Verursacherin, die Rechnung zu bezahlen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die X AG habe ihre Mitarbeiter erst am 27. November 2009, also nach dem Schadenfall, im Umgang mit der Brandmeldeanlage intern instruiert.
B.- Gegen diesen Beschluss erhob die X AG, V, mit Eingabe vom 1. Februar 2010 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die Rechnung Nr. 141.110/2009, lautend auf Y AG, sei ersatzlos zu annullieren. Die Rekurrentin reichte ein Schreiben vom 10. Februar 2010 ein, wonach die Y AG ihr die Rechnung "mit der Verpflichtung zur Bezahlung bzw. mit dem Recht, allenfalls beim Stadtrat V … Rekurs zu erheben" überband.
Mit Vernehmlassung vom 11. März 2010 beantragt der Stadtrat V, der Rekurs sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekurrentin abzuweisen. Zur vorinstanzlichen Vernehmlassung nahm die Rekurrentin am 30. März 2010 Stellung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Da sich bei der Beurteilung der Rekurssache auch technische Fragen stellen, wurde Dipl. Ing. ETH Otto Mattle, Fachrichter der II. Abteilung der Verwaltungsrekurskommission, als Ersatzrichter zur Entscheidfindung beigezogen (vgl. Art. 16 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.113). Der Entscheid der Vorinstanz vom 18. Januar 2010 richtet sich an die Rekurrentin und verpflichtet diese als Verursacherin des Feuerwehreinsatzes vom 10. November 2009 zur Bezahlung der Rechnung Nr. 141.110/2009 vom 16. November 2009. Die Rekurrentin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Rekurserhebung befugt. Der Rekurs vom 1. Februar 2010 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Nach Art. 46bis Abs. 2 des Gesetzes über den Feuerschutz (sGS 871.1, abgekürzt: FSG) sind insbesondere Einsätze infolge eines vorsätzlich oder grobfahrlässig verursachten Fehlalarms kostenpflichtig. Die Kosten trägt gemäss Art. 46ter Abs. 1 Satz 1 FSG der Verursacher. Als Verursacher gilt derjenige, dem das Ereignis – die Ursache für die Hilfeleistung – zuzurechnen ist. Der Begriff deckt sich mit jenem des eidgenössischen Umweltschutzrechts (vgl. M. Gehrer, Kostentragung für Leistungen der Feuerwehr am Beispiel der st. gallischen Gesetzgebung, in: ZBl 96/1995 S. 158). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat für die Umschreibung des Verursacherbegriffs weitgehend auf den polizeirechtlichen Störerbegriff abgestellt und sowohl den Zustands- als auch den Verhaltensstörer kostenpflichtig erklärt (vgl. BGE 132 II 371 E. 3.5, 131 II 743 E. 3.1 mit Hinweisen). Als Verhaltensstörer ist zu betrachten, wer durch sein eigenes oder das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar eine polizeiwidrige Gefahr oder Störung herbeiführt (BGE 114 Ib 44 E. 2c/bb; M. Frick, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Bern 2004, S. 58).
Die Feuerwehr V hat mit der Rechnung Nr. 141.110/2009 vom 16. November 2009 die Grundstückseigentümerin ins Recht gefasst. Den Fehlalarm vom 10. November 2009 hat jedoch ein Mitarbeiter der Rekurrentin ausgelöst. Da die Rekurrentin für den Schaden, den ihre Arbeitnehmer oder andere Hilfspersonen in Ausübung ihrer dienstlichen oder geschäftlichen Verrichtungen verursacht haben, grundsätzlich haftet (vgl. Art. 55 des Schweizerischen Obligationenrechts, SR 220, abgekürzt: OR; R. Brehm, in: Berner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Band VI/1/3/1, 3. Aufl. 2006, N 6a zu Art. 55 OR), hätte die Feuerwehr V die Kosten für den durch den Fehlalarm ausgelösten Einsatz bei der Rekurrentin in Rechnung stellen müssen. Dieser Mangel wurde indessen mit dem angefochtenen Entscheid der Vorinstanz, mit welchem ausdrücklich die Rekurrentin ins Recht gefasst und zur Bezahlung der Rechnung verpflichtet wurde, geheilt.
3.- Gemäss Art. 46bis Abs. 2 FSG setzt die Überbindung der Kosten eines Einsatzes im Zusammenhang mit einem Fehlalarm voraus, dass dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht wurde.
a) Die Rekurrentin anerkennt, dass ihr Mitarbeiter, ein ausgebildeter Netzelektriker, am 10. November 2009 um 18.30 Uhr Schweissarbeiten ausführte und dabei die auf Feierabendbetrieb umgeschaltete Brandmeldeanlage ausgelöst wurde. Wegen des Pikettdienstes rund um die Uhr müsse die Werkstatt für gewisse Arbeiten auch ausserhalb der normalen Arbeitszeiten benutzt werden können. Die Brandmeldeanlage könne nicht einfach ausgeschaltet werden. Ein Restrisiko bleibe.
Die Vorinstanz hält entgegen, die Rekurrentin habe nicht für die Einhaltung der Sorgfaltspflichten gemäss Richtlinie Nr. 6509 der Eidgenössische Koordinationskommission für Arbeitssicherheit (abgekürzt: EKAS) gesorgt bzw. den ausführenden Schweisser nicht (hinreichend) über die Brandmeldeanlage im Feierabendbetrieb informiert. Für das Schweissen am Abend seien keine zur Verhinderung von Fehlalarmen geeigneten Massnahmen wie das Ausschalten oder Aussetzen des Feierabendbetriebs getroffen worden. Wenn in der Werkstatt rund um die Uhr gearbeitet und im Rahmen des Pikettdienstes geschweisst werden müsse, hätte die Rekurrentin die Umstellung der Brandmeldeanlage auf den Feierabendbetrieb vermeiden müssen. Der Mitarbeiter hätte selbst ohne schriftliche Verhaltensregeln bei der Einhaltung elementarer Sorgfalt den Fehlalarm mit einfachen Mitteln vermeiden können, indem er während des Schweissvorgangs die Brandmelder durch das Abdecken mit einem Tuch vor Rauch hätte schützen können.
Dazu führt die Rekurrentin aus, die Vorschriften der EKAS-Richtlinie seien eingehalten worden. Die Arbeit sei unvorhersehbar und eine vorhergehende schriftliche Erlaubnis durch den Verantwortlichen deshalb nicht möglich gewesen. Die Werkstatt- und Unterhaltsarbeiten – wie Auswechseln eines Schaufelstiels, Schleifen der Kettensäge, Ablängen einzelner Werkstücke, Kleinreparaturen an Werkzeugen oder Fahrzeugen und schätzungsweise 1-2 mal jährlich auch Schweissarbeiten wie das Nachziehen einer Schweissnaht oder das Schweissen eines gebrochenen Metallteiles – würden im ca. 200 m2 grossen Magazin an einer 3 m x 0,8 m grossen Werkbank durchgeführt. Die Schweissanlage sei in einem Fahrzeug aufbewahrt, da sie fast ausschliesslich auf Baustellen eingesetzt werde. Die Mitarbeiter kämen oft erst ins Magazin zurück, wenn die Brandmeldeanlage schon auf Feierabendbetrieb geschaltet sei. Feierabend sei wegen des Pikettdienstes erst, wenn Werk- und Fahrzeuge wieder voll einsatzbereit seien. Der Vorschlag der Vorinstanz, der Mitarbeiter hätte die Brandmeldeanlage ausschalten, den Feierabendbetrieb umschalten oder die Brandmelder abdecken müssen, widerspreche jeder Vernunft. Es könne nicht sein, dass ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit der Vermieterin die Brandmeldevorrichtungen umgangen würden. Dies sei im Vergleich mit einem allfälligen Fehlalarm die schlechtere Lösung. Das bisherige Vorgehen habe sich in der Praxis seit 25 Jahren bestens bewährt. Ab- und Umschalten der Anlage wäre zudem technisch nicht möglich gewesen, weil der Mitarbeiter ausserhalb der Arbeitszeit keinen Zugang zu den Räumlichkeiten der Vermieterin, geschweige denn zum Schaltschrank der Brandmeldeanlagen habe. Dieses Recht hätten nur einige wenige Mitarbeiter der Y AG, nicht aber die Mieterin.
b) Art. 46bis Abs. 2 Satz 1 FSG nimmt unter anderem Einsätze infolge eines vorsätzlich oder grobfahrlässig verursachten Fehlalarms vom Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Hilfeleistungen durch die Feuerwehr gemäss Art. 46bis Abs. 1 FSG aus. Auch wenn das Gesetz dies nicht ausdrücklich festhält, dürfen der Vorsatz oder die grobe Fahrlässigkeit des Verursachers nicht vermutet, sondern müssen angesichts des Grundsatzes der Unentgeltlichkeit von der politischen Gemeinde nachgewiesen werden. Die Beweislast umfasst die Tatsachen, aus denen auf das Vorhandensein eines Schadens, des Kausalzusammenhangs, der Widerrechtlichkeit und des Verschuldens geschlossen werden kann (zum "eisernen Beweisthema" des Haftpflichtklägers vgl. allgemein Oftinger/Stark, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Band I: Allgemeiner Teil, 5. Auflage 1995, S. 66).
Weder das FSG selbst noch die Vollzugsverordnung (sGS 871.11) umschreiben den Begriff der groben Fahrlässigkeit. Der Botschaft des Regierungsrats ist zu Art. 46bis Abs. 2 FSG lediglich zu entnehmen, die Kostenpflicht dürfe nicht auf leichtfahrlässig verursachte Fehlalarme ausgeweitet werden, da andernfalls die Brandmeldeanlagen einfach ausgeschaltet würden (vgl. ABl 1990 S. 20 f.; die vorberatende Kommission des Grossen Rats lehnte deshalb einen Antrag, sämtliche Fehlalarme kostenpflichtig zu erklären, klar ab; vgl. den Hinweis im Protokoll des Grossen Rats, Amtsdauer 1988/92 Heft 9 Nr. 446). Dementsprechend ist es zulässig, die Bedeutung des unbestimmten Rechtsbegriffs anhand dessen Verständnisses in verwandten Rechtsgebieten zu ermitteln. Im Bereich des Haftpflichtrechts handelt nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung grob fahrlässig, wer die elementarsten Vorsichtsgebote verletzt und dadurch ausser Acht lässt, was jedem verständigen Menschen in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen hätte einleuchten müssen (vgl. R. Brehm, in: Berner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Band VI/1/3/1, 3. Aufl. 2006, N 197 zu Art. 41 OR mit Hinweisen; ebenso für den Bereich des Sozialversicherungsrechts beispielsweise BGE 106 V 22 E. 1b mit Hinweisen). Als schadenverursachende Handlung kann auch ein Unterlassen in Frage kommen (vgl. Brehm, a.a.O., N 108 zu Art. 41 OR).
c) aa) Nach ihrer eigenen Darstellung führen die Mitarbeiter der Rekurrentin im Magazin gelegentlich auch Schweissarbeiten aus. Dass diese Tätigkeit, die regelmässig mit Funkenwurf und Rauchentwicklung verbunden ist, bei eingeschalteter Brandmeldeanlage einen Fehlalarm auslösen kann, musste den Mitarbeitern der Rekurrentin bekannt sein. Im Zusammenhang mit der Ausführung von Schweiss- und vergleichbaren Arbeiten kann es deshalb erforderlich sein, vorhandene automatische Lösch- und Brandmeldeeinrichtungen (z.B. Sprinkler- und Brandmeldeanlagen) vorübergehend im Bereich der Arbeitsstelle und nach Absprache beispielsweise mit dem Gebäudeeigentümer und dem Feuerwehrkommando ausser Betrieb zu nehmen; die Anlagen sind nach Beendigung der Arbeiten unverzüglich wieder einzuschalten (vgl. beispielsweise Feuerpolizei des Kantons Schaffhausen, Brandschutz auf Baustellen, www.fscag.com neues Fenster). Den Mitarbeitern war – wie die Rekurrentin selbst ausführt – bekannt, dass zur fraglichen Abendstunde die Brandmeldeanlage auf Feierabendbetrieb umgeschaltet war und damit ein Alarm an die Kantonale Notrufzentrale gelangen und unmittelbar ein entsprechendes Aufgebot der Feuerwehr auslösen würde, ohne dass eine rechtzeitige Klarstellung der Ursache bei den alarmierten Stellen möglich war. Unter diesen Umständen lag es auf der Hand, die Arbeit zeitlich oder örtlich zu verlegen.
bb) Aus den Akten wird nicht ersichtlich, welcher Art und welchen Umfangs die am fraglichen Abend vorgenommenen Schweissarbeiten waren. Im Rekurs wird lediglich vorgebracht, sie seien unvorhersehbar gewesen. Nach der Darstellung der Rekurrentin werden Schweissarbeiten seit 10 Jahren ausgelagert. Die von ihr selbst vorgenommenen Werkstatt- und Unterhaltsarbeiten werden als untergeordnet beschrieben, nämlich "zum Beispiel das Auswechseln eines Schaufelstiels, Schleifen der Kettensäge, Ablängen einzelner Werkstücke, Kleinreparaturen an Werkzeugen oder Fahrzeugen und eben zum Beispiel auch das Nachziehen einer Schweissnaht oder das Schweissen eines gebrochenen Metallteiles". Angesichts dieser Schilderung ist nicht davon auszugehen, dass die Arbeit zeitlich nicht hätte aufgeschoben werden können. Eine zeitliche Verschiebung wäre auch deshalb angezeigt gewesen, weil nach den schweizerischen Brandschutzvorschriften zur Brandverhütung bei Schweiss- und anderen Feuerarbeiten nach Beendigung der Arbeit die Arbeitsstätte und ihre Umgebung während mehrerer Stunden und bei unumgänglicher Feuerarbeit am späten Nachmittag auch während der Nacht zuverlässig zu überwachen wäre (vgl. Amt für Feuerschutz des Kantons St. Gallen, Merkblatt Nr. 501 vom Oktober 2004).
Selbst wenn eine zeitliche Verschiebung nicht in Frage gekommen sein sollte, wäre eine örtliche Verlegung ins Freie ohne Weiteres möglich gewesen. Die eingesetzte Schweissanlage ist offenbar mobil, führt die Rekurrentin doch selbst aus, sie werde in einem Fahrzeug aufbewahrt, da sie fast ausschliesslich auf Baustellen für Schweissarbeiten an Rohranlagen eingesetzt werde. Der Vorplatz vor dem Gebäude ist gross genug, so dass bei Beachtung der üblichen Sicherheitsvorschriften keine Brandgefahr für die umliegenden Gebäude bestanden hätte (vgl. die Luftbilder auf betrachter.rgdi.ch neues Fenster).
Selbst wenn die Arbeiten unaufschiebbar und auch örtlich nicht zu verlegen gewesen wären, wäre es – wie das Vorgehen nach dem Einsatz der Feuerwehrkräfte zeigt – möglich gewesen, die Kantonale Notrufzentrale über die besondere Situation zu orientieren und sich nach dem zweckmässigen Vorgehen zu erkundigen. Auch diese Massnahme wurde unterlassen.
cc) Indem die Schweissarbeit weder zeitlich noch örtlich verlegt oder aber die Alarmstelle über einen möglichen Fehlalarm während der Dauer der Arbeiten orientiert wurde, liess der Mitarbeiter der Rekurrentin bzw. die Rekurrentin selbst ausser Acht, was jedem verständigen Menschen in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen hätte einleuchten müssen. Unter diesen Umständen ist es nicht von Bedeutung, ob dem Mitarbeiter eine schriftliche Schweissbewilligung erteilt wurde oder nicht. Ebensowenig ist von Belang, ob es angebracht und möglich war, einzelne Brandmelder im Bereich der Arbeitsstelle vorübergehend auszuschalten oder abzudecken und inwieweit die grobe Fahrlässigkeit der Rekurrentin selbst im Sinn ungenügender Arbeitsorganisation und Instruktion oder aber ihrem Mitarbeiter vorzuwerfen ist. Die Vorinstanz ist dementsprechend zu Recht davon ausgegangen, dass der Fehlalarm vom Abend des 10. November 2010 grobfahrlässig ausgelöst wurde. Der Rekurs ist deshalb abzuweisen.
4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 500.-- ist angemessen (vgl. Art. 13 Ziff. 522 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 500.-- ist zu verrechnen.
Die Vorinstanz hat die Abweisung des Rekurses unter Entschädigungsfolge beantragt. Abgesehen davon, dass die Vorinstanz sich nicht vertreten liess und keine Auslagen nachweist, welche eine Umtriebsentschädigung rechtfertigten (vgl. GVP 1993 Nr. 52), verneint die Rechtsprechung grundsätzlich einen Anspruch des Gemeinwesens auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 176 f.; VerwGE vom 17. Dezember 1998 in Sachen politische Gemeinde O., E. 3).
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 500.-- unter
Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 500.--.