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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2025/74 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 24.10.2025 Entscheiddatum: 12.08.2025
Unterstützungswohnsitz. Art. 3 SHG (sGS 381.1). Art. 4 Abs. 1, Art. 7, Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 ZUG (SR 851.1). Streitig war die Zuständigkeit für die Unterstützung von A._ ab März 2017. A._ hatte zunächst bei seinen gemeinsam sorgeberechtigten Eltern B._ und D._ in Z._ gewohnt. Danach lebte er ab 21. Dezember 2016 bei den Grosseltern, weil B._ an diesem Datum einen Aufenthalt in der Klinik F._ angetreten hatte und D._ nicht in der Lage war, die Betreuung des Kindes zu übernehmen. Der Klinikaufenthalt hatte für B._ unter anderem zum Ziel, A._ danach wieder vollumfänglich betreuen zu können. Per 1. März 2017 zog B._ nach W., wo er sich und A. anmeldete. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, der Unterstützungswohnsitz von A._ im Sinn von Art. 7 Abs. 1 ZUG am letzten gemeinsamen Wohnsitz der Eltern in Z._ habe durch den Wohnsitzwechsel von B._ per 1. März 2017 nach Y._ insofern keine Änderung erfahren, als ein Aufenthalt von A._ bei B._ in Y._ zu keinem Zeitpunkt zur Diskussion gestanden habe und am 1. März 2017 auch bereits geklärt gewesen sei, dass eine Betreuung von A._ durch B._ nicht in Betracht komme. So habe B._ bereits Anfang Februar 2017 eine dauernde Betreuung durch die Grosseltern von A._ befürwortet bzw. beantragt. Damit würde es sich bei einem Unterstützungswohnsitz in Y._ nur um eine fiktive Annahme handeln, welche die Voraussetzungen des "überwiegenden Wohnens" in Art. 7 Abs. 2 ZUG aufgrund des absehbar kurzen Zeitraums – am 1. März 2017 habe der KESB-Entscheid betreffend behördliche Fremdplatzierung kurz bevorgestanden – sowie der fehlenden tatsächlichen Realisierbarkeit des Wohnens in Y._ nicht erfülle. Mithin habe sich für die Zeit von 1. bis 21. März 2017 der Unterstützungswohnsitz von A._ unverändert in Z._ befunden. Der angefochtene Entscheid sei daher nicht zu beanstanden. (Verwaltungsgericht, B 2025/74)
Entscheid siehe pdf.
© Kanton St.Gallen 2026
Kanton St.Gallen Gerichte
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Abteilung III
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2025/74
Verfahrens-beteiligte Politische Gemeinde Z.__, Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Politische Gemeinde Y.__, Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Sozialhilfe; Örtliche Zuständigkeit für die Unterstützung von A.__ (geb. 7. April 2014)
B 2025/74
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A., geb. 2014, wohnte im Jahr 2016 mit seinen Eltern B. (Mutter) und C.___ (Vater) in der Gemeinde Z.. Seit 2018 sind die Eltern geschieden; der Vater nahm wieder seinen früheren Namen (D.) an.
b.
Nach einer Gefährungsmeldung des Arbeitgebers von D.___ vom 5. Oktober 2016 hatte sich anlässlich eines Abklärungsgesprächs der KESB (Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde) E.___ ergeben, dass sich B.___ im Prozess einer Geschlechtsumwandlung befand und im Wesentlichen die Betreuung von A.___ übernahm, während D.___ eine Berufslehre absolvierte. Ab 21. Dezember 2016 sei – im Zuge der Geschlechtsumwandlung – ein stationärer Aufenthalt von B.___ in der Klinik F.___ sowie die Betreuung von A.___ durch die Grosseltern (G.___ und H.) vorgesehen gewesen. Die Eltern seien nicht in der Lage, A. zu betreuen. Für B.___ habe der Klinikaufenthalt auch zum Ziel, die Betreuung von A.___ wieder vollumfänglich übernehmen zu können.
c.
Weitere KESB-Abklärungen ergaben, dass die Eltern von A.___ eine offene Beziehung führen würden und mit ihren eigenen Problemen beschäftigt seien, weshalb sie ihre Erziehungsaufgaben nur bedingt wahrnehmen könnten. Am 5. Januar 2017 erstattete Dr. med. I.___ zuhanden der KESB einen Bericht, worin er bei B.___ die Diagnosen einer Borderline-Persönlichkeitsstörung, Alkoholabusus und Transsexualität stellte.
d.
Am 9. Februar 2017 berichtete G.___ – die Grossmutter von A.___ – der KESB, dass sie und ihr Ehemann von B.___ angefragt worden seien, ob A.___ längerfristig bei ihnen bleiben könne. Per 1. März 2017 zog B.___ «mit seiner Verlobten» nach Y., meldete A. dort an und in Z.___ ab (vgl. zum Ganzen act. G 6/4/1 S. 2 f.).
e.
Nach Einräumung des rechtlichen Gehörs am 3. März 2017 (act. G 6/4/1 S. 3) entzog die KESB den Eltern von A.___ mit Beschluss vom 21. März 2017 das Aufenthaltsbestimmungsrecht über A.___ per Beschlussdatum auf unbestimmte Zeit, brachte ihn bei seinen in X.___ wohnenden Grosseltern G.___ und H.___ unter und errichtete eine Beistandschaft nach Art.
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P
308 Abs. 1 und 3 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB). Die elterliche Sorge wurde im Bereich Gesundheit beschränkt (act. G 6/4/1). Gemäss Entscheid vom 12. September 2017 übernahm die KESB W._ die Massnahme per 1. Oktober 2017. Bereits am 14. Juli 2017 hatte sie den Grosseltern die Bewilligung zum Verbleib von A._ in ihrer Familienpflege (Art. 316 Abs. 1 ZGB) erteilt (act. G 6/4/2 f.). Am 11. Januar 2022 erteilte die KESB W._ B._ und D._ das Aufenthaltsbestimmungsrecht über A._ wieder, die Erziehungsbeistandschaft wurde weitergeführt und A._ lebte weiterhin bei seinen Grosseltern (act. G 6/4/4).
f.
Am 26. Januar 2022 bestätigte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB), per 1. Januar 2022 bis längstens 31. Mai 2023 die Kosten für die Familienpflege von A._ zu übernehmen (act. G 6/4/5). Mit Verfügung vom 22. Juni 2023 wies das AJB einen Antrag um Kostenübernahme für die Familienpflege ab 1. Juni 2023 ab mit der Begründung, A._ sei per 21. März 2017 bei seinen Grosseltern untergebracht worden. Er habe sich seit Ende Dezember 2016 bei den Grosseltern aufgehalten und lebe seither ununterbrochen bei ihnen. Es handle sich um eine dauernde Fremdplatzierung. Bis zur Platzierung habe er mit den Eltern in Z._ gewohnt. Der Unterstützungswohnsitz (Art. 7 Abs. 3 lit. c des Bundesgesetzes über die Unterstützung Bedürftiger, SR 851.1, ZUG) befinde sich somit in Z._ (act. G 6/4/6).
g.
Im Nachgang zu einem Kostengutsprachegesuch der Beiständin von A._ (act. G 6/4/7) ersuchte das Sozialamt Z._ die Sozialen Dienste X._ um Prüfung ihrer Zuständigkeit (act. G 6/4/9). Letztere erteilten mit Schreiben vom 30. Oktober 2023 einen abschlägigen Bescheid (act. G 6/4/10), worauf das Sozialamt Z._ ohne Anerkennung einer Rechtspflicht die Kosten vorläufig übernahm (act. G 6/4/11).
h.
Mit Unterstützungsanzeige vom 7. Dezember 2023 ersuchte das Sozialamt Z._ die Sozialen Dienste X._ um Anerkennung der örtlichen Unterstützungszuständigkeit mit der Begründung, dass die KESB am 21. März 2017 die dauerhafte Fremdplatzierung angeordnet habe. Der Unterstützungswohnsitz befinde sich deshalb in Y.. Ob A. effektiv mit B._ dort gelebt habe, spiele keine Rolle (act. G 6/4/12). Die hiergegen erhobene Einsprache der Sozialen Dienste X._ (act. G 6/4/13) wies das Sozialamt Z._ mit Entscheid vom 18. April 2024 ab (act. G 6/4/14).
B.
Die gegen den Einspracheentscheid vom 18. April 2024 von der Gemeinde Y._ am 21.
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Mai 2024 erhobene Beschwerde hiess das Departement des Innern (DI) mit Entscheid vom 24. März 2025 (act. G 2) im Sinn von Ziffer 5.5 der Erwägungen gut und hob den Einspracheentscheid auf (Ziffer 1). Der Gemeinde Z._ wurden amtliche Kosten von CHF 1'500 auferlegt (Ziffer 2).
C.
a.
Gegen den Entscheid des DI vom 24. März 2025 erhob die Gemeinde Z._ (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 2. April 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. G 1). Sie stellte den Antrag, der Entscheid des DI sei aufzuheben (Ziffer 1) und es sei die örtliche Zuständigkeit der Gemeinde Y._ (Beschwerdegegnerin) für die sozialhilferechtliche Unterstützung von A._ ab 1. März 2017 festzustellen (Ziffer 2). Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die einstweilen ohne Anerkennung einer Rechtspflicht übernommen und die bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens noch zu übernehmenden Kosten vollumfänglich zurückzuerstatten (Ziffer 3). Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 4).
b.
Mit Schreiben vom 24. April 2025 teilte die Vorinstanz unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid mit, auf die Einreichung einer Stellungnahme zu verzichten (act. G 5). Mit Vernehmlassung vom 16. Mai 2025 beantragte die Beschwerdegegnerin Abweisung der Beschwerde. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin für die subsidiäre Übernahme der Kosten für die Fremdplatzierung von A._ zuständig sei. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin (act. G 8). Die Beschwerdeführerin verzichtete auf eine weitere Stellungnahme (act. G 9).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 3 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes [sGS 381.1, SHG] in Verbindung mit Art. 34 Abs. 2 ZUG und Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1, VRP], vgl. dazu auch GVP 2006 Nr. 24). Die Beschwerdeeingabe vom 2. April 2025 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. dazu Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 und 2 VRP sowie Art. 5
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Abs. 1 SHG; BGE 141 II 161 E. 2.1-2.3). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Keine selbständige Tragweite hat dabei das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin (Ziffer 2), welches inhaltlich dem Hauptbegehren entspricht und daher im Rahmen des vorliegenden rechtsgestaltenden Entscheids zu prüfen ist (vgl. dazu VerwGE B 2019/151 vom 22. Oktober 2019 E. 1 und VerwGE B 2016/129 vom 21. November 2017 E. 2 je mit Hinweisen); darauf ist nicht einzutreten.
2.1.
2.1.1.
Die innerkantonale Zuständigkeit für die persönliche Sozialhilfe liegt gemäss Art. 3 Abs. 1 SHG bei den politischen Gemeinden. Zuständigkeit, Unterstützungswohnsitz und Verfahren richten sich nach dem ZUG (Art. 3 Abs. 2 SHG).
2.1.2.
