EL 2011/31

Präsidentin Karin Huber-Studerus, Versicherungsrichterinnen Monika Gehrer-Hug und Lisbeth Mattle Frei; Gerichtsschreiberin Fides Hautle

Entscheid vom 11. Dezember 2012

in Sachen

A.___,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Z.___, Amtsvormundschaft,

dieser vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Dieter Studer, Hauptstrasse 11a, 8280 Kreuzlingen,

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen, Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen, Brauerstrasse 54, Postfach, 9016 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Ergänzungsleistung zur AHV

Sachverhalt :

A.

A.a A.___ wurde am 25./29. Juni 2004 von ihrem Beistand (gem. Art. 308/310 ZGB, act. 14-3) zum Bezug einer Ergänzungsleistung angemeldet (Doss. B act. 12), worauf "ihr" die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen mit Verfügung vom 22. Juli 2004 ab 1. Mai 2004 eine solche von insgesamt Fr. 5'107.-- pro Monat (pro Jahr Fr. 61'284.--) zusprach (Doss. B act. 11). Dabei handelte es sich, auch wenn das weder aus dem Gesuch noch aus der Verfügung ersichtlich wird, um einen Anspruch der Mutter B.___ auf (ordentliche und ausserordentliche) Er­gänzungsleistungen zu ihrer IV-Rente. Für das Kind, für welches die EL-Bezügerin eine IV-Kinderrente erhielt und das in einem (anerkannten) Kinderheim lebte, war eine ge­sonderte Anspruchsberechnung vorgenommen worden. Dabei war (nebst der IPV und persönlichen Auslagen für Heimbewohner) die Tagestaxe von Fr. 226.-- angerechnet worden. Vom Ausgabenüberschuss von Fr. 82'190.-- wurden die maximalen ordent­lichen EL von Fr. 30'300.-- zuzüglich Krankenversicherungsprämienpauschale (IPV) von Fr. 684.-- (vgl. Art. 3a Abs. 3 ELG und Art. 3b Abs. 3 lit. d ELG sowie Art. 26a ELV, je in der damals gültig gewesenen Fassung) und die maximalen ausserordentlichen EL von Fr. 30'300.-- (vgl. Art. 8 ELG/SG, sGS 351.5) zugesprochen. - Ab Januar 2005 betrug der EL-Anspruch monatlich insgesamt Fr. 5'208.-- (Fr. 2'633.-- und Fr. 2'575.--; Doss. B act. 10). 

A.b Am 21. Februar 2006 wechselte das Kind zu Pflegeeltern (vgl. Mutationsmeldung vom 20. März 2006, Eingangsdatum, Doss. B act. 9-1), denen gemäss Pflegevertrag vom 6. März 2006 (Doss. B act. 9-3 f.) ein Pflegegeld von monatlich Fr. 1'271.-- (pro Jahr Fr. 15'252.--) geschuldet war. Die Sozialversicherungsanstalt berechnete den Er­gänzungsleistungsanspruch der Mutter ab März 2006 (gemäss Berechnungsblatt April 2006) neu für das Kind als Nichtheimbewohner. Sie rechnete als Ausgaben nebst der jährlichen IPV für Kinder von Fr. 732.-- einen Mietzins von Fr. 3'600.-- (dieser Wert stammte wohl von einem Eigenmietwert, mit Aufteilung gemäss Rz 3023 der damaligen vom Bundesamt für Sozialversicherungen herausgegebenen Wegleitung über die Er­gänzungsleistungen zur AHV und IV, WEL, entsprechend Rz 3231.03 der ab 1. April 2011 geltenden Fassung), einen Lebensbedarf für Nichtheimbewohner von Fr. 9'225.-- und als übrige Ausgaben "Mehrkosten bei Aufenthalt bei Dritten" von Fr. 2'427.-- pro Jahr (total - ohne IPV - Fr. 15'252.--) an. Es ergab sich ein Anspruch auf eine ordent­liche Ergänzungsleistung von noch Fr. 759.-- pro Monat. Die Sozialversicherungsanstalt stellte am 5. April 2006 eine Rückforderung von im März 2006 zu viel bezogenen ordentlichen (Fr. 1'877.--) und ausserordentlichen (Fr. 2'575.--) Ergänzungsleistungen (Doss. B act. 8). Mit Verfügung vom 29. Dezember 2006 (Doss. B act. 5) setzte die EL-Durchführungsstelle den Anspruch der Mutter des Kindes für dieses ab 1. Januar 2007 auf monatlich Fr. 745.-- herab. Dabei berücksichtigte sie die jährliche IPV für Kinder von Fr. 756.--, einen jährlichen Mietzins ("Mietzinspauschale", vgl. Doss. B act. 6) von Fr. 4'140.-- (wohl immer noch nach Eigenmietwert), den Lebensbedarf für Nichtheim­bewohner von Fr. 9'480.-- und "Mehrkosten bei Aufenthalt bei Dritten" von Fr. 1'632.-- (ohne IPV total wiederum Fr. 15'252.--). - Nach einer periodischen Überprüfung vom Juli 2007 (Doss. B act. 4) brauchte keine neue Verfügung zu ergehen. - Für die Zeit ab Januar 2008 setzte die Sozialversicherungsanstalt den EL-Anspruch am 21. Dezember 2007 auf monatlich Fr. 746.-- pro Monat herauf (IPV-Erhöhung um Fr. 12.-- pro Jahr; Doss. B act. 3).

A.c Am 7. Juli 2008 (Doss. B act. 2-1 f.) ersuchte der seit dem 4. Dezember 2007 ein­gesetzte Vormund des Kindes die Sozialversicherungsanstalt darum, AHV-Beiträge (mindestens den Arbeitnehmeranteil, gemeint wohl: Arbeitgeberanteil davon), welche vom Pflegegeld hätten bezahlt werden müssen, bei der EL-Berechnung zu berück­sichtigen. Nachdem die Sozialversicherungsanstalt am 8. August 2008 (Doss. B act. 1) erklärt hatte, hierzu sei der Abschluss eines neuen Pflegevertrages erforderlich, den er (zur Fristwahrung für eine Änderung ab Juli 2008 innert dreier Monate) einzureichen habe, stellte der Vormund am 8. September 2008 (Doss. A act. 26) einen neuen Pflegevertrag vom 18. August 2008 zu und ersuchte um entsprechende Neuberechnung. Der ab 7. Juli 2008 geltende Vertrag sah ein Kostgeld von Fr. 1'424.80 vor (die Hälfte davon AHV-pflichtiges Einkommen). Eine entsprechende Anpassungsverfügung ab Juli 2008 erging nicht (vgl. Doss. A act. 21 f.). Ab Januar 2009 wurde der EL-Anspruch gemäss Berechnung vom 1. Januar 2009 (Doss. A act. 4-2) auf monatlich 755.-- angehoben. Be­rücksichtigt wurden die IPV von Fr. 804.--, die unveränderten Mietausgaben von Fr. 4'140.--, der Lebensbedarf für Nichtheimbewohner von Fr. 9'780.-- und die unver­änderten "Mehrkosten bei Aufenthalt bei Dritten" von Fr. 1'632.--. Die Veränderung durch den neuen Pflegevertrag (samt der Frage der Sozialversicherungsbeiträge) blieb vorerst unberücksichtigt.

B.  

B.a Aufgrund des Ablebens seiner Mutter im Januar 2009 (bei Doss. C) - der Vater ist nicht bekannt - wurde das Kind zur Waise und selber (AHV-)rentenberechtigt. Die Ver­sicherte bezieht seit dem 1. Februar 2009 eine Vollwaisenrente (vgl. Einspracheentscheid). Mit Verfügung vom 6. Mai 2009 (Doss. A act. 20) sprach die EL-Durchführungsstelle dem Kind ab Februar 2009 eine ordentliche Ergänzungsleistung zur AHV von monatlich Fr. 673.-- zu. Als Ausgaben angerechnet wurden nebst der unveränderten IPV von Fr. 804.-- und dem Lebensbedarf für Nichtheimbewohner von Fr. 9'780.-- neu Mietausgaben von Fr. 5'699.--, aber keine "Mehrkosten bei Aufenthalt bei Dritten" mehr. Die Mietausgaben entsprachen einem Drittel des seit Juli 2008 ge­schuldeten Pflegegeldes (Kostgeldes) von Fr. 1'424.80 pro Monat oder Fr. 17'097.60 (wohl Methodenwechsel: Mietzins nach der damaligen Rz 3022 WEL bzw. Rz 3237.01 der ab 1. April 2011 geltenden Fassung). Statt der Kinderrente von Fr. 7'296.-- war eine AHV-Rente von Fr. 8'208.-- angerechnet worden. Da der Versicherten ab Februar 2009 eine höhere AHV-Waisenrente (Fr. 10'944.--) zustand, beabsichtigte die Sozialver­sicherungsanstalt am 4. November 2009 (Doss. A act. 16 ff.), den Anspruch ab Februar 2009 auf Fr. 445.-- herabzusetzen (samt Rückforderung). Die vorgesehene Verfügung wurde allerdings gemäss Doss. A act. 15 nicht versandt. Stattdessen setzte die Sozialversicherungsanstalt den Anspruch mit Verfügung vom 12. November 2009 (Doss. A act. 14) ab 1. November 2009 aus diesem Grund auf monatlich Fr. 445.-- herab. - Am 7. Januar 2010 (Doss. A act. 12) setzte sie den Anspruch ab 1. Januar 2010 auf Fr. 452.-- herauf. - Ab Januar 2011 betrug der EL-Anspruch monatlich Fr. 456.-- (ge­mäss Berechnung vom 29. Dezember 2010, Doss. A act. 11). Die IPV machte im Jahr 2011 Fr. 960.-- und der Lebensbedarf machte Fr. 9'945.-- aus, als Mietzins wurden weiterhin Fr. 5'699.-- berücksichtigt; die AHV-Rente betrug inzwischen Fr. 11'136.--.

B.b Mit Schreiben vom 6. Mai 2011 (Doss. A act. 9) teilte der Vormund der EL-Bezügerin (unter Beilage des Vertrags vom 3. Mai 2011) mit, der Pflegevertrag sei (ge­stützt auf die Pflegegeld-Richtlinien des Kantons St. Gallen) veränderten wirtschaft­lichen Verhältnissen angepasst worden. Bei einer Anpassung ab Mai 2011 sei deshalb von einem Bruttopflegegeld von Fr. 1'773.91 (monatlich) auszugehen. Über die Hälfte davon werde beitragsrechtlich als Einkommen (wohl: Lohn) abgerechnet.

B.c Mit Verfügung vom 9. Juni 2011 (Doss. A act. 7 f.) setzte die EL-Durchführungsstelle den EL-Anspruch der Bezügerin ab 1. Mai 2011 auf monatlich Fr. 572.-- herauf. Anstelle des bisherigen Mietzinses von Fr. 5'699.-- wurden neu Fr. 7'092.-- berück­sichtigt. Das entsprach rund einem Drittel des ab Mai 2011 geschuldeten Pflegegeldes von pro Jahr Fr. 21'286.92 (12x Fr. 1'773.91).

B.d Gegen die Verfügung vom 9. Juni 2011 erhob der Vormund der EL-Bezügerin für sie am 30. Juni 2011 Einsprache (Doss. A act. 5). Er beantragte, die Verfügung bzw. die EL-Berechnung vom 29. Dezember 2010/9. Juni 2011 sei dahingehend abzuändern, dass der EL-Bezügerin ab dem 1. April 2011 monatliche EL von Fr. 954.-- bzw. Fr. 1'070.60 zuzusprechen und bei der Bemessung die jährlichen Arbeitgeber-AHV-Bei­träge bzw. die jährlichen Unfallversicherungsprämien von total Fr. 5'986.30 anzurechnen seien. Die Sache sei durch die EL-Durchführungsstelle einer Neubeurteilung mit richtiger Rechtsanwendung zu unterziehen. Entgegen dem Antrag vom 6. Mai 2011 und der Aufstellung über die zu bezahlenden Sozialversicherungsbeiträge von jährlich Fr. 5'986.30 sei dieser Betrag bei der EL-Berechnung ab 1. Januar 2011 bzw. ab 1. Mai 2011 nicht berücksichtigt worden. Die Beiträge könnten aber gemäss dem Schreiben der Sozialversicherungsanstalt vom 8. August 2008 bei der EL-Berechnung berück­sichtigt werden. So sei es in einer früheren Berechnung (unter der Position "übrige Aus­gaben") auch gemacht worden. Der EL-Anspruch sei nach richtiger Rechtsanwendung ab Januar 2011 neu zu berechnen.

B.e Am 1. Juli 2011 (Doss. A act. 6) leitete die Sozialversicherungsanstalt eine periodische Revision ein.

B.f Mit Schreiben vom 12. Oktober 2011 (bei Doss. C) drohte der Rechtsdienst der Sozialversicherungsanstalt der EL-Bezügerin eine reformatio in peius an. Die EL-Bezügerin sei eine Person, die nicht dauernd oder längere Zeit in einem Heim oder Spital lebe. Die im Rahmen einer solchen EL-Berechnung anerkannten Ausgaben würden in Art. 10 ELG abschliessend aufgezählt. Als jährlicher Mietzins sei in der EL-Berechnung zur angefochtenen Verfügung ausgehend von dem im Pflegevertrag vom 3. Mai 2011 festgesetzten monatlichen Kostgeld ein Betrag von Fr. 7'092.-- (ein Drittel von 12x Fr. 1'773.--) berücksichtigt worden. Stattdessen hätten aber nur die Kosten für das Wohnen gemäss den ab 1. Januar 2010 gültigen Pflegegeld-Richtlinien des Kantons St. Gallen für ein Kind in Dauerpflege im Alter zwischen sieben und vierzehn Jahren von Fr. 338.-- pro Monat (Wohnen/Energie Fr. 308.-- und Einrichtung/laufende Haushaltskosten Fr. 30.--) bzw. Fr. 4'056.-- pro Jahr berücksichtigt werden dürfen. Schon in den EL-Berechnungen der Vergangenheit seien zu hohe Mietausgaben be­rücksichtigt worden. Die damalige Praxis bei in Pflegefamilien fremdplatzierten Kindern sei im Entscheid EL 2007/37 des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 11. März 2008 als gesetzeswidrig qualifiziert und deshalb von der EL-Durchführungsstelle anschliessend aufgegeben worden. Es werde daher beabsichtigt, die ange­fochtene Verfügung insofern zu Ungunsten der EL-Bezügerin abzuändern, als ab 1. Mai 2011 Mietzinsausgaben von Fr. 4'056.-- angerechnet würden. Innert Frist bestehe die Gelegenheit, die Einsprache zurückzuziehen. Eine Wiedererwägung der Verfügungen aus den Jahren 2006 bis 2009 sei nicht vorgesehen.

B.g Mit Schreiben vom 20. Oktober 2011 wurde an der Einsprache festhalten (bei Doss. C).

B.h Mit Entscheid vom 4. November 2011 wies die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen die Einsprache ab und legte die Ergänzungsleistung für die Zeit ab Mai 2011 auf monatlich Fr. 319.-- fest.

C.

Gegen diesen Einspracheentscheid richtet sich die von Rechtsanwalt lic. iur. Dieter Studer für die Betroffene am 7. Dezember 2011 erhobene Beschwerde. Der Rechts­vertreter der Beschwerdeführerin beantragt, der Einspracheentscheid vom 4. November 2011 sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei eine jährliche Ergänzungsleistung unter Berücksichtigung sämtlicher Kosten des Aufenthalts in der Pflegefamilie gemäss nachstehender Begründung zuzusprechen, ihr seien ausserdem Ergänzungsleistungen, die in der Vergangenheit offensichtlich unrichtig bzw. zu tief berechnet und ausbezahlt worden seien, nachzuzahlen und es seien entsprechende korrekte Verfügungen zu er­lassen. Zudem sei die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung durch ihn zu bewilligen. Die Beschwerdeführerin werde im angefochtenen Entscheid als Nichtheimbewohnerin qualifiziert. Das sei nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Unter dem bis zum 31. Dezember 2007 gültigen ELG habe der EL-spezifische und damit bundes­rechtliche Heimbegriff die Komponenten der Heimbedürftigkeit der versicherten Person und der Fähigkeit der Institution, dieser Heimbedürftigkeit in adäquater Weise Rechnung zu tragen, beinhaltet. Das Bundesgericht habe es abgelehnt, eine kantonale oder kommunale Bewilligung als Voraussetzung der Heimdefinition zuzulassen. Vorliegend umfasse die genannte Heimdefinition sowohl das Kinderheim als auch die Pflegefamilie, in welcher die Beschwerdeführerin seit Februar 2006 lebe. Daran habe sich auch mit dem neuen ELG und Art. 25a ELV nichts geändert. Für die Vornahme einer Heimberechnung müsse die Einrichtung im Besitz einer kantonalen Heimbewilligung oder einer der Heimbewilligung gleichgestellten Bewilligung sein, wobei auch Pflegefamilien mit Bewilligung der Vormundschaftsbehörde als Heim gölten. Die betroffene Pflegefamilie habe die Bewilligung der Vormundschaftsbehörde besessen. Die Pflegeverträge vom 6. März 2006, 28. August 2008 und 3. Mai 2011 seien von den Vormundschaftsbehörden jeweils unterzeichnet worden. Daher handle es sich bei der Pflegefamilie um eine Einrichtung im Sinn der EL-rechtlichen Heimdefinition. Auch ab 26. Februar 2006 müsste demnach eine Heimberechnung Platz greifen. Die Heimbedürftigkeit der damals knapp zwei- und derzeit siebeneinhalbjährigen Beschwerdeführerin sei ebenfalls ge­geben, da sie durch die Invalidität und Geistesschwäche sowie den späteren Tod der Mutter auf vollumfängliche Pflege und Betreuung angewiesen sei. Die Heimberechnung müsse ferner nicht nur das Kostgeld, sondern sämtliche anfallenden Kosten berücksichtigen, also auch die Mehrkosten etwa für Kleider, Arzt- und Zahnarztselbst­behalte, Freizeitbeschäftigungen, Ferien und öffentliche Verkehrsmittel, ausserdem die Sozialversicherungsbeiträge auf dem beitragspflichtigen Einkommen der Pflegefamilie. Der vorliegend eingestandene und offenbar als Regel akzeptierte Missstand, dass die zugesprochene Ergänzungsleistung die Betreuungskosten von in einer Pflegefamilie platzierten Kindern nicht decke, und der Umstand, dass die Beschwerde­führerin als Vollwaisenkind jahrelang auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sei, die sie später unter Umständen werde zurückzahlen müssen, dürften angesichts des verfassungsmässigen Grundsatzes der Existenzsicherung nicht in Kauf genommen werden. Es könne nicht sein, dass durch den Wechsel aus dem Heim mit entsprechender existenzsichernder EL in eine Pflegefamilie mehrere Tausend Franken Ergänzungsleistungen gespart würden mit der Folge, dass das Kind die Existenzdeckung verliere. Selbst wenn nicht von einer Heimberechnung auszugehen wäre, müsste eine im verfassungsrechtlichen Sinn ge­botene Existenzdeckung durch die EL zugesprochen werden. Schon in der ersten Ver­fügung betreffend den Aufenthalt in der Pflegefamilie vom 5. April 2006 sei zwar das Kostgeld enthalten, aber die im Pflegevertrag ebenfalls erwähnten Mehrkosten seien ungedeckt geblieben. Ab 1. Januar 2007 seien zudem die Sozialversicherungsbeiträge auf den halben Lohn der Pflegefamilie angefallen, die wiederum nicht gedeckt gewesen seien. Somit habe in zweifacher Hinsicht eine verfassungswidrige Unterdeckung be­standen, welche mit den späteren Verfügungen bestätigt worden sei. Noch schlechter gestellt worden sei die Beschwerdeführerin durch die EL-Berechnungen nach jener vom 21. Dezember 2007. Die Berechnung ab Juli 2008 mit dem Vermerk "nicht verfügt" habe mit Mietkosten von Fr. 5'699.-- und dem Lebensbedarf von Fr. 9'480.-- nicht einmal mehr die Nettopflegekosten von Fr. 15'252.-- gedeckt. Die Verfügung vom 6. Mai 2009 habe Pflegefamilienkosten von insgesamt Fr. 15'479.-- berücksichtigt, während der Pflegevertrag vom 28. August 2008 mittlerweile Kosten von Fr. 17'097.60 ausgewiesen habe, wobei die Mehrkosten und Sozialver­sicherungsbeiträge noch dazugekommen seien. Die Existenzsicherung sei in der Pflegefamilie somit zu keiner Zeit durch die IV- bzw. durch die Vollwaisenrente und die EL gedeckt gewesen; vielmehr habe die Unterdeckung stetig zugenommen und habe - zulasten des Sozialamtes - inzwischen bereits einige Tausend Franken pro Jahr be­tragen. Alle EL-Verfügungen mit Wirkung ab 1. Februar 2006 erwiesen sich somit als unkorrekt. Nach dem Pflegevertrag vom 3. Mai 2011 machten die nunmehr den Pflege­geld-Richtlinien des Kantons angeglichenen Nettopflegefamilienkosten (ohne anfallende Mehrkosten) Fr. 21'286.92 pro Jahr aus. Während in der Verfügung davon Fr. 17'037.-- anerkannt worden seien, so dass die Unterdeckung jährlich rund Fr. 6'000.-- bis Fr. 7'000.-- ausgemacht hätte, solle nach dem angefochtenen Entscheid abgesehen von den Krankenkassenprämien gar lediglich noch der Betrag für den Lebensbedarf und ein Betrag von Fr. 4'056.-- für die Miete anerkannt werden. Dem Sozialamt oder bei später günstigen finanziellen Verhältnissen der Beschwerdeführerin eine solche Unterdeckung von gegen Fr. 10'000.-- pro Jahr zuzumuten, sei nicht haltbar, zumal das Kind seit seiner Geburt habe fremdplatziert werden müssen. Daran ändere auch das im angefochtenen Entscheid angeführte Urteil des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 11. März 2008 nichts, es spreche vielmehr gerade für die Anwendung der Heimberechnung bei einer Siebeneinhalbjährigen. Das Gericht habe im Urteil ausser­dem Mietkosten anerkannt, die selbst nicht Mietkosten im engeren Sinn gewesen seien, aber von diesen nicht hätten getrennt werden können und der Abdeckung des Grundbedarfs des Wohnens gedient hätten. Die Beschwerdeführerin habe keine Möglichkeit, die Wohnkosten zu beeinflussen. Es gehe nicht an, dass die Beschwerdegegnerin aus den Pflegegeld-Richtlinien einfach zwei Positionen herausnehme, die nach ihrer Ansicht den Mietkosten entsprächen. Wenn sie geltend machen wolle, die übrigen Kosten seien Betreuungs- und Pflegekosten und könnten nicht berücksichtigt werden, so müsse eine Heimberechnung vorgenommen werden, solle die Beschwerdeführerin nicht zwischen Stuhl und Bank fallen. Halte die Beschwerdegegnerin aber an einer Nichtheimbewohner-Berechnung fest, müsse sie die Kostendeckung über Krankheits- und Behinderungskosten prüfen. Die Beschwerde­führerin sei infolge Geisteskrankheit und Invalidität der Mutter und später durch ihren Tod (sc. fremd-) betreuungsbedürftig geworden. Das könne als Voraussetzung der Be­treuungsbedürftigkeit gelten, auch wenn es in Art. 13 Abs. 1 ELKV und Art. 10 Abs. 1 ELKV/SG (sGS 351.53; in der damaligen Fassung) nicht ausdrücklich erwähnt werde.

D.  

Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2012 die Abweisung der Beschwerde. Die auf den 1. Januar 2008 in Kraft getretene Verordnungsbestimmung Art. 25a ELV mit der Überschrift "Heimdefinition" halte fest, dass als Heim jede Einrichtung gelte, die von einem Kanton als Heim anerkannt werde oder über eine kantonale Betriebsbewilligung verfüge. Die Pflegefamilie der Beschwerde­führerin sei im Verzeichnis der Kinder- und Jugendheime sowie sozial- und heilpädago­gischen Pflegefamilien des kantonalen Amtes für Soziales nicht aufgeführt und gelte folglich nicht als Heim im EL-rechtlichen Sinn. Auch für die Zeit vor Inkrafttreten von Art. 25a ELV könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Pflegefamilie den EL-rechtlichen Heimbegriff erfüllt habe, da sie offensichtlich nicht darauf ausgerichtet gewesen sei, eine Mehrzahl von heimbedürftigen Personen aufzunehmen, um so die Gemeinkosten pro Heimbewohner tief zu halten, was für ein Heim vorausgesetzt ge­wesen sei. Es sei zu Recht keine Heimberechnung erfolgt.

E.  

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hält am 26. Januar 2012 an der Beschwerde fest. - Am 22. August 2012 hat er aufforderungsgemäss eine Zustimmungserklärung der Vormundschaftsbehörde zur Prozessführung durch den Vormund vom 17. August 2012 eingereicht.

Erwägungen:

1.  

1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen den Einspracheentscheid vom 4. November 2011. Damit wies die Beschwerdegegnerin die Einsprache gegen jene Verfügung ab und legte die Ergänzungsleistung der Beschwerdeführerin für die Zeit ab Mai 2011 auf monatlich Fr. 319.-- fest. Die Verfügung war während laufenden EL-Bezugs auf die Meldung vom 6. Mai 2011 hin ergangen, dass der Pflegevertrag gestützt auf die Pflegegeld-Richtlinien veränderten wirtschaftlichen Verhältnissen angepasst worden sei. Der Vormund hatte den neuen Pflegevertrag (mit höherem Pflegegeld von Fr. 1'773.91 statt Fr. 1'424.80) eingereicht und ein Anpassungsgesuch gestellt. Ausserdem hatte er dar­um ersucht, die Hälfte des Bruttopflegegeldes als beitragspflichtigen Lohn zu be­trachten. Die Änderungsmeldung berücksichtigte die Beschwerdegegnerin durch die Anpassungsverfügung vom 9. Juni 2011, indem sie einen Drittel des neuen Pflegegeldbetrags (ein Drittel von Fr. 21'276.--) als Mietzins einsetzte. Einen (zusätzlichen) Abzug für Sozialversicherungsbeiträge hat sie nicht vorgenommen (sie sind denn auch in den Fr. 1'773.91 enthalten). Bei dem entsprechenden Ersuchen des Vormunds handelte es sich um einen Antrag, den er bereits am 7. Juli 2008 einmal gestellt hatte (mit neuem Pflegevertrag ab Juli 2008 bei Fr. 1'424.80 statt Fr. 1'271.--). Der Antrag war bei der Be­rechnung ab Januar 2009 offenbar unberücksichtigt geblieben. Die Änderung durch den neuen Pflegevertrag wurde indessen in der - formell rechtskräftig gewordenen - Verfü­gung vom 6. Mai 2009 verarbeitet, indem ein Drittel des Pflegegeldes als Mietausgabe (ohne zusätzlichen Abzug für die Beiträge) eingesetzt wurde. Während die Anerkennung von Sozialversicherungsbeiträgen am 6. Mai 2011 im Sinn eines Anpassungsgesuchs beantragt worden war, ersuchte der Vormund in der Einsprache auch um eine rück­wirkende Korrektur bezüglich der fehlenden Sozialversicherungsbeiträge von jährlich Fr. 5'986.30 ab Januar 2011. Er stellte somit ein Wiedererwägungsgesuch, begründet mit der Zusicherung der Beschwerdegegnerin vom August 2008. Der angefochtene Ent­scheid ordnet eine anpassungsweise Mietzinsänderung (Herabsetzung) an, allerdings mit der substituierten Begründung, dass der Modus der Anrechnung der Kosten des Aufenthalts seit je falsch gewesen sei, d.h. mit Gründen der Wiedererwägung bzw. rückwirkender, damals unterlassener Anpassung. Eine ausdrückliche Verfügung über das Wiedererwägungsgesuch hat die Beschwerdegegnerin nicht erlassen; sie hat aber in der vorgängigen Androhung einer reformatio in peius ausgeführt, sie beabsichtige, von einer Wiedererwägung der nach ihrer Auffassung zu Ungunsten der Beschwerde­führerin unzutreffenden Verfügungen ab jener vom 29. Dezember 2006 abzusehen. Im Einspracheentscheid hat sie wie erwähnt eine mit Wiedererwägungsargumenten be­gründete Anpassung ex nunc angeordnet, eine Wiedererwägung aber nicht. Es ist unter diesen Umständen davon auszugehen, dass sie mit dem Einspracheentscheid auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist (was nicht an­gefochten wurde und nicht anfechtbar ist, da seine Qualifikation als solches nicht strittig ist). Die Beschwerde enthält mit dem Antrag auf Nachzahlung sinngemäss wieder ein neues Gesuch um Wiedererwägung. Inhaltlich hat der Einspracheentscheid die Sozial­versicherungsbeiträge nicht als Ausgaben berücksichtigt; vielmehr beschränkt er sich auf eine Anrechnung der Kosten für Wohnen/Energie und für Einrichtung/laufende Haushaltskosten gemäss den Pflegegeld-Richtlinien.

1.2 Streitgegenstand bildet demnach die Anpassung ab Mai 2011. Auf den Antrag auf Nachzahlung kann mangels Anfechtungsgegenstands nicht eingetreten, das Wiedererwägungsgesuch in der Beschwerde kann aber zuständigkeitshalber an die Beschwerdegegnerin überwiesen werden. 

1.3 Der angefochtene Entscheid stammt aus dem Jahr 2011. Die späteren Rechtsänderungen (namentlich der II. Nachtrag vom 20. Dezember 2011 zur Verordnung über die nach Ergänzungsleistungsgesetz anrechenbare Tagespauschale vom 4. Dezember 2007) sind demnach vorliegend nicht anwendbar.

2.  

Vor Erlass der Verfügung vom 9. Juni 2011 war zuletzt formell rechtskräftig eine Ergänzungsleistung von Fr. 456.-- pro Monat ab Januar 2011 (gemäss einer Berechnung vom Dezember 2010) zugesprochen gewesen. Die formelle Rechtskraft einer Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis beschränkt sich auf den Sachverhalt und die Rechtslage zur Zeit ihres Erlasses (vgl. BGE 127 V 10 E. 4a; BGE 115 V 308; vgl. BGE 135 V 201). Auf eine so verfügte Dauerleistung wird zurückgekommen oder sie wird angepasst auf­grund der Titel der Anpassung (Revision) nach Art. 17 ATSG (BGE 135 V 201 E. 5.1), der prozessualen Revision nach Art. 53 Abs. 1 ATSG (wegen neuer Tatsachen oder neuen Beweismittel, vgl. Bundesgerichtsentscheid i/S L. vom 15. Februar 2010, 8C_720/09) oder der Wiedererwägung nach Art. 53 Abs. 2 ATSG (wegen zweifelloser Unrichtigkeit, vgl. BGE 127 V 466). - Dass die Beschwerdegegnerin eine Anpassung des EL-Anspruchs vornahm, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, war doch der am 6. Mai 2011 gemeldeten Änderung des Sachverhalts Rechnung zu tragen (vgl. Art. 25 ELV).

3.  

3.1 Die Beschwerdegegnerin hat im angefochtenen Entscheid (unter anderem) den Lebensbedarf für ein Kind und einen Mietzins im Betrag der Mietkosten gemäss den Pflegegeld-Richtlinien (für Wohnen und Energie sowie Einrichtung und laufende Haushaltskosten) angerechnet. Die Beschwerdeführerin beantragt, dass die Berechnung der jährlichen EL unter Berücksichtigung sämtlicher Kosten des Aufenthalts in der Pflegefamilie erfolgt.

3.2 Nach Art. 112a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) richten Bund und Kantone Ergänzungsleistungen aus an Personen, deren Existenzbedarf durch die Leistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung nicht gedeckt ist (Abs. 1). Das Gesetz legt den Umfang der Ergänzungsleistungen sowie die Aufgaben und Zuständigkeiten von Bund und Kantonen fest (Abs. 2).

3.3 Gestützt auf (unter anderem) Art. 112a Abs. 2 BV ist das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 6. Oktober 2006 (ELG, SR 831.30; in Kraft ab 1. Januar 2008; Totalrevision im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, NFA) erlassen worden. Gemäss Art. 2 Abs. 1 ELG gewähren der Bund und die Kantone Personen, welche die Voraussetzungen nach den Art. 4 bis 6 erfüllen, Er­gänzungsleistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs. Personen mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz haben nach Art. 4 Abs. 1 ELG Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn sie eine der Voraussetzungen von lit. a bis d erfüllen, also wie die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Rente der AHV haben (lit. a). Die Er­gänzungsleistungen bestehen nach Art. 3 Abs. 1 ELG aus der jährlichen Ergänzungs­leistung (lit. a) und der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten (lit. b). Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG).

3.4 Als Ausgaben werden nach Art. 10 ELG bei Personen, die nicht dauernd oder längere Zeit in einem Heim oder Spital leben (zu Hause lebende Personen; Abs. 1), als Betrag für den allgemeinen Lebensbedarf pro Jahr bei rentenberechtigten Waisen Fr. 9'945.-- (lit. a Ziff. 3) und ausserdem der Mietzins einer Wohnung und die damit zu­sammenhängenden Nebenkosten (lit. b) anerkannt. - Nach Rz 3237.01 der vom Bundesamt für Sozialversicherungen herausgegebenen, ab 1. April 2011 geltenden Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (WEL) kann bei entgelt­lichem Aufenthalt bei Dritten (ohne nahe Verwandte und Heime), wenn der auf die Miete entfallende Kostenanteil nicht bekannt ist, ein Drittel der Pensionskosten als Mietzins (einschliesslich Nebenkosten) berücksichtigt werden.

3.5 Bei Personen, die dauernd oder längere Zeit in einem Heim oder Spital leben (in Heimen oder Spitälern lebende Personen), wird nach Art. 10 Abs. 2 ELG als Ausgabe nebst einem vom Kanton zu bestimmenden Betrag für persönliche Auslagen (lit. b) die Tagestaxe anerkannt; die Kantone können die Kosten begrenzen, die wegen des Auf­enthaltes in einem Heim oder Spital berücksichtigt werden; sie sorgen dafür, dass durch den Aufenthalt in einem anerkannten Pflegeheim in der Regel keine Sozialhilfe-Abhängigkeit begründet wird (lit. a).

3.6 Der Bundesrat bestimmt die Definition des Heimes (Art. 9 Abs. 5 lit. h ELG). In dem ab 1. Januar 2008 eingeführten Art. 25a der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELV, SR 831.301) ist diesbe­züglich bestimmt worden: Als Heim gilt jede Einrichtung, die von einem Kanton als Heim anerkannt wird oder über eine kantonale Betriebsbewilligung verfügt (Abs. 1). Hat die IV-Stelle eine versicherte Person im Zusammenhang mit der Gewährung einer Hilf­losenentschädigung als Heimbewohnerin im Sinn von Art. 42ter Abs. 2 des Bundes­gesetzes über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) eingestuft, so gilt sie auch für den Anspruch auf Ergänzungsleistungen als Heimbewohnerin (Abs. 2).

4.  

4.1 Umstritten ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführerin bei der Pflegefamilie einer Heimplatzierung gleichzusetzen ist bzw. ob die Berechnung für Heimbewohner oder für Nichtheimbewohner zur Anwendung zu gelangen hat.

4.2 Unter dem Aspekt von Art. 25a Abs. 1 ELV fragt sich zunächst, ob die Familie, bei welcher die Beschwerdeführerin lebt, vom Kanton St. Gallen als Heim anerkannt wird oder ob sie über eine kantonale Betriebsbewilligung im Sinn dieser Verordnungsbestimmung verfügt.

4.3 Als Heime anerkannt sind im Kanton St. Gallen die Leistungserbringer, welche in die gestützt auf Art. 39 KVG (im Hinblick auf Pflege, medizinische Betreuung und Reha­bilitation von Langzeitpatienten) besetzte Pflegeheimliste (vgl. Regierungsbeschluss über die Pflegeheimliste, sGS 381.181, Liste im Anhang) aufgenommen sind.

4.4 Welche Einrichtungen eine Betriebsbewilligung für das Betreiben eines privaten Betagten- oder Pflegeheims mit mehr als fünf Plätzen gemäss Art. 32 des Sozialhilfegesetzes des Kantons St. Gallen (sGS 381.1; vgl. die Verordnung über private Be­tagten- und Pflegeheime, VBP, sGS 381.18) erhalten haben, wird aus einem Ver­zeichnis des Departements des Inneren des Kantons St. Gallen (Amt für Soziales) ersichtlich (vgl. http://www.soziales.sg.ch/home/alter/betagten-_und_pflegeheime/_jcr_content/Par/downloadlist_0/DownloadListPar/download.ocFile/Verzeichnis%20der%20privaten%20Betagten-%20und%20Pflegeheime.pdf). - Über eine kantonale Bewilligung können ferner private Behinderteneirichtungen verfügen. Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen hat den Kantonsratsbeschluss über Einrichtungen für Menschen mit Be­hinderung (sGS 387.4) erlassen, der am 10. Januar 2002 rechts­gültig wurde und vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2012 (vgl. Art. 6) angewendet wird. Wer eine private Behinderteneinrichtung betreibt, in der dauernd wenigstens drei erwachsene behinderte Personen untergebracht, gepflegt oder beschäftigt werden können, bedarf gemäss Art. 1 des Kantonsratsbeschlusses einer Bewilligung. Eine Be­willigungspflicht besteht gemäss Art. 2 sodann auch für Betreiber einer privaten Ein­richtung, in der wenigstens eine erwachsene behinderte Person und wenigstens zwei weitere Personen unterge­bracht, gepflegt oder beschäftigt werden können, deren Eigenschaft für eine Bewilligung nach den besonderen Vorschriften über Kinder- und Jugendheime, Alters- und Pflege­heime oder die Aufnahme von Pflegekindern mass­gebend ist (Abs. 1). Die Bewilligungspflicht nach diesem Beschluss besteht nicht, wenn eine Bewilligung nach den be­sonderen Vorschriften vorliegt oder erforderlich ist (Abs. 2). Einzelheiten regelt die Verordnung über Behinderteneinrichtungen (sGS 387.41). Das Departement des Inneren (Amt für Soziales) führt ein entsprechendes "Verzeichnis der Einrichtungen für Menschen mit Behinderung; Wohnangebote und Wohnangebote mit Beschäftigung" (vgl. http://www.soziales.sg.ch/home/behinderung/wohnen_und_tagesstaetten.Par.0004.DownloadListPar.0004.File.tmp/Verzeichnis%20Wohnangebote%20und%20Wohnangebote%20mit%20Besch%C3%A4ftigung%20f%C3%BCr%20Menschen%20mit%20Behinderung%20im%20Kanton%20St.Gallen.pdf). Bewilligungsfähig in diesem Sinn sind private, auch wenig institutionelle Einheiten im Sinn von "heimähnlichen" Einrichtungen, wie etwa eine (in das erwähnte Verzeichnis aufgenommene) Grossfamilie. - Auf der Grundlage der Verordnung über Kinder- und Jugendheime (KJV, sGS 912.4) wird vom Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen (Amt für Volksschule, Abteilung Sonderpädagogik) ausserdem ein Verzeichnis der besonderen Einrichtungen mit internem Schulangebot mit Betriebsbewilligung geführt (vgl. http://www.sg.ch/home/bildung/volksschule/kinder_mit_behinderung/sonderschulung/sonderschulen_kanton_sg/_jcr_content/Par/downloadlist/DownloadListPar/download.ocFile/A%20Verzeichnis%20Sonderschulen%2001.08.12.pdf).

4.5 Für Einrichtungen der Heimpflege von Unmündigen und Kindern unter zwölf Jahren auf der Grundlage von Art. 3 und 13 ff. der eidgenössischen Verordnung über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO; SR 211.222.338) führt der Kanton St. Gallen schliesslich gemäss Art. 4 KJV ein Verzeichnis der Kinder- und Jugendheime sowie sozial- und heilpädagogischen Pflegefamilien mit Betriebsbewilligung (http://www.soziales.sg.ch/home/Kinder_und_Jugendliche/kinder-_und_jugendheime/_jcr_content/Par/downloadlist/DownloadListPar/download.ocFile/Verzeichnis%20der%20Kinder-%20und%20Jugendheime.pdf). Nach Art. 1 Abs. 1 KJV gilt die kantonale Verordnung für Einrichtungen der Heimpflege, die dazu bestimmt sind, wenigstens drei Unmündige tags- und nachtsüber aufzunehmen (lit. a; und - hier nicht von Bedeutung - solche, die dazu bestimmt sind, wenigstens sechs Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zu betreuen, lit. b).

4.6 Es zeigt sich aufgrund dieser diversen Listen, dass die Familie, bei welcher die Beschwerdeführerin wohnt, weder als Heim anerkannt ist noch über eine der möglichen kantonalen Betriebsbewilligungen verfügt. - Dass sie die Voraussetzungen für eine Betriebsbewilligung, sei es nach dem Kantonsratsbeschluss über Einrichtungen für Menschen mit Behinderung (Betreuung auch einer behinderten erwachsenen Person und noch einer weiteren Person), sei es nach Art. 1 Abs. 1 lit. a KJV (Bestimmung dazu, wenigstens drei Unmündige tags- und nachtsüber aufzunehmen) erfüllt, ist nicht anzu­nehmen, bestünde doch dann eine Bewilligungspflicht. - Für den massgeblichen Be­urteilungszeitraum bestand jedenfalls keine dieser Bewilligungen.

4.7 In einem Heim nach Art. 25a Abs. 1 ELV lebt die Beschwerdeführerin demnach nicht.

5.  

5.1 Was den Kanton St. Gallen betrifft, ergibt sich nach dem Dargelegten, dass Pflegefamilien, die bestimmungsgemäss nicht wenigstens drei Unmündige aufnehmen, von der Bewilligungsmöglichkeit ausgeschlossen sind, jedenfalls wenn sie nicht zusätzlich zu einem Pflegekind wenigstens noch eine erwachsene behinderte Person und eine weitere betreuungsbedürftige Person beherbergen. Grossfamilien (mit drei oder mehr betreuten Personen) dagegen fallen unter die Bewilligungspflicht.

5.2 Das erscheint unter dem Setzungszweck des Schutzes von Polizeigütern der ent­sprechenden Regelungen grundsätzlich als durchaus zweckmässige, als solche wohl ausreichende Abgrenzung. Denn die KJV und die Pflegekinderverordnung (sGS 912.3, erlassen für die Bereiche der Familien- und der Tagespflege im Sinn der PAVO, mit Zu­ständigkeit für Bewilligung und Aufsicht bei der kommunalen Vormundschaftsbehörde) haben beide ausschliesslich die (im Kindesschutz begründete) Bewilligungspflicht und Aufsicht betreffend die Aufnahme von Unmündigen ausserhalb des Elternhauses zum Gegenstand. Mit diesen Verordnungen sollten und wollten aber nicht etwa Heime und heimähnliche Institutionen im EL-rechtlichen Sinn definiert sein.

5.3 Zur Frage, ob nebst diesen aus polizeilichen Gründen der Bewilligungspflicht unterstellten Institutionen oder Familien unter dem Gesichtspunkt des Ergänzungsleistungsrechts weitere Einheiten als heimähnliche Institutionen anerkannt (bzw. bewilligt) werden müssten, hat der Kanton St. Gallen bislang nicht legiferiert, obwohl die Ab­grenzung dort grosse Bedeutung hat. Denn ob die Ergänzungsleistung nach der Methode für Heimbewohner oder nach jener für Nichtheimbewohner berechnet wird, hat erhebliche unterschiedliche finanzielle Konsequenzen (vgl. unten E. 8.2 ff.) für den Be­züger, dem aber in beiden Fällen der Schutz des Existenzminimums durch Rente und Ergänzungsleistung zugesichert ist.

5.4 Bei diesen Gegebenheiten fragt sich, ob es rechtmässig sei, dass der Heimbegriff (und damit die Anwendung der Heimberechnung) vom Bestehen einer kantonalen Heimanerkennung oder kantonalen Betriebsbewilligung für Institutionen abhängig ge­macht wird, wie es Art. 25a ELV tut. Was als Heim gilt, ergibt sich gemäss der Verordnungsbestimmung allein aus dem kantonalen Recht. Zu entscheiden ist, ob eine so offene Weiterdelegation mit der Folge, dass es vollständig jedem Kanton überlassen ist, die entsprechenden Voraussetzungen zu definieren, rechtmässig sei.

6.

6.1 Art. 25a ELV ist auf den 1. Januar 2008 eingeführt worden, und zwar durch die Ver­ordnung über Anpassungen des Verordnungsrechts an die Neugestaltung des Finanz­ausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen vom 7. November 2007. Nach Art. 13 Abs. 2 ELG übernimmt seither der Bund bei in Heimen oder Spitälern lebenden Personen fünf Achtel der jährlichen Ergänzungsleistungen, soweit die Beträge für den allgemeinen Lebensbedarf nach Art. 10 Abs. 1 lit. a Ziff. 1, für den höchstmöglichen Mietzins nach Art. 10 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 und für die anerkannten Aus­gaben nach Art. 10 Abs. 3 durch die anrechenbaren Einnahmen nicht gedeckt sind; die mit dem Heim- oder Spitalaufenthalt in direktem Zusammenhang stehenden Einnahmen werden dabei nicht berücksichtigt. Den Rest tragen die Kantone. - Dieser Aspekt für sich allein betrachtet hätte grundsätzlich die Frage aufwerfen können, ob die Abgrenzung zwischen Heimbewohnern und Nichtheimbewohnern den Kantonen zu übertragen sei. Das ELG sieht indessen vor, dass der Bundesrat die Heimdefinition bestimmt. Die Kantone haben stattdessen von Gesetzes wegen die Möglichkeit, die Heimkosten (Tagestaxe) zu begrenzen (vgl. Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG), was aber nicht ohne weiteres auch bedeuten kann, dass sie frei zwischen Übernahme der durch Heimberechnung ermittelten Kosten und Übernahme der nach dem Modus für Nichtheimbewohner berechneten Kosten wählen könnten.

6.2 Gemäss den Erläuterungen des Bundesamtes für Sozialversicherungen zu Art. 25a ELV (NFA: Erläuterungen ELV 1.1.2008, auf http://www.bsv.admin.ch/themen/ergaenzung/00035/index.html?lang=de) sprachen für die gewählte Verordnungslösung, welche auf ein formales, kantonales Kriterium (Anerkennung/Bewilligung) abstellt und im Er­gebnis 26 unterschied­liche Möglichkeiten zulässt, aber Praktikabilitätsüberlegungen. Es war als Problem erkannt worden, dass die EL-Durchführungsstellen nicht geeignet seien, die vom Bundesgericht (bis 31. De­zember 2006 Eidgenössisches Versicherungs­gericht; wohl im Entscheid BGE 118 V 142) geforderten Abklärungen - nämlich, ob die fragliche Institution Kriterien auf organisatorischer, infrastruktureller und personeller Ebene erfülle - zu tätigen. Praktisch unmöglich werde das, wenn es um die Abklärung in einem anderen Kanton gehe. Es wurde ausserdem damit gerechnet, dass ausser­kantonale Abklärungen zunehmen würden.

6.3 Diesbezüglich ist nun zu bedenken, dass das Bundesgericht in dem genannten BGE 118 V 142 im Jahr 1992 - somit vor 2008, und damit noch zu einer Zeit, da der Begriff des Heims weder im Gesetz noch in der ELV umschrieben war - eine Regelung des Bundesamtes für Sozialversicherungen von 1987 (EL-Mitteilungen Nr. 78 vom 10. Juli 1987, Rz 228 Ziff. 6) ausdrücklich als rechtswidrig bezeichnet hatte, welche für Pflege und Betreuung durch heimähnliche Einrichtungen (z.B. Pflegefamilie, heilpäda­gogische Grossfamilie, Invaliden-Wohngemeinschaft usw.) eine Heimberechnung (mit sinngemässer Anwendung der von den Kantonen festgesetzten Heimtaxen) nur unter der Voraussetzung vorgesehen hatte, dass diese die notwendige kantonale oder kommunale Bewilligung für Pflege und Betreuung von Drittpersonen besassen. Das Bundesgericht hatte damals dargelegt, es wäre mit dem bundesrechtlichen Charakter der gemäss ELG für Heimbewohner geltenden Regelung nicht vereinbar, den Heim­begriff im Sinn des EL-Rechts ausschliesslich von einem formalen Kriterium des kantonalen Heim- bzw. Fürsorgerechts abhängig zu machen. Die vor­instanzliche Ge­richtspraxis sehe daher zu Recht vor, dass eine Qualifikation als Heim oder heim­ähnliche Institution im Sinn des EL-Rechts unter bestimmten Voraussetzungen auch dann erfolgen könne, wenn es an einer Anerkennung nach kantonalem Heimrecht fehle. Bei heimähnlichen Institutionen, die aus formellen Gründen (beispielsweise mangels einer bestimmten Zahl von betreuten Personen) vom Anwendungsbereich der kanto­nalen Heimgesetzgebung nicht erfasst würden, sei entscheidend auf die Heimbedürftig­keit der betreuten Person sowie darauf abzustellen, ob die in Frage stehende Institution die Heimbedürftigkeit in adäquater Weise zu befriedigen vermöge. Dies beurteile sich vorab danach, ob die hierfür erforderlichen organisatorischen, infrastrukturellen und personellen Voraussetzungen gegeben seien. Nicht entscheidend sei die Zahl der be­treuten Personen; sie könne jedoch ein Indiz dafür bilden, dass es sich bei einer Ein­richtung um ein Heim oder eine heimähnliche Institution gemäss ELG und ELV handle. Der damals schon vorgebrachte Einwand verfahrensmässiger Schwierigkeiten führte das Bundesgericht nicht zu einem andern Ergebnis; Abklärungsaufträge wurden bei Zweifeln als möglich bezeichnet. In BGE 122 V 12 bestätigte das Bundesgericht, dass der Begriff des "Heims" nach ELG ausschliesslich bundesrechtlich sei. Eine Ungleichbehandlung je nachdem, ob ein von einem nicht anerkannten Heim erhobener Pensionspreis oder ein Tarif eines anerkannten Heimes vorliege, rechtfertige sich nicht.

6.4 Hieran hat sich mit dem ELG von 2006 (ab 2008) im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen nichts ge­ändert, auch wenn der Bundesanteil für Heimbewohner wie erwähnt nun von vornherein (auf einen täglichen Grundbedarf, vgl. Botschaft BBl 2005 6230) beschränkt ist (vgl. Art. 13 Abs. 2 ELG). Das Bundesgesetz delegiert die Definition des Heims an den Bundesrat. In der Botschaft vom 7. September 2005 zum entsprechenden Art. 9 Abs. 5 lit. h ELG (vgl. BBl 2005 6228) wurde ausdrücklich festgehalten, es müsse einheitlich definiert sein, was ein Heim ist. Das sei wesentlich bei Kantonswechseln der EL-beziehenden Person. Wichtig sei auch eine Koordination mit der Invalidenversicherung. Wenn nach IFEG (Bundes­gesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen, SR 831.26) ein Heim vorliege, solle es auch gemäss ELG als Heim gelten.

6.5 Die Heimdefinition in der Verordnung den Kantonen weiter zu delegieren und ihnen dabei gänzlich freie Hand zu lassen, ohne wenigstens grobe Rahmenbedingungen zu setzen, kann bei dieser gesetzgeberischen Vorgabe nicht angehen. Es würde damit in Kauf genommen, dass auch äusserst restriktive kantonale Regelungen toleriert würden, mit denen der verfassungsmässige Anspruch auf Existenzsicherung unterschritten würde. Das ist gesetzwidrig. 

7.  

7.1 Da die ELV die bundesrechtlich erforderliche Definition des Begriffs des Heims nicht in ausreichender/gesetzmässiger Art leistet, hat die Rechtsprechung dies modo legis­latoris zu tun. Die Leitlinien, welche das Bundesgericht in BGE 118 V 142 vorgegeben hat, sind für eine Abgrenzung nach wie vor tauglich. Wesentlich sind die "Heimbe­dürftigkeit" der betreuten Person und die Fähigkeit der Institution, diese Heimbedürftig­keit adäquat aufzufangen. Heimbedürftig im ergänzungsleistungsrechtlichen Sinn ist, wer alters-, behinderungs- oder durch eine andere objektive Beeinträchtigung bedingt unfähig ist, einen eigenen Haushalt zu führen, und auf Betreuungsleistungen (sowie allenfalls weitere Leistungen wie Pflege) angewiesen ist (vgl. dazu Ralph Jöhl, Er­gänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. XIV, Ulrich Meyer [Hrsg.], Soziale Sicherheit, 2. A., 1709).

7.2 Eine Pflegefamilie fängt, auch wenn sie sich so bestimmt, dass sie nur ein Kind auf­nimmt, einen notwendigen Betreuungs-, Pflege- und Erziehungsbedarf eines noch schulpflichtigen oder noch nicht fünfzehn Jahre alten Kindes auf. Vorliegend ist der Be­darf ausserdem durch ein versichertes Risiko (die volle Verwaisung, also die Hinter­lasseneneigenschaft; für andere Situationen Krankheit, Alter oder Invalidität; oder via Unterhaltsanspruch gegen EL-berechtigte Eltern) verursacht. Die Beschwerdeführerin ist eine Vollwaise im Alter von siebeneinhalb Jahren. Ihr Bedarf an stationärer Wohn­gemeinschaft mit Betreuung, Pflege und Erziehung ist ausgewiesen.

7.3 Die Unterbringung in einer Pflegefamilie erscheint in den betreffenden Situationen ausserdem diesem Bedarf adäquat; er kann dort ausreichend und angemessen gedeckt werden. Die PAVO unterscheidet (nebst der Tagespflege) zwischen Familienpflege und Heimpflege. Auch bei der Familienpflege handelt es sich aber um längerdauernde (stationäre) Aufenthalte. Nach Art. 316 Abs. 1 ZGB bedarf, wer Pflegekinder aufnimmt, einer Bewilligung der Vormundschaftsbehörde oder einer andern vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht. Mit der Auswahl der Pflegeeltern und deren Beaufsichtigung durch die Vormundschaftsbehörde ist deren Eignung für die Betreuungs- und Erziehungsaufgabe (Persönlichkeit, Gesundheit, er­zieherische Eignung, Wohnverhältnisse; vgl. Art. 5 Abs. 1 PAVO) gewährleistet. Der Aufenthalt in einer Pflegefamilie bietet Gewähr für eine fachkundige und infrastrukturell adäquate stationäre Betreuung.

8.  

8.1 Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch sind Heime Einrichtungen, die für die dauernde Betreuung und Unterkunft zahlreicher Menschen geeignet sind und einem bestimmten Zweck dienen. Anerkanntermassen können aber auch kleinere "Ein­richtungen" als Heim im Sinn des EL-Rechts gelten. Das Bundesgericht hat die er­wähnten Kriterien gerade mit dem Hinweis auf das Beispiel der Konstellation entwickelt, dass heimähnliche Institutionen mangels einer Mindestzahl von betreuten Personen vom Anwendungsbereich der kantonalen Heimgesetzgebung nicht erfasst werden. Das Erfordernis der organisatorischen, infrastrukturellen und personellen Voraussetzungen lässt dennoch eher an "Institutionen" denken. Das Bundesgericht erachtete die Zahl der betreuten Personen als nicht ausschlaggebend, aber doch immerhin als Indiz für den Heimcharakter. Eine "heimähnliche Einrichtung" mit nur einem Bewohner ist gewiss eine Extremform (welche nach einer Lehrmeinung - Ralph Jöhl, 1710 mit Fn 360 - vom EL-Heimbegriff ausgeschlossen ist, wie beispielsweise eine Pflegefamilie, die jeweils nur ein Kind für längere Zeit aufnimmt).

8.2 Zu berücksichtigen ist im Gegenzug, dass ein längere Zeit in einer Pflegefamilie lebendes Kind auch nicht typischerweise als Nichtheimbewohner betrachtet werden kann. Nichtheimbewohner sind "zu Hause lebende Personen" (vgl. Art. 10 Abs. 1 ELG). Das System der anerkannten Krankheits- und Behinderungskosten erfasst ent­sprechend diverse Ausgaben für notwendige Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause sowie in Tagesstrukturen. Gemäss der bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Ver­ordnung über die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten bei den Er­gänzungsleistungen (ELKV; vgl. auch den bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Art. 3d Abs. 1 lit. b ELG) konnten damals unter anderem noch Kosten für Leistungen privater Träger für Hilfe, Pflege und Betreuung, die infolge Alter, Invalidität, Unfall oder Krankheit notwendig war, von Bundesrechts wegen vergütet werden, soweit sie den Kosten öffentlicher oder gemeinnütziger Träger entsprachen (Art. 13 Abs. 4 in Ver­bindung mit Abs. 1). Seit der Aufhebung dieser Verordnung bleibt in diesem Zu­sammenhang auf Bundesebene noch Art. 14 ELV, wonach die Kantone den Be­zügerinnen und Bezügern einer jährlichen Ergänzungsleistung ausgewiesene, im laufenden Jahr entstandene Kosten unter anderem für Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause sowie in Tagesstrukturen (Abs. 1 lit. b) vergüten. Nach Art. 14 Abs. 2 ELV be­zeichnen die Kantone die Kosten, die nach Abs. 1 vergütet werden können. Der Kanton St. Gallen hat in seiner Verordnung über die Vergütung von Krankheits- und Be­hinderungskosten bei den Ergänzungsleistungen vom 11. Dezember 2007 (sGS 351.53) unter anderem ausgewiesene Kosten für die notwendige Hilfe und Begleitung im Haus­halt durch anerkannte Spitexorganisationen oder durch eine Person, die nicht im gleichen Haushalt lebt oder nicht durch eine anerkannte Spitexorganisation eingesetzt wird, mit einem Kostenansatz pro Stunde berücksichtigt (vgl. Art. 9; gemeint ist gemäss dem Titel hauswirtschaftliche Hilfe und Begleitung zu Hause). Für Kosten für Pflege und Betreuung, die infolge Alter, Invalidität, Unfall oder Krankheit notwendig sind und von einer anerkannten Spitexorganisation erbracht werden, ist ebenfalls eine Vergütung vorgesehen (Art. 10). Des Weiteren werden Kosten für direkt angestelltes Personal für den Teil der Pflege und Betreuung anerkannt, der Personen mit Anspruch auf eine Hilf­losenentschädigung für schwere oder mittelschwere Hilflosigkeit nicht durch eine an­erkannte Spitexorganisation erbracht werden kann (Art. 11). Geregelt sind ferner die Pflege und Betreuung durch Familienangehörige (Art. 12) und die Pflege und Betreuung in Tagesstrukturen (Art. 13).

8.3 Kosten für einen risikobedingten (d.h. durch ein bei AHV und IV versichertes Risiko verursachten), dauernden stationären Aufenthalt bei Dritten hatte man bei der Normierung der Krankheits- und Behinderungskosten gerade nicht vor Augen. Von regelmässig anfallenden Kosten für risikobedingt notwendige dauerhafte stationäre Auf­enthalte wurde vielmehr angenommen, dass sie unter den Heimaufenthalt fielen. Dies erscheint auch sachgerecht und erfordert eine entsprechende Umschreibung des Heimbegriffs.

8.4 Sind dagegen Einrichtungen mit nur einem oder zwei Betreuten vom Heimbegriff nach ELG generell ausgeschlossen, wie es sich bei der gegebenen Gesetzeslage im Kanton St. Gallen ergibt, so bleiben die Kosten, obwohl risikobedingt notwendig und bei einer den Bedarf adäquat deckenden Einheit entstanden und im Vergleich zu den in einer grösseren Institution zu erwartenden äquivalenten Kosten in geringfügigerer Höhe zu erwarten, unter dem Aspekt der Ergänzungsleistungen ungedeckt. Grundsätzlich sollen solche Kosten aber (innerhalb von Grenzsätzen) von den Ergänzungsleistungen übernommen werden. Denn Ergänzungsleistungen werden von Verfassungs wegen ausgerichtet, um Bezügerinnen und Bezügern von Renten der Alters- und Hinter­lassenen- oder der Invalidenversicherung das Existenzminimum zu gewährleisten, ohne dass die Versicherten Sozialhilfe beziehen müssen; mit ihnen soll der Grundbedarf ge­deckt werden (BGE 127 V 368 E. 5a S. 369 f.).

8.5 Die kleine Zahl der betreuten Personen an einem Betreuungsplatz erscheint demnach insgesamt nicht als geeignetes Merkmal für die ergänzungsleistungsrechtliche Unterscheidung zwischen Heimbewohnern und Nichtheimbewohnern. Für die Unterscheidung sind ausschlaggebend und genügen (entgegen einer allgemeinen Terminologie, welche auch an eine gewisse Betriebsgrösse denken lässt) die Kriterien der Heimbedürftigkeit und deren adäquater Deckung in stationärem Rahmen, wie sie BGE 118 V 142 vorgezeichnet hat.

8.6 Einer Qualifikation einer Pflegefamilie als heimähnliche Institution für Unmündige unter EL-rechtlichen Aspekten steht auch nichts im Weg, weil wie erwähnt eine be­hördliche Aufsicht gewährleistet ist. Ausserdem liesse sich nicht rechtfertigen, dass bei dieser meist sachlich adäquatesten (und im Vergleich zu einer Platzierung in einem eigentlichen Kinder- und Jugendheim mit einer Höchsttagespauschale ab 1. Januar 2012 von Fr. 270.-- kostengünstigeren) Form der Fremdplatzierung die risikobedingt notwendigen Kosten regelmässig nicht gedeckt werden könnten. Auch bei diesen Fremdplatzierungen fallen alle regelmässig anfallenden Kosten für Wohnen, Ernährung, Pflege, Betreuung usw. im Übrigen ohnehin in Form einer "Tagestaxe" an.

9.

Wird ein Vergleich mit den Regelungen anderer Kantone gemacht, zeigt sich für den Bereich der Pflegefamilien Folgendes: Der Kanton Zürich hat der "Betriebsgrösse" offenbar ebenfalls keine massgebende Bedeutung zugemessen, hat er doch in § 1 lit. e der Zusatzleistungsverordnung (ZLV; LS 831.31) vom 5. März 2008 Pflegefamilien mit Bewilligung gemäss § 5 seiner Verordnung über die Pflegekinderfürsorge vom 11. September 1969 als anerkannte Heime im Sinn von Art. 25a Abs. 1 ELV bezeichnet. Voraussetzung bildet gemäss jenem § 5, dass die Pflegefamilie für zweckmässige Unterkunft, Pflege und Erziehung des Kindes Gewähr bietet. - Der Kanton Thurgau hat in § 6 der Verordnung des Regierungsrates zum Gesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 11. Dezember 2007 (RB 831.31) Tagestaxen vorgesehen für Aufenthalt in einer inner- oder ausserkantonalen Institution einerseits in Form eines Kinderheims oder einer heimähnlichen Institution wie einer Pflegefamilie, die eine professionelle Betreuung von Kindern garantiert (Ziff. 1), und anderseits in Form einer anderen Pflegefamilie (Ziff. 2). - Eine EL-Qualifikation einer solchen eigentlichen Pflegefamilie als Heim wurde auch im Kanton Schwyz gerichtlich befürwortet. Im Entscheid VGE II 2009 20 vom 18. Juni 2009 (in Entscheide 2009 der Gerichts- und Verwaltungsbehörden des Kantons Schwyz, B 2.1, 54 ff.) legte das Gericht dar, die im Rahmen der Bundesgesetzgebung zu gewährenden Ergänzungsleistungen müssten nach einheitlichen Kriterien ermittelt werden. Der Bundesrat sei dem Auftrag, das Heim zu definieren, mit Art. 25a ELV nicht nachgekommen, so dass jene Regelung unbeachtlich bleibe. Stattdessen sei weiterhin auf die Gerichtspraxis (BGE 118 V 142) abzustellen.

10.

10.1 Eine Pflegefamilie mit behördlicher Bewilligung ist nach dem Dargelegten von Bundesrechts wegen als heimähnliche Institution zu betrachten.

10.2 Der angefochtene Einspracheentscheid ist demnach aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird die durch Anpassung ab Mai 2011 festzusetzende Ergänzungsleistung für die Beschwerdeführerin als Heimbewohnerin zu berechnen haben.

11.

11.1 Die Kompetenz zur Begrenzung der bei Aufenthalt im Heim oder Spital anrechen­baren Tagespauschalen hat der st. gallische Gesetzgeber gemäss Art. 4 ELG/SG an die Regierung delegiert. Gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die nach ELG an­rechenbare Tagespauschale vom 4. Dezember 2007 (in den ab 1. Januar 2008 und leicht geändert vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2011 gültig gewesenen Fassungen; sGS 351.52) beträgt die höchstens anrechenbare Tagespauschale für Personen ohne Pflegebedürftigkeit und für Betagte in stationären Einrichtungen, die nicht auf einer kantonalen Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG aufgeführt sind, Fr. 180.--. Die weiteren Literae legen die Ansätze nach BESA-Pflegestufen fest. Art. 1 Abs. 3 der Ver­ordnung setzt die Tagespauschale bei Aufenthalt in einem Invalidenwohnheim auf höchstens Fr. 270.-- fest. Für die (in den polizeigüterrechtlich motivierten Verordnungen) nicht als Heime erfassten Pflegefamilien gibt es in der Verordnung über die nach ELG anrechenbare Tagespauschale entsprechend keine Regelung (zur Begrenzung der An­sätze). Im Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 11. August 2009 (EL 2007/40) war in Art. 1 der Verordnung für im Heim (in casu: Kinderheim) wohnende Kinder von EL-Ansprechern eine Lücke erkannt und, da angesichts des kind­lichen Alters Pflegebedürftigkeit anzunehmen sei, eine analoge Anwendung von Art. 1 Abs. 3 (Aufenthalt in einem Invalidenwohnheim) vorgesehen worden, somit eine Höchst­grenze von Fr. 270.-- pro Tag. Der Kanton könnte eine solche Limite für Pflegefamilien in die Verordnung allenfalls noch einfügen. Unter der anwendbaren Rechtslage kann aber festgehalten werden, dass vorliegend die ausgewiesenen tatsächlichen Tageskosten angerechnet werden können, da sie mit Fr. 1'773.91 pro Monat den Pflegegeld-Richtlinien entsprechen, die der Kanton St. Gallen erlassen hat, und in einer anzusetzenden Höchstgrenze der Tagespauschale jedenfalls Platz finden. Die Tagestaxe hat im Übrigen grundsätzlich alle regelmässig anfallenden Kosten des Heimaufenthalts zu enthalten (vgl. Bundesgerichtsentscheid i/S B. vom 20. April 2012, 9C_787/11; Rz 3320.01 der vom Bundesamt für Sozialversicherungen herausgege­benen Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV, WEL, in der seit 1. April 2011 gültigen Fassung). Die Sozialversicherungsbeiträge sind im Betrag von Fr. 1'773.91 enthalten (vgl. Pflegegeld-Richtlinien des Kantons St. Gallen, in der ab 1. Januar 2010 geltenden Fassung).

11.2 In der Tagestaxe nicht eingeschlossen sind dagegen die geltend gemachten verschiedenen Nebenkosten (unter anderem für Bekleidung und Freizeitbeschäftigungen). Solche Kosten sind (wie Steuern und Gebühren; während aber Arzt- und Zahnarztkosten unter Art. 14 ELV fallen) aus dem Betrag für die persönlichen Auslagen zu decken. Nach Art. 10 Abs. 2 lit. b ELG wird (bei Heimbewohnern) als Ausgabe ein vom Kanton zu bestimmender Betrag für persönliche Auslagen anerkannt.

11.3 Der Kanton St. Gallen hat in Art. 3 Abs. 1 ELG/SG hierfür zwei verschiedene Ansätze festgelegt. Nach lit. a werden bei Aufenthalt in einem Altersheim oder einem Invalidenwohnheim ein Drittel, nach lit. b bei Aufenthalt in einem Pflegeheim oder einem Spital ein Viertel des für Alleinstehende geltenden Betrages für den allgemeinen Lebensbedarf nach Art. 10 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 ELG als Jahrespauschale als persönliche Auslagen angerechnet. Der entsprechende Lebensbedarf betrug im Jahr 2011 Fr. 19'050.--. Für Aufenthalte in Kinderheimen oder Pflegefamilien gibt es im ELG/SG bis anhin auch hier keine eigene Regel. Es rechtfertigt sich aber, solange sie fehlt, für Kinder in Anbetracht des für sie durchschnittlich zu erwartenden weitläufigen Aufwands analog den höheren Ansatz zu wählen. Die Beschwerdegegnerin hat somit für die Beschwerdeführerin im Jahr 2011 einen Betrag von Fr. 6'360.-- (12x aufgerundete Fr. 530.--) anzurechnen.

12.

12.1 Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids vom 4. November 2011 gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Sache ist zur Neuberechnung des Ergänzungsleistungsanspruchs der Beschwerdeführerin ab 1. Mai 2011 im Sinn der Erwägungen und zu entsprechender neuer Verfügung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die Beschwerdeschrift ist der Beschwerdegegnerin aufgrund des darin enthaltenen sinngemässen Wiedererwägungsgesuchs zuständigkeitshalber zu überweisen.

12.2 Gerichtskosten sind keine zu erheben (Art. 61 lit. a ATSG).

12.3 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf Ersatz der Parteikosten, die vom Gericht ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen werden (Art. 61 lit. g ATSG; vgl. auch Art. 98 ff. VRP/SG, sGS 951.1). Der Bedeutung der Streitsache und dem Aufwand angemessen erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer). - Das Gesuch um unent­geltliche Prozessführung wird bei diesem Verfahrensausgang hinfällig. Es ist zufolge Gegenstandslosigkeit vom Protokoll abzuschreiben.

Demgemäss hat das Versicherungsgericht

entschieden:

1.       Die Beschwerde wird unter Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids vom 4. November 2011 gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

2.       Die Sache wird zur Neuberechnung des Ergänzungsleistungsanspruchs der Beschwerdeführerin ab 1. Mai 2011 im Sinn der Erwägungen und zu entsprechender neuer Verfügung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

3.       Die Beschwerdeschrift wird der Beschwerdegegnerin aufgrund des darin ent­haltenen sinngemässen Wiedererwägungsgesuchs zuständigkeitshalber über­wiesen.

4.       Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

5.       Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.-- zu bezahlen.

6.       Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben.