EL 2018/37

Entscheid vom 25. Juni 2020

Besetzung

Präsident Ralph Jöhl, Versicherungsrichterinnen Monika Gehrer-Hug und Karin Huber-Studerus; Gerichtsschreiber Tobias Bolt

Geschäftsnr.

EL 2018/37

Parteien

A.___,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Regionales Beratungszentrum, Unterer Stadtgraben 6, Postfach 65, 8730 Uznach,

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen, EL-Durchführungsstelle, Brauerstrasse 54, Postfach, 9016 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Ergänzungsleistung zur AHV

Sachverhalt

1. • A.___ meldete sich im Mai 2014 zum Bezug von Ergänzungsleistungen zu seiner Altersrente der AHV an (EL-act. 85). Im Juli 2014 forderte die EL-Durchführungsstelle den EL-Ansprecher auf, weitere Unterlagen einzureichen (EL-act. 78). Im August 2014 mahnte die EL-Durchführungsstelle den EL-Ansprecher (EL-act. 77), die angeforderten Unterlagen einzureichen. Für den Fall, dass der EL-Ansprecher dieser Mahnung nicht innert Frist Folge leisten würde, drohte sie ein Nichteintreten auf die Anmeldung an. Mit einer Verfügung vom 20. September 2014 trat die EL-Durchführungsstelle nicht auf die Anmeldung vom Mai 2014 ein (EL-act. 76). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in formelle Rechtskraft.

• Im März 2016 meldete sich der EL-Ansprecher erneut zum Bezug einer Ergänzungsleistung an (EL-act. 72). Im Anmeldeformular wies er unter anderem darauf hin, dass er nun nebst der AHV-Altersrente auch eine Hilflosenentschädigung der AHV beziehe und dass er am 25. Februar 2016 in ein Heim eingetreten sei. Mit einer Verfügung vom 10. Juli 2016 sprach die EL-Durchführungsstelle dem EL-Ansprecher für den Monat März 2016 eine Ergänzungsleistung von 3’340 Franken, für die Monate April und Mai 2016 eine solche von 3’089 Franken und für die Zeit ab dem 1. Juni 2016 eine solche von 434 Franken pro Monat zu (EL-act. 39). Den der Verfügung beiliegenden Berechnungsblättern liess sich entnehmen (EL-act. 41 ff.), dass die EL-Durchführungsstelle bei der Anspruchsberechnung die Hilflosenentschädigung der AHV als Einnahme angerechnet hatte. Die Verfügung vom 10. Juli 2016 erwuchs unangefochten in formelle Rechtskraft.
• Mit einer Verfügung vom 19. Dezember 2016 erhöhte die EL-Durchführungsstelle die laufende Ergänzungsleistung mit Wirkung per 1. Januar 2017 auf 619 Franken pro Monat (EL-act. 33). Bei der Anspruchsberechnung hatte sie wiederum die Hilflosenentschädigung der AHV als Einnahme angerechnet (EL-act. 32). Auch diese Verfügung erwuchs unangefochten in formelle Rechtskraft. Im Oktober 2017 trat der EL-Bezüger in ein anderes Heim über. Mit einer Verfügung vom 27. November 2017 setzte die EL-Durchführungsstelle deshalb die laufende Ergänzungsleistung mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2017 auf 406 Franken herab (EL-act. 25). Bei der Anspruchsberechnung hatte sie immer noch die Hilflosenentschädigung der AHV als Einnahme angerechnet (EL-act. 26).
• Am 5. Dezember 2017 liess der EL-Bezüger der EL-Durchführungsstelle mitteilen, dass ihm die Hilflosenentschädigung infolge des Heimeintritts ab April 2016 nicht mehr ausbezahlt worden sei (EL-act. 24). Er reichte eine Rückforderungsverfügung der zuständigen Ausgleichskasse vom 18. Oktober 2016 ein, mit der diese die Hilflosenentschädigung per 1. April 2016 aufgehoben und die nach dem 1. April 2016 bereits ausbezahlte Hilflosenentschädigung zurückgefordert hatte (EL-act. 21). Die EL-Durchführungsstelle teilte dem EL-Bezüger mit einem Schreiben vom 19. Januar 2018 mit (EL-act. 18), dass sie die Ergänzungsleistung mit Wirkung ab dem 1. Dezember 2017 revisionsweise im Sinne des Art. 17 Abs. 2 ATSG ohne die Anrechnung der Hilflosenentschädigung neu berechnen und entsprechend erhöhen werde. Sie wies darauf hin, dass sie die Ergänzungsleistung auch in Anwendung des Art. 53 Abs. 2 ATSG wiedererwägungsweise rückwirkend neu berechnen und entsprechend erhöhen könnte, dass sie aber auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eintrete. Mit einer Verfügung vom 22. Januar 2018 erhöhte die EL-Durchführungsstelle die laufende Ergänzungsleistung per 1. Dezember 2017 auf 670 Franken und per 1. Januar 2018 auf 849 Franken pro Monat (EL-act. 15). Die entsprechenden Anspruchsberechnungen wiesen keine Hilflosenentschädigung mehr aus (EL-act. 16/17).
• Am 20. Februar 2018 erhob der EL-Bezüger eine Einsprache gegen die Verfügung vom 22. Januar 2018 (EL-act. 11). Er beantragte, dass er „die HE-Leistungen leicht für Heim von 1’416 Franken pro Jahr rückwirkend ab dem 1. April 2016“ erhalte. Zur Begründung führte er an, die EL-Durchführungsstelle habe in ihrer Verfügung vom 10. Juli 2016 irrtümlich nicht berücksichtigt, dass der Ansatz der Hilflosenentschädigung mit dem Heimeintritt im März 2016 hätte reduziert werden müssen. Die zuständige Ausgleichskasse habe die Hilflosenentschädigung am 16. Dezember 2016 zurückgefordert. Auf eine telefonische Rückfrage der EL-Durchführungsstelle hin gab eine Urlaubsvertretung der den EL-Bezüger im Einspracheverfahren unterstützenden Beiständin an, die Einsprache ziele nicht auf die Zusprache einer Hilflosenentschädigung, sondern auf eine rückwirkende Korrektur der Ergänzungsleistung ab (EL-act. 5). Mit einem Entscheid vom 8. Juni 2018 wies die EL-Durchführungsstelle die Einsprache ab (EL-act. 3). Zur Begründung führte sie aus, die Aufhebung der Hilflosenentschädigung stelle eine relevante Sachverhaltsveränderung im Sinne des Art. 17 Abs. 2 ATSG dar. Laut dem Art. 25 Abs. 2 lit. c ELV sei dieser Sachverhaltsveränderung auf den Beginn des Monats hin Rechnung zu tragen, in dem diese gemeldet worden sei. Die Meldung sei im Dezember 2017 erfolgt, weshalb die Ergänzungsleistung zu Recht per 1. Dezember 2017 erhöht worden sei.

2. • Am 5. Juli 2018 erhob der EL-Bezüger (nachfolgend: der Beschwerdeführer) eine Beschwerde gegen den Einspracheentscheid vom 8. Juni 2018 (act. G 1). Er beantragte die rückwirkende Erhöhung der Ergänzungsleistung per 1. April 2016. Zur Begründung führte er an, er habe ab dem 1. April 2016 keine Hilflosenentschädigung mehr erhalten, weshalb diese bei der EL-Anspruchsberechnung nicht hätte als Einnahme angerechnet werden dürfen. Auf der Steuerbescheinigung der Ausgleichskasse für das Jahr 2016 sei die Hilflosenentschädigung nicht aufgeführt.

• Die EL-Durchführungsstelle (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin) beantragte am 2. August 2018 unter Hinweis auf die Erwägungen im angefochtenen Einspracheentscheid die Abweisung der Beschwerde (act. G 3). Sie wies darauf hin, dass die Steuerbescheinigungen der Ausgleichskasse keinen Hinweis auf die Aufhebung der Hilflosenentschädigung enthielten. Vor Dezember 2017 habe sie keine Kenntnis von der Aufhebung der Hilflosenentschädigung gehabt.
• Der Beschwerdeführer verzichtete auf eine Replik (vgl. act. G 4 f.).

Erwägungen

1. Da dieses Beschwerdeverfahren die Überprüfung des angefochtenen Einspracheentscheides auf dessen Rechtmässigkeit bezweckt, muss sein Gegenstand zwingend jenem des Einspracheverfahrens entsprechen. Dem angefochtenen Einspracheentscheid vom 8. Juni 2018, der vorangegangenen Verfügung vom 22. Januar 2018 und auch dem Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. Januar 2018 lässt sich eindeutig entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin die laufende Ergänzungsleistung in Anwendung des Art. 17 Abs. 2 ATSG hat revidieren wollen. Gegenstand des mit dem angefochtenen Einspracheentscheid abgeschlossenen Einspracheverfahrens (und auch des vorangegangenen Verwaltungsverfahrens) ist also ausschliesslich eine Revision nach Art. 17 Abs. 2 ATSG gewesen. Deshalb ist in diesem Beschwerdeverfahren nur zu prüfen, ob die Revision der laufenden Ergänzungsleistung mit Wirkung ex nunc et pro futuro, nämlich per 1. Dezember 2017, rechtmässig gewesen ist.
2. 1. Der Beschwerdeführer ist im März 2016 in ein Heim eingetreten, weshalb er gemäss dem Art. 43bis Abs. 1bis AHVG ab dem 1. April 2016 keinen Anspruch mehr auf eine Hilflosenentschädigung gehabt hat. Die zuständige Ausgleichskasse hat die damals noch laufende Hilflosenentschädigung aber nicht bereits im März 2016 per 1. April 2016, sondern („verspätet“) erst mit einer Verfügung vom 18. Oktober 2016 – rückwirkend per 1. April 2016 – aufgehoben, was bedeutet, dass der Beschwerdeführer nach dem 1. April 2016 zunächst noch weiterhin die bisherige Hilflosenentschädigung bezogen hat, diese später aber wieder hat zurückerstatten müssen. Nun hatte sich der Beschwerdeführer aber bereits im März 2016 zum Bezug einer Ergänzungsleistung angemeldet und die Beschwerdegegnerin hatte ihm am 10. Juli 2016 rückwirkend per 1. März 2016 eine Ergänzungsleistung zugesprochen. Bei der Anspruchsberechnung hatte sie die Hilflosenentschädigung als Einnahme angerechnet, was korrekt gewesen war, weil die Hilflosenentschädigung damals ja noch weiter ausgerichtet worden war, dem Beschwerdeführer also zur Deckung der Heimkosten effektiv noch zur Verfügung gestanden hatte. Mit der Verfügung vom 18. Oktober 2016 ist diese Hilflosenentschädigung aber rückwirkend per 31. März 2016 weggefallen; aus AHV-rechtlicher Sicht ist der Beschwerdeführer so gestellt worden, wie wenn er nach dem 31. März 2016 keine Hilflosenentschädigung mehr bezogen hätte. Hätte die Ausgleichskasse die Hilflosenentschädigung „rechtzeitig“, das heisst noch im März 2016 aufgehoben, hätte die Ergänzungsleistung die dadurch entstandenen zusätzlichen Ausgaben vollumfänglich kompensiert, denn die Beschwerdegegnerin hätte die Ergänzungsleistung ab dem 1. April 2016 ohne die Einnahmen aus der Hilflosenentschädigung berechnet, so dass die Ergänzungsleistung um den Betrag der Einnahmen aus der Hilflosenentschädigung höher ausgefallen wäre. Damit hätte die Ergänzungsleistung ab 1. April 2016 den tatsächlichen Existenzbedarf des Beschwerdeführers vollumfänglich gedeckt. Nur weil die Aufhebung der Hilflosenentschädigung „verspätet“ verfügt worden ist, hat sich effektiv eine Leistungslücke aufgetan, denn der Beschwerdeführer ist nun AHV-rechtlich so gestellt worden, wie wenn er ab dem 1. April 2016 keine Hilflosenentschädigung mehr bezogen hätte, aber die Ergänzungsleistung hat diese Leistungslücke nicht mit einer entsprechend höheren Ergänzungsleistung für die Zeit ab dem 1. April 2016 aufgefüllt. Dadurch ist der Beschwerdeführer erheblich schlechter gestellt worden als ein (fiktiver) EL-Bezüger in der derselben Situation, bei dem aber die Hilflosenentschädigung „rechtzeitig“, das heisst im März 2016 per 31. März 2016, aufgehoben worden wäre. Diese Schlechterstellung hat ihre Ursache einzig im Umstand, dass die Ausgleichskasse die Aufhebung der Hilflosenentschädigung verspätet verfügt hat. Diese Verspätung ist aber rein zufällig entstanden, so dass sie kein sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung sein kann. Das wirft die Frage auf, ob das ELG eine ausfüllungsbedürftige Lücke aufweist, die mit einer Regelung zu füllen ist, welche die Entstehung derartiger ungerechtfertigter Ungleichbehandlungen verhindert.
3. In der Praxis treten immer wieder vergleichbare Fälle auf. So kommt es etwa vor, dass die Invalidenrente eines EL-Bezügers rückwirkend, das heisst „verspätet" erhöht wird. Eine sich nur am Wortlaut der massgebenden ELG-Bestimmungen orientierende Rechtsanwendung würde in einem solchen Fall darin bestehen, die höhere Rente nur für die Zukunft, also nur für die Zeit nach der Eröffnung der Rentenrevisionsverfügung, nicht aber für den Zeitraum zwischen dem (in der Vergangenheit liegenden) Wirkungszeitpunkt der Rentenerhöhungsverfügung und dem Zeitpunkt der Eröffnung der Rentenerhöhungsverfügung als Einnahme anzurechnen. Für den vergangenen Zeitraum wäre der EL-Bezüger also überentschädigt, denn er erhielte sowohl die (als Folge der Anrechnung der noch nicht erhöhten Invalidenrente) zu hohe Ergänzungsleistung als auch (in der Form einer Nachzahlung) die erhöhte Invalidenrente. In der Verwaltungspraxis wird im Umstand, dass das ELG keine Bestimmung enthält, welche die Vermeidung einer solchen Überentschädigung ausdrücklich erlauben würde, eine ausfüllungsbedürftige Lücke erblickt. Diese Lücke wird so gefüllt, dass nicht auf den realen Sachverhalt (Ausrichtung der höheren Invalidenrente erst ab dem Zeitpunkt der Eröffnung der entsprechenden Rentenrevisionsverfügung) abgestellt, sondern fingiert wird, die Rentenerhöhungsverfügung sei rechtzeitig, das heisst unmittelbar auf den (in der Vergangenheit liegenden) Wirkungszeitpunkt der Rentenerhöhung und nicht „verspätet" verfügt worden. Diese Fiktion wirkt sich so aus, dass dem EL-Bezüger unterstellt wird, er habe die höhere Rente bereits in der Vergangenheit, nämlich ab dem Wirkungszeitpunkt der Rentenrevisionsverfügung, bezogen (und nicht erst nachträglich in der Form einer Nachzahlung erhalten). Dies erlaubt es, die Ergänzungsleistung rückwirkend, das heisst auf den Zeitpunkt, in dem die Rentenerhöhung wirksam geworden ist, revisionsweise im Umfang der Erhöhung der Invalidenrente herabzusetzen. Daraus resultiert eine Rückforderung der zwischen dem Wirkungszeitpunkt der revisionsweisen Rentenerhöhung und dem Zeitpunkt der Eröffnung der Verfügung betreffend die rückwirkende revisionsweise Herabsetzung der Ergänzungsleistung zu Unrecht ausgerichteten Ergänzungsleistungen. Diese EL-Rückforderung entspricht im Normalfall dem Betrag der Rentennachzahlung und kann deshalb mit dieser verrechnet werden. Mit der Fiktion der rechtzeitigen (also nicht verspäteten) Heraufsetzung der Invalidenrente wird somit erreicht, dass der EL-Bezüger für den gesamten massgebenden Zeitraum insgesamt nur jene Ergänzungsleistung erhält, die seinem tatsächlichen Existenzbedarf entspricht. Durch diese Fiktion wird jene stossende Ungleichbehandlung verhindert, die in einer rein zufällig auftretenden EL-spezifischen Überentschädigung in Einzelfällen bestehen würde (vgl. statt vieler: Entscheid EL 2017/20 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 21. November 2018, E. 3, mit Hinweisen).
4. Wenn es erforderlich ist, in Ausfüllung einer Lücke im ELG eine durch die „verspätet“ verfügte Erhöhung einer als Einnahme anzurechnenden Sozialversicherungsleistung die Ausrichtung einer überhöhten Ergänzungsleistung mittels der Fiktion zu verhindern, die Erhöhung dieser Sozialversicherungsleistung sei nicht „verspätet“, sondern rechtzeitig, das heisst mit der Entstehung des höheren Leistungsanspruchs erfolgt, dann muss diese Lücke im ELG auch dann gefüllt werden, wenn durch eine „verspätet“ verfügte Herabsetzung oder Aufhebung einer als Einnahme anzurechnenden Sozialversicherungsleistung für die Zeit zwischen dem (in der Vergangenheit liegenden) Wirkungszeitpunkt der entsprechenden Herabsetzungs- oder Aufhebungsverfügung des anderen Sozialversicherungsträgers und dem Zeitpunkt der Eröffnung dieser Herabsetzungs- oder Aufhebungsverfügung eine zu tiefe, das heisst den Existenzbedarf nicht deckende Ergänzungsleistung ausgerichtet würde. Der Beschwerdeführer hätte ansonsten ab dem 1. April 2016 definitiv nur einen Anspruch auf eine um den Betrag der Hilflosenentschädigung zu tiefe (nicht existenzsichernde) Ergänzungsleistung. Darin wäre ebenfalls eine rein zufällige, durch nichts zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gegenüber anderen EL-Bezügern zu erblicken, allerdings nicht in der Form einer zu hohen, sondern in der Form einer zu tiefen Ergänzungsleistung. Das kann nur durch die (lückenfüllend zu schaffende) Bestimmung vermieden werden, in solchen Fällen sei zu fingieren, dass die Herabsetzung oder Aufhebung der (als Einnahmen anzurechnenden) Sozialversicherungsleistung (hier der Hilflosenentschädigung) nicht „verspätet“, sondern sofort nach dem Eintritt der entsprechenden Sachverhaltsveränderung verfügt worden sei. Damit soll die Gleichbehandlung aller EL-Bezüger sichergestellt werden. Die Fiktion einer „rechtzeitigen" revisionsweisen Veränderung einer als Einnahme anzurechnenden Sozialversicherungsleistung findet also notwendigerweise sowohl bei EL-Bezügern, die sich mit einer „verspätet“ verfügten rückwirkenden Herabsetzung oder Aufhebung der als Einnahme anzurechnenden Sozialversicherungsleistung konfrontiert sehen, als auch bei jenen EL-Bezügern, bei denen die Zusprache oder die Heraufsetzung einer als Einnahme angerechneten Sozialversicherungsleistung „verspätet" verfügt worden ist, Anwendung. Die Beschwerdegegnerin hätte also fingieren müssen, dass der Beschwerdeführer bereits ab dem 1. April 2016 keine Hilflosenentschädigung mehr bezogen habe, denn nur so hätte die EL-spezifische „Unterdeckung" vermieden werden können, die nur deshalb – zufällig – entstanden ist, weil die Ausgleichskasse die Hilflosenentschädigung „verspätet“, das heisst rückwirkend aufgehoben hat.
5. Die Fiktion der bereits früher erfolgten Erhöhung, Herabsetzung oder Aufhebung einer als Einnahme anzurechnenden Sozialversicherungsleistung bestimmt den Zeitpunkt, ab dem die laufende Ergänzungsleistung in Anwendung von Art. 17 Abs. 2 ATSG revidiert werden muss. Wird also beispielsweise im November rückwirkend ab Februar eine höhere Invalidenrente zugesprochen, erfolgt die entsprechende revisionsweise Herabsetzung der laufenden Ergänzungsleistung per 1. Februar (und nicht per 1. Dezember). Grundsätzlich gilt das auch für die hier massgebende Aufhebung der Hilflosenentschädigung per 31. März 2016. Allerdings fehlt die Grundvoraussetzung des Art. 17 Abs. 2 ATSG, nämlich eine laufende, das heisst früher rechtskräftig zugesprochene Ergänzungsleistung. Dem Beschwerdeführer ist nämlich erst mit der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2016 rückwirkend ab 1. März 2016 eine Ergänzungsleistung zugesprochen worden. Das bedeutet, dass es sich bei der (fiktiven) Beendigung der Ausrichtung der Hilflosenentschädigung per 31. März 2016 nicht um eine nachträgliche Sachverhaltsveränderung, sondern um eine (fiktive) Tatsache gehandelt hat, die bereits bei der erstmaligen Zusprache der Ergänzungsleistung hätte berücksichtigt werden müssen. Das schliesst eine Revision der Verfügung vom 10. Juli 2016 per 1. April 2016 in Anwendung des Art. 17 Abs. 2 ATSG offensichtlich aus. Weder der Beschwerdegegnerin noch dem Beschwerdeführer hat am 10. Juli 2016 bekannt sein können, dass die Hilflosenentschädigung von der Ausgleichskasse am 18. Oktober 2016 rückwirkend per 31. März 2016 eingestellt würde, womit die Fiktion der Beendigung der Ausrichtung der Hilflosenentschädigung per 31. März 2016 erst entstehen würde. Bei dieser Fiktion handelt es sich deshalb um eine qualifiziert neue Tatsache im Sinne des Art. 53 Abs. 1 ATSG, die von der Beschwerdegegnerin zum Anlass hätte genommen werden müssen, die Verfügung vom 10. Juli 2016 entsprechend zu korrigieren. Die Beschwerdegegnerin hätte ihre Verfügung vom 10. Juli 2016 also nicht in Anwendung des Art. 17 Abs. 2 ATSG ex nunc, sondern in Anwendung des Art. 53 Abs. 1 ATSG ex tunc revidieren müssen. Damit erweist sich der angefochtene, sich in verfahrensrechtlicher Hinsicht ausschliesslich auf den Art. 17 Abs. 2 ATSG stützende Einspracheentscheid vom 8. Juni 2018 als gesetzwidrig. Er ist ersatzlos aufzuheben.
6. Im Sinne eines obiter dictum ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdegegnerin verpflichtet ist, von Amtes wegen (vgl. etwa Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, Art. 53 N 36) ein Revisionsverfahren gemäss dem Art. 53 Abs. 1 ATSG zu eröffnen, wenn ihr eine qualifiziert neue Tatsache bekannt wird. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein solches Verfahren zu eröffnen sei, hat sie also kein schrankenloses Ermessen wie bei der Wiedererwägung nach Art. 53 Abs. 2 ATSG. Unterlässt sie es, bei Bekanntwerden einer qualifiziert neuen Tatsache ein Verfahren nach Art. 53 Abs. 1 ATSG zu eröffnen, dürfte ihr Verhalten deshalb als eine Rechtsverweigerung im Sinne des Art. 56 Abs. 2 ATSG zu qualifizieren sein.

Im Beschwerdeverfahren betreffend eine Ergänzungsleistung werden keine amtlichen Kosten erhoben (Art. 61 lit. a ATSG).

Entscheid

im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP

1. In Gutheissung der Beschwerde wird der angefochtene Einspracheentscheid vom 8. Juni 2018 aufgehoben.
2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.