Nach Art. 4 Abs. 1 ZUG hat der Bedürftige seinen Unterstützungswohnsitz in dem Kanton, in dem er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Dieser Kanton wird als Wohnkanton bezeichnet. Zur Begründung eines Wohnsitzes müssen zwei Merkmale erfüllt sein: Ein objektives äusseres, der Aufenthalt, sowie ein subjektives inneres, die Absicht dauernden Verbleibens. Nach der Rechtsprechung kommt es nicht auf den inneren Willen, sondern vielmehr darauf an, welche Absicht objektiv erkennbar ist (VerwGE B 2016/189 vom 27. September 2017 E. 3.1.1, B 2011/154 vom 20. März 2012 E. 2.1.1). Für die Ermittlung der Absicht des dauernden Verbleibens sind mithin alle Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhältnisse zu berücksichtigen.
2.1.3.
Dem Unterstützungswohnsitz gemäss Art. 4 ZUG liegt eine räumliche und persönliche Beziehung einer Person zu einer bestimmten Gemeinde zugrunde (BGer 8C_530/2014 vom 7. November 2014 E. 3.3). Der Unterstützungswohnsitz beginnt demnach mit der tatsächlichen Niederlassung, wobei weder an die Absicht noch an die Dauer des Verbleibens zu strenge Anforderungen gestellt werden; massgebend ist vielmehr, dass sich der Lebensmittelpunkt wirklich am neuen Ort befindet, und zwar auch dann, wenn der Aufenthalt in der Folge nur von kurzer Dauer ist (BGE 137 II 122 E. 3.6; BGer 8C_530/2014 vom 7. November 2014 E. 3.4; VerwGE B 2016/189 vom 27. September 2017 E. 3.1.1, W. THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. Aufl. 1994, Rz. 100 mit Hinweisen). Absichtserklärungen der bedürftigen Person kommen keine
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rechtliche Bedeutung zu; sie sind als Indizien der subjektiven Absicht zu würdigen (THOMET, a.a.O., Rz. 101; vgl. VerwGE B 2020/232 vom 5. März 2021 E. 3.1).
Das unmündige Kind teilt nach Art. 7 Abs. 1 ZUG den Unterstützungswohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen Sorge es steht. Wenn die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilt das Kind nach Art. 7 Abs. 2 ZUG den Unterstützungswohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnt. Einen selbständigen Unterstützungswohnsitz am letzten Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 Abs. 1 und 2 ZUG hat das Kind gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG dann, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt. Diese Bestimmung gilt nur für das unmündige Kind, das unter elterlicher Sorge steht, wirtschaftlich unselbständig ist und dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil lebt. Erfasst werden freiwillige und behördliche Fremdplatzierungen ohne Entzug der elterlichen Sorge (BGer 2A.134/2006 vom 29. Juni 2006, E. 2.2 und 4.3.1; THOMET, a.a.O., Rz. 125, 127 und 132).
Als eigener Unterstützungswohnsitz eines minderjährigen Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt der Ort, an dem es unmittelbar vor der Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt bzw. Wohnsitz gehabt hat. Der derart definierte Unterstützungswohnsitz bleibt künftig für die gesamte Dauer der Fremdplatzierung der gleiche, auch wenn die Eltern oder der sorgeberechtigte Elternteil den Wohnsitz wechseln (BGer 8C_701/2013 vom 14. März 2014, E. 3.2.2.1). Als lediglich vorübergehend – und damit keinen eigenen Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes nach Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG begründend – gelten Fremdaufenthalte in auswärtigen Institutionen, die entweder nur von kurzer Dauer sind oder bei denen ein Kontakt zwischen Kindern und Eltern aufrechterhalten wird, sofern zugleich die Absicht besteht, dass die Kinder nach einer bestimmten Zeit wieder zu den Eltern ziehen. Kümmeren sich die Eltern hingegen nicht ernstlich um ihre Kinder bzw. nehmen sie ihre elterliche Sorge nicht wahr und erfolgt die Fremdplatzierung auf unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, spricht dies in der Regel für die Dauerhaftigkeit des Fremdaufenthaltes (vgl. THOMET, a.a.O., Rz. 132).
Ob dabei die elterliche Sorge entzogen wird oder entsprechende Bestrebungen bestehen, ist nicht massgebend. Genauso wenig kommt es auf die tatsächliche Dauer des Fremdaufenthaltes an. Entscheidend ist einzig, ob bei Beginn der Fremdplatzierung von
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Dauerhaftigkeit auszugehen oder nur eine vorübergehende Lösung beabsichtigt war. Andernfalls könnte immer erst nach einer bestimmten Dauer des Fremdaufenthalts darüber entschieden werden, welche Gemeinde letztlich die Kosten zu tragen hat, was nicht dem Sinn des Gesetzes entsprechen kann, will dieses doch gerade für klare Verhältnisse bei der Zuständigkeitsausscheidung sorgen (BGer 8C_701/2013 vom 14. März 2014 E. 3.2.2.2 mit Hinweisen).
Bei der Fremdplatzierung handelt es sich um einen erheblichen Eingriff in die Rechtsstellung der Direktbetroffenen; sie kann deshalb regelmässig erst nach Klärung der Umstände zur dauerhaften Massnahme erklärt werden (vgl. VerwGE B 2023/216 vom 23. Februar 2024 E. 2.3 m.H. auf BGer 8C_701/2013 vom 14. März 2014 E. 4.2.2). Die Dauerhaftigkeit einer Fremdplatzierung kann gleichwohl bereits ab dem Entzug des Aufenthaltsbestimmungsrechts der Eltern und der vorsorglichen Fremdplatzierung des Kindes bejaht werden, wenn keine weiteren Abklärungen notwendig waren (BGE 149 V 240 E. 7.2 m.H. auf BGE 143 V 451 E. 8.4.3).
