Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Verena Koller und Rudolf Lippuner; Gerichtsschreiber Michael Rutz
In Sachen
X.Y.,
Rekurrent,
gegen
Feuerschutzkommission Z.,
Vorinstanz,
betreffend
Feuerwehrersatzabgabepflicht
Sachverhalt:
A.- X.Y. war seit Jahren stellvertretender Kommandant der Feuerwehr Z. und damit von Amtes wegen auch Mitglied der Feuerschutzkommission Z.. Mit Schreiben vom 9. März 2006 an den Gemeinderat Z. kündigten er und der Kommandant gemeinsam das Feuerwehrkommando per 10. März 2006. Sie teilten dabei mit, dass sie trotz Abgabe des Kommandos weiterhin Feuerwehrdienst als Offiziere bei der Feuerwehr Z. leisten werden. An der Gemeinderatssitzung vom 13. März 2006 wurde das Kommando der Feuerwehr Z. einstweilig an die Offiziere A. R. und O. S. delegiert. Am gleichen Tag bestätigte der Gemeinderat schriftlich den Eingang der Kündigung von X.Y.. Am 19. April 2006 wurde er vom Gemeinderat auf den 5. Mai 2006 zu einer Besprechung seines Rücktritts eingeladen.
An der Sitzung vom 1. Mai 2006 hat sich die Feuerschutzkommission Z. in der Besetzung A. R. (Präsident), C. B. (Mitglied), U. S. (Mitglied) und R. T. (Aktuar) unter anderem mit dem Verbleib von X.Y. in der Feuerwehr befasst und entschieden, dem Gemeinderat den Antrag zu stellen, X.Y. freizustellen bzw. zu den Feuerwehrersatzabgabepflichtigen umzuteilen. Am 5. Mai 2006 fand eine Besprechung statt, an welcher X.Y., die Feuerschutzkommission, der Gemeinderat sowie ein Vertreter des Amts für Feuerschutz teilnahmen. Dabei wurde ihm offenbar mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, ihn zu den Ersatzabgabepflichtigen umzuteilen. Tags darauf trat C. B. per sofort als Mitglied der Feuerschutzkommission zurück. Der Gemeinderat entschied am 8. Mai 2006, dass X.Y. zu den Abgabepflichtigen umgeteilt wird, weil ein Verbleib in der Feuerwehr unter den gegeben Umständen als schwierig und eine Degradierung als unverhältnismässig erachtet werde. Am 15. Mai 2006 ersuchte X.Y. den Gemeindepräsidenten um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
Nachdem zwischenzeitlich am 12. Mai 2006 auch A. R. per sofort als Präsident der Feuerschutzkommission zurückgetreten war, bestellte der Gemeinderat am 18. Mai 2006 die Feuerschutzkommission neu. Dabei wurde der Gemeinderat M. L. zum neuen Präsidenten und der Feuerwehroffizier U. St. zum neuen Mitglied gewählt. U. S. wurde in ihrem Amt bestätigt. Angesichts der voraussichtlichen Übergabe des Kommandos an die Feuerwehr G. blieben die Besetzungen mit dem Kommandanten und dem Kommandanten-Stellvertreter der Gemeindefeuerwehr vakant. Am 22. Mai 2006 fand ein runder Tisch in Sachen Feuerwehr Z. statt, an dem neben zahlreichen anderen Personen auch X.Y. teilnahm. Die Feuerschutzkommission eröffnete X.Y. am 24. Mai 2006 den an der Sitzung vom 1. Mai 2006 beschlossenen Antrag als Entscheid, dass er zu den Abgabepflichtigen umgeteilt wird.
B.- Gegen diesen Entscheid erhob X.Y. mit Eingabe vom 30. Mai 2006 und Ergänzung vom 28. Juni 2006 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem sinngemässen Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und er sei nicht zu den Ersatzabgabepflichtigen umzuteilen.
Die Vorinstanz beantragte am 11. August 2006 die kostenfällige Abweisung des Rekurses.
Auf die Ausführungen der Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 30. Mai 2006 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 28. Juni 2006 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. d Ziff. 1, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Das vorinstanzliche Verfahren wirft einige formelle Fragen auf, die im Folgenden zu klären sind.
a) Vorliegend hat die Feuerschutzkommission in der Besetzung des Präsidenten A. R. und den beiden Mitgliedern C. B. und U. S. an der Sitzung vom 1. Mai 2006 mit einem 2:1 Entscheid beim Gemeinderat den Antrag gestellt, die Herren T. K. und X.Y. freizustellen bzw. zu den Ersatzabgabepflichtigen umzuteilen. In dieser Besetzung war die Feuerschutzkommission grundsätzlich beschlussfähig (Art. 161 Abs. 1 des Gemeindegesetztes, sGS 151.2, abgekürzt: GG, in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes über den Feuerschutz, sGS 871.1, abgekürzt: FSG, und Art. 3 Abs. 2 des Feuerschutzreglements der Politischen Gemeinde Z. vom 27. Oktober 1993). Auch die zwischenzeitlich zurückgetretenen A. R. und C. B. waren am 1. Mai 2006 noch im Amt.
b) Die Gemeinde ging zunächst davon aus, dass der Entscheid hinsichtlich der Feuerwehrdienstpflicht bzw. Ersatzsteuerpflicht vom Gemeinderat zu erlassen sei. Aus dem Protokoll der Sitzung vom 1. Mai 2006 geht denn auch hervor, dass der Gemeinderat von der Feuerschutzkommission einen Antrag bezüglich Funktion und Einteilung des zurückgetretenen Kommandos erwarte. Auf den Antrag der Feuerschutzkommission hin und nach einer Besprechung mit dem Rekurrenten, entschied dann der Gemeinderat, dass der Rekurrent per 5. Mai 2006 zu den Abgabepflichtigen umgeteilt wird. Dies wurde ihm mit Schreiben vom 8. Mai 2006 mitgeteilt. Nachdem er den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangte, eröffnete ihm die Feuerschutzkommission am 24. Mai 2006, dass sie anlässlich der Sitzung vom 1. Mai 2006 entschieden habe, dass er per 5. Mai 2006 zu den Abgabepflichtigen umgeteilt werde. In der Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, dass der Rekurrent nach der Besprechung vom 5. Mai 2006 eine anfechtbare Verfügung verlangt habe. Daraufhin sei die rechtliche Situation mit dem Amt für Feuerschutz besprochen worden. Es sei dann beschlossen worden, den Entscheid der Feuerschutzkommission vom 1. Mai 2006 X.Y. in einer anfechtbaren Verfügung zu eröffnen. Diese Verfügung sei am 24. Mai 2006 eingeschrieben zugestellt worden.
aa) Hierzu ist vorab festzuhalten, dass nach Art. 34 Abs. 3 FSG die Feuerschutzkommission zum Entscheid über die Dienst- und Abgabepflicht zuständig ist. Dies ergibt sich auch aus Art. 13 des Feuerschutzreglements. Der Entscheid der Feuerschutzkommission ist direkt bei der Verwaltungsrekurskommission mit Rekurs anfechtbar (Art. 41 lit. d Ziff. 1 VRP). Zu einem Entscheid über die Dienst- und Abgabepflicht ist der Gemeinderat daher nicht zuständig. Sein Beschluss vom 8. Mai 2006, der im Übrigen keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, ist daher kein bei der Verwaltungsrekurskommission anfechtbarer Entscheid über die Feuerwehrersatzabgabepflicht. Der Feuerschutzkommission steht dagegen in diesem Sachbereich nicht bloss ein Antragsrecht, sondern alleinige Entscheidkompetenz zu. Damit steht fest, dass die Vorinstanz das Verfahren hinsichtlich Umteilung des Rekurrenten zu den Abgabepflichtigen nicht korrekt durchgeführt hat.
bb) Zu prüfen bleibt, ob dieser Verfahrensfehler durch die Eröffnung der Verfügung vom 24. Mai 2006 geheilt wurde.
Die Vorinstanz geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dass sie am 1. Mai 2006 entschieden habe, dass der Rekurrent zu dem Abgabepflichtigen umgeteilt werde. Sie verkennt dabei aber, dass sie an dieser Sitzung keinen Entscheid gefällt, sondern dem Gemeinderat lediglich einen Antrag unterbreitet hat. Das Ergebnis der Sitzung wurde im Protokoll ausdrücklich als Antrag formuliert ("Die Feuerschutzkommission stellt mit einem 2:1 Entscheid beim Gemeinderat den Antrag, …"). Auch aus den konkreten Umständen ergibt sich, dass es sich beim Beschluss vom 1. Mai 2006 von seinem Inhalt her lediglich um einen Antrag handelt. So wird im Protokoll in Ziffer 4 festgehalten, dass der Gemeinderat von der Feuerschutzkommission einen Antrag bezüglich Funktion und Einteilung des zurückgetretenen Kommandos erwarte. Im Zeitpunkt der Sitzung am 1. Mai 2006 ging die Feuerschutzkommission ohnehin nicht davon aus, dass sie für einen solchen Entscheid zuständig ist.
Es erscheint daher fraglich, ob durch die nachträgliche Umqualifizierung des Antrags der Feuerschutzkommission an den Gemeinderat in einen selbständigen Entscheid das falsch durchgeführte Verfahren geheilt wurde. Der Rekurrent hat einen Anspruch darauf, dass über seine Feuerwehrersatzabgabepflicht in einem korrekt durchgeführten Verfahren entschieden wird. Dazu hätte die Feuerschutzkommission – nachdem der Verfahrensfehler bekannt wurde – in der neuen Besetzung nach Anhörung des Betroffenen und Gewährung der Akteneinsicht an einer Sitzung (Art. 159 GG) einen rekursfähigen Entscheid fällen müssen.
cc) Entscheidend ist aber, dass selbst wenn der Beschluss der Feuerschutzkommission vom 1. Mai 2006 nach der Eröffnung vom 24. Mai 2006 als anfechtbarer Entscheid betreffend Feuerwehrersatzabgabepflicht zu betrachten wäre, dieser wegen Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben wäre.
Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs stellt eine Verfahrensgarantie dar, laut der niemand in seiner Rechtstellung beeinträchtigt werden darf, ohne vorher angehört worden zu sein. Zum rechtlichen Gehör zählt insbesondere das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor dem Entscheid zu äussern (Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, Rz. 129). Art. 15 Abs. 2 VRP bestimmt, dass Verfügungen, die erheblich belasten, nur zulässig sind, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit zur Stellungnahme hatten. Ausgenommen ist lediglich die Veranlagung von Steuern, Taxen und Gebühren. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ausserdem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101) verankert.
Vor der Sitzung der Feuerschutzkommission am 1. Mai 2006 wurde der Rekurrent zur Angelegenheit nicht angehört und erhielt keine Gelegenheit sich zu äussern. Diese Möglichkeit erhielt er erst anlässlich einer Besprechung am 5. Mai 2006, die vor dem Erlass des Entscheids des Gemeinderats vom 8. Mai 2006 stattfand. Die Mitglieder der Feuerschutzkommission hatten im Zeitpunkt ihres Beschlusses vom 1. Mai 2006 daher keine Kenntnis der Argumentation des Rekurrenten. Indem der Antrag vom 1. Mai 2006 nachträglich zu einem Entscheid umqualifiziert wurde, hat die Feuerschutzkommission den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör verletzt. Daran ändert nichts, dass der Rekurrent noch vor der Eröffnung der angefochtenen Verfügung angehört wurde. In diesem Zeitpunkt war der Beschluss bereits gefasst und die Feuerschutzkommission bestand nicht mehr in der alten Zusammensetzung.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Ist er verletzt, wird der Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er materiell richtig ist oder nicht, aufgehoben (Kölz/Häner, a.a.O. Rz. 131). Da der Vorinstanz bei der Beurteilung der Frage, ob der Rekurrent zu den Abgabepflichtigen umgeteilt wird ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukommt, kommt die Heilung dieses Verfahrensfehlers im Rekursverfahren nicht in Frage (GVP 1972 Nr. 73).
dd) Das Schreiben vom 24. Mai 2005 wurde von A. R. als "Präsident der Feuerschutzkommission" unterzeichnet. A. R. trat jedoch bereits per 12. Mai 2006 von seinem Amt als Präsident der Feuerschutzkommission zurück. Durch seine Unterschrift entsteht der falsche Eindruck, dass A. R. am 24. Mai 2006 noch im Amt war. Dieses Vorgehen ist nicht korrekt. Ob dieser formelle Fehler zur Ungültigkeit des Entscheids führt, kann hier indes offen gelassen werden.
Im Übrigen stellt die vom zurückgetretenen Präsidenten A. R. unterzeichnete Verfügung vom 24. Mai 2006 auch keine rechtmässige Präsidialverfügung dar. Es bestand keine zeitliche Dringlichkeit, die ein rechtzeitiges Einberufen der Gesamtbehörde nicht gestattet hätte, womit die Voraussetzungen an eine Präsidialverfügung nicht erfüllt sind (Art. 162 Abs. 2 GG bzw. Art. 23 Abs. 1 VRP). Zudem war A. R. wie erwähnt am 24. Mai 2006 nicht mehr Präsident der Feuerschutzkommission (vgl. Rücktrittschreiben vom 12. Mai 2006 und Auszug aus dem Protokoll des Gemeinderats vom 18. Mai 2006).
c) Zusammenfassend steht fest, dass der angefochtene Entscheid der Feuerschutzkommission Z. vom 24. Mai 2006 aus formellen Gründen aufzuheben ist. Die Feuerschutzkommission Z. hat in ihrer neuen Zusammensetzung nach Gewährung des rechtlichen Gehörs und der Akteneinsicht an einer Sitzung über die Umteilung des Rekurrenten zu den Abgabepflichtigen bzw. über dessen Feuerwehrersatzabgabepflicht zu entscheiden. Die Streitsache ist daher zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 56 Abs. 2 VRP). Damit erübrigt sich die materielle Prüfung der Streitsache. Dieses Ergebnis entspricht einer teilweisen Gutheissung des Rekurses.
Da der Rückweisungsentscheid Erwägungen zur Zuständigkeit sowohl der Feuerschutzkommission als auch des Gemeinderates enthält, ist das Urteil auch dem Gemeinderat Z. zu eröffnen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten je zur Hälfte dem Rekurrenten und der Politischen Gemeinde Z., als deren Organ die Vorinstanz handelte, aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.-- ist angemessen (vgl. Ziff. 362 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist zu verzichten, da die Aufhebung wegen Verfahrensmängeln erfolgt und das Gemeinwesen nicht überwiegend finanzielle Interessen verfolgt (Art. 95 Abs. 3 und 97 VRP, ABl 1988, 1315). Die Finanzverwaltung ist anzuweisen, dem Rekurrenten den geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 600.-- zurückzuerstatten.
Entscheid:
Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und der angefochtene Entscheid der Feuerschutzkommission Z. vom 24. Mai 2006 aufgehoben.
Die Streitsache wird zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die amtlichen Kosten von Fr. 800.-- werden je zur Hälfte dem Rekurrenten und der Politischen Gemeinde Z. auferlegt; auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet.
Die Finanzverwaltung wird angewiesen, dem Rekurrenten den Kostenvorschuss von Fr. 600.-- zurückzuerstatten.