Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Verena Koller und Rudolf Lippuner; Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
In Sachen
B. AG,
Rekurrentin,
vertreten durch,
gegen
Gemeinderat X.,
Vorinstanz,
betreffend
Feuerwehreinsatzkosten
Sachverhalt:
A.- Die B. AG mit Sitz in X. bezweckt gemäss Eintrag im Handelsregister den Handel sowie Import und Export von Maschinen und Einrichtungen zur Oberflächenbehandlung und Verbrennungsanlagen im Umweltschutz- und Medizinalbereich. Damit im Zusammenhang können einzelne Produktekomponenten fabriziert oder Anlagen montiert werden. In Y. betreibt sie eine Zweigniederlassung, in der für die Lackierbranche Gehänge thermisch gereinigt werden. Das Grundstück liegt zwischen der R-strasse und dem entlang dem Binnenkanal verlaufenden A-weg. Das Meteorwasser von Dach und Vorplatz wird in den Binnenkanal geleitet.
B.- Weil am 3. Februar 2006 im Binnenkanal bei der Kanalbrücke zwischen der W-strasse und der B-strasse ein massiver Ölfilm festgestellt worden war, wurde um 16.43 Uhr die Feuerwehr Y. durch die Kantonale Notrufzentrale alarmiert. Gemäss Alarmstufe 0.2 wurden 18 Angehörige der Feuerwehr alarmiert. In der Folge wurden das Amt für Umweltschutz informiert und auch die Feuerwehren der kanalabwärts gelegenen Gemeinden C., D. und E. sowie F. alarmiert. Die Feuerwehr C. orientierte schliesslich den Abwasserverband (AVA), den Seestützpunkt F. und das Land Vorarlberg.
C.- Am 13. März 2006 stellte das Gemeindekassieramt X. der B. AG für die im Zusammenhang mit dem Ereignis vom 3. Februar 2006 erbrachten Dienstleistungen insgesamt Fr. 47'156.80 in Rechnung. Der Rechnung lag ein vom Feuerwehrkommando X.-Y.Z. erstellter Zusammenzug der auf die verschiedenen Feuerwehren entfallenden Anteile samt Rechnungskopien bei. Die Kosten setzten sich wie folgt zusammen: X.-Y.Z. Fr. 12'648.40, C. Fr. 7'770.--, D. Fr. 3'000.--, E. Fr. 2'400.-- und F. Fr. 21'310.--. Hinzu kamen Kosten des Zweckverbandes Kehrichtverwertung für die Verbrennung von Industrieabfällen von Fr. 28.40. Die von der B. AG gegen diese Rechnung erhobene Einsprache wies der Gemeinderat X. am 2. Mai 2006 ab.
D.- Gegen diesen am 8. Mai 2006 versandten Einsprache-Entscheid erhob die B. AG mit Eingabe vom 23. Mai 2006 entsprechend der Rechtsmittelbelehrung beim Finanzdepartement des Kantons St. Gallen Rekurs mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien der angefochtene Entscheid und die ihm zugrunde liegende Rechnung aufzuheben und der Rekurrentin keine Kosten aufzuerlegen. Die Eingabe wurde am 24. Mai 2006 zuständigkeitshalber der Verwaltungsrekurskommission übermittelt.
Gestützt auf Stellungnahmen des Kommandanten der Feuerwehr X.-Y.Z. vom 26. Juni 2006 und des Amtes für Umweltschutz vom 3. Juli 2006 beantragte die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2006, den Rekurs unter Kostenfolge abzulehnen, und überwies gleichzeitig die Vorakten. Dazu nahm die Rekurrentin nach Einsicht in die Akten mit Eingabe ihres Vertreters vom 18. September 2006 unaufgefordert Stellung.
Auf die Ausführungen zur Begründung der Anträge wird, soweit zulässig und notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 41 lit. f Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP; vgl. VRKE I/2 vom 2. Juni 1993 in Sachen K.W., S. 4 f.). Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben. Das Rechtsmittel ist rechtzeitig entsprechend der Angabe in der Rechtsmittelbelehrung beim Finanzdepartement des Kantons St. Gallen erhoben und der Verwaltungsrekurskommission zuständigkeitshalber übermittelt worden. Die Eingabe vom 23. Mai 2006 erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 45, 47 und 48 VRP). Dementsprechend ist auf den Rekurs einzutreten.
2.- Abweichend vom Grundsatz des einfachen Schriftenwechsels im Rekursverfahren erweist sich die zusätzliche Eingabe der Rekurrentin vom 18. September 2006 als zulässig. Erst die im Rekursverfahren erstellten und eingereichten Stellungnahmen des Kommandanten der Feuerwehr X.-Y.Z. vom 26. Juni 2006 und des Amtes für Umweltschutz vom 3. Juli 2006 enthielten eine Schilderung des Ablaufs des Einsatzes vom 3. Februar 2006 aus der Sicht der Einsatzorganisation. Im Sinn der Gewährung des rechtlichen Gehörs kommt der Rekurrentin dementsprechend ein Anspruch auf eine Stellungnahme zu (vgl. dazu Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 949 ff.).
3.- Entgegen der Auffassung der Rekurrentin erging die dem Einsprache-Entscheid der Vorinstanz zugrunde liegende mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Rechnung vom 13. März 2006 nicht von der Feuerwehr, sondern vom Gemeindekassieramt und damit von der Gemeinde X. Damit kam dem ebenfalls als Rechnung bezeichneten, mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen und vom Kommandanten der Feuerwehr X.-Y.Z. unterzeichneten Zusammenzug der Rechnungsbeträge der verschiedenen beteiligten Feuerwehren vom 8. März 2006 ebensowenig wie den übrigen beigelegten Rechnungen und Rapporten Verfügungscharakter zu. Insoweit stellen sich auch nicht die Fragen der Zuständigkeit der Feuerwehr zur Rechnungstellung und der Nichtigkeit der Rechnung. Hingegen fragt sich, ob und inwieweit die Gemeinde X. befugt ist, bei der Rekurrentin andere Kosten in Rechnung zu stellen als jene, die der in ihrem Gemeindegebiet zuständigen Feuerwehr entstanden sind. Dabei ist zu unterscheiden zwischen den Einsätzen der Ortsfeuerwehren von C., D. und E. (vgl. dazu nachfolgend E. 3b) und dem Einsatz des Chemiewehrstützpunktes F. (vgl. dazu nachfolgend E. 3c).
a) Gemäss Art. 46septies Abs. 1 des Gesetzes über den Feuerschutz (sGS 871.1, abgekürzt: FSG) erhebt die politische Gemeinde, deren Feuerwehr Hilfe leistete, die Kosten beim Pflichtigen durch Rechnungstellung. Sie zieht die von Dritten in Rechnung gestellten Kosten ein (Art. 46septies Abs. 3 FSG). Zu prüfen ist damit, ob die Feuerwehren der anderen Gemeinden (dazu nachfolgend E. 3b) und der regionale Stützpunkt F. (dazu nachfolgend E. 3c) als Dritte im Sinn von Art. 46septies Abs. 3 FSG gelten. Dies setzt voraus, dass die Gemeinden C., D. und E., deren Feuerwehren ebenfalls zum Einsatz kamen, sowie die Gemeinde F. für den Aufwand des Chemiewehrstützpunktes ihre Kosten der Gemeinde X. gegenüber geltend machen können und damit der Grundsatz nach Art. 46septies Abs. 1 FSG, wonach jede Gemeinde die Kosten ihrer Feuerwehr beim Pflichtigen in Rechnung stellt, nicht zur Anwendung kommt.
Nach Art. 46 Abs. 1 FSG sind Hilfeleistungen im Rahmen der allgemeinen Schadenwehr ausserhalb des Einsatzgebietes in der Regel unentgeltlich, wobei jedoch besondere Materialkosten in Rechnung gestellt werden. Art. 46 Abs. 1 FSG regelt die Fälle, in welchen die politische Gemeinde Hilfeleistungen zu entschädigen hat, wenn die Feuerwehr einer anderen politischen Gemeinde einen Einsatz bei ihr leistet. Wenn infolge besonderer Verhältnisse für die hilfeleistende Feuerwehr besonders hohe Kosten entstehen, werden diese der örtlich zuständigen Feuerwehr in Rechnung gestellt (vgl. Botschaft zum Nachtragsgesetz zum Gesetz über den Feuerschutz, in: ABl 1990 S. 10 ff., S. 19/20). Hingegen sind Hilfeleistungen in dem für bestimmte Aufgaben zugeordneten Gebiet zu entschädigen (vgl. Art. 46 Abs. 2 Satz 1 FSG). Diese Regelung statuiert eine Entschädigungspflicht in Fällen, in denen Aufgaben generell von einer anderen Feuerwehr wahrgenommen werden und deshalb die eigene Feuerwehr entlastet wird. Da sich die Feuerwehr der anderen Gemeinde mannschafts- und ausrüstungsmässig für den erweiterten Aufgabenkreis einrichten muss, ist eine Abgeltung durch die entlastete Gemeinde gerechtfertigt. Damit ist selbstverständlich nicht gemeint, dass besondere Ausrüstungen und Investitionen, die durch die Spezialfinanzierung der Stützpunkte (vgl. dazu nachfolgend E. 3c) gedeckt wurden, oder Kosten, die im Rahmen einer Vereinbarung nach Art. 2 Abs. 1 FSG abgegolten werden, nochmals durch die Gemeinde, auf deren Gebiet die Hilfe geleistet wurde, zu ersetzen sind. Es geht bei Art. 46 Abs. 2 FSG in erster Linie um die eigentlichen Einsatzkosten, vermehrt durch einen Anteil für Gemeinkosten, d.h. für Kosten, die nach einem Schlüssel verteilt werden müssen und nicht unmittelbar zuzurechnen sind, wie etwa Miete, Auslagen für Energie oder allgemeine Gehälter (vgl. Botschaft zum Nachtragsgesetz zum Gesetz über den Feuerschutz, in: ABl 1990 S. 10 ff., S. 20).
b) Vorliegend leisteten die Feuerwehren der Gemeinden C., D. und E. ihren Einsatz im Gebiet ihrer örtlichen Zuständigkeit. Sie haben damit nicht eine freundnachbarliche Hilfe im Sinn von Art. 46 FSG geleistet. Dementsprechend entfällt Art. 46 FSG als Grundlage für eine Rechnungstellung gegenüber der Gemeinde X. Da diese Feuerwehren nicht ausserhalb ihres jeweiligen Gemeindegebietes und insbesondere nicht im Gebiet der Gemeinde X. im Einsatz waren, bleibt auch kein Raum, um ausnahmsweise besondere Materialkosten in Rechnung zu stellen. Damit ist jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob die Feuerwehr F. bzw. der regionale Stützpunkt F. die gemäss Rechnung vom 23. Februar 2006 getragenen Kosten sämtlicher im Zusammenhang mit dem Ereignis vom 3. Februar 2006 eingesetzten 100 Einweg-Ölsperren von Fr. 17'200.-- entsprechend dem konkreten Verbrauch auf die einzelnen betroffenen Gemeinden überwälzen kann. Selbst wenn diese Gemeinden für diese Kosten aufkommen müssten (vgl. dazu nachfolgend E. 3c), können sie, da die Ölsperren auf ihrem eigenen Gebiet eingesetzt wurden, nicht vollumfänglich der Gemeinde X. belastet werden. In welcher Zahl Ölsperren auf dem Gebiet der Gemeinde X. verbraucht wurden, ist den Akten zudem nicht zu entnehmen.
Mangels Befugnis der Feuerwehren der anderen Gemeinden, der Gemeinde X. Rechnung zu stellen, kann diese die Kosten auch nicht gestützt auf Art. 46septies Abs. 3 FSG als von Dritten in Rechnung gestellt bei der Rekurrentin einziehen. Vielmehr haben die betreffenden Gemeinden selbst entsprechend dem Grundsatz von Art. 46septies Abs. 1 FSG die Kosten gegenüber der Rekurrentin geltend zu machen. Dies ist insoweit auch verfahrensökonomisch, als allein deren Einsatzorganisationen über die erforderlichen Kenntnisse und Protokolle verfügen, die eine Überprüfung der Zulässigkeit der Einforderung ermöglichen (vgl. auch Botschaft zum Nachtragsgesetz zum Gesetz über den Feuerschutz, in: ABl 1990 S. 10 ff., S. 13). Deshalb ist es gerechtfertigt, den Entscheid auch den Gemeinderäten C., D. und E. zu eröffnen.
c) Die Feuerwehr F. stellte dem Feuerwehrkommando X.-Y.Z. "Einsatzkosten Chemiewehrstützpunkt F." von Fr. 21'310.-- in Rechnung. Darin sind Kosten für "Beratung und Unterstützung Einsatzkräfte in Z., C., D. und E., Setzen von Einweg Ölsperren (Rhodia Sorb)" enthalten (vgl. dazu nachfolgend E. 3c/aa). Den Akten sind keine Anhaltspunkte zu entnehmen, dass auch die Feuerwehr F., wie der Kommandant der Feuerwehr X.-Y.Z. in seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2006 ausführt, eine weitere Ölsperre in F. erstellt hat. Zudem wird festgehalten, es seien "sämtliche Rhodia-Sorb von allen Feuerwehren … durch den C-Stützpunkt F. ersetzt und von diesem wieder beschafft worden". Entsprechend beziehen sich Fr. 17'200.-- auf "100 Stück Rhodiasorb à Fr. 172.--". Umgekehrt enthalten die Rechnungen der übrigen Feuerwehren keine Materialausgaben für Rhodiasorb (vgl. dazu nachfolgend E 3c/bb und cc).
Inwieweit die Kosten für den Einsatz von Fachpersonen und Fahrzeugen des Chemiewehrstützpunktes F. von insgesamt Fr. 4'110.-- in der Gemeinde X. angefallen sind, ist weder der Rechnung vom 23. Februar 2006 noch den beigefügten summarischen Einsatzrapporten zu entnehmen. Damit kann nicht beurteilt werden, in welchem Umfang eine Rechnungstellung gegenüber der Gemeinde X. gestützt auf Art. 46 Abs. 2 FSG gerechtfertigt ist.
Die Umschreibung der Position betreffend die Ölsperren in der Rechnung vom 23. Februar 2006 lässt darauf schliessen, dass die Feuerwehren der einzelnen Gemeinden die Ölsperren mit eigenen Beständen errichteten und diese aus Lagerbeständen des regionalen Stützpunktes F. ersetzt erhielten. Der Stützpunkt seinerseits ergänzte seinen eigenen Bestand anschliessend wieder. Damit entstanden die Kosten in erster Linie bei den Feuerwehren der einzelnen Gemeinden, die ihr eigenes Verbrauchsmaterial verwendeten. Die entsprechenden Kosten sind dementsprechend auch durch sie geltend zu machen.
Daran würde sich lediglich etwas ändern, wenn der Stützpunkt F. nicht befugt wäre, die Kosten für das von ihm den Feuerwehren überlassene Verbrauchsmaterial in Rechnung zu stellen.
Die Gewässerschutzpolizei ist gemäss Art. 49 des Vollzugsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz (sGS 752.2, abgekürzt: GSchVG) Aufgabe der politischen Gemeinde, wobei die Regierung durch Verordnung bestimmt, inwieweit Stellen des Staates diese Aufgaben erfüllen. Für die Schadenwehr wird die Feuerschutzgesetzgebung sachgemäss angewendet. Die Regierung bezeichnet die für die Aufgaben des Staates bei der Schadenwehr zuständige Stelle (Art. 50 GSchVG). Gemäss Art. 33bis Abs. 1 FSG kann die Regierung zur Erfüllung besonderer Aufgaben der Feuerwehr regionale Stützpunkte bilden, insbesondere Gemeindefeuerwehren als Stützpunkte ausgestalten (lit. a) oder Gemeindefeuerwehren zu Stützpunkten zusammenlegen (lit. b). Sie regelt durch Verordnung insbesondere Einsatz, Organisation, Aufgaben, Ausrüstung und Erwerbsausfallentschädigungen und setzt nach Anhören der politischen Gemeinden die Kostenanteile fest (Art. 33bis Abs. 2 und 3 FSG).
Der regionale Stützpunkt leistet unter anderem Hilfe bei grösseren Störfällen auf dem Wasser und kann zu Hilfeleistungen bei grösseren Ereignissen nach Art. 40 FSG herangezogen werden (Art. 57a Abs. 1 lit. c und Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum Gesetz über den Feuerschutz, sGS 871.11, abgekürzt: VV zum FSG). Im regionalen Stützpunkt wird insbesondere auch die Ölwehr zusammengefasst (Art. 57b Abs. 1 VV zum FSG). Der regionale Stützpunkt wird durch die zuständige Melde- und Alarmstelle aufgeboten oder durch die Gemeinde- oder die Betriebsfeuerwehr angefordert. Ihr Einsatz erfolgt gemeinsam mit der Gemeinde- oder der Betriebsfeuerwehr, die den Ersteinsatz leistet, und die allgemeinen Vorschriften über den Einsatz der Feuerwehr im Ernstfall gelten sachgemäss (vgl. Art. 57c VV zum FSG).
Bezüglich der Kosten der regionalen Stützpunkte bestimmt Art. 46octies Abs. 1 FSG, dass der Staat die Kosten für Beschaffung und Erneuerung der Ausrüstung (lit. a), bauliche Massnahmen (lit. b) und Aus- und Weiterbildung der Fachleute (lit. c) trägt. Die verbleibenden Kosten tragen die politischen Gemeinden nach der Anzahl Einwohner (Art. 46octies Abs. 2 FSG), soweit sie nicht den Verursachern von Umweltschutzmassnahmen oder Umweltschäden verrechnet werden können (vgl. Botschaft und Entwurf des Regierungsrates vom 28. Juni 1988 zum Grossratsbeschluss über umweltgefährdende Stoff, in: ABl 1988 S. 1954 ff., S. 1972; vgl. insbesondere Art. 59 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz; Umweltschutzgesetz, SR 814.01, abgekürzt: USG; dazu unten E. 4b/aa). Mit Ausnahme der Nachrüstungskosten für die örtlichen Schadenwehren (Ortsfeuerwehren) sollen die Aufwendungen für die Beschaffung und die Erneuerung der Ausrüstung, für bauliche Massnahmen sowie für die Aus- und Weiterbildung der Fachleute vom Staat getragen werden (vgl. Botschaft und Entwurf, a.a.O., S. 1972).
Der regionale Stützpunkt F. hat im Anschluss an das Ereignis vom 3. Februar 2006 seinen Bestand an Einweg-Ölsperren, soweit er ihn zur Nachrüstung an die Feuerwehren der einzelnen Gemeinden weitergegeben hat, wieder ergänzt. Die damit verbundenen Kosten sind durch die Verwendung der eigenen Bestände der einzelnen Feuerwehren verursacht wurden, die ihrerseits jedoch nicht Verursacher der Massnahmen im Sinn der Gesetzgebung über den Umweltschutz waren.
Dementsprechend ergibt sich, dass der regionale Stützpunkt F. die Kosten für den Ersatz der Einweg-Ölsperren nicht gegenüber der Rekurrentin, sondern gegenüber den Feuerwehren der einzelnen Gemeinden geltend machen muss. Diese haben die Kosten für die Nachrüstung gegenüber der Rekurrentin geltend zu machen. Deshalb ist es gerechtfertigt, den Entscheid auch dem Stadtrat F. zu eröffnen.
d) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der angefochtene Entscheid vom 2. Mai 2006 und die ihm zugrunde liegende Rechnung vom 13. März 2006 aufzuheben sind, insoweit sie nicht die bei der Feuerwehr X.-Y.Z. entstandenen Kosten betreffen.
4.- Umstritten ist, ob und inwieweit der Rekurrentin die Kosten des Einsatzes der verschiedenen Feuerwehren vom 3. Februar 2006 überbunden werden können. Zu prüfen bleibt diese Frage für die von der Feuerwehr X.-Y.Z. geltend gemachten Kosten von Fr. 12'648.40.
a) Im Rekurs wird im Wesentlichen vorgebracht, der Vorwurf der groben Fahrlässigkeit gehe fehl, weil die allenfalls relevante Meteorwasserleitung, die in den Rheintaler Binnenkanal münde, von den Behörden bewilligt worden sei. Das Gebäude weise vorschriftsgemäss Ölabscheider auf. Was am 3. Februar 2006 passiert sei, sei von der Vorinstanz nicht dargestellt worden. Die Herkunft des Öls sei nicht mehr genau nachvollziehbar. Sicher habe es sich dabei um Diesel- und nicht um Heizöl gehandelt. Wenn überhaupt, müssten sehr geringe Dieselölrückstande aus einem der Hofsammler via Meteorwasserkanal in den Binnenkanal gelangt sein. Es sei nicht möglich, dass aus dem Betriebsinnern Stoffe ausgeflossen seien. Die Auslösung eines "Grossalarms" durch den Feuerwehrkommandanten sei absolut nicht berechtigt gewesen. Dieser habe nach 16 Uhr zusammen mit je zwei Polizisten und Feuerwehrleuten auf dem Betriebsgelände der Rekurrentin offenbar nach ausgelaufenem Heizöl gesucht und dabei weder den vereisten Hofsammler weiter inspiziert noch den Betriebsleiter gross einbezogen. Die vom Feuerwehrkommandanten offenbar in absoluter Eigenregie ausgelöste "Grossaktion" sei unverhältnismässig gewesen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum und gemäss welchem Konzept zeitgleich so viele Feuerwehren und vor allem derart viel Personal aufgeboten worden seien. Wäre die Ausgangslage genauer abgeklärt worden, wären sicher nie drei Sperren errichtet worden. Völlig unbekannt sei, ob die Feuerwehr kontrolliert habe, ob ein Nachfliessen erfolgt sei, was bezweifelt werde. Bis heute sei nicht mitgeteilt worden, welche Flüssigkeiten bzw. Verunreinigungen überhaupt festgestellt worden seien. Nirgends finde sich der Hinweis, wo im Binnenkanal Öl gefunden worden sei. Vielmehr könne sich der Betriebsleiter an einen Telefonanruf des Kommandanten der Feuerwehr C. erinnern, der sich beim Hauptleiter auf dem Betriebsgelände erkundigt habe, "wann nun endlich einmal das Öl im Gewässer komme". Es sei nicht nachvollziehbar, warum auch noch die Feuerwehr F. involviert worden sei und warum die Verwendung von 100 Stück Rhodiasorb mit Kosten von Fr. 17'200.-- gerechtfertigt gewesen sein sollte. Wenn schon müssten die Leistungen unter die unentgeltliche allgemeine Schadenwehr fallen. Falls die Kosten aber überbunden werden dürften, sei zu prüfen, ob das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip verletzt werde.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, der Ablauf des Schadenfalls sei in der Stellungnahme des Kommandanten der Feuerwehr X.-Y.Z. vom 26. Juni 2006 detailliert festgehalten. Es sei gemäss Alarmkonzept und verhältnismässig gehandelt worden. Gemäss den vorhandenen Unterlagen sei die Ölverschmutzung im Rheintaler Binnenkanal eindeutig vom Betriebsgelände der Rekurrentin ausgegangen. Dies sei in der Einsprache noch nicht bestritten worden. Auch im von der Rekurrentin eingereichten technischen Bericht werde festgehalten, die Verschmutzung sei durch ein unsachgemässes Hantieren an der Dieselabfüllanlage oder einen Defekt bei einem in der Nähe des Hofsammlers abstellten Fahrzeug verursacht worden. Auch wenn kein schuldhaftes Verhalten zu dieser Verschmutzung geführt habe, sei die Rekurrentin verantwortliche Betreiberin der Schaden verursachenden Firma und Liegenschaftsmieterin.
Zu den von der Vorinstanz erstmals im Rekursverfahren eingeholten Stellungnahmen des Kommandanten der Feuerwehr und des Amtes für Umweltschutz bringt die Rekurrentin im Wesentlichen vor, die Gemeinde X. überlasse als verfügende Behörde die Eruierung und Bestimmung der Höhe der Kosten ganz einfach dem "Feuerwehrkommandanten". Aus der Stellungnahme des Amtes für Umweltschutz ergebe sich, dass dieses erst nach eineinhalb Stunden aufgeboten worden sei. Der leitende Kommandant hätte das Amt wenn schon sofort aufbieten müssen. Damit sei ein wesentlicher Grund für die exorbitanten Kosten gesetzt worden. Sämtliche Ausführungen in der Stellungnahme des Feuerwehrkommandos vom 26. Juni 2006 würden bestritten. Die von der Rekurrentin geforderten Nachweise (gemachte Wasserproben, Rapporte etc.) seien nicht eingereicht worden. Die Stellungnahme sei in offensichtlicher Kenntnis der Rekursschrift abgefasst worden. Entgegen der Behauptung des Kommandanten habe der Betriebsleiter der Rekurrentin die Pläne ohne weiteres hervor nehmen können. Diese hätten jederzeit als Beurteilungsgrundlage genügt, was ein Abgleich vor Ort mit den vom Gemeindepräsidenten später mitgebrachten Abwasserplänen gezeigt habe.
b) Gemäss Art. 40 FSG ist die Feuerwehr Einsatzorganisation für Rettung und allgemeine Schadenwehr. Sie leistet unverzüglich Hilfe insbesondere bei Bränden und Explosionen, Elementarereignissen und bei Ereignissen, welche die Umwelt schädigen oder gefährden (Art. 40 Abs. 2 FSG). Die Hilfeleistung besonderer Organe bleibt vorbehalten (Art. 40 Abs. 3 FSG). Gemäss Art. 46bis Abs. 1 FSG sind die Hilfeleistungen der Feuerwehr (vgl. Art. 40 FSG) für Private bei versicherten Ereignissen nach Art. 31 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung (sGS 873.1, abgekürzt: GVG) unentgeltlich. Einsätze infolge eines vorsätzlich oder grobfahrlässig verursachten Fehlalarms sowie Sicherungs- und Behebungsmassnahmen aufgrund gesetzlicher Vorschriften sind kostenpflichtig (Art. 46bis Abs. 2 Satz 1 FSG). Dabei wird in einer Fussnote auf Art. 8 (neu: 54) des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, SR 814.20, abgekürzt: GSchG) und auf Art. 59 USG verwiesen. Im offiziellen Gesetzestext enthaltene Fussnoten gehören zum Wortlaut des Gesetzes (vgl. D. Dürr, Zürcher Kommentar zum ZGB, Zürich 1998, N 65 zu Art. 1 ZGB). Bei der Auslegung und Anwendung von Art. 46bis FSG sind damit zweifellos Art. 59 USG und Art. 54 GSchG mit zu berücksichtigen, ohne dass dabei allerdings der in Art. 46bis Abs. 1 FSG vorgesehene Grundsatz der Kostenfreiheit der Feuerwehr in ihrem originären Pflichtbereich, also bei der Hilfeleistung in Brandfällen und bei Elementarereignissen (vgl. M. Gehrer, Kostentragung für Leistungen der Feuerwehr am Beispiel der st. gallischen Gesetzgebung, in: ZBl 96/1995, S. 155), ausser Acht fallen darf.
Gemäss Art. 59 USG werden die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zu deren Feststellung und Behebung treffen, dem Verursacher überbunden. Als Einwirkungen gelten gemäss Art. 7 Abs. 1 USG insbesondere Gewässerverunreinigungen oder andere Eingriffe in Gewässer und Bodenbelastungen, die durch den Bau oder Betrieb von Anlagen erzeugt werden. Art. 54 GSchG deckt sich mit diesen Regeln, indem er bestimmt, dass die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung eines Schadens treffen, dem Verursacher überbunden werden. Bei Feuerwehreinsätzen zum Schutz der Umwelt handelt es sich in der Regel um Ölwehr-, Chemiewehr- oder Strahlenwehreinsätze, bei denen der Verursacher unabhängig vom Verschulden zur Kostentragung herangezogen wird. Die Weiterverrechnung derartiger Kosten ist nach dem Verursacherprinzip nicht bloss gerechtfertigt (vgl. Gehrer, a.a.O., S. 158), sondern entsprechend dem Wortlaut der inhaltlich sich deckenden Bestimmungen des Bundesrechts obligatorisch (vgl. BGE 122 II 26 E. 3).
Für die Überbindung der Kosten auf den Verursacher wird die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die geschützten Rechtsgüter konkret bedroht oder tatsächlich beeinträchtigt sind, vorausgesetzt. Die blosse Möglichkeit eines Schadeneintritts ist unmassgeblich. Soweit eine Behörde auf eine allgemeine oder bloss entfernte Bedrohungslage reagiert, können den Verursachern auf der Grundlage von Art. 59 USG keine Kosten auferlegt werden. Die Voraussetzungen für ein Eingreifen unter Kostenfolgen sind ex ante zu beurteilen. Dabei gilt es, die Dringlichkeit der Massnahmen zu berücksichtigen. Die der Behörde zur Verfügung stehenden Informationen sind in der Regel zunächst dürftig. Das Ausmass einer Gefahr oder eines Schadens lässt sich oft erst beurteilen, nachdem aufwendige Abklärungen getroffen wurden. Dies ist insbesondere bei der Bemessung der Ersatzforderung zu berücksichtigen. Aber auch bei der Einschätzung der Gefahrenlage ist der zuständigen Behörde ein Ermessensspielraum einzuräumen. Solange das Ermessen korrekt wahrgenommen wurde und die ergriffenen Vorkehrungen vertretbar sind, darf der Einwand, eine Gefahr habe sich (ex post) als weniger gravierend erwiesen als anfänglich vermutet, nicht gehört werden (H.-R. Trüeb, in: Alfred Kölz/Hans-Ulrich Müller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz: Handbuch - Kommentar - Ausführungserlasse, Zürich 1998, N 36/37 zu Art. 59 USG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind nur offensichtlich unnötige, leichtfertig gemachte Aufwendungen aus der Kostenberechnung zu streichen (vgl. BGE 102 Ib 211).
Die Kosten sind nur dann zu ersetzen, wenn die Anordnungen und Vorkehren der Behörde rechtmässig sind. Eine Intervention rechtfertigt sich in denjenigen Fällen, in denen eine konkrete und unmittelbare Bedrohung oder Beeinträchtigung der geschützten Rechtsgüter nachgewiesen ist. Blosse Mutmassungen über Existenz und Ausmass einer Gefahr rechtfertigen weder ein Eingreifen noch die Überbindung der dadurch entstandenen Kosten. Allerdings dürfen die Anforderungen nicht überspannt werden. Eine Ersatzforderung für aufgewendete Kosten wird nur (aber immerhin) dann scheitern, wenn die Behörde nicht nachweist, dass ihr Handeln sich innerhalb der pflichtgemässen Handhabung des ihr zustehenden Ermessens bewegte (vgl. dazu Trüeb, a.a.O., N 44 zu Art. 59 USG).
c) aa) In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass am 3. Februar 2006 um 16.43 Uhr auf der ganzen Breite des Binnenkanals bei der Brücke, welche die W-strasse mit der B-strasse verbindet, auf der Höhe der Firma M ein Ölfilm festgestellt wurde. Auch von der Rekurrentin wird nicht bestritten, dass dieses Öl von ihrem Betriebsgelände aus in den Binnenkanal eintrat. Aus dem Störerprinzip ergibt sich, dass die Rekurrentin Verursacherin im Sinn von Art. 46bis Abs. 2 Satz 1 FSG in Verbindung mit Art. 54 GSchG bzw. Art. 59 USG ist.
Unabhängig von der Quelle und dem genauen Weg, den das Öl vom Grundstück der Rekurrentin zum Binnenkanal nahm, ist die Rekurrentin als Eigentümerin eines Grundstückes, auf dem ein Verschmutzungsherd liegt, Zustandsstörer (vgl. BGE 114 Ib 44 E. 2c/aa). Als Inhaberin des Betriebs ist sie zudem Verhaltensstörer (vgl. Trüeb, a.a.O., N 18 zu Art. 59 USG). Der Begriff des Störers ist zwar mit jenem des Verursachers nicht identisch (vgl. Trüeb, a.a.O., N 22 zu Art. 59 USG), jedoch knüpft die herrschende Meinung die Ersatzpflicht bei der Zustandshaftung an der blossen Verfügungsmacht über eine Sache an; ein allfälliges Verschulden oder ein Mangel in der Konstruktion oder im Unterhalt der Sache wird nicht vorausgesetzt. Auch mitwirkende Ursachen - mit Ausnahme absichtlicher Schadenszufügung durch einen Dritten - gelten als unbeachtlich; dies selbst bei Fällen höherer Gewalt. In Härtefällen reduziert das Bundesgericht allenfalls die Ersatzpflicht oder befreit einen Zustandsstörer aus Gründen der Billigkeit von der Kostentragung (Trüeb, a.a.O., N 25 zu Art. 59 USG).
Den Akten und den Ausführungen der Verfahrensbeteiligten ist lediglich zu entnehmen, dass das in den Rheintaler Binnenkanal geflossene Öl vom Grundstück der Rekurrentin stammte. Darüber, wo die Quelle lag und auf welchem Weg und aus welchen Gründen es zu einer Havarie kam, sind keine gefestigten Erkenntnisse zu gewinnen. Insbesondere fehlen während oder unmittelbar im Anschluss an das Ereignis erstellte Protokolle über dessen Ablauf. Die Untersuchungen der H. AG zur Schadenursache, die Grundlage für den Bericht vom 1. März 2006 bildeten, wurden am 7. Februar 2006 und damit ebenfalls einige Tage nach dem Ereignis vom 3. Februar 2006 aufgenommen. Es fehlen während des Einsatzes oder unmittelbar im Anschluss daran protokollierte Feststellungen zur möglichen Schandenursache. Ob und welche Abklärungen diesbezüglich am 3. Februar 2006 getroffen wurden, ist umstritten. Ohne Klärung der konkreten Umstände und Gründe, die auch eine Beurteilung der Verschuldensfrage zulassen, kann nicht beurteilt werden, ob die Rekurrentin aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Kostenpflicht zu befreien ist. Die Frage, inwieweit der Rekurrentin ein Verschulden angelastet werden kann, ist dafür von Bedeutung, ob angesichts ihrer finanziellen Lage und des fehlenden Versicherungsschutzes aus Billigkeitsgründen auf die Erhebung der nachgewiesenen und gerechtfertigten Kosten ganz oder teilweise zu verzichten ist.
Zu beurteilen ist weiterhin, ob sich die von der Feuerwehr X.-Y.Z. in Rechnung gestellten Massnahmen innerhalb des pflichtgemäss gehandhabten Ermessens bewegten. Diesbezüglich ist in tatsächlicher Hinsicht auch festzustellen, welche Massnahmen mit welchem Personal- und Sachaufwand überhaupt ergriffen wurden.
Vorab ist festzuhalten, dass die Akten keine Protokolle enthalten, die während des Ereignisses oder zumindest unmittelbar im Anschluss daran erstellt wurden und denen entnommen werden könnte, welche Personen in welcher Zeit welche konkreten Aufgaben erfüllt haben. Die vom Kommandanten der Feuerwehr X.-Y.Z. am erst am 26. Juni 2006 verfasste Stellungnahme enthält zwar einen zeitlich gegliederten Ablauf der Ereignisse am 3. Februar 2006. Er gibt jedoch keinen ausreichend konkreten Aufschluss über die auf dem Gebiet der Gemeinde X. getroffenen Massnahmen und steht teilweise im Widerspruch zu den Akten. So bringt das Amt für Umweltschutz vor, es sei "erst knapp eineinhalb Stunden nach dem Alarm aufgeboten" worden. Demgegenüber wurde das Amt nach Darstellung des Feuerwehrkommandanten bereits um 16.50 Uhr, d.h. sieben Minuten nach dem Alarm, informiert. Auch die Errichtung einer weiteren Ölsperre in F. um 19.15 Uhr laut der Darstellung des Kommandanten wird durch die Akten nicht bestätigt.
Der Rechnung Nr. 010/06 der Feuerwehr X.-Y.Z. vom 13. Februar 2006 ist zu entnehmen, dass 22 Personen während fünf Stunden im Einsatz standen und verpflegt wurden. Fünf Personen rückten ein und wurden offenbar wieder entlassen, ohne dass sie am Einsatz beteiligt waren. Dafür wird ein zeitlicher Aufwand von drei Stunden für jede Person berechnet. Schliesslich kamen für die Retablierung 14 Personen während je zwei Stunden zum Einsatz. Dieses personelle Aufgebot bewegt sich innerhalb des der Feuerwehr zukommenden Ermessensspielraums. Angesichts des unbestrittenermassen festgestellten Ölfilms und der jedenfalls zu Beginn ungeklärten Quelle des Öls auf dem Grundstück der Rekurrentin war die Errichtung von Ölsperren auf dem Fliessgewässer offensichtlich angezeigt. Ebenso versteht sich von selbst, dass das ausgelaufene Öl zu binden und aufzufangen war. Zwar sind den Akten keine Angaben über die Menge des ausgeflossenen und des aufgefangenen Öls zu entnehmen. Indessen erfordert allein die rasche Kontrolle des Gewässers über eine erhebliche Distanz einen beträchtlichen Personalbedarf. Ebenso ist es gerechtfertigt, festgestellte Verschmutzungen schnell, d.h. an den Orten ihres Auftretens, gleichzeitig zu beseitigen. Auch dieses Vorgehen setzt eine erhebliche Anzahl an Personen voraus. Zudem waren weitere Personen mit der Kontrolle des Betriebsgeländes im Hinblick auf die Klärung der Quelle des ausgelaufenen Öls beschäftigt. Bis zur Klärung der Frage, ob eine weitere Verschmutzung des Gewässers nicht mehr drohte, war es auch angezeigt, die aufgebotenen Personen nicht zu entlassen. Damit erscheint das Aufgebot von 22 Personen nicht als offensichtlich unnötig. Die verrechneten Ansätze von Fr. 60.-- pro Stunde und von Fr. 20.-- pro Person für die Verpflegung bei Einsätzen von über drei Stunden entsprechen schliesslich Art. 1 Abs. 1 lit. a des Tarifs für die Schadenbekämpfung (sGS 871.16). Hingegen verlangt die Beurteilung, ob die Anwesenheit sämtlicher 22 Personen während der gesamten Dauer des Einsatzes gerechtfertigt war, genauere und unmittelbare Angaben dazu, wer wann welche Aufgaben erfüllte.
Ohne detaillierte Protokolle bleibt unklar, weshalb sich der Zeitaufwand für das Einrücken und Entlassen von fünf Personen auf je drei Stunden beläuft. Ebensowenig ist ohne Protokolle überprüfbar, ob der Aufwand von 28 Mannstunden für die Retablierung gerechtfertigt ist. Wann diese Retablierung erfolgte, ist auch der Stellungnahme vom 26. Juni 2006 nicht zu entnehmen. Auch der Tarif für die Schadenbekämpfung enthält diesbezüglich keine Bestimmungen, die eine solche pauschale Verrechnung zulassen würden. Es ist deshalb nicht auszuschliessen, dass der für diese Tätigkeiten verrechnete Aufwand teilweise nicht notwendig ist.
Während der Einsatz von drei Kleinfahrzeugen angesichts der Anzahl der eingesetzten Personen und der Länge des Binnenkanals auf dem Gemeindegebiet zumindest während des Ereignisses vom 3. Februar 2006, d.h. während je fünf Stunden, nicht offensichtlich ungerechtfertigt ist, fehlen Angaben darüber, weshalb für die Retablierung ebenfalls eine entsprechende Anzahl während je zwei Stunden erforderlich war. Ebensowenig kann ohne detailliertere Einsatzprotokolle beurteilt werden, ob und allenfalls für welche Zeit der Einsatz von drei Grossfahrzeugen, die als "TLF/Rüstfzg" bezeichnet werden, gerechtfertigt war, zumal auch nicht klar wird, ob es sich um drei gleichartige oder um verschiedene Fahrzeuge handelte und welchen Zweck sie konkret erfüllten.
Ohne weiteres ausgewiesen erscheint das in Rechnung gestellte Verbrauchsmaterial von drei Säcken Öl- und Chemikalienbinder à Fr. 40.--. Zwar liegen keine Rechnungen vor, welche die gemäss Art. 4 des Tarifs für die Schadenbekämpfung verrechenbaren Selbstkosten für die erforderliche Ersatzbeschaffung von Verbrauchsmaterial belegen. Angesichts des relativ unbedeutenden Betrages erscheinen sie jedoch nicht als unangemessen. Bezüglich der Kosten für die Entsorgung der kontaminierten Bindemittel von Fr. 28.40 liegt eine Rechnung des Zweckverbandes Kehrichtverwertung Rheintal vom 23. Februar 2006 im Recht. Diese Kosten sind ausgewiesen, dürfen aber selbstverständlich nicht doppelt verrechnet werden, indem sie sowohl auf der Rechnung der Feuerwehr vom 13. Februar 2006 als auch auf dem Zusammenzug vom 8. März 2006 aufgeführt werden.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Umstände des Ereignisses und der Ablauf des Einsatzes von der Vorinstanz nicht derart belegt werden, dass ein Entscheid darüber möglich ist, ob Billigkeitsgründe der Erhebung der Kosten bei der Rekurrentin entgegenstehen. Abgesehen davon kann aufgrund der Akten das konkrete Ausmass der gerechtfertigten Kosten gemäss der Rechnung der Feuerwehr X.-Y.Z. vom 23. Februar 2006 über Fr. 12'648.40 auch nicht abschliessend beurteilt werden. Jedenfalls genügt der von der Vorinstanz eingereichte, am 26. Juni 2006 vom Kommandanten der Feuerwehr erstellte summarische Überblick über den Ablauf der Ereignisse am 3. Februar 2006 nicht als Grundlage, um zu beurteilen, inwieweit die den verrechneten Kosten zugrunde liegenden Massnahmen und der damit verbundene Einsatz von Personen und Material notwendig und verhältnismässig waren.
Dementsprechend sind der angefochtene Einsprache-Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2006 und die ihm zugrunde liegende Rechnung vom 13. März 2006 auch insoweit aufzuheben, als sie die Kosten der Feuerwehr X.-Y.Z. von Fr. 12'648.40 betreffen.
5.- Insgesamt ergibt sich, dass der Rekurs teilweise gutzuheissen ist. Der angefochtene Einsprache-Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2006 und die ihm zugrunde liegende Rechnung des Gemeindekassieramtes vom 13. März 2006 sind aufzuheben. Die Streitsache ist zur Ergänzung des Sachverhaltes und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, womit sich die Durchführung des beantragten Augenscheins erübrigt. Die Vorinstanz wird einerseits anhand während des Ereignisses oder zumindest unmittelbar danach erstellter Protokolle, aus denen die von der Feuerwehr X.-Y.Z. konkret getroffenen Massnahmen detailliert ersichtlich sind, sowie anhand der Schadenrapporte und des Alarmstufenplans zu entscheiden haben, in welchem Ausmass die Verrechnung der Kosten gerechtfertigt erscheint. Anderseits wird sie das Verschulden der Rekurrentin konkretisieren müssen und über einen allfälligen ganzen oder teilweisen Erlass der verrechenbaren Kosten zu befinden haben. Der Entscheid ist auch den Gemeinderäten C., D. und E. sowie dem Stadtrat F. zu eröffnen, welche ihrerseits darüber zu entscheiden haben, ob und inwieweit sie die ihnen im Zusammenhang mit dem Ereignis vom 3. Februar 2006 entstandenen Kosten der Rekurrentin bzw. den Ortsfeuerwehren in Rechnung stellen können.
6.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten zu einem Drittel der Rekurrentin aufzuerlegen; zwei Drittel der Kosten trägt die politische Gemeinde X. (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'800.-- ist angemessen (vgl. Ziff. 362 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung des Kostenanteils der Gemeinde ist in Anwendung von Art. 95 Abs. 3 VRP nicht zu verzichten, da sie überwiegend finanzielle Interessen verfolgt. Der von der Rekurrentin geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- ist mit ihrem Kostenanteil zu verrechnen. Die Finanzverwaltung ist anzuweisen, der Rekurrentin Fr. 400.-- zurückzuerstatten.
Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen. Im vorliegenden Fall war angesichts des unklaren Sachverhalts und der komplexen Rechtsgrundlagen im Bereich der Schadenwehr und der Verlegung der angefallenen Kosten der Verzicht auf den Beizug eines Rechtsvertreters im Rekursverfahren nicht zumutbar. Eine Kostennote ist nicht eingereicht worden. Das Honorar ist deshalb nach Ermessen festzulegen. Vor Verwaltungsrekurskommission gilt grundsätzlich der Pauschaltarif (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt: HonO). Die Rekurrentin hat sich erst im Laufe des Rekursverfahrens vertreten lassen. Der Aufwand des Rechtsvertreters beschränkte sich auf eine zusätzliche Eingabe. Angesichts des Umfangs der Akten und des Aufwands für die zusätzliche Eingabe erscheint ein Honorar von Fr. 1'800.-- angemessen (Art. 19 HonO). Hinzu kommen Barauslagen (4% = Fr. 72.--, Art. 29bis HonO) und Mehrwertsteuer (7.6% = Fr. 142.25, Art. 28 HonO). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 182 ff.). Angesichts des Verfahrensausgangs sind dem Rekurrenten die ausseramtlichen Kosten zu einem Drittel, d.h. mit Fr. 671.40 (davon Mehrwertsteuer Fr. 47.40) zu entschädigen (Art. 98ter VRP; GVP 1983 Nr. 56). Kostenpflichtig ist die politische Gemeinde X.
Entscheid:
Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und der angefochtene Einsprache-Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2006 und die ihm zugrunde liegende Rechnung vom 13. März 2006 werden aufgehoben.
Die Streitsache wird zur Ergänzung des Sachverhaltes im Sinn der Erwägungen und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'800.-- zu einem Drittel unter Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 1'000.-- bis zum Betrag von Fr. 600.--; zwei Drittel der Kosten bezahlt die politische Gemeinde X.
Die Finanzverwaltung wird angewiesen, der Rekurrentin Fr. 400.-- zurückzuerstatten.
Die politische Gemeinde X. hat die Rekurrentin mit Fr. 671.40 (davon Fr. 47.40 Mehrwertsteuer) zu entschädigen.