Streitig ist vorliegend die örtliche Zuständigkeit für die sozialhilferechtliche Unterstützung von A._ ab März 2017.
Dem vorinstanzlichen Entscheid lässt sich diesbezüglich entnehmen, dass im Zeitpunkt der Unterbringung von A._ bei den Grosseltern Ende Dezember 2016 von einer lediglich vorübergehenden Lösung auszugehen und für die Zeit nach dem Klinikaufenthalt eine Wiederaufnahme der Betreuung durch die Mutter vorgesehen gewesen sei. Für eine vorübergehende Unterbringung (bei den Grosseltern) spreche auch, dass die KESB nach dem Abklärungsgespräch vom 2. November 2016 offenkundig keinen Anlass gehabt habe, den Eltern das Aufenthaltsbestimmungsrecht über A._ vorsorglich zu entziehen und ihn fremd zu platzieren. Von einer akuten Kindeswohlgefährdung sei nicht auszugehen gewesen. Zu berücksichtigen sei auch, dass die KESB nach dem Gespräch vom 2. November 2016 noch einen Arztbericht zum Gesundheitszustand von B._ eingeholt habe (Bericht Dr. I._ vom 5. Januar 2017). Die Notwendigkeit einer dauerhaften Fremdplatzierung habe mithin Ende 2016 nicht festgestanden. Auch die Mitteilung der Grossmutter von A._ vom 9. Februar 2017 an die KESB, wonach sie angefragt worden sei, ob A._ längerfristig bei ihr bleiben könne, spreche gegen eine dauerhafte Unterbringung seit Dezember 2016: Hätte die dauerhafte Unterbringung Ende Dezember 2016 bereits festgestanden, wäre die Anfrage nicht
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erforderlich gewesen. Obwohl Ende Dezember 2016 das Kindesschutzverfahren eröffnet und der Sachverhalt durch die KESB abgeklärt worden sei, habe es sich um eine im Voraus geplante, freiwillige und vorübergehende Unterbringung gehandelt.
Im Anschluss an die Mitteilung der Grossmutter vom 9. Februar 2017 – so die Vorinstanz weiter – habe die KESB die Eltern von A._ mit Schreiben vom 21. Februar 2017 über die im Rahmen eines persönlichen Gesprächs erfolgte Gehörsgewährung orientiert. Auf die schriftliche Gewährung des rechtlichen Gehörs vom 3. März 2017 habe sich B._ nicht vernehmen lassen; D._ habe sich am 14. März 2017 telefonisch mit dem Vorgehen der KESB einverstanden erklärt. Im hierauf erlassenen KESB-Beschluss vom 21. März 2017 (Aufhebung des Aufenthaltsbestimmungsrechts über A._ und Platzierung bei den Grosseltern gestützt auf Art. 310 Abs. 2 ZGB) sei festgehalten worden, dass B._ krankheitsbedingt das Wohl von A._ derzeit nicht ausreichend gewährleisten könne und auf D._ aufgrund der (beruflichen) Umstände nur in beschränktem Mass zurückgegriffen werden könne.
Der angefochtene Entscheid fährt fort, dass neben einer behördlichen Fremdplatzierung auf Begehren der Eltern auch die freiwillige Unterbringung ihres Kindes unter Berücksichtigung des Kindeswohls in Betracht komme. Bei einer behördlichen Fremdplatzierung werde das Aufenthaltsbestimmungsrecht über das Kind entzogen (Art. 301a Abs. 1 und 310 ZGB), während bei einer freiwilligen Unterbringung das Aufenthaltsbestimmungsrecht bei den Inhabern der elterlichen Sorge bleibe und diese das Kind wieder in ihre Gemeinschaft zurücknehmen könnten. Vorliegend sei den Eltern von A._ das Aufenthaltsbestimmungsrecht über A._ mit Anordnung vom 21. März 2017 auf unbestimmte Zeit entzogen und A._ bis auf Weiteres bei seinen Grosseltern untergebracht worden. Die Eltern seien darauf hingewiesen worden, dass eine Umplatzierung oder Rücknahme von A._ in Eigenpflege der Zustimmung der KESB bedürfe. Der Standpunkt, dass die Eltern A._ freiwillig platziert und zugleich bei der KESB ein Begehren um behördliche Fremdplatzierung gestellt hätten, überzeuge nicht. Zu berücksichtigen sei, dass der Gesetzgeber mit Art. 7 ZUG jeder unmündigen Person rasch und eindeutig einen Unterstützungswohnsitz habe zuweisen wollen (BGer 8C_151/2024 vom 26. November 2024 E. 6.5.3). Das Abstellen auf einen Zeitpunkt vor der dauerhaften KESB-Fremdplatzierung, obwohl das KESB-Verfahren hängig und keine vorsorgliche Fremdplatzierung angeordnet worden sei, sei dem Sinn und Zweck des Gesetzes – der Schaffung klarer Verhältnisse bei der Zuständigkeitsordnung – abträglich. Ob die Einladung der Eltern von A._ zur persönlichen Anhörung bzw. die Gewährung des rechtlichen Gehörs durch die KESB Teil der Abklärung im Sinn der Rechtsprechung gebildet hätten, könne unter diesen Umständen offen bleiben. Jedenfalls ab dem 21. März 2017
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(Beschlussdatum) habe eine dauerhafte behördliche Fremdplatzierung von A._ vorgegeben (act. G 2 S. 10-13).
Im Weiteren prüfte die Vorinstanz die Frage des Unterstützungswohnsitzes von A._ vor dem 21. März 2017. Die Eltern von A._ hätten bis Ende Februar 2017 zusammen in Z._ gewohnt (zivilrechtlicher Wohnsitz). A._ habe somit bis zu diesem Zeitpunkt den (abgeleiteten) Unterstützungswohnsitz in Z._ gehabt (act. G 6/4/12). Per 1. März 2017 sei B._ nach Y._ gezogen und D._ habe weiterhin in Z._ gewohnt (act. G 6/4/1). Vom 1. bis 21. März 2017 hätten die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz gehabt, weshalb grundsätzlich Art. 7 Abs. 2 ZUG massgebend sei. A._ habe aber in diesem Zeitpunkt bei keinem Elternteil gewohnt, da er bereits (vorübergehend) bei den Grosseltern untergebracht gewesen sei. Er habe also keinen eigenständigen Unterstützungswohnsitz im Sinn von Art. 7 Abs. 2 ZUG begründet, zumal ein solcher ein überwiegendes Wohnen bei einem Elternteil voraussetze – was weder in Z._ noch in Y._ der Fall gewesen sei. Im Vergleich zum Sachverhalt, der VerwGE B 2023/193 vom 16. Januar 2024 zugrunde gelegen habe, sei die Trennung der Eltern nur drei Wochen vor der dauerhaften Fremdplatzierung von A._ bei den Grosseltern erfolgt. Es sei daher angezeigt, für den Unterstützungswohnsitz von A._ gestützt auf Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG an den von den Eltern abgeleiteten Unterstützungswohnsitz in Z._ und nicht an den Aufenthaltsort (Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG) anzuknüpfen. Im Unterschied zum Sachverhalt in VerwGE B 2022/46 vom 20. Juni 2022 E. 3.3 habe vorliegend ein «letzter gemeinsamer Wohnsitz» von A._ mit seinen Eltern im Sinn von Art. 7 Abs. 1 ZUG bestanden. Der Verweis der Beschwerdegegnerin auf diesen Entscheid sei unbehelflich. Zudem sei ein bloss fiktives Zusammenwohnen des Kindes mit einem Elternteil von Art. 7 Abs. 2 ZUG nicht erfasst. Am 1. März 2017 habe ausserdem festgestanden, dass A._ künftig nicht durch B._ betreut werden könne. Ein vorübergehend fiktives Zusammenleben erfülle auch die Voraussetzungen des Begriffs «wohnt» in Art. 7 Abs. 2 ZUG aufgrund der kurzen Dauer nicht. Die Begründung eines eigenständigen Unterstützungswohnsitzes von A._ in der Zeit vom 1. bis 21. März 2017 gestützt auf Art. 7 Abs. 2 ZUG in Y._ sei deshalb zu verneinen. Der im Zeitpunkt der dauerhaften Fremdplatzierung am 21. März 2017 massgebliche Unterstützungswohnsitz von A._ habe sich somit gestützt auf Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG in Z._ befunden; diese Gemeinde sei für die sozialhilferechtliche Unterstützung von A._ örtlich zuständig (act. G 2 S. 13-17).
Die Beschwerdeführerin hält der vorinstanzlichen Würdigung unter anderem entgegen, dass die KESB am 3. März 2017 das rechtliche Gehör gewährt habe. Während sich die
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Kindsmutter innert Frist nicht habe vernehmen lassen, habe sich der Kindsvater am 14. März 2017 mit dem geplanten Vorgehen einverstanden erklärt. Erst zu diesem Zeitpunkt sei die Sache spruchreif gewesen, und die KESB habe entscheiden können. Der KESB sei es nicht möglich bzw. erlaubt, einen Entscheid zu fällen, bevor die betroffenen Personen angehört worden seien und ihre Stellungnahme in die Entscheidfindung einbezogen worden sei. Der von der Beschwerdegegnerin vertretene Standpunkt, es habe schon vor dem Umzug der Kindsmutter eine dauerhafte Fremdplatzierung stattgefunden, widerspreche den tatsächlichen Verhältnissen und ignoriere die zwingenden Grundsätze staatlichen Handelns. Nach der Rechtsprechung sei erst ab der definitiven Anordnung der Fremdplatzierung von der Dauerhaftigkeit der Kindesschutzmassnahme auszugehen (BGE 149 V 240 E. 7.3; BGer 8C_701/2013 E. 4.3; VerwGE B 2021/196 vom 26. Juni 2021 E. 3.4.2). Entscheidend sei somit nicht die interne Meinungsbildung durch KESB-Mitarbeitende, welche sich retrospektiv gar nicht mehr genau nachvollziehen lasse.
Sodann – so die Beschwerdeführerin weiter – bestätige die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zwar das Vorliegen einer dauerhaften Fremdplatzierung mit dem KESB-Entscheid vom 21. März 2017, verorte jedoch den Unterstützungswohnsitz zu Unrecht dennoch in Z._ mit der Begründung, dass die Trennung der Eltern bzw. der Umzug der Kindsmutter nach Y._ nur drei Wochen vor der dauerhaften Fremdplatzierung erfolgt sei. A._ habe erst ab dem KESB-Beschluss vom 21. März 2017 als «dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil» wohnend im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG gegolten, wie die Vorinstanz zu Recht bestätigt habe. Insofern könne sich der Unterstützungswohnsitz von A._ allerdings auch nicht mehr in Z._ befinden. Eine rückwirkende Anknüpfung an einen früheren (nicht mehr bestehenden) gemeinsamen Wohnsitz sei entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht möglich. Ob A._ zum Zeitpunkt seiner dauerhaften Fremdplatzierung am 21. März 2017 effektiv mit seiner Mutter an deren neuem Wohnort zusammengelebt habe, spiele dabei keine Rolle. Dies gelte nicht nur in der gemäss VerwGE B 2022/46 vom 20. Juni 2022 gegebenen Konstellation, welche von der Vorinstanz als nicht einschlägig erachtet worden sei. Vielmehr sei es geradezu typisch, dass bei einer zunächst lediglich vorübergehenden Fremdplatzierung, welche später in eine dauerhafte übergehe, kein tatsächliches Zusammenleben zwischen den Eltern oder einem Elternteil und dem Kind mehr stattfinde und dass bis zur Anordnung einer dauerhaften Fremdplatzierung auch keine tatsächliche Rückkehr des Kindes mehr erfolge. Dennoch gehe der Unterstützungswohnsitz des Kindes in derartigen Fällen mit dem der Eltern bzw. des Elternteils jeweils mit, wenn ein Umzug noch vor der dauerhaften Fremdplatzierung stattfinde. Dies im Übrigen sogleich per Tag des Umzugs (BGer 8C_18/2023 vom 5. Oktober 2023 E. 7.5 [= BGE 149 V 240]; BGer 8C_285/2017 vom 21. November 2017 E. 8 [= BGE 143 V 451]).
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Die Beschwerdeführerin schliesst, die Argumentation der Vorinstanz, welche von vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen abweiche, erweise sich als rechtswidrig und öffne Tür und Tor für Entscheide nach Gutdünken. Wenn drei Wochen zwischen dem Umzug der Mutter und der Anordnung einer dauerhaften Fremdplatzierung angeblich nicht genügten, um einen Unterstützungswohnsitz (Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG) am neuen Wohnort der Mutter zu begründen, stelle sich die Frage, wo die zeitliche Grenze wäre. Die Dauer des Aufenthalts für die Begründung eines Wohnsitzes sei nicht von Belang; ein solcher werde regelmäßig am Tag des Umzugs begründet (THOMET, a.a.O., Rz. 97). Eine Änderung der Wohnsituation (des Kindes) finde bei zunächst vorübergehender Unterbringung mit anschliessender dauerhafter Fremdplatzierung in aller Regel nicht statt; dies sei auch nicht notwendig. Der Standpunkt der Vorinstanz würde regelmäßig auch für Rechtsunsicherheit sorgen, was gerade nicht das Ziel des Gesetzgebers gewesen sei, welcher für klare Verhältnisse bei der Zuständigkeitsausscheidung habe sorgen wollen (BGE 143 V 451 E. 8.4.3). Somit befinde sich der eigene Unterstützungswohnsitz von A._ in Y._. Der angefochtene Entscheid, der dennoch an einem früheren Wohnsitz anknüpfe, erweise sich folglich als falsch (act. G 1 S. 8-12).
Im Ergebnis vermag die Beschwerdeführerin mit ihrem Standpunkt nicht durchzudringen:
Unbestritten und aus den Akten ersichtlich ist vorliegend, dass A._ zunächst bei seinen gemeinsam sorgeberechtigten Eltern B._ und D._ in Z._ gewohnt hatte. Danach lebte er ab 21. Dezember 2016 bei den Grosseltern, weil B._ an diesem Datum einen Aufenthalt in der Klinik F._ angetreten hatte und D._ nicht in der Lage war, die Betreuung des Kindes zu übernehmen. Der Klinikaufenthalt hatte für B._ unter anderem zum Ziel, A._ danach wieder vollumfänglich betreuen zu können (act. G 6/4/1 S. 2). Per 1. März 2017 zog B._ nach W., wo er sich und A. anmeldete (act. G 6/4/1 S. 3).
Für die Frage der Dauerhaftigkeit der Fremdplatzierung im Sinn des Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG zu beachten ist wie vorstehend ausgeführt, dass es bei der Fremdplatzierung um einen erheblichen Eingriff in die Rechtsstellung der Direktbetroffenen geht; sie kann daher regelmäßig erst nach Klärung der Umstände zur dauerhaften Massnahme erklärt werden (vgl. BGer 8C_701/2013 vom 14. März 2014, E. 4.2.2).
Eine dauerhafte Lösung konnte vorliegend zu Beginn der Unterbringung von A._ Ende 2016 bei den Grosseltern allein schon deshalb nicht beabsichtigt gewesen sein, da die
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Sachumstände nicht zureichend geklärt waren. Insbesondere war damals nicht bekannt, welches Ergebnis der Klinikaufenthalt bei B._ zeitigen würde. Auch wenn die behördliche Fremdplatzierung vom 21. März 2017 mit gleichzeitigem Entzug des Aufenthaltsbestimmungsrechts auf unbestimmte Zeit bzw. bis auf Weiteres erfolgte, lässt sich daraus nicht rückwirkend ableiten, dass die Massnahme bereits zu Beginn der Fremdplatzierung dauerhaften Charakter hatte. Dies blieb unter den Verfahrensbeteiligten denn zu Recht auch unbestritten.
Nicht bestritten ist im Weiteren auch die im KESB-Entscheid vom 21. März 2017 vermerkte Mitteilung von G., dass sie (die Grosseltern von A.) von B.__ anlässlich eines Klinikbesuchs vom 4. Februar 2017 angefragt worden seien, ob A.__ längerfristig bei ihnen bleiben könne (act. G 6/4/1 S. 2). Nach schriftlicher Orientierung über die Gehörsgewährung am 21. Februar 2017 durch die KESB gab B.__ telefonisch die Zustimmung, dass das weitere Vorgehen (betreffend die Betreuung von A.) mit D. besprochen werden könne. Letzterer meldete der KESB, dass er den Termin für die Gehörseinräumung nicht wahrnehmen könne. Nach erneuter schriftlicher Gehörseinräumung liess sich B.__ innert der angesetzten Frist nicht vernehmen. D.__ teilte der KESB am 14. März 2017 telefonisch sein Einverständnis mit dem Vorgehen der KESB mit (zitiert aus dem KESB-Entscheid vom 21. März 2017, act. G 6/4/1 S. 2 f.).
Als eigener Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt rechtsprechungsgemäß der Ort, an dem das Kind unmittelbar vor der Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt beziehungsweise Wohnsitz gehabt hat. Ziel der damaligen, auf 1. Juli 1992 in Kraft getretenen Gesetzesrevision war es, jeder unmündigen Person rasch und eindeutig einen Unterstützungswohnsitz zuweisen zu können, der bei dauernd Fremdplatzierten im Interesse der Standortgemeinden von Heimen und anderen sozialpädagogischen Einrichtungen möglichst nicht am Aufenthaltsort liegen sollte. Ein eigener Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort soll nur bestehen, wenn kein "letzter gemeinsamer Wohnsitz mit den Eltern oder einem Elternteil" vorhanden ist (vgl. BGer 8C_18/2023 vom 5. Oktober 2023 [BGE 149 V 240], E. 5.2.3.1; BGE 143 V 451 E. 8.4.2; 8C_833/2019 vom 17. Juni 2020 E. 3.2.4 mit Hinweis unter anderem auf BGE 139 V 433 E. 3.2.2 mit Hinweisen).
Zu klären ist, ob A.__ mit der Anmeldung in Y.__ am 1. März 2017 (act. G 6/4/1 S. 3) zunächst einen von B.__ abgeleiteten Unterstützungswohnsitz (Art. 7 Abs. 2 ZUG) und ab 21. März 2017 einen eigenen Unterstützungswohnsitz im Sinn von Art. 7 Abs. 2 und 7 Abs. 3
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lit. c ZUG am nunmehrigen Wohnsitz von B._ begründete, oder ob – wie die Vorinstanz vertritt – ein eigener Unterstützungswohnsitz im Sinn von Art. 7 Abs. 3 Bst. c ZUG am "letzten gemeinsamen Wohnsitz" mit den Eltern in Z._ begründet worden ist.
A._ wurde wie dargelegt seit 21. Dezember 2016 von seinen in X._ wohnenden Grosseltern betreut, wobei nicht bereits zu Beginn des Klinikaufenthalts von B._ von einer dauerhaften Unterbringung ausgegangen werden konnte (vorstehende E. 3.3.2). Das Einverständnis von D._ mit dem Vorgehen der KESB erfolgte am 14. März 2017 (vorstehende E. 3.3.3). Die Vorinstanz verneinte vor diesem Hintergrund im angefochtenen Entscheid eine am 9. Februar 2017 (Zeitpunkt der Mitteilung der Grossmutter betreffend dauernde Betreuung) erfolgte freiwillige Fremdplatzierung durch die Eltern und ging ab dem Datum des KESB-Entscheids vom 21. März 2017 von einer dauernden behördlichen Fremdplatzierung von A._ aus (act. G 2 S. 10-13). Dies stimmt mit dem Standpunkt der Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 10 Ziffer 18) überein und steht im Einklang mit der einschlägigen Rechtsprechung (BGE 149 V 240 E. 7.2 und 7.3). Hiervon ist nachstehend auszugehen. Vor dem 21. März 2017 galt A._ somit als lediglich vorübergehend fremdplatziertes Kind. Als solches teilte er weiterhin den Wohnsitz der Eltern oder eines Elternteils im Sinn von Art. 7 Abs. 1 und 2 ZUG (THOMET, a.a.O., Rz. 132).
Bis Ende Februar 2017 hatte ein (vom Aufenthaltsort unabhängiger) Unterstützungswohnsitz von A._ im Sinn von Art. 7 Abs. 1 ZUG am gemeinsamen Wohnsitz der Eltern in Z._ bestanden. Zu prüfen ist der Unterstützungswohnsitz in der Zeit ab 1. März 2017 (Zeitpunkt der Anmeldung von B._ und A._ in Y.). Von keiner Seite in Frage gestellt wird diesbezüglich, dass A. ab 1. März 2017 nicht überwiegend bei B., sondern seit 21. Dezember 2016 ununterbrochen (vgl. act. G 6/4/6 S. 2) bei den Grosseltern an deren Wohnort (X.) lebte und betreut wurde. Mithin ist für die Zeit ab 1. März 2017 kein tatsächliches (überwiegendes) Zusammenwohnen von A._ mit B._ in Y._ ausgewiesen. Die Beschwerdeführerin weist an sich zutreffend darauf hin, dass bei einer zunächst (d.h. bis zum Beschluss vom 21. März 2017) lediglich vorübergehenden Fremdplatzierung typischerweise kein tatsächliches Zusammenleben zwischen den Eltern oder einem Elternteil und dem Kind mehr stattfindet und bis zur Anordnung der dauerhaften Fremdplatzierung auch keine tatsächliche Rückkehr des Kindes mehr erfolgt. Nach der Rechtsprechung ändert sich in gewissen Konstellationen auch tatsächlich der Unterstützungswohnsitz des Kindes zusammen mit demjenigen des Elternteils, wenn ein Umzug noch vor der dauerhaften Fremdplatzierung stattfindet.
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Dem von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang genannten BGer 8C_18/2023 vom 5. Oktober 2023 (= BGE 149 V 240) lag konkret folgender Sachverhalt zugrunde: Die zwei Buben A. und B. waren im Rahmen des Eheschutzverfahrens für die Dauer der Aufhebung des gemeinsamen Haushalts unter die Obhut ihrer Mutter C. gestellt worden, die in der ehelichen Wohnung in U./SG verblieben war (Entscheid des Kreisgerichts V._ vom 23. März 2017). Mit Beschluss vom 19. Juli 2017 errichtete die zuständige KESB für A. und B. eine Beistandschaft gemäss Art. 308 Abs. 1 und 2 ZGB. Am 4. Oktober 2018 trat C. mit den Söhnen ins Frauenhaus ein, zunächst in U., danach in T.. Mit superprovisorischer Verfügung vom 30. November 2018 entzog die KESB dem Vater D. das Aufenthaltsbestimmungsrecht über seine Söhne und platzierte diese per sofort in einem Kinderheim. Im Rahmen der Anordnung vorsorglicher Massnahmen entzog die KESB mit Beschluss vom 12. Dezember 2018 beiden Elternteilen das Aufenthaltsbestimmungsrecht über ihre Söhne und bestätigte deren Fremdplatzierung. Am 1. April 2019 verlegte C. ihren Wohnsitz von U./SG nach V./TG. Eine Unterstützungsanzeige der Gemeinde U./SG vom 14. Juni 2019, wonach A. und B. den Unterstützungswohnsitz seit dem Umzug ihrer Mutter per 1. April 2019 in V./TG hätten, erwuchs in Rechtskraft. Mit Beschluss (Hauptentscheid) vom 19. November 2019 bestätigte die KESB unter anderem den Entzug des Aufenthaltsbestimmungsrechts der Eltern gegenüber ihren Söhnen sowie deren Fremdplatzierung. Gegen ein Richtigstellungsbegehren des Sozialamts des Kantons Thurgau erhob das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen Einsprache, welche das Sozialamt des Kantons Thurgau am 28. September 2022 abwies; das Verwaltungsgericht Thurgau bestätigte diesen Entscheid.
Das Bundesgericht ging davon aus, dass A. und B. erst ab dem KESB-Beschluss vom 19. November 2019 als «dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil» wohnend im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG gegolten hätten. Es kam zum Schluss, dass es – zufolge Fehlens einer offensichtlich unrichtigen Beurteilung des Unterstützungsfalls in der Unterstützungsanzeige vom 14. Juni 2019 – bei der Rechtslage bleibe, die mit der in Rechtskraft erwachsenen Unterstützungsanzeige geschaffen worden sei, womit A. und B. den Unterstützungswohnsitz seit Umzug ihrer Mutter per 1. April 2019 in V./TG hätten (BGer 8C_18/2023 vom 5. Oktober 2023 E. 7.3 und 7.5). Dieses Urteil ist mit den vorliegenden Gegebenheiten insofern nicht vergleichbar, als die hier in Frage stehende Unterstützungsanzeige vom 7. Dezember 2023 (act. G 6/4/12) nicht in Rechtskraft erwachsen ist und die Frage des Unterstützungswohnsitzes (uneingeschränkt zu prüfender) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Anhand des erwähnten Urteils lässt sich somit der Standpunkt der Beschwerdeführerin nicht begründen. Sodann wurde in dem weiteren von der Beschwerdeführerin zitierten BGer 8C_285/2017 (= BGE 143 V 451) vom 21. November 2017 ein Unterstützungswohnsitz des Kindes am langjährigen Wohnsitz des Vaters – dem letzten mit einem Elternteil gemeinsam gehabten Wohnsitz – bestätigt; ein Umzug hatte vor der
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dortigen dauerhaften Fremdplatzierung des Kindes (Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG) gemäss Sachverhalt jenes Urteils nicht stattgefunden (vgl. BGer 8C_285/2017 vom 21. November 2017 Sachverhalt Bst. A und E. 8.5). Der Fall ist mit den hier zu beurteilenden Verhältnissen somit ebenfalls nicht vergleichbar.
Der Unterstützungswohnsitz von A._ im Sinn von Art. 7 Abs. 1 ZUG am letzten gemeinsamen Wohnsitz der Eltern in Z._ konnte durch den Wohnsitzwechsel von B._ per 1. März 2017 nach Y._ insofern keine Änderung erfahren, als ein Aufenthalt von A._ bei B._ in Y._ zu keinem Zeitpunkt zur Diskussion stand und am 1. März 2017 auch bereits geklärt war, dass eine Betreuung von A._ durch B._ nicht in Betracht kam. So hatte B._ bereits Anfang Februar 2017 eine dauernde Betreuung durch die Grosseltern von A._ befürwortet bzw. beantragt (vgl. vorstehende E. 3.1.2). Damit würde es sich – wie im vorinstanzlichen Entscheid zu Recht festgehalten – bei einem Unterstützungswohnsitz in Y._ nur um eine fiktive Annahme handeln, welche die Voraussetzungen des "überwiegenden Wohnens" in Art. 7 Abs. 2 ZUG aufgrund des absehbar kurzen Zeitraums – am 1. März 2017 stand der KESB-Entscheid betreffend behördliche Fremdplatzierung kurz bevor – sowie der fehlenden tatsächlichen Realisierbarkeit des Wohnens in Y._ nicht erfüllt (vgl. THOMET, Rz. 97; R. SCHNYDER/P. MÖSCH PAYOT, Der Unterstützungswohnsitz nach ZUG von der Geburt bis zur Volljährigkeit, Jusletter vom 14. November 2016, Rz. 23). Mithin befand sich für die Zeit von 1. bis 21. März 2017 der Unterstützungswohnsitz von A._ unverändert in Z._. Als Folge davon lässt sich der angefochtene Entscheid nicht beanstanden.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten von der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); auf deren Erhebung wird nicht verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Eine ausseramtliche Entschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 98bis VRP). Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin haben keinen Anspruch auf Kostenersatz (LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar 2020, N 20 zu Art. 98bis VRP). Soweit sich der Antrag der Beschwerdegegnerin (act. G 8 S. 2) auf ausseramtliche Kosten bezieht, ist dieser abzuweisen.
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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: