Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
X, Rekurrent,
gegen
Stadtrat Rapperswil-Jona, St. Gallerstrasse 40, 8645 Jona, Vorinstanz,
betreffend
Kanalisationsanschlussbeitrag
Sachverhalt:
A.- Das Grundstück Nr. 1 auf dem Gebiet der früheren Gemeinde Jona (heute: Rapperswil-Jona) ist mit dem Mehrfamilienhaus Vers.-Nr. 2, ..., überbaut. Es wurde am 12. Februar 2002 in neun Stockwerkeigentumseinheiten aufgeteilt und am 5. Dezember 2002 an die Kanalisation angeschlossen. In diesem Zeitpunkt war X als Generalunternehmer und Bauherr Eigentümer des Stammgrundstücks und sämtlicher Stockwerkeinheiten.
B.- Mit Rechnung vom 4. November 2003 erhob das Bauamt der damaligen Gemeinde Jona beim Generalunternehmer eine Teilzahlung über Fr. 33'880.-- (22‰ von 70% der Baukosten von Fr. 2'200'000.--) zuzüglich Fr. 2'574.90 Mehrwertsteuer (7,6%) für den Kanalisations- und Kläranlagebeitrag. Mit amtlicher Schätzung vom 23. Mai 2006 wurden der Neu- und der Zeitwert des Mehrfamilienhauses auf je Fr. 3'318'000.-- festgelegt. Am 12. Januar 2007 stellte die Bauverwaltung Rapperswil-Jona bei der Stockwerkeigentümergemeinschaft für den Kanalisationsanschluss- und Kläranlagebeitrag eine Restzahlung von Fr. 31'416.-- zuzüglich Fr. 2'387.60 Mehrwertsteuer, zusammen Fr. 33'803.60, in Rechnung. Nach erfolgloser Mahnung liess sie den Betrag mit Zahlungsbefehl vom 12. Oktober 2007 bei der Stockwerkeigentümergemeinschaft in Betreibung setzen. Gegen den Zahlungsbefehl erhob der Verwalter der Stockwerkeigentümergemeinschaft Rechtsvorschlag. Das Rechtsöffnungsbegehren der politischen Gemeinde Rapperswil-Jona wies der Einzelrichter in Betreibungs- und Konkurssachen des Kreisgerichts Gaster-See am 8. Januar 2008 mit der Begründung, für eine blosse Rechnung ohne Rechtsmittelbelehrung könne keine Rechtsöffnung erteilt werden, ab.
Mit Rechnung Nr. 60.221/2008 vom 19. Februar 2008 erhob die Bauverwaltung von Rapperswil-Jona den restlichen Kanalisationsperimeter-Beitrag von Fr. 33'803.60 (davon Mehrwertsteuer Fr. 2'387.60) erneut bei der Stockwerkeigentümergemeinschaft. Die dagegen erhobene Einsprache vom 1. März 2008 wies der Stadtrat Rapperswil-Jona mit Beschluss vom 7. Juli 2008 (Versand: 9. Juli 2008) ab. Die Verwaltungsrekurskommission hiess den von den Stockwerkeigentümern erhobenen Rekurs gut und hob den Einsprache-Entscheid und die ihm zugrunde liegende Rechnung am 4. Mai 2009 auf. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Abgabepflicht für den Gebäudebeitrag sei mit dem Anschluss des Grundstücks an die Kanalisation am 5. Dezember 2002 entstanden. Abgabepflichtig sei damit der Generalunternehmer, der das Mehrfamilienhaus Vers.-Nr. 2 erstellt habe und im Zeitpunkt des Anschlusses Eigentümer sowohl des Stammgrundstücks Nr. 1 als auch sämtlicher Stockwerkeinheiten gewesen sei. Da Beitrags- und Gebührenbetreffnisse bei Handänderungen fällig seien, sei der Gebäudebeitrag spätestens mit dem Verkauf der Stockwerkeinheiten durch den Generalunternehmer fällig geworden. Dass die Erwerber der Stockwerkeinheiten für den Gebäudebeitrag solidarisch haften, mache sie nicht zu Abgabesubjekten. Ihnen gegenüber könne der Gebäudebeitrag nur geltend gemacht werden, insoweit er beim Abgabepflichtigen rechtskräftig veranlagt worden sei (VRKE I/2-2008/24 vom 4. Mai 2009, E. 3). Der Entscheid der Verwaltungsrekurskommission wurde unangefochten rechtskräftig.
C.- Mit Rechnung Nr. 60.434/2009 vom 8. Juli 2009 veranlagte die Bauverwaltung der Stadt Rapperswil-Jona X mit Kanalisationsanschlussgebühren von Fr. 65'296.-- (neuer Zeitwert Fr. 3'328'000.-- abzüglich Wert der früher angeschlossenen Liegenschaft Fr. 350'000.--, davon 2,2%) und stellte die Differenz von Fr. 31'416.-- zur Akontozahlung vom 2. Februar 2004 über Fr. 33'880.-- zuzüglich Fr. 2'387.60 Mehrwertsteuer (7,6%), zusammen Fr. 33'803.60, in Rechnung. Da der Rechtsvertreter, dem die Rechnung zugestellt wurde, in dieser Angelegenheit nicht mandatiert war, eröffnete die Bauverwaltung die Rechnung am 14. September 2009 X, der den eingeschriebenen Brief am 25. September 2009 entgegen nahm; die 7-tägige Abholfrist war am 22. September 2009 unbenutzt abgelaufen. Die dagegen am 9. Oktober 2009 erhobene Einsprache wies der Stadtrat Rapperswil-Jona mit Beschluss vom 9. November 2009 ab. Als Versanddatum ist der 12. November 2009 vermerkt.
D.- Gegen den Einsprache-Entscheid erhob X mit Eingabe vom 16. Dezember 2009 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die Rechnung sei "vollumfänglich auf das haftende Objekt ..., 8645 Jona zu verrechnen und nicht auf den Generalunternehmer".
Mit Vernehmlassung vom 16. Februar 2010 beantragte die Bau- und Umweltkommission Rapperswil-Jona für die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. Am 24. Juni 2010 zog die Verwaltungsrekurskommission bei der Vorinstanz den Zustellnachweis der Post für die eingeschriebene Zustellung des angefochtenen Entscheids bei. Daraus ergibt sich, dass der Brief am 13. November 2009 aufgegeben und am 16. November 2009 beim Adressaten zur Abholung gemeldet wurde.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.
a) Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Die Eingabe vom 16. Dezember 2009 erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP).
b) Zu prüfen ist, ob die Eingabe vom 16. Dezember 2009 rechtzeitig innert der 14-tägigen Rekursfrist, wie sie gemäss Art. 47 Abs. 1 VRP gilt und in der Rechtsmittelbelehrung auf dem vorinstanzlichen Entscheid zutreffend wiedergegeben wurde, eingereicht worden ist. Die Frist beginnt am Tag, der ihrer schriftlichen Eröffnung folgt. Sie ist eingehalten, wenn die Handlung bis 24 Uhr des letzten Tages vorgenommen wird. Wird eine Eingabe bis dahin der schweizerischen Post übergeben, so gilt die Frist als eingehalten (vgl. Art. 82 des Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, abgekürzt: GerG).
Wird der Adressat anlässlich einer versuchten Zustellung nicht angetroffen und daher eine Abholeinladung in seinen Briefkasten oder sein Postfach gelegt, so gilt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt, in welchem sie auf der Post abgeholt wird; geschieht das nicht innert der Abholfrist, die 7 Tage beträgt, so gilt die Sendung als am letzten Tag dieser Frist zugestellt, sofern der Adressat mit der Zustellung hatte rechnen müssen. Diese Rechtsprechung ist nur dann massgebend, wenn die Zustellung eines behördlichen Aktes mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erwartet werden muss. Indessen entsteht mit der Rechtshängigkeit ein Prozessrechtsverhältnis, welches die Parteien verpflichtet, sich nach Treu und Glauben zu verhalten, d.h. unter anderem dafür zu sorgen, dass ihnen Entscheide, welche das Verfahren betreffen, zugestellt werden können. Diese Pflicht entsteht mithin als prozessuale Pflicht mit der Begründung eines Verfahrensverhältnisses und gilt insoweit, als während des hängigen Verfahrens mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit mit der Zustellung eines behördlichen Aktes gerechnet werden muss (vgl. Urteil des Bundesgerichts 5D_20/2008 vom 25. März 2008, E. 3.1 mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Frist bis zum Eintreten der Zustellfiktion wird nicht verlängert, wenn ein Abholen nach den anwendbaren Bestimmungen der Post auch noch länger möglich ist, etwa in Folge eines Zurückbehaltungsauftrags. Auch andere Abmachungen mit der Post können den Eintritt der Zustellfiktion nicht hinausschieben. Es ist nicht überspitzt formalistisch, diesen Grundsatz auch dann anzuwenden, wenn die Post von sich aus eine längere Abholfrist gewährt und die Sendung erst am letzten Tag dieser Frist abgeholt wird (vgl BGE 127 I 31 E. 2b).
Der Rekurrent erhob gegen die Rechnung Nr. 60.434/2009, die ihm mit eingeschriebenem Brief zugestellt worden war, mit Eingabe vom 9. Oktober 2009 beim Bausekretariat Rapperswil-Jona Einsprache. Angesichts des dadurch begründeten Verfahrensrechtsverhältnisses musste er mit der Zustellung fristauslösender Akte durch die Einsprachebehörde rechnen. Der angefochtene Einsprache-Entscheid der Vorinstanz vom 9. November 2009 wurde – entgegen dem darauf vermerkten Versanddatum vom 12. November 2009 – am 13. November 2009 versandt (vgl. act. 9/35 und 12). Da der eingeschriebene Brief dem Rekurrenten an der Zustelladresse nicht ausgehändigt werden konnte, brachte die Poststelle U auf dem Umschlag eine Etikette mit dem Vermerk "Zur Abholung am Postschalter gemeldet Frist bis 23.11." an. Daraus ist zu schliessen, dass der mit der Übermittlung beauftragte Postbote eine Abholungseinladung ausgefüllt hat (vgl. Urteil des Bundesgerichts 5D_20/2008 vom 25. März 2008, E. 3.1). Nach dem Zustellnachweis der Post wurde die Abholeinladung am Montag, 16. November 2009, im Briefkasten des Rekurrenten deponiert. Die Frist zur Abholung des Briefes lief nach 7 Tagen – wie auf dem Briefumschlag durch die Post vermerkt – am 23. November 2009 ab. Darauf deutet auch die unterhalb des Aufklebers "nicht abgeholt" angebrachte handschriftliche Angabe auf dem Couvert "Meldung erstellt am 23.11.09" hin. Die am 24. November 2009 beginnende Rekursfrist von 14 Tagen lief am Montag, 7. Dezember 2009 ab. Da die Rekurseingabe erst am 16. Dezember 2009 der schweizerischen Post übergeben wurde, ist das Rechtsmittel verspätet erhoben worden. Daran vermag nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nichts zu ändern, dass die Post den Brief am 24. November 2009 nicht an den Absender zurücksandte, sondern die Abholfrist nachträglich verlängerte, indem auf der Etikette "Zur Abholung am Postschalter gemeldet" das Datum vom "23.11" gestrichen und jenes vom "03.12.09" hinzugefügt wurde.
Der eingeschriebene Brief wurde auf der Poststelle U am 4. Dezember 2009, 12.00 Uhr, abgestempelt und an die Stadt Rapperswil-Jona zurück gesandt. Der Entscheid wurde dem Rekurrenten daraufhin am 7. Dezember 2009 mit normaler Post nochmals zugestellt. Im Begleitschreiben wurde auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung hingewiesen, nach welcher "die Sendung mit letztmöglichem Abholtermin als zugestellt" gelte und "die Rechtsmittelfrist mit diesem Datum zu laufen" beginne. Daraus konnte der Rekurrent nicht ableiten, dass die Rechtsmittelfrist erst mit der Zustellung des Entscheids mit normaler Post zu laufen begann. Die Formulierung könnte zwar dahin gehend verstanden werden, für den Beginn der Rekursfrist sei der von der Post angesetzte letztmögliche Abholtermin vom 3. Dezember 2009 massgebend. Indessen ist die Vorinstanz, welche diese Angabe gemacht hat, zur Beurteilung der Rechtzeitigkeit des Rechtsmittels nicht zuständig, so dass sich der Rekurrent auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes darauf berufen kann. Zudem wird nicht ersichtlich, dass dem Rekurrenten mitgeteilt wurde, ob und bis zu welchem Datum die Abholfrist verlängert wurde. Dagegen spricht, dass er den Brief auch innerhalb der verlängerten Frist nicht abholte.
c) Auf den Rekurs ist dementsprechend wegen verspäteter Einreichung des Rechtsmittels nicht einzutreten.
2.- Selbst wenn auf den Rekurs einzutreten wäre, wäre er in materieller Hinsicht abzuweisen. Unbestritten ist, dass das Abwasserreglement vom 18. März 2002 der früheren Gemeinde Jona zusammen mit dem kantonalen Recht (Art. 20 Abs. 1 und Art. 21 des Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung; sGS 752.2) für die Erhebung des Gebäudebeitrags eine genügende gesetzliche Grundlage bildet (vgl. dazu VRKE I/2-2008/24 vom 4. Mai 2009, E. 2). Ebensowenig wird im Rekurs die Berechnung des Beitrags beanstandet.
a) Der Rekurrent macht geltend, das Objekt sei seit dem Jahr 2005 fertiggestellt und die Rechnung, die er 4 Jahre später erhalten habe, sei ihm von der Gemeinde Jona zu spät zugestellt worden. Für die Kanalisationsgebühren hafte das Grundstück bzw. das Objekt, also die Stockwerkeigentümergemeinschaft. Die Gemeinde hätte das gesetzliche Pfandrecht geltend machen müssen, aber diesen Termin nicht genutzt bzw. verpasst. Die Vorinstanz lässt dagegen vorbringen, die Forderung sei dem Grundsatz nach mit dem Anschluss des Gebäudes an die Kanalisation am 5. Dezember 2002 entstanden. Das Gebäude sei am 4. Januar 2006 fertig gestellt worden. Die Höhe der Forderung habe mit der Schätzung vom 23. Mai 2006 bestimmt werden können. Die Rechnung sei am 8. Juli, spätestens aber am 25. September 2009 gestellt worden. Zwischen der Fertigstellung des Hauses und der Rechnungsstellung seien demnach rund 3 Jahre und 9 Monate verflossen. Eine Verjährung sei damit nicht eingetreten.
Das Abwasserreglement der Gemeinde Jona regelt die Verjährung nicht ausdrücklich. Sie ist im öffentlichen Recht als allgemeiner Rechtsgrundsatz jedoch auch dann anerkannt, wenn das Gesetz sie nicht vorsieht. Nach der Rechtsprechung ist bei Fehlen gesetzlicher Bestimmungen über Verjährungsfristen auf die öffentlich-rechtlichen Regelungen für verwandte Sachverhalte abzustellen (BGE 122 II 32, GVP 1999 Nr. 23). Demnach sind Kanalisationsanschlussbeiträge mit den Erbschafts- und Schenkungssteuern in einem Mass vergleichbar, welches es rechtfertigt, die Verjährungsregelung für die Erbschafts- und Schenkungssteuern sinngemäss heranzuziehen (GVP 1982 Nr. 1). Das Steuergesetz (sGS 811.1, abgekürzt: StG) enthält im Abschnitt über die Erbschafts- und Schenkungssteuern (Art. 142 ff.) keine Regelung der Verjährung. Für die Veranlagungsverjährung gelten deshalb die allgemeinen Regeln im Abschnitt über die Organisation und das Verfahren. Das Recht, eine Steuer zu veranlagen, verjährt 5 Jahre nach Ablauf der Steuerperiode (Art. 183 Abs. 1 Satz 1 StG). Die Verjährung wird unterbrochen und beginnt neu unter anderem mit jeder auf Feststellung oder Geltendmachung der Steuerforderung gerichteten Amtshandlung, die einem Steuerpflichtigen oder Mithaftenden zur Kenntnis gebracht wird (Art. 183 Abs. 3 Ziff. 1 StG). Dazu zählen etwa die Eröffnung einer definitiven oder provisorischen Steuerveranlagung sowie die Aufforderung oder Mahnung zur Zahlung. Zur Unterbrechung der Verjährung genügt jede einfache schriftliche Mitteilung der Behörde, dass sie einen bestimmten Tatbestand als steuerpflichtig erachtet. Diese muss nach aussen in Erscheinung getreten sein; nicht erforderlich ist hingegen die Kenntnisnahme durch den Empfänger. Diese Auslegung lässt sich insbesondere damit begründen, dass die Verjährungsunterbrechung im Steuerrecht die Kenntnis derselben durch den Abgabepflichtigen nicht voraussetzt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_426/2008 vom 18. Februar 2009, E. 6.6.2). Sodann unterbricht jede ausdrückliche Anerkennung der Steuerforderung durch den Steuerpflichtigen oder den Mithaftenden die Verjährung (Art. 183 Abs. 3 Ziff. 2 StG). Das Recht, eine Steuer zu veranlagen, ist 15 Jahre nach Ablauf der Steuerperiode auf jeden Fall verjährt (Art. 183 Abs. 4 StG).
Der Abgabeanspruch entstand am 5. Dezember 2002 mit dem Anschluss des Grundstückes an die Kanalisation. Mit der Rechnung Nr. 90.173/2003 vom 4. November 2003 erhob das Bauamt der damaligen Gemeinde Jona beim damaligen Grundeigentümer einen provisorischen Anschlussbeitrag, der am 2. Februar 2004 auch bezahlt wurde. Diese auf die Veranlagung des Beitrags gerichtete und dem Schuldner unbestrittenermassen zur Kenntnis gebrachte Amtshandlung und die in der Zahlung zum Ausdruck kommende Anerkennung der Steuerpflicht waren geeignet, die Verjährung zu unterbrechen. Die Bauverwaltung der Stadt Rapperswil-Jona erhob sodann mit Rechnung Nr. 60.5/2007 vom 12. Januar 2007 bei den Stockwerkeigentümern die Differenz zum definitiven Anschlussbeitrag und setzte den Betrag am 12. Oktober 2007 – erfolglos – in Betreibung. Das gegen den Rechtsvorschlag angehobene Rechtsöffnungsbegehren wies der Einzelrichter in Betreibungs- und Konkurssachen am 8. Januar 2008 ab. Auch die Geltendmachung des Anschlussbeitrages gegenüber den mit dem früheren Grundeigentümer für den rechtskräftig festgestellten Anspruch solidarisch haftenden Stockwerkeigentümern – zu denen in jenem Zeitpunkt auch der Rekurrent gehörte (vgl. Einsprache-Entscheid vom 7. Juli 2008 und Rekurs vom 11. Juli 2008, act. 9/16 und 17) – durch Rechnungsstellung, Anhebung der Betreibung und Rechtsöffnungsbegehren war auf dessen Geltendmachung gerichtet und den mithaftenden Schuldnern zur Kenntnis gebracht worden. Gleiches gilt auch für die Veranlagungen vom 19. Februar 2008 und vom 8. Juli 2009.
Unter den dargelegten Umständen ist damit weder die relative Verjährungsfrist von 5 Jahren, die nach jeder Amtshandlung neu zu laufen begann, noch die absolute Verjährungsfrist von 15 Jahren abgelaufen.
b) Der Rekurrent macht schliesslich geltend, die Gemeinde hätte das gesetzliche Pfandrecht geltend machen müssen, diesen Termin aber nicht genutzt bzw. verpasst.
Abgabesubjekt der Anschlussgebühr ist der Eigentümer des Grundstücks im Zeitpunkt des Anschlusses (Art. 23 lit. a des Abwasserreglements). Die – rechtskräftig veranlagte – Anschlussgebühr kann sodann auch gegenüber dem späteren Eigentümer geltend gemacht werden (Art. 39 des Abwasserreglements). Art. 836 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt: ZGB) eröffnet den Kantonen die Möglichkeit, für öffentlich-rechtliche Forderungen nicht eintragungsbedürftige gesetzliche Pfandrechte vorzusehen, die sich auf Grundstücke beziehen. Nach Art. 167 Abs. 2 Ziff. 3 des Einführungsgesetzes zum schweizerischen Zivilgesetzbuch (sGS 911.1, abgekürzt: EG zum ZGB) besteht ein solches gesetzliches Grundpfandrecht insbesondere für die von den zuständigen Organen festgesetzten Beiträge für Abwasseranlagen. Art. 37 des Abwasserreglements wiederholt diese Bestimmung und hält fest, dass für die einmaligen Beiträge an den Gewässerschutz ein gesetzliches Pfandrecht besteht, das allen eingetragenen Belastungen vorgeht. Dieses gesetzliche Pfandrecht setzt – wie im Wortlaut von Art. 167 Abs. 2 Ziff. 3 EG zum ZGB zum Ausdruck kommt – eine rechtskräftig veranlagte Anschlussgebühr voraus. Ob die Gemeinde den Gebäudebeitrag schliesslich auf dem Weg der Betreibung auf Pfandverwertung durchsetzen will, ist ihr zu überlassen. Jedenfalls ist eine Vollstreckung auf dem Weg der Betreibung auf Pfandverwertung erst möglich, wenn die Anschlussgebühr gegenüber dem damaligen Grundeigentümer, d.h. gegenüber dem Rekurrenten, rechtskräftig veranlagt wurde.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten, der die Verspätung zu vertreten hat, aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.-- ist angemessen (vgl. Art. 13 Ziff. 522 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.-- ist zu verrechnen.
Entscheid: