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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2025/64 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 25.03.2026 Entscheiddatum: 15.01.2026
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Öffentlichkeitsgesetz; Art. 12 OeffG; Art. 11 Abs. 1 lit. d DSG/SG Im Februar 2024 reisten der Leiter des Amts für Natur, Jagd und Fischerei, und ein Wildhüter in russische Republik Udmurtien, um mehr über die Methoden zur Bejagung des Wolfes in Russland zu erfahren. Die Reise wurde ihnen im Sinn einer Weiterbildung mit fünf Arbeitstagen angerechnet. Dem Gesuch des Korrespondenten Ostschweiz des Schweizer Fernsehens um Zugang zum Erfahrungsbericht und den Weiterbildungsgesuchen entsprach das Volkswirtschaftsdepartement teilweise. Es legte den von den beiden Mitarbeitern über die Reise verfassten Erfahrungsbericht, jedoch nicht deren Weiterbildungsgesuche offen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde des Journalisten teilweise gut. Bei den Weiterbildungsgesuchen handelt es sich um amtliche Dokumente im Sinn von Art. 12 OeffG, welche die Erfüllung einer Staatsaufgabe betreffen. Die Gesuche enthalten im Weiteren persönlichkeitsrelevante Bezüge zu den Gesuchstellern. Datenschutzrechtlich steht die Herausgabe der Weiterbildungsgesuche daher unter der Vorgabe, dass ein wesentliches öffentliches Interesse besteht, welches das schutzwürdige Interesse der betroffenen Person an der Geheimhaltung der Personendaten überwiegt (Art. 11 Abs. 1 lit. d DSG/SG). Ein solches überwiegendes wesentliches öffentliches Interesse ist zu bejahen, soweit in den Weiterbildungsgesuchen Notwendigkeit und Nutzen der Weiterbildungsreise für den Kanton dargelegt wurden. Der Offenlegung stehen hingegen überwiegende private Interessen der Beschwerdebeteiligten gegenüber, soweit die Gesuche ihren beruflichen und persönlichen Lebenslauf sowie ihre Leistung und ihre Tätigkeit als Arbeitnehmer zum Gegenstand haben. Der angefochtene Entscheid (und mit ihm die Ausgangsverfügung) ist daher antragsgemäss aufzuheben und die Sache an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit dieser dem Beschwerdeführer im Sinne vorstehender Erwägungen Aktenzugang unter Schwärzung gewisser Passagen gewährt. (Verwaltungsgericht, B 2025/64)
Entscheid siehe pdf.
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Kanton St.Gallen Gerichte
ST GALLEN
Abteilung II
Entscheid vom 15. Januar 2026
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr.
B 2025/64
Verfahrens-beteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältinnen MLaw Anna Katharina Burri und/oder MLaw Anamarija Primorac, LL.M., Burri Breitschmid AG, Seefeldstrasse 60, Postfach, 8034 Zürich,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
B.__,
C.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsgesetz (Weiterbildungsgesuche für Russland-Reise)
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Im Februar 2024 reisten B._ und C., Wildhüter, in die russische Republik Udmurtien. Hintergrund der Reise bildete das Ansinnen, mehr über die Methoden zur Bejagung des Wolfes in Russland zu erfahren, um diese möglicherweise für die Schweiz zu adaptieren. Der Kanton beteiligte sich an dieser Weiterbildung mit der Anrechnung von je fünf bezahlten Arbeitstagen. Im Anschluss an die Reise verfassten B. und C._ am 20. März 2024 einen Bericht unter dem Titel «Wolfsmanagement in Russland».
a.
Am 28. März 2024 ersuchte A., Korrespondent Ostschweiz des Schweizer Fernsehens, das Volkswirtschaftsdepartement um Einsicht in den Erfahrungsbericht und in die Weiterbildungsgesuche von B. und C.. Am 8. April 2024 gewährte das Volkswirtschaftsdepartement A. Einsicht in den Schlussbericht vom 20. März 2024, nicht jedoch in die Weiterbildungsgesuche. Auf entsprechendes Ersuchen A.s hin wies das Volkswirtschaftsdepartement mit Verfügung vom 13. Mai 2024 das Begehren um Zugang zu den Weiterbildungsgesuchen ab und auferlegte A. eine Gebühr von CHF 300.
b.
Die Verwaltungsrekurskommission wies den von A._ gegen die Abweisung seines Einsichtsbegehrens sowie gegen die Höhe der erstinstanzlichen Entscheidgebühr erhobenen Rekurs am 6. März 2025 ab.
A._ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 7. März 2025 versandten und von ihm am 10. März 2025 entgegengenommenen Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe vom 24. März 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er stellte den Antrag, das Volkswirtschaftsdepartement sei unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu verpflichten, ihm Einsicht in die Weiterbildungsgesuