A.
A.a A.___ meldete sich am 14. Februar 2008 zum Bezug von Ergänzungsleistungen (EL) an (EL-act. 63), nachdem ihm mit Verfügung vom 24. Januar 2008 eine ganze Invalidenrente mit Wirkung ab 1. Februar 2005 zugesprochen worden war (EL-act. 64–7 ff.). Der Anmeldung lagen unter anderem Nachweise über Stellenbemühungen der Ehefrau des Versicherten für den Zeitraum von März 2006 bis und mit Januar 2008 (mit Ausnahme des Monats April 2006) bei (EL-act. 64–17 ff.).
A.b Am 9. April 2008 teilte die EL-Durchführungsstelle dem Versicherten mit, dass bei der Berechnung der Ergänzungsleistung das zumutbarerweise erzielbare Erwerbseinkommen der Ehefrau zu berücksichtigen sei; der Versicherte wurde aufgefordert, entsprechende Fragen zu beantworten (EL-act. 60). Die Ehefrau beantwortete die Fragen am 23. April 2008 und legte dem Antwortschreiben diverse Unterlagen über Stellenbemühungen bei, unter anderem eine Übersicht über die Stellenbemühungen im März 2008 (EL-act. 58–25). Am 25. April 2008 reichte die Ehefrau weitere Unterlagen nach, unter anderem eine Übersicht über die Stellenbemühungen im Februar 2008 (EL-act. 57–5).
A.c Mit Verfügungen vom 7. August 2008 sprach die EL-Durchführungsstelle dem Versicherten (ordentliche) Ergänzungsleistungen mit Wirkung ab 1. August 2005 – für den Zeitraum von April bis Juli 2005 war ein Einnahmenüberschuss ermittelt worden – zu; für die Ehefrau wurde kein hypothetisches Erwerbseinkommen angerechnet, doch wurde sie aufgefordert, sich weiterhin um eine Stelle zu bemühen, die Nachweise aufzubewahren und der EL-Durchführungsstelle auf entsprechende Anfrage hin einzureichen (EL-act. 37 ff.).
A.d Mit Verfügung vom 23. Dezember 2008 wurde der EL-Anspruch mit Wirkung ab 1. Januar 2009 erhöht; der Ehefrau des Versicherten wurde wiederum kein hypothetisches Erwerbseinkommen angerechnet (EL-act. 34).
A.e Am 8. Januar 2009 forderte die EL-Durchführungsstelle den Versicherten auf, die Stellenbemühungen seiner Ehefrau ab August 2008 einzureichen (EL-act. 32). Die verlangten Unterlagen gingen der EL-Durchführungsstelle am 3. Februar 2009 zu (EL-act. 31).
A.f Am 10. Februar 2009 teilte die EL-Durchführungsstelle dem Versicherten mit, dass weiterhin auf die Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens der Ehefrau verzichtet werde. Die Ehefrau werde jedoch aufgefordert, sich weiterhin zu bewerben; zumutbar seien zwei bis drei schriftliche Bewerbungen pro Woche, vorwiegend auf ausgeschriebene Stellen (EL-act. 30).
A.g Am 6. Juli 2009 forderte die EL-Durchführungsstelle den Versicherten auf, die Nachweise über Stellenbemühungen seit Februar 2009 einzureichen (EL-act. 28). Die verlangten Unterlagen gingen der EL-Durchführungsstelle am 12. August 2009 zu (EL-act. 26).
A.h Am 18. August 2009 teilte die EL-Durchführungsstelle dem Versicherten mit, dass die Stellenbemühungen ungenügend seien; verlangt würden zwei bis drei Bewerbungen pro Woche bzw. zehn Bewerbungen pro Monat (EL-act. 24).
A.i Am 6. Oktober 2009 forderte die EL-Durchführungsstelle den Versicherten auf, die Nachweise seit August 2009 einzureichen (EL-act. 23). Die verlangten Unterlagen gingen der EL-Durchführungsstelle am 5. November 2009 zu (EL-act. 21).
A.j Am 12. November 2009 wies die EL-Durchführungsstelle den Versicherten erneut darauf hin, dass pro Monat mindestens zehn Bewerbungen verlangt würden (EL-act. 20).
A.k Mit Verfügung vom 28. Dezember 2009 wurde der EL-Anspruch mit Wirkung ab 1. Januar 2010 auf Fr. 3’753.-- pro Monat erhöht (EL-act. 19).
A.l Am 20. Februar 2010 forderte die EL-Durchführungsstelle den Versicherten auf, die Nachweise seit November 2009 einzureichen (EL-act. 18). Die verlangten Unterlagen gingen der EL Durchführungsstelle am 14. April 2010 zu (EL-act. 12).
A.m Mit Verfügung vom 29. April 2010 wurde der EL-Anspruch mit Wirkung ab 1. Mai 2010 zufolge Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens der Ehefrau im Betrage von Fr. 40’942.-- auf Fr. 2’820.-- pro Monat herabgesetzt (EL-act. 10).
A.n Dagegen erhob der Versicherte am 31. Mai 2010 Einsprache (EL-act. 7), welche er am 12. Juli 2010 ergänzte (EL-act. 3). Er beantragte die Neuberechnung des EL-Anspruchs ohne Berücksichtigung eines hypothetischen Erwerbseinkommens der Ehefrau und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die Stellenbemühungen seiner Ehefrau seien seit Frühling 2006 dokumentiert; sie habe sich zwischenzeitlich auf über 200 Stellen beworben; dass sie keine Stelle gefunden habe, sei auf die Wirtschaftslage, aber auch auf ihre persönlichen Verhältnisse, namentlich Alter und Ausbildung, zurückzuführen; die Vermutung, sie könne ihre Arbeitsfähigkeit effektiv verwerten, sei widerlegt (EL-act. 3).
A.o Mit Entscheid vom 19. Oktober 2010 wurde die Einsprache abgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Bewerbungen seien ungenügend; die Ehefrau des Versicherten habe sich im Februar und März 2010 nur auf je sieben Stellen beworben; zudem würden die Bewerbungen immer wieder an die gleichen Arbeitgeber adressiert; schliesslich seien die Bewerbungen auch qualitativ ungenügend (EL-act. 69).
B.
B.a Gegen den Einspracheentscheid vom 19. Oktober 2010 richtet sich die am 19. November 2010 erhobene Beschwerde, mit der die Neuberechnung des EL-Anspruchs ohne Berücksichtigung eines hypothetischen Erwerbseinkommens beantragt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt wird, die Ehefrau des Beschwerdeführers habe angesichts des bisherigen Verlaufs keine Chance, eine Stelle zu finden, was mittels ausreichender Stellenbemühungen nachgewiesen worden sei; zudem sei die Anrechnung eines Verzichtseinkommens von über Fr. 40’000.-- pro Jahr unverhältnismässig (act. G 1).
B.b Die Beschwerdegegnerin beantragt unter Verweis auf ihren Entscheid vom 19. Oktober 2010 die Abweisung der Beschwerde (act. G 3).
Erwägungen:
Streitig und zu prüfen ist, ob die Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens und die entsprechende Neuberechnung des EL-Anspruchs mit Wirkung ab 1. Mai 2010 zu Recht erfolgt ist.
2.1 Bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen sind unter anderem auch Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist, anzurechnen (Art. 11 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG; SR 831.30]). Ein Verzicht auf Erwerbseinkommen liegt vor, wenn die versicherte Person keine Erwerbstätigkeit ausübt, obwohl ihr dies zumutbar und möglich wäre, oder wenn sie zwar eine Erwerbstätigkeit ausübt und Erwerbseinkünfte erzielt, es ihr aber zumutbar und möglich wäre, mehr zu verdienen. Ebenso liegt aber auch ein Verzicht auf Erwerbseinkommen vor, wenn der Ehegatte der versicherten Person in diesem Sinne auf Erwerbseinkommen verzichtet, weil auch dieser zum Kreis der Leistungsempfänger gehört und die Geltendmachung eines Anspruchs auf Ergänzungsleistungen somit missbräuchlich erfolgt, wenn auf die mögliche und zumutbare Erzielung eines Erwerbseinkommens verzichtet wird. Zur Beantwortung der Frage, ob und allenfalls in welchem Betrag auf Erwerbseinkommen verzichtet wurde, ist zu ermitteln, wie hoch das Erwerbseinkommen bei einer zumutbaren und möglichen Ausnützung der Erwerbsfähigkeit wäre. Bei der Ermittlung des zumutbarerweise erzielbaren Erwerbseinkommens sind alle Umstände des Einzelfalls, insbesondere beruflich-erwerbliche Kenntnisse, Fähigkeiten und Erfahrungen, bei invaliden Personen der Arbeitsunfähigkeitsgrad, allfällige arbeitsmarktliche Konkurrenznachteile (wie unterdurchschnittliche berufliche Fähigkeiten oder fehlende Berufserfahrung, fehlende Sprachkenntnisse, eine erhebliche intellektuelle Einschränkung, eine besondere geistige Unbeweglichkeit oder ähnliche Nachteile), die Arbeitsmarktlage und die familiäre Situation zu berücksichtigen (vgl. zum Ganzen Ralph Jöhl, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: SBVR XIV, Soziale Sicherheit, 2. Aufl., Basel 2007, S. 1759 ff., Rz. 179 ff.).
2.2 Dass ein entsprechendes Einkommen erzielt werden kann, folgt aus der aus der allgemeinen Lebenserfahrung resultierenden Vermutung, dass eine arbeitswillige und einsatzfreudige, nötigenfalls auch einen unterdurchschnittlichen Lohn akzeptierende Person im Allgemeinen eine Arbeitsstelle finden kann. Diese Vermutung wird durch ernsthafte, aber erfolglose Bewerbungen widerlegt; solche Stellenbemühungen sind sodann auch Ausdruck der Pflicht, soweit als möglich aus eigener Kraft den Existenzbedarf zu bestreiten (vgl. hierzu den Entscheid EL 2009/46 des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 10. August 2010, E. 1.4, mit Hinweisen).
3.1 Bei den Akten liegen Nachweise über Stellenbemühungen für den Zeitraum von März 2006 bis März 2010 (mit Ausnahme der Monate April 2006 und April 2008 bis Juli 2008). Da zeitlicher Ausgangspunkt für die Beurteilung einer erheblichen Veränderung des massgebenden Sachverhalts im Sinne von Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) die letzte rechtskräftige Verfügung ist, welche auf einer materiellen Prüfung des Anspruchs beruht (vgl. BGE 133 V 108), interessiert insbesondere der Zeitraum von Januar 2010 bis März 2010, nachdem der EL-Anspruch mit Verfügung vom 28. Dezember 2009 (EL-act. 19) letztmals ohne Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens rechtskräftig festgesetzt wurde.
3.2 Im Januar 2010 hat sich die Ehefrau des Beschwerdeführers auf acht Stellen beworben. Eine der Bewerbungen, nämlich jene als Serviceangestellte bei der B.___ (EL-act. 12–18), kann indessen nicht als ernsthafte Stellenbemühung berücksichtigt werden, nachdem bereits eine Bewerbung im Vormonat (EL-act. 12–28) sowie Bewerbungen im Dezember 2007 (EL-act. 64–18) und im Dezember 2006 (EL-act. 64–34)– letztgenannte, weil die Ehefrau des Beschwerdeführers zu alt sei – erfolglos geblieben waren. Im Februar 2010 und im März 2010 bewarb sich die Ehefrau des Beschwerdeführers auf je sieben Stellen. Somit ist für den hier interessierenden Zeitraum von sieben Bewerbungen pro Monat auszugehen.
3.3 Die Beschwerdegegnerin erachtete diese Bemühungen als ungenügend, nachdem sie mit Schreiben vom 7. August 2008 (EL-act. 38), vom 8. Januar 2009 (EL-act. 32) und vom 6. Oktober 2009 (EL-act. 23) „zwei bis drei schriftliche Bewerbungen pro Woche“ und mit Schreiben vom 12. November 2009 (EL-act. 20) „mindestens zehn Bewerbungen pro Monat“ verlangt hatte. Dabei schien sich die Beschwerdegegnerin an der älteren Praxis der Arbeitslosenversicherung zu orientieren, wonach regelmässig zehn bis zwölf Bewerbungen pro Monat verlangt worden waren, wobei aber den Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen gewesen war (vgl. etwa ARV 2005 Nr. 6, S. 66, E. 4.1). Diese Praxis ist indessen bei der Arbeitslosenversicherung überholt. So werden gemäss der seit 1. Januar 2010 gültigen Weisung GL-018 der Geschäftsleitung des Amts für Arbeit des Kantons St.Gallen pro Monat generell lediglich noch fünf bis acht Arbeitsbemühungen verlangt, wobei die konkrete Zahl bei der erstmaligen Vereinbarung und bei jeder Änderung schriftlich festzuhalten ist; Abweichungen nach oben oder unten sind in Einzelfällen zwar möglich, müssen aber gegenüber den Versicherten schriftlich und nachvollziehbar begründet werden. Diese Vorgaben entfalten zwar für die EL-Durchführungsstelle keine Verbindlichkeit, da sie sich an die Vollzugsorgane der Arbeitslosenversicherung, namentlich an die kantonale Amtsstelle und die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV), wenden und die Anwendung des Arbeitslosenversicherungsrechts zum Gegenstand haben. Indessen können die Vollzugsorgane der Arbeitslosenversicherung die tatsächliche Arbeitsmarktsituation besser einschätzen als die EL-Durchführungsstelle, weisen doch ihre Kernaufgaben unmittelbaren Bezug zu derselben auf. Deshalb liegt es nahe, etwa die erwähnte Weisung GL-018 auch für die Anwendung des Ergänzungsleistungsrechts heranzuziehen, soweit dieses Bezug zu Fragen des Arbeitslosenversicherungsrechts aufweist – nicht im Sinne einer formellen Bindung, sondern vielmehr im Sinne einer sachlichen Gebotenheit. Anders ausgedrückt sind keine überzeugenden Gründe ersichtlich, im Bereich des Ergänzungsleistungsrechts deutlich höhere Anforderungen an Stellenbemühungsnachweise zu stellen als im Bereich der Arbeitslosenversicherung. In der Regel sollte daher von EL-Bezügern oder von in die EL-Berechnung mit einbezogenen Personen zurzeit lediglich fünf bis acht Bemühungen pro Monat verlangt werden, nicht zehn bis zwölf. Davon kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn nachvollziehbare Gründe für eine solche Abweichung vorliegen. Werden mithin ohne nachvollziehbare Gründe generell zehn bis zwölf Bewerbungen pro Monat verlangt, so ist dies im Licht der aktuellen Praxis im Arbeitslosenversicherungsrecht als unzumutbar zu qualifizieren.
3.4 Im vorliegenden Fall – wie auch in anderen, ähnlich gelagerten Fällen, die durch das Versicherungsgericht des Kantons St.Gallen zu beurteilen waren – fällt auf, dass die Ehefrau des Beschwerdeführers keine Unterstützung durch die Beschwerdegegnerin bei der Stellensuche erhalten hat. Auch die konkreten Anforderungen an die Nachweise wurden nicht klar kommuniziert. So wurde etwa lediglich in einer internen Notiz vom 21. April 2010 bemängelt, dass die Bewerbungsschreiben von Hand verfasst worden seien und viele Fehler aufwiesen (EL-act. 11); entsprechende Optimierungsvorschläge wurden der Ehefrau des Beschwerdeführers aber offenbar nicht kommuniziert. Zudem war in einer anderen internen Notiz vom 11. November 2009 noch festgehalten worden, die Bewerbungen seien inhaltlich korrekt (EL-act. 21–1). Offensichtlich herrschte intern Uneinigkeit oder zumindest Unklarheit über die konkreten Anforderungen an die Nachweise. Jedenfalls wurde die Ehefrau des Beschwerdeführers nicht so angeleitet und unterstützt, dass sie ihre Bewerbungsbemühungen massgebend hätte verbessern können. Diesbezüglich besteht Optimierungsbedarf. Sinnvoll erscheint es, wenn die Versicherten, von denen regelmässig Nachweise über Stellenbemühungen verlangt werden, auch beraten und unterstützt würden. Diese Beratung und Unterstützung könnte entweder durch geeignete Mitarbeiter der EL-Durchführungsstelle oder aber durch Eingliederungsberater der IV-Stelle oder Fachpersonen der kantonalen Amtsstelle bzw. des RAV erfolgen. Den Betroffenen wäre im Gespräch klar aufzuzeigen, welche konkreten Bemühungen verlangt werden (Anzahl, Qualität, Verhältnis von Blindbewerbungen zu solchen auf Inserate usw.) und wie die Bemühungen sowohl hinsichtlich der Qualität als auch hinsichtlich der Ausrichtung (Branche, Region usw.) optimiert werden können. Würden die Betroffenen hierfür an ein RAV verwiesen, müsste den zuständigen Mitarbeitern desselben kommuniziert werden, dass die Beratung und Unterstützung für die Festlegung des EL-Anspruchs von Bedeutung wäre, damit nicht etwa vorschnell von eigentlicher Unterstützung abgesehen wird, weil die Betroffenen als erschwert vermittelbare Langzeitarbeitslose qualifiziert werden.
3.5 Schliesslich besteht auch Handlungsbedarf hinsichtlich der Beurteilung, ob nachgewiesene Stellenbemühungen als ausreichend qualifiziert werden oder nicht. Im vorliegenden Fall wurden – ähnlich wie in anderen Fällen auch – die Bemühungen über einen längeren Zeitraum hinweg intern teilweise als genügend, teilweise als eher ungenügend qualifiziert, obwohl sich die Ehefrau des Beschwerdeführers über die Jahre hinweg überaus konstant – und zwar sowohl hinsichtlich Qualität als auch hinsichtlich Quantität – beworben hat; zuletzt wurde ein hypothetisches Erwerbseinkommen angerechnet, obwohl sich bezüglich Qualität und Quantität keine wesentlichen Änderungen ergeben hatten (vgl. EL-act. 11 f., 17, 20 ff., 26, 29 ff., 38 53, 55, 57 f. und 64–17 ff.). Zunächst ist zu bemängeln, dass die Beurteilungen uneinheitlich erfolgt sind. Es scheint kein klares Beurteilungsraster zur Anwendung gelangt zu sein. Bei gleichbleibender Qualität und Quantität der Bewerbungsbemühungen sollten aber an sich gleichlautende Beurteilungen resultieren. Sodann ist zu bemängeln, dass den gesamten Umständen zu wenig Rechnung getragen wurde. Der Beschwerdeführer meldete sich am 14. Februar 2008 zum Bezug von Ergänzungsleistungen an, seine Ehefrau wies aber (konstante) Arbeitsbemühungen bis in den Monat März 2006 zurück nach (vgl. EL-act. 64–44). Sodann gab der Beschwerdeführer anlässlich der von der IV-Stelle des Kantons St.Gallen in Auftrag gegebenen polydisziplinären Begutachtung im März 2007 an, seine Frau bewerbe sich ständig um Arbeit, finde aber keine. Er äusserte die Vermutung, seine Ehefrau fände vielleicht aufgrund ihres Alters keine Stelle, vielleicht aber auch wegen ihres Übergewichts – im Gastgewerbe stelle man halt lieber ganz junge Frauen an (vgl. EL-act. 66–8). Bereits zu einem Zeitpunkt, in dem eine Anmeldung zum Bezug von Ergänzungsleistungen noch nicht im Raum stand, bemühte sich die Ehefrau des Beschwerdeführers also schon intensiv um eine Stelle. Wie erwähnt, bemühte sie sich auch anschliessend
– nach Ansicht des RAV offensichtlich genügend intensiv – über Jahre hinweg konstant um Arbeit. Diesen Umständen wäre entsprechend Rechnung zu tragen gewesen. Es ist daher zu fordern, dass die Nachweise über Bewerbungsbemühungen unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einheitlich bzw. rechtsgleich gewürdigt werden, sodass bei gleichbleibender Qualität und Quantität gleichlautende Beurteilungen resultieren, die sämtlichen Umständen angemessen Rechnung tragen.
3.6 Da die Nachweise über Stellenbemühungen ab Mai 2010 bis zum im vorliegenden Verfahren massgebenden Zeitpunkt des Erlasses des Einspracheentscheides vom 19. Oktober 2010 nicht aktenkundig sind, kann vorliegend nicht beurteilt werden, ob die Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens ab Mai 2010 rechtmässig ist. Die Beschwerdegegnerin wird die entsprechenden Nachweise einzufordern und zu würdigen haben. Sollte sich ergeben, dass sich die Ehefrau des Beschwerdeführers weiterhin im selben Umfang und in der selben Qualität auf Stellen beworben hat wie in den Monaten davor, wäre auch für diesen Zeitraum auf eine Anrechnung eines hypothetischen Erwerbseinkommens zu verzichten. Ähnliches gilt sinngemäss für die Zeit nach Oktober 2010, die indessen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, nachdem der angefochtene Einspracheentscheid am 19. Oktober 2010 erlassen wurde. Die Beschwerdegegnerin wird schliesslich auch zu prüfen haben, ob und wie sie die Ehefrau des Beschwerdeführers bei der Stellensuche unterstützen kann.
4.1 Demnach ist der angefochtene Einspracheentscheid in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neufestsetzung des EL-Anspruchs ab Mai 2010 im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen.
4.2 Gerichtskosten sind gemäss Art. 61 lit. a ATSG keine zu erheben.
4.3 Der teilweise obsiegende Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Parteikosten werden vom Gericht ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen (Art. 61 lit. g ATSG; vgl. auch Art. 98 ff. VRP). Vorliegend war der Aufwand des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers unterdurchschnittlich, war doch lediglich eine Position strittig und fand nur ein einfacher Schriftenwechsel statt. Die Rückweisung einer Sache an die Verwaltung zu weiterer Abklärung und neuer Verfügung gilt praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (BGE 132 V 235 E. 6.1 mit zahlreichen Hinweisen). Angesichts des in diesem Sinn vollen Unterliegens der Beschwerdegegnerin rechtfertigt es sich, sie zu verpflichten, den Beschwerdeführer mit Fr. 2’500.-- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu entschädigen.
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
entschieden:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Einspracheentscheid vom 19. Oktober 2010 aufgehoben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neuberechnung des EL-Anspruchs im Sinne der Erwägungen und anschliessender Neuverfügung zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer mit Fr. 2’500.-- (einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu entschädigen.