Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
Kanton St. Gallen,
vertreten durch das Baudepartement, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen, Rekurrent,
gegen
Gemeinderat Sennwald, 9467 Frümsen, Vorinstanz,
betreffend
Kanalisationsanschlussbeitrag
Sachverhalt:
A.- Der Kanton St. Gallen ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 2917 in der Gemeinde Sennwald. Er führt darauf die Strafanstalt Saxerriet. Auf dem Grundstück liegen unter anderem die Gebäude Vers.-Nrn. 777 (Jungviehstall), 1752 (Milchviehstall) und 2672 (Agrowerkstatt mit Abstellhalle und Büro). Die Gebäude wurden im Jahr 1988 an die öffentliche Kanalisation angeschlossen, ohne dass bei der Gemeinde die dafür erforderliche Bewilligung eingeholt wurde. Mit gleichlautenden Verfügungen vom 10. März 2000 und vom 13. Juni 2003 stellte der Gemeinderat Sennwald fest, diese landwirtschaftlich genutzten Gebäude, bei denen "keine Schmutzwassererzeugung" vorliege, seien "vorab" von der Beitragspflicht befreit.
B.- Am 15. Mai 2008 teilte die Finanzverwaltung der Gemeinde Sennwald dem Kanton St. Gallen mit, eine Prüfung habe gezeigt, dass die Gebäude Vers.-Nrn. 777, 1752 und 2672 an die öffentliche Kanalisation angeschlossen seien, weshalb die Beitragsbefreiung dahinfalle. Mit an den Kanton St. Gallen, Strafanstalt Saxerriet, gerichteter Rechnung Nr. 500.33/2009 vom 20. Februar 2009 veranlagte das Gemeindekassieramt den Kanton St. Gallen für die Gebäude Vers.-Nrn. 777, 1752 und 2672 mit einem Gebäudebeitrag von Fr. 90'435.65 (24‰ der Gebäudeneuwerte). Die dagegen erhobene Einsprache wies der Gemeinderat Sennwald am 19. Oktober 2009 ab.
C.- Gegen diesen Einsprache-Entscheid erhob der Kanton St. Gallen, vertreten durch das Baudepartement, mit Eingabe vom 5. November 2009 und Ergänzung vom 26. November 2009 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien der Einsprache-Entscheid vom 19. Oktober 2009 und die ihm zugrunde liegende Rechnung Nr. 500.33/2009 aufzuheben.
Entsprechend dem Antrag der Vorinstanz wurde das Rekursverfahren am 7. Januar 2010 bis zur Klärung der Frage des Anschlusses des Jungviehstalls Vers.-Nr. 777 an die Kanalisation sistiert. Am 19. März 2010 anerkannte die Vorinstanz, dieses Gebäude sei nicht mehr an die Schmutzwasserkanalisation angeschlossen und damit nicht mehr beitragspflichtig. Am 21. April 2010 wurde das Verfahren hinsichtlich der Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 fortgesetzt. Mit Vernehmlassung vom 25. Juni 2010 beantragte die Vorinstanz, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der Rekurs abzuweisen. Im Rekursverfahren wurde am 4. Oktober 2010 das bis zum 31. Dezember 2003 gültige Kanalisationsreglement der Gemeinde Sennwald beigezogen.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Der Kanton St. Gallen, der von der Abgabepflicht als Grundeigentümer wie ein Privater betroffen ist, ist zur Rekurserhebung befugt. Der Rekurs vom 5. November 2009 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 26. November 2009 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 443). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Vorinstanz anerkennt, dass die Rechnung Nr. 500.33/2009 vom 20. Februar 2009 insoweit hinfällig ist, als sie den Anschlussbeitrag für das Gebäude Vers.-Nr. 777 in der Höhe von Fr. 29'664.-- (24‰ von 1'236'000.--) zuzüglich Fr. 2'254.45 Mehrwertsteuer (7,6% von Fr. 29'664.--) betrifft. Umstritten ist hingegen nach wie vor, ob für die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 ein Anschlussbeitrag erhoben werden darf. Am 15. Mai 2008 teilte die Finanzverwaltung der politischen Gemeinde Sennwald dem Rekurrenten mit, nach Art. 34 Abs. 2 des neuen, seit 1. Januar 2004 angewendeten Abwasserreglements seien landwirtschaftlich genutzte Ökonomiegebäude ohne Schmutzwasseranschluss an die öffentliche Kanalisation von der Pflicht zur Entrichtung des einmaligen Beitrags befreit. Da die Gebäude Vers.-Nrn. 777, 1752 und 2672 an die Kanalisation angeschlossen seien, falle die vom Gemeindekassieramt am 10. März 2000 und am 13. Juni 2003 verfügte Befreiung dahin. Am 20. Februar 2009 stellte das Gemeindekassieramt dem Kanton St. Gallen die entsprechende Rechnung und sandte sie an die Strafanstalt Saxerriet.
a) Der Rekurrent vertritt den Standpunkt, im Jahr 2000 und 2003 sei die Erhebung des Beitrags gestützt auf das damals und bis Ende Dezember 2003 geltende Kanalisationsreglement solange aufgeschoben worden, bis die Gebäude Vers.-Nrn. 777, 1752 und 2672 nicht mehr landwirtschaftlich genutzt würden. Diese Verfügungen seien nicht im dafür vorgesehenen Verfahren – d.h. mittels Verfügung der zuständigen Stelle nach Gewährung des rechtlichen Gehörs – widerrufen worden. Beim Schreiben vom 15. Mai 2008, das – wie auch die Rechnung vom 20. Februar 2009 – an die Strafanstalt Saxerriet und nicht an das zuständige Baudepartement adressiert sei, handle es sich nicht um eine Verfügung. Zudem habe sich an den tatsächlichen Verhältnissen seit der Feststellung der Beitragsbefreiung in den Jahren 2000 und 2003 nichts geändert. Die Gebäude seien bereits damals an der öffentlichen Kanalisation angeschlossen gewesen und würden nach wie vor landwirtschaftlich genutzt. Schliesslich könne der Beitrag für Bauten und Anlagen gestützt auf das seit 1. Januar 2004 geltende Abwasserreglement nur erhoben werden, wenn das Grundstück nach diesem Zeitpunkt an die Kanalisation angeschlossen worden sei oder werde. Dieser Sachverhalt sei aber am 1. Januar 2004 längst abgeschlossen gewesen. Eine Beitragserhebung würde – zumal eine auf den Sachverhalt anwendbare Übergangsbestimmung fehle – das Rückwirkungsverbot verletzen.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, von der Beitragspflicht seien nach dem geltenden Abwasserreglement nur landwirtschaftlich genutzte Ökonomiegebäude ohne Schmutzwasseranschluss befreit. Der Milchviehstall Vers.-Nr. 1752 und die Agrowerkstatt mit Abstellhalle und Büro Vers.-Nr. 2672, bei der die landwirtschaftliche Nutzung ohnehin fraglich sei, seien an die Kanalisation angeschlossen worden. Der Anschluss sei ohne Bewilligung und damit ohne Wissen der Gemeinde erfolgt. Die Gemeinde sei deshalb in den Jahren 2000 und 2003 von einer Befreiung mangels Anschlusses ausgegangen. Eine Überprüfung im Jahr 2008 habe ergeben, dass die Gebäude angeschlossen seien und die Beitragsbefreiung damit dahin falle. Die Gemeinde habe diese Tatsache dem Rekurrenten umgehend mitgeteilt und anschliessend Rechnung gestellt.
b) Vorab ist in formeller Hinsicht festzustellen, dass sich sowohl die Rechnung Nr. 500.33/2009 des Gemeindekassieramtes vom 20. Februar 2009 als auch der angefochtene Einsprache-Entscheid der Vorinstanz vom 19. Oktober 2009 an den Kanton St. Gallen richten und damit den abgabepflichtigen Grundeigentümer ins Recht fassen. Dass die Rechnung an die Strafanstalt Saxerriet gesandt wurde, schadet nicht und hat insbesondere nicht zur Folge, dass sie als nicht eröffnet gelten könnte. Der Kanton St. Gallen ist gemäss Art. 7 Abs. 1 des Konkordats der ostschweizerischen Kantone über den Vollzug von Strafen und Massnahmen (sGS 962.51) grundsätzlich verpflichtet, unter anderem die Strafanstalt Saxerriet bereitzustellen, auszubauen und zu führen. Die Anstalten für den Straf- und Massnahmenvollzug fallen in den Geschäftskreis des Sicherheits- und Justizdepartements (vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. i des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei, sGS 141.3). Sie unterstehen dem Amt für Justizvollzug (vgl. Art. 7 der Verordnung über die Gefängnisse und Vollzugsanstalten, sGS 962.14), das Teil des Sicherheits- und Justizdepartements ist. Die Strafanstalt Saxerriet ist damit keine selbständige, sondern lediglich eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt ohne Rechtspersönlichkeit (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1323/1324) und rechtlich dem Kanton zuzuordnen. Das Baudepartement des Kantons St. Gallen ging im Verfahren vor der Vorinstanz in der Einsprachebegründung und –ergänzung vom 14. April 2009 im Übrigen selbst davon aus, der Leiter der Verwaltung der Strafanstalt habe für den Kanton rechtzeitig ein Rechtsmittel gegen die Rechnung Nr. 500.33/2009 vom 20. Februar 2009 erhoben (act. 19/4).
Unbegründet ist auch die Rüge, die Verfügungen vom 10. März 2000 und vom 13. Juni 2003 seien nicht von der dafür zuständigen Behörde unter Gewährung des rechtlichen Gehörs widerrufen worden. Sowohl die Verfügungen, mit denen die vorläufige Befreiung von den Gebäudebeiträgen festgestellt wurden, als auch die Rechnung Nr. 500.33/2009 vom 20. Februar 2009, mit welcher die Beiträge für die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 erhoben worden sind, ergingen vom Gemeindekassieramt. Mit der Veranlagung war stillschweigend auch die Feststellung verbunden, dass die Befreiung von den Gebäudebeiträgen, wie sie in den früheren Verfügungen festgehalten wurde, dahingefallen war. Der Rekurrent wurde bereits mit Schreiben der Finanzverwaltung vom 15. Mai 2008 auf diese neue Beurteilung hingewiesen und hatte damit die Möglichkeit, sich dazu zu äussern.
c) In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass der Rekurrent die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 (Milchviehstall) und 2672 (Werkstatt mit Abstellhalle und Büro) im Jahr 1988 über eine kantonseigene Druckleitung, welcher der Entwässerung der Strafanstalt Saxerriet und der Landwirtschaftlichen Schule Rheinhof dient, an die Schmutzwasserkanalisation der Gemeinde Sennwald anschloss. Vom Gebäude Vers.-Nr. 1752 fliessen die Abwässer eines WC mit Lavabo und des Melkstandes, vom Gebäude Vers.-Nr. 2672 von je 2 WC und Lavabos in die Kanalisation.
aa) Im Zeitpunkt des Anschlusses der Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 an die öffentliche Kanalisation war das Kanalisationsreglement der politischen Gemeinde Sennwald vom 13. August 1980 anwendbar. Es wurde vom Gemeinderat am 28. Januar 1980 erlassen und – nach den damals geltenden Regeln – vom 2.-31. Juli 1980 öffentlich aufgelegt und ab dem 13. August 1980 angewendet. Nachträglich wurde es dem fakultativen Referendum unterstellt. Zudem wurde am 13. Juli 1998 eine – ebenfalls dem fakultativen Referendum unterstellte – Übergangsbestimmung für Gebäude, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Reglements an die Kanalisation angeschlossen und noch nicht rechtskräftig veranlagt waren, erlassen. Damit sind die formellen Anforderungen an die Erhebung von Beiträgen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfüllt (vgl. VRKE I/2-1998/91 vom 6. April 2000 in Sachen W. AG, E. 2).
bb) Das Kanalisationsreglement vom 13. August 1980 galt nach dessen Art. 1 Abs. 1 für das Gebiet der politischen Gemeinde Sennwald. Der Kanalisationsbereich umfasste nach Art. 11 das durch das generelle Kanalisationsprojekt abgegrenzte Gebiet sowie die ausserhalb desselben bestehenden Bauten und Anlagen, deren Anschluss an das Kanalnetz gemäss Sanierungsplan und Kanalisations-Richtplan vorgesehen war (Abs. 1), wobei alle Liegenschaften im Kanalisationsbereich an das öffentliche oder öffentlichen Zwecken dienende private Kanalisationsnetz angeschlossen werden mussten (Abs. 2). Von der Anschlusspflicht ausgenommen werden konnten auf Zusehen hin Grundstücke, bei denen die Beseitigung der Abwässer auf andere, technisch sowie hygienisch einwandfreie Art erfolgt und diese Lösung nicht gesetzlichen Vorschriften widerspricht (Art. 12).
Nach Art. 48 Ziff. 1 des Kanalisationsreglements war für jede Neuerstellung oder Änderung einer Haus- oder Grundstücksentwässerungsanlage, unabhängig davon, ob der Anschluss an die öffentliche Kanalisation erfolgt oder nicht (Ziff. 1.1), und für die Einleitung von Abwässern oder anderen flüssigen oder gasförmigen Abgängen von industriellen oder gewerblichen Betrieben in das öffentliche Kanalisationsnetz (Ziff. 1.2) eine Bewilligung des Gemeinderats erforderlich. Art. 49 des Kanalisationsreglements umschrieb den Inhalt eines Kanalisationsgesuchs und die damit einzureichenden Planungsunterlagen.
Nach Art. 56 des Kanalisationsreglements wurden die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt des öffentlichen Kanalisationsnetzes, der Abwasserreinigungsanlage und deren gemeinschaftlichen Anlagen durch Beiträge und Leistungen der Grundeigentümer, der Wasserverbraucher, der Gemeinde, des Bundes und des Kantons finanziert. Nach Art. 59 Abs. 1 des Kanalisationsreglements hatten die Grundeigentümer an die Kosten der Erstellung, Erweiterung und Erneuerungen der öffentlichen Gewässerschutzanlagen einen einmaligen Beitrag vom Zeitwert sämtlicher Haupt- und Nebenbauten zu leisten, wobei der Gemeinderat gestützt auf Art. 62 Abs. 2 des Kanalisationsreglements landwirtschaftlich genutzte Ökonomiegebäude ohne Schmutzwassererzeugung vorübergehend von der Pflicht zur Leistung ganz oder teilweise befreien durfte. Bei Änderung der Verhältnisse fiel die Befreiung dahin. Die Beiträge wurden mit der Anschlussmöglichkeit bzw. der Anschlussbewilligung an das öffentliche Kanalisationsnetz fällig (Art. 66 Abs. 1).
cc) Unbestritten ist, dass mangels Gesuchs des Rekurrenten für den Anschluss der Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 an die öffentliche Kanalisation im Jahr 1988 keine Bewilligung durch die politische Gemeinde erteilt wurde. Sie ging deshalb bei der Feststellung der Befreiung vom Gebäudebeitrag gemäss Art. 62 Abs. 2 des Kanalisationsreglements davon aus, die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 würden landwirtschaftlich genutzt und seien nicht an die Kanalisation angeschlossen. Dies kam auch in den vom Gemeindekassieramt erlassenen Verfügungen vom 10. März 2000 und vom 13. Juni 2003 zum Ausdruck, in denen die Befreiung jeweils unter Hinweis auf Art. 62 Abs. 2 und 3 des Kanalisationsreglements auch damit begründet wurde, bei den betreffenden landwirtschaftlich genutzten Gebäuden liege keine Schmutzwassererzeugung vor und werde kein Meteorwasser in die öffentliche Kanalisation abgeleitet (vgl. act. 5/7 und 8).
Aufgrund der Feststellung der Vorinstanz in den Verfügungen vom 10. März 2000 und 13. Juni 2003, die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 seien "vorab" von der Beitragspflicht befreit, entstand bis zum Ende der Geltungsdauer des Kanalisationsreglements vom 13. August 1980 für die betreffenden Gebäude keine Beitragspflicht. Mangels Entstehens einer Beitragspflicht und Erteilung einer Anschlussbewilligung konnten die Beiträge auch nicht nach Art. 66 Abs. 1 des Kanalisationsreglements fällig werden. Ebensowenig konnten sie deshalb noch unter dem Kanalisationsreglement verjähren. Die Vorinstanz durfte aufgrund der fehlenden Reaktion des Rekurrenten auf die Feststellung, die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 seien nicht an die öffentliche Kanalisation angeschlossen, davon ausgehen, dass die Beitragspflicht entsprechend Art. 62 Abs. 2 des Kanalisationsreglements nach wie vor aufgeschoben war. Angesichts der im Kanalisationsreglement vorgesehenen Möglichkeit der vorläufigen Befreiung von der Beitragspflicht ist die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher der Kanalisationsanschlussbeitrag für ein gesamtes Grundstück erhoben werden kann, auch wenn landwirtschaftlich genutzte Gebäude faktisch nicht an die öffentliche Kanalisation angeschlossen sind, nicht einschlägig (vgl. GVP 1998 Nr. 32).
d) Nachdem am 1. Januar 2004 das neue Abwasserreglement in Kraft getreten war und für die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 bisher noch keine Anschlussbeiträge erhoben worden waren, zeigte eine Prüfung durch die Finanzverwaltung gemäss der Mitteilung vom 15. Mai 2008, dass diese Gebäude an die öffentliche Kanalisation angeschlossen sind. In der Folge wurden mit der Rechnung Nr. 500.33/2009 des Gemeindekassieramtes vom 20. Februar 2009 die entsprechenden Beiträge erhoben.
aa) Die Verfahrensbeteiligten stimmen zu Recht darin überein, dass das seit 1. Januar 2004 anwendbare Abwasserreglement, das sich auf Art. 20 des Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung (sGS 752.2) stützt, am 12. Januar 2004 vom Gemeinderat erlassen wurde und vom 21. Januar bis 19. Februar 2004 dem fakultativen Referendum unterstand, die formellen Voraussetzungen für die Erhebung von Gebäudebeiträgen erfüllt. Auch nach dem seit 1. Januar 2004 anwendbaren Abwasserreglement bedürfen – unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Kantons – der Anschluss und die Einleitung von verschmutztem Abwasser aus Wohn- und Unterkunftsstätten und von anderem häuslichem Abwasser gemäss Art. 11 Abs. 1 und die Errichtung und Änderung von öffentlichen und privaten Abwasseranlagen gemäss Art. 16 lit. a einer Bewilligung der Gemeinde. Da bis zum Inkrafttreten des neuen Abwasserreglements eine solche Bewilligung nicht vorlag, richtet sich das Verfahren entsprechend der Übergangsbestimmung von Art. 50 Abs. 1 des Abwasserreglements nach den Regeln von Art. 11 ff. des Abwasserreglements.
bb) Zu prüfen ist, ob sich auch die Erhebung des Gebäudebeitrags für den Kanalisationsanschluss nach dem ab 1. Januar 2004 anwendbaren Abwasserreglement richtet. Übergangsrechtlich sind gemäss Art. 50 Abs. 2 des Abwasserreglements lediglich provisorisch in Rechnung gestellte Beiträge, die vor dem Vollzugsbeginn des Abwasserreglements, also vor dem 1. Januar 2004 fällig geworden sind, nach den Bestimmungen des früheren Kanalisationsreglements abzurechnen. Da für die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 vor dem 1. Januar 2004 keine provisorischen Rechnungen ergingen, sondern vielmehr eine Befreiung von der Beitragspflicht bestand, sind für die Erhebung der Anschlussbeiträge die Regeln des Abwasserreglements massgebend. Gemäss Art. 34 Abs. 2 des Abwasserreglements sind landwirtschaftlich genutzte Ökonomiegebäude ohne Schmutzwasseranschluss an die öffentliche Kanalisation von der Pflicht zur Entrichtung des einmaligen Gebäudebeitrags befreit. Die Befreiung entfällt bei Änderung der Verhältnisse. Bei bestehenden Bauten beginnt nach Art. 38 des Abwasserreglements die Abgabepflicht für den Gebäudebeitrag mit der Anschlussmöglichkeit an das öffentliche Kanalnetz.
Da die Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 an die öffentliche Kanalisation angeschlossen sind, besteht für sie unabhängig davon, ob es sich um landwirtschaftliche Ökonomiegebäude – was für die Agrowerkstatt mit Abstellhalle und Büro vom Rekurrenten in Frage gestellt wird – handelt, eine Beitragspflicht, die mit der Aufhebung der vorübergehenden Befreiung, wie sie mit der Rechnungstellung vom 20. Februar 2009 verbunden war, entstanden ist. Zu Recht hat deshalb das Gemeindekassieramt die Gebäudebeiträge veranlagt und die Vorinstanz die dagegen erhobene Einsprache abgewiesen. Indem der Rekurrent einerseits sich mit der Begründung, seit der Feststellung der Befreiung habe sich in tatsächlicher Hinsicht nichts geändert, gegen die Pflicht zur Leistung der Gebäudebeiträge wendet und anderseits in den Jahren 2000 und 2003 die Feststellung, die betreffenden Gebäude seien nicht an die Kanalisation angeschlossen, nicht berichtigt hat, verhält er sich widersprüchlich. Unter diesen Umständen kann er aus dem Umstand, dass sich seit 1988 an der abwassermässigen Erschliessung der Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 nichts geändert hat, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
e) Schliesslich wird die Berechnung der Beiträge vom Rekurrenten zu Recht nicht beanstandet. Sie richtet sich nach Art. 33 Abs. 1 des Abwasserreglements, wonach für Bauten und Anlagen der Gebäudebeitrag 24‰ des Neuwerts beträgt. Die Neuwerte der Gebäude Vers.-Nrn. 1752 und 2672 wurden gemäss Rechnung Nr. 500.33/2009 vom 20. Februar 2009 am 21. Mai 2003 amtlich geschätzt und betragen unbestrittenermassen Fr. 1'474'000.-- und Fr. 792'000.--. Daraus ergeben sich Anschlussbeiträge von Fr. 35'376.-- und Fr. 19'008.-- (zuzüglich 7,6% Mehrwertsteuer, nämlich Fr. 2'688.60 und Fr. 1'444.60). Da kein Gesuch an die Vorinstanz, wegen ausserordentlich tiefer Abwassermenge sei der Gebäudebeitrag gestützt auf Art. 35 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 lit. a des Abwasserreglements anzupassen, und in der Folge auch kein dazu ergangener vorinstanzlicher Entscheid vorliegt, kann diese Frage nicht erstmals im Rekursverfahren geprüft werden.
f) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (vgl. Art. 13 Ziff. 522 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Gemäss Art. 95 Abs. 3 VRP werden vom Gemeinwesen, wenn es nicht überwiegend finanzielle Interessen verfolgt, in der Regel keine amtlichen Kosten erhoben. Unter den Begriff des Gemeinwesens fällt auch der Kanton (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 107), der von der bestrittenen Abgabeverfügung wie ein Privater betroffen ist. Überwiegend finanzielle Interessen werden in Rechtsstreitigkeiten um geldwerte Verpflichtungen, wobei die finanziellen Gesichtspunkte im Vordergrund stehen müssen, verfolgt. Zu denken ist dabei vorab an Abgabestreitigkeiten aller Art. Auf die Erhebung ist dementsprechend nicht zu verzichten. Die Kosten sind beim Baudepartement zu erheben, das für den Kanton handelt.
Entscheid:
1. Der Rekurs wird abgewiesen.
2. Der Rekurrent (Baudepartement) bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 2'000.--.