Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Verena Koller und Rudolf Lippuner; Gerichtsschreiber Thomas Scherrer
In Sachen
X. AG
Rekurrentin,
vertreten durch
gegen
Gemeinderat F.,
Vorinstanz,
betreffend
Schmutzwassergebühr 2005
Sachverhalt:
A.- Die X. AG, F., ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. ..., G., in der politischen Gemeinde F. mit dem Hotel-Restaurant X., Vers.-Nr. 1..., und einer Grundstücksfläche von 2'894 m2. Mit Rechnung vom 1. Juli 2005 erhob das Kassieramt der Ortsgemeinde F.-G. bei der X. AG für dieses Grundstück gestützt auf den gemessenen Frischwasserverbrauch von 1'199 m3 unter anderem eine Schmutzwassergebühr von Fr. 2'398.-- (Fr. 2.-- pro m3) zuzüglich Fr. 182.25 Mehrwertsteuer.
B.- Gestützt auf den Beschluss des Gemeinderates F. vom 10. März 2005 ersuchte J. K. mit Schreiben vom 7. Oktober 2005, die Schmutzwassergebühr auf der Basis eines Frischwasserverbrauchs von 924 m3 zu erheben und entsprechend zu reduzieren. Der Gemeinderat F. wies das Gesuch mit Beschluss vom 3. November 2005 ab.
C.- Gegen diesen Beschluss erhob J. K. durch seinen Vertreter mit Eingabe vom 16. November 2005 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, für die Zeit vom August 2004 bis Mai 2005 die Schmutzwassergebühren um denjenigen Wasserverbrauch, welcher über die zweite Wasseruhr abgelesen wurde bzw. über den Wasserverbrauch, der auf dem Grundstück des Hotels C. versickert, d.h. um 275 m3 zu reduzieren, eventuell die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Eingabe vom 8. Dezember 2005 die Abweisung des Rekurses. Dazu nahm die Rekurrentin unaufgefordert mit zusätzlicher Eingabe vom 19. Dezember 2005 Stellung, zu der sich die Vorinstanz ebenfalls unaufgefordert mit Schreiben vom 21. Dezember 2005 vernehmen liess. Die Rekurrentin nahm dazu am 5. Januar 2006 wiederum unaufgefordert Stellung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur Rekurserhebung ist gegeben, soweit das Rechtsmittel im Namen der X. AG erhoben wird (vgl. Erw. 2a). Der Rekurs vom 16. November 2005 ist rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. f Ziff. 4, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Hinsichtlich des vorinstanzlichen Verfahrens fällt zweierlei auf.
a) Zum einen richtet sich der Entscheid des Gemeinderates nicht an die abgabepflichtige Grundeigentümerin (vgl. Art. 22 lit. a des Abwasserreglements der politischen Gemeinde F., nachfolgend: Abwasserreglement), die X. AG, sondern an J. K. Dieser Mangel kann im Rekursverfahren ohne weiteres geheilt werden, da der Adressat des Beschlusses gemäss Eintrag im Handelsregister Präsident des Verwaltungsrates der Grundeigentümerin und einzelzeichnungsberechtigt ist. In dieser Funktion war er sowohl zur Entgegennahme des angefochtenen Beschlusses als auch zur Erhebung des vorliegenden Rekurses befugt (vgl. Art. 716 in Verbindung mit Art. 698 des Schweizerischen Obligationenrechts; SR 220, abgekürzt: OR; Art. 718 ff. OR). Die Parteibezeichnung für das Rekursverfahren ist insofern zu korrigieren, als J. K. den Rekurs nicht im eigenen Namen, sondern als Organ der abgabepflichtigen Grundeigentümerin, der X. AG, führt.
b) Zum andern wurde die Rechnung des Kassieramts der Ortsgemeinde F.-G. vom 1. Juli 2005 betreffend die Veranlagung mit Schmutzwassergebühren nicht entsprechend der Rechtsmittelbelehrung innert 14 Tagen beim Verwaltungsrat der Ortsgemeinde angefochten, sondern am 7. Oktober 2005 bei der politischen Gemeinde ein Gesuch um Reduktion der Rechnung gestellt. Dieses Vorgehen ist unter Berücksichtigung der konkreten Umstände nicht zu beanstanden.
Gemäss Art. 3 der dem fakultativen Referendum unterstellten Vereinbarung vom 5./15. Mai 2005 zwischen der politischen Gemeinde F. und der Ortsgemeinde F.-G. (nachfolgend: Vereinbarung) übertrug die politische Gemeinde unter anderem gestützt auf Art. 2 Abs. 1 des Abwasserreglements (vgl. auch Art. 18 Abs. 3 des st. gallischen Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung; sGS 752.2, abgekürzt: GSchVG) der Ortsgemeinde das Recht, bei den Grundeigentümern "aufgrund des ermittelten Frischwasserverbrauchs" die jährliche Schmutzwassergebühr "gemäss dem vom Gemeinderat erlassenen Tarif" zu beziehen. Das Verfahren für die Veranlagung und den Bezug der Gebühr richtet sich dabei nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege. Entsprechend steht gegen die Verfügung des Kassieramts der Rekurs gemäss Art. 40 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP innert 14 Tagen an die oberste Verwaltungsbehörde der öffentlich-rechtlichen Körperschaft, d.h. an den Verwaltungsrat der Ortsgemeinde offen. Da die Ortsgemeinde für die politische Gemeinde handelt und ihre Befugnis sich auf den Bezug der Schmutzwassergebühr nach dem von ihr ermittelten Frischwasserverbrauch und dem Ansatz pro m3 gemäss Tarif beschränkt, muss ein Entscheid des Verwaltungsrats der Ortsgemeinde bezüglich der Schmutzwassergebühr zunächst beim Gemeinderat der politischen Gemeinde, und nicht wie dies für den Wasserzins gilt, unmittelbar bei der Verwaltungsrekurskommission anfechtbar sein. Insoweit teilt sich der Rechtsmittelweg. Da indessen das Begehren der Grundeigentümerin nicht die Anwendung des Tarifs, sondern die "entsprechende" Herabsetzung der Schmutzwassergebühr "bei Gebührenpflichtigen, die erhebliche Mengen von Frischwasser nach Gebrauch nicht in die Kanalisation einleiten" gemäss Art. 27 Abs. 1 des Abwasserreglements betrifft, hat die Vorinstanz das Gesuch zu Recht nicht zur Behandlung als Rechtsmittel gegen die Rechnung vom 1. Juli 2005 an den Verwaltungsrat der Ortsgemeinde überwiesen.
Indem sie das Gesuch an den Gemeinderat der politischen Gemeinde gerichtet hat, hat sich die Grundeigentümerin im Übrigen auch an den Beschluss des Gemeinderates der politischen Gemeinde F. vom 10. März 2005 gehalten, nach dessen Erwägungen "nach Erhalt der Rechnung" ein "Gesuch um Herabsetzung der Schmutzwassergebühr" nach Art. 27 des Abwasserreglements unter Beilage der Rechnung mit dem jährlichen Wasserverbrauch gemäss Angabe der Wasserversorgung F.-G. und gemäss Wasserverbrauch laut Messung der zweiten Wasseruhr an den Gemeinderat einzureichen ist.
Den Akten kann schliesslich nicht entnommen werden, dass die Grundeigentümerin dieses Gesuch erst nach Rechtskraft der Rechnung vom 1. Juli 2005, d.h. nach Ablauf der Rekursfrist von 14 Tagen gemäss Rechtsmittelbelehrung, einreichte. Weder ist das Versanddatum ersichtlich noch mangels Zustellung mit eingeschriebener Post der Beginn der Rechtsmittelfrist ermittelbar.
Dementsprechend hat die Vorinstanz das Gesuch der Eigentümerin des Grundstücks Nr. ... um Herabsetzung der Schmutzwassergebühr für das Jahr 2005 zu Recht behandelt.
3.- Die zusätzliche Eingabe der Rekurrentin vom 19. Dezember 2005 erweist sich ebenso wie deren zweites zusätzliches Schreiben vom 5. Januar 2006 als zulässig. Mit der ersten Eingabe wurde zu der von der Vorinstanz erstmals in der Vernehmlassung vorgebrachten Möglichkeit, bei Gewerbebetrieben mit viel Frischwasserbezug für die Gewährung einer Herabsetzung bei der Bemessung der Schmutzwassergebühr von einem tieferen Schwellenwert der nicht in die Kanalisation eingeleiteten Wassermenge - nämlich rund 20 %, statt 25 bis 30 % des Frischwasserbezugs - auszugehen. Mit der zweiten zusätzlichen Eingabe vom 5. Januar 2006 wurde eine ungenaue Mengenangabe der Vorinstanz zum Frischwasserbezug der Rekurrentin - nämlich rund 1'100 m3 bei einem für die Zeit von August 2004 bis Mai 2005 gemessenen tatsächlichen Verbrauch von 1'199 m3 - präzisiert. Ebenso erweist sich die zusätzliche Eingabe der Vorinstanz vom 21. Dezember 2005 als zulässig, mit der sie zur rekurrentischen Auffassung, ihr Gewerbebetrieb weise einen Frischwasserbezug auf, welcher die Anwendung der tieferen Schwelle rechtfertige, Stellung nahm. Unter den dargelegten Umständen ist es mithin gerechtfertigt, vom Grundsatz des einfachen Schriftenwechsels im Rekursverfahren gemäss Art. 53 Abs. 1 VRP abzuweichen (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 949 ff.).
4.- Gegenstand der Rekurse ist die Veranlagung der Schmutzwassergebühr 2005 für das Grundstück Nr. ..., politische Gemeinde F.
a) Öffentliche Abgaben bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Der Gesetzgeber hat Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz zu verankern. Kommunale Erlasse sind einem formellen Gesetz gleichgestellt, wenn sie von der nach dem kantonalen Recht ermächtigten Gemeindelegislative beschlossen wurden oder wenn der Erlass der Gemeindeexekutive dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstand. Eine Blankodelegation an die Gemeindeexekutive zur Festsetzung von öffentlichen Abgaben vermag dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage nicht zu genügen. Weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip vermögen eine wirksame Begrenzung der Gebühren und Beiträge sicherzustellen, wo es um die Finanzierung von kommunalen Ver- und Entsorgungsanlagen mit offenem Benützerkreis und nicht klar abgrenzbaren Kosten geht (vgl. BGE 120 Ia 265 und GVP 1995 Nr. 17).
b) Sowohl das Bundesrecht als auch das kantonale Recht enthalten Regelungen zum Gewässerschutz und dessen Finanzierung.
Verschmutztes Abwasser muss behandelt werden. Man darf es nur mit Bewilligung der kantonalen Behörde in ein Gewässer einleiten oder versickern lassen (Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer; SR 814.20, abgekürzt: GSchG). Nicht verschmutztes Abwasser ist nach den Anordnungen der kantonalen Behörde versickern zu lassen. Erlauben die örtlichen Verhältnisse dies nicht, so kann es mit Bewilligung der kantonalen Behörde in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Gemäss Art. 11 GSchG muss das verschmutzte Abwasser im Bereich öffentlicher Kanalisationen in die Kanalisation eingeleitet werden (Abs. 1). Der Bereich öffentlicher Kanalisationen umfasst nach Art. 11 Abs. 2 GSchG die Bauzonen (lit. a), weitere Gebiete, sobald für sie eine Kanalisation erstellt worden ist (lit. b), sowie Gebiete, in welchen der Anschluss an die Kanalisation zweckmässig und zumutbar ist (lit. c). Art. 45 GSchG bestimmt, dass die Kantone das Gesetz vollziehen und die erforderlichen Vorschriften erlassen, soweit nicht besondere Vollzugskompetenzen des Bundes betroffen sind. Über die Art und Weise der Finanzierung enthielt das eidgenössische Gewässerschutzgesetz beim Erlass am 24. Januar 1991 keine besonderen Vorschriften. Am 1. November 1997 trat jedoch Art. 60a GSchG in Kraft, der das Verursacherprinzip bei der Abgabenerhebung verankert. Im Übrigen wird die Abgabenerhebung ausschliesslich durch kantonales und kommunales Recht geregelt (vgl. BGE 112 Ib 235 ff.).
Art. 15 GSchVG verpflichtet die politische Gemeinde zur Erhebung von Abgaben für Erstellung und Betrieb von Abwasseranlagen, wobei die Abgaben die nach Abzug von Abgeltungen von Bund und Kanton verbleibenden Kosten decken sollen. Art. 16 bis 19 GSchVG regeln die Gebühren, während in Art. 20 und 21 GSchVG die Beiträge verankert sind. Gemäss Art. 16 GSchVG erhebt die politische Gemeinde vom Verursacher oder vom Grundeigentümer Gebühren, die der Belastung der Abwasseranlagen durch den Verursacher entsprechen. Art. 17 ff. GSchVG treffen Regelungen zur Grundgebühr (Art. 17), zur Gebühr für verschmutztes (Art. 18) sowie zur Gebühr für nicht verschmutztes Abwasser (Art. 19). Dabei können die Benutzungsgebühren für verschmutztes Abwasser gemäss Art. 18 Abs. 1 GSchVG nach der abgeführten Abwassermenge (lit. a), nach der verbrauchten Frischwassermenge (lit. b) oder nach der frachtmässigen Belastung (lit. c) bemessen werden. Die Bemessungsgrundlagen können miteinander verbunden werden (Art. 18 Abs. 2 GSchVG). Werden die Gebühren ganz oder zum Teil nach der verbrauchten Frischwassermenge bemessen, kann die politische Gemeinde das Wasserversorgungsunternehmen verpflichten, über seine Wasserlieferungen Aufschluss zu erteilen und die Gebühren einzuziehen (Art. 18 Abs. 3 GSchVG).
c) Der Gemeinderat F. hat das Abwasserreglement am 10. Oktober 2002 erlassen. Nach unbenütztem Ablauf der vom 22. Oktober bis 20. November 2002 laufenden Referendumsfrist genehmigte das Baudepartement des Kantons St. Gallen das Reglement am 27. November 2002. Es wird seit dem 1. Januar 2003 angewendet. Im Rahmen der jährlich wiederkehrenden Gebühren regeln Art. 25 ff. die Erhebung einer Schmutzwassergebühr. Wird aus einem Grundstück verschmutztes Abwasser in die öffentliche Kanalisation eingeleitet, ist gemäss Art. 25 Abs. 1 eine Gebühr nach der verbrauchten Frischwassermenge zu entrichten. Mit Beschluss vom 18. November 2004 legte der Gemeinderat F. den Tarif für die Abwassergebühren ab dem Jahr 2005 fest. Danach gilt bei der Bemessung nach dem Frischwasserverbrauch eine Schmutzwassergebühr von Fr. 2.-- pro m3. Gestützt auf Art. 3 und 4 der Vereinbarung zwischen der politischen Gemeinde F. und der Ortsgemeinde F.-G. über den Bezug der Schmutzwassergebühr bezieht die Ortsgemeinde als Trägerin der Wasserversorgung F.-G. die Schmutzwassergebühr jährlich bei den jeweiligen Grundeigentümern aufgrund des ermittelten Frischwasserverbrauchs gemäss dem vom Gemeinderat erlassenen Tarif, wobei sich das Verfahren nach den Bestimmungen des VRP richtet.
Die politische Gemeinde F. verfügt damit über eine in formeller und materieller Hinsicht hinreichende gesetzliche Grundlage zur Erhebung einer jährlich wiederkehrenden Gebühr für die Entsorgung verschmutzter Abwasser. Das Abwasserreglement unterstand dem fakultativen Referendum. Es bestimmt in Art. 22 lit. a die Grundeigentümer als Abgabesubjekte. Art. 25 Abs. 1 legt in Verbindung mit Art. 1 die im Gebiet der politischen Gemeinde F. gelegenen Grundstücke als Abgabeobjekte fest. Art. 25 ff. regeln die Bemessungsgrundlage für die Schmutzwassergebühr. Dabei ist grundsätzlich von der verbrauchten Frischwassermenge auszugehen. Dass Art. 31 den Erlass des Gebührentarifs an den Gemeinderat delegiert, ist nicht zu beanstanden. Der Tarif vom 18. Oktober 2002 legt eine Meteorwassergebühr von Fr. 2.-- pro m3 verbrauchten Frischwassers fest. Dass dieser Ansatz dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip oder anderen Grundsätzen des übergeordneten Rechts (vgl. insbesondere das Verhältnis zwischen den Erträgen aus Grund-, Schmutzwasser- und Entwässerungsgebühr gemäss Art. 31 Abs. 2 des Abwasserreglements) nicht entspricht, wird im Rekurs nicht behauptet. Ebensowenig ist im Rekurs in tatsächlicher Hinsicht umstritten, dass sich der Frischwasserverbrauch des Grundstücks Nr. ... in der der bestrittenen Rechnung zugrundeliegenden Bemessungsperiode auf insgesamt 1'199 m3 belief.
Dementsprechend steht fest, dass die das Grundstück Nr. ... betreffende Rechnung des Kassieramts der Ortsgemeinde F.-G. vom 1. Juli 2005 über eine Schmutzwassergebühr für das Jahr 2005 von Fr. 2'398.-- zuzüglich Fr. 182.25 Mehrwertsteuer, d.h. insgesamt Fr. 2'580.25 grundsätzlich zu Recht ergangen ist.
d) Umstritten ist hingegen die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmass der Rekurrentin für ihr Grundstück Nr. ... ein Anspruch auf Reduktion der Schmutzwassergebühr zukommt.
aa) Im Rekurs wird vorgebracht, um dem verfassungsrechtlich vorgeschriebenen und in Art. 60a GSchG aufgenommenen Verursacherprinzip, nach dem bei der Erhebung der Abgaben auf die Art und Menge des erzeugten Abwassers Rücksicht zu nehmen sei, Rechnung zu tragen, bestimme Art. 27 des Abwasserreglements, dass auf begründetes Gesuch hin bei Gebührenpflichtigen, die erhebliche Mengen von Frischwasser nach Gebrauch nicht in die Kanalisation einleiten, die Schmutzwassergebühr entsprechend herabgesetzt werde. Die Vorinstanz habe im angefochtenen Entscheid eine Herabsetzung der Schmutzwassergebühr verweigert, weil der Schwellenwert von 25 bis 30 % der verbrauchten Frischwassermenge nicht erreicht worden sei. Lediglich 22,9 % der gesamten verbrauchten Menge, d.h. 275 von 1'199 m3, seien über die zweite Wasseruhr gelaufen. Diese Ausführungen stünden im Widerspruch zu jenen im Entscheid der Vorinstanz vom 29. Januar 2004, wo einerseits der Jahresverbrauch von 3'000 m3 als hoch bezeichnet und bei Gewerbebetrieben mit viel Frischwasserbezug von einer Schwelle von etwa 20 % ausgegangen worden sei. Sie habe darin auch ausgeführt, es solle zu dieser Problematik eine eigene Praxis aufgebaut werden. Wer ohne Begründung nach weniger als zwei Jahren den Schwellenwert erhöhe, weil es ihm einfach nicht passe, dass jemand diesen erreiche, handle unberechenbar. Der Bezug von Wasser, das nicht in die Kanalisation fliesse, sei über Jahre hinweg nachhaltig. Die Menge könne aber erst seit der Installation der zweiten Wasseruhr gemessen werden. Für die Zeit vom August 2004 bis Mai 2005 seien 22,9 % des Wasserbezugs nicht in die Kanalisation geflossen. Die Monate Juni und Juli 2004 seien noch nicht erfasst worden. In diesen beiden Monaten verbrauche der Betrieb der Rekurrentin jedoch mehr Wasser als während der übrigen zehn Monate über die separate Wasseruhr. Dies sei nahe liegend wenn man bedenke, dass in den Bergen währen vier bis fünf Monaten Schnee liege und in jener Zeit weder ein Vorplatz noch eine Strasse abgespritzt werden müsse und auch der Brunnen nicht laufe. Bei einer Messung während einer Bezugsdauer von zwölf Monaten sei vorauszusehen, dass das Verhältnis der beiden Bezugsmengen noch krasser sei.
Dem hält die Vorinstanz im Wesentlichen entgegen, bei der Bemessung der Schmutzwassergebühr nach dem Verbrauch von Frischwasser ergebe sich ein unrichtiges Resultat, wenn der Wasserbezüger erhebliche Mengen von Frischwasser nach Gebrauch nicht in die Kanalisation einleite. Dies könne beispielsweise bei Kühlwasser oder landwirtschaftlichen Bewässerungen eintreten. Dabei handle es sich um Betriebe, in denen Wasser für betriebsnotwendige Prozesse, d.h. für die Güterproduktion erforderlich sei. Wann es sich um eine erhebliche Menge handelt, sei nicht definiert, sondern im Einzelfall zu beurteilen. Zur Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs bestünden praktisch noch keine Gerichts- oder Verwaltungsentscheide. Die Gemeinde habe deshalb grundsätzlich eine eigene Praxis zu entwickeln. Gesuchen gemäss Art. 27 Abwasserreglement könne in diesem Sinn nur dann entsprochen werden, wenn die bezogene Frischwassermenge, die nach Gebrauch nicht in die Kanalisation abgeleitet wird, langfristig und dauerhaft, d.h. nicht nur während eines überdurchschnittlich trockenen Sommers, einen Schwellenwert von etwa 25 bis 30 % der durchschnittlichen Gesamtbezugsmenge übersteigt. Bei deutlich überdurchschnittlicher Gesamtbezugsmenge, z.B. bei Gewerbebetrieben mit viel Frischwasserbezug, sei der Schwellenwert tiefer, d.h. bei etwa 20 % anzusetzen. Würden diese Schwellenwerte nicht erreicht oder jeweils nur kurzzeitig überschritten, könne nicht mehr von einer erheblichen Wassermenge ausgegangen werden. Eine gewisse Zurückhaltung bei der Gewährung von Herabsetzungen sei angezeigt, zumal im Interesse der Verwaltungsökonomie gewisse Pauschalisierungen zulässig seien. Für die Rekurrentin werde geltend gemacht, das nicht in die Kanalisation abgeleitete Wasser werde hauptsächlich für die Reinigung des Vorplatzes und der Strasse, für die Bewässerung der Blumen, des Kräutergartens und des Rasens sowie für den Brunnen benötigt. Die Bewässerung insbesondere des Kräutergartens könne als betriebsnotwendiger Prozess betrachtet werden, indessen werde dafür nur eine geringe Wassermenge benötigt. Für die Reinigung des Vorplatzes und der Strasse habe der Landwirt, der bei der Bewirtschaftung Mist einsetze, aufzukommen. Abgesehen davon, dass dies auf der Höhe von etwa 1'300 Metern höchstens zwei- bis dreimal jährlich erforderlich sei, sei dies kein betriebsnotwendiger Prozess. Andernfalls könnten die Eigentümer von Einfamilienhäusern ebenfalls eine zweite Wasseruhr einbauen lassen und für die Reinigung der Vorplätze so viel Wasser verwenden, bis sie den Schwellenwert erreichen und eine Reduktion der Schmutzwassergebühr geltend machen könnten.
bb) Die Kosten für die Erstellung und den Betrieb der öffentlichen Abwasseranlagen werden gemäss Art. 22 des Abwasserreglements durch Gebühren der Grundeigentümer für die Behandlung und Beseitigung des Abwassers (lit. a), Beiträge der Grundeigentümer im Einzugsgebiet (lit. b) und Abgeltungen von Bund und Kanton (lit. c) gedeckt. Während die Beiträge in der Regel für Amortisationen einzusetzen sind, werden zur kostendeckenden Spezialfinanzierung der Abwasserentsorgung jährlich wiederkehrend eine Grundgebühr, eine Schmutzwassergebühr und eine Entwässerungsgebühr erhoben, wobei die Grundgebühren rund 20 %, die Schmutzwassergebühren rund 55 % und die Entwässerungsgebühren rund 25 % des Gebührenertrags ausmachen sollen (vgl. Art. 31 Abs. 2 des Abwasserreglements). Für die Schmutzwassergebühr gilt gemäss Art. 25 Abs. 1 des Abwasserreglements in der Regel die verbrauchte Frischwassermenge als Bemessungsgrundlage, wobei es keine Rolle spielt, ob das Frischwasser von der öffentlichen oder einer privaten Wasserversorgung oder aus Regenwasserspeicheranlagen bezogen wird (Abs. 2). Im Sinn einer Ausnahme wird gemäss Art. 27 des Abwasserreglements die Schmutzwassergebühr auf begründetes Gesuch hin bei Gebührenpflichtigen, die erhebliche Mengen von Frischwasser nach Gebrauch nicht in die Kanalisation einleiten, entsprechend herabgesetzt.
Vorab ist festzuhalten, dass diese Bemessungsregeln sich an den Rahmen des übergeordneten Rechts halten. Zwar wird in Art. 18 Abs. 1 GSchVG für die Bemessung der Benützungsgebühr für verschmutztes Abwasser die abgeführte Abwassermenge vor der verbrauchten Frischwassermenge als erstes Kriterium genannt. Hingegen orientieren sich beide Kriterien wie auch das an letzter Stelle genannte Kriterium der frachtmässigen Belastung am Verursacherprinzip. Auch wenn die Bemessung nach der verbrauchten Frischwassermenge das Verursacherprinzip nur indirekt umsetzt, ist es doch ein vom Gesetzgeber vorgesehenes Bemessungskriterium, das - auch für sich allein angewendet - dem Verursacherprinzip ausreichend Rechnung trägt, denn Art. 18 Abs. 2 GSchVG lässt die Kombination verschiedener Kriterien zu, schreibt sie jedoch nicht zwingend vor.
Die ausnahmsweise Herabsetzung der Schmutzwassergebühr knüpft daran an, dass erhebliche Mengen von Frischwasser nach Gebrauch nicht in die Kanalisation eingeleitet werden. Die Wendung der "erheblichen Menge" deutet zwar darauf hin, dass die Anwendung der Ausnahmebestimmung an einer rein quantitativen Betrachtung anknüpft. Selbst wenn diese im Einzelfall für deren Anwendung ausschlaggebend sein sollte, kann damit aber nicht der Bewässerungsbedarf gemeint sein, insoweit er von der konkreten Niederschlagsmenge in einer Abrechnungsperiode abhängt.
Das Reglement selbst sieht ebensowenig wie der Tarif eine relative oder absolute Quantifizierung vor. Da das Bemessungskriterium als solches wie dargelegt dem Verursacherprinzip grundsätzlich entspricht, ist es gerechtfertigt, die Ausnahmeregelung zurückhaltend anzuwenden. Insbesondere lässt die Bestimmung nicht zu, dass in allen Fällen, in denen geltend gemacht wird, mit einem separaten Wasserzähler werde jene Menge des Frischwassers gemessen, welche nach Gebrauch nicht in die Kanalisation eingeleitet wird, die Ausnahmeregelung anzuwenden. Dies liegt auch darin begründet, dass mit der Messung allein noch nicht die Art des Verbrauchs dargetan ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Bestimmung an den Arten der Wasserverwendung auf einem Grundstück anknüpft. Da auch der Tarif selbst dem Umstand Rechnung trägt, dass die bezogene Frischwassermenge regelmässig nicht restlos der Kanalisation zugeführt wird, soll die Ausnahmebestimmung dann zur Anwendung gelangen, wenn die Art der Grundstücksnutzung eine unübliche Struktur der Wasserverwendung nach sich zieht. Vorausgesetzt ist eine Nutzung, die dazu führt, dass typischerweise erhebliche Mengen des verbrauchten Frischwassers nicht der Kanalisation zugeführt werden, wie dies unter Umständen bei wasserintensiven Produktionsprozessen, beispielsweise bei einer Käserei, der Fall ist. Indem die Ausnahmebestimmung an einer besonderen, nicht durchschnittlichen Struktur der Nutzung des bezogenen Frischwassers anknüpft, wird im Übrigen auch der von der Rekurrentin befürchteten Gefahr des Missbrauchs durch eine nicht zweckbezogene Steigerung der nicht der Kanalisation zugeführten Frischwassermenge vorgebeugt.
Die Rekurrentin betreibt ein Hotel mit Restaurant samt Aussichtsterrasse und Gourmetstübli. Insoweit ist die Struktur der Wasserverwendung mit Wohngebäuden vergleichbar. Insbesondere ist davon auszugehen, dass im Zusammenhang mit dieser Nutzung nicht ein überdurchschnittlich hoher Anteil der bezogenen Frischwassermenge nicht in die Kanalisation geleitet wird. Dies rechtfertigt jedoch noch nicht, von einer Ausnahme im Sinn von Art. 27 Abs. 1 Reglement auszugehen. Einerseits liegt es nahe, dass ein Hotelgast im Vergleich mit einem Einwohner für Hygiene nach körperlicher Freizeitaktivität eher mehr Wasser verbraucht. Auch der Verbrauch für Wäschereinigung und Raumpflege ist tendenziell wohl überdurchschnittlich. Anderseits ist nicht davon auszugehen, dass die im Sommer für Bewässerung verbrauchte Wassermenge im Vergleich mit anderen Wohnobjekten in einem besonderen Ausmass überdurchschnittlich gross ist. Auch andere Wohnobjekte verfügen über kleinere oder grössere Gartenflächen, die als Zier- oder Nutzgarten dienen, und mehr oder weniger Topfblumen, die bei Bedarf bewässert werden müssen. Zwar ist die Fläche des Grundstücks der Rekurrentin im Vergleich mit anderen mit Wohnbauten überbauten Grundstücken zweifellos überdurchschnittlich. Jedoch wird unbestrittenermassen nicht die gesamte nicht überbaute oder befestigte Fläche als Garten genutzt.
cc) Insgesamt ist aus der Nutzung des Grundstücks Nr. ... durch die Rekurrentin nicht abzuleiten, dass die Struktur des Frischwasserverbrauchs in einer Art und Weise von einem durchschnittlichen mit Wohnbauten überbauten Grundstück abweicht, welche gestützt auf die Ausnahmebestimmung von Art. 27 Abs. 1 des Abwasserreglements eine Herabsetzung der Schmutzwassergebühr rechtfertigt. Allein die Installation einer zweiten Wasseruhr rechtfertigt die Anwendung der Ausnahmebestimmung noch nicht.
5.- Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist.
6.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 900.-- ist angemessen (vgl. Ziff. 362 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- ist zu verrechnen.
Entscheid:
Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 900.-- unter Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 600.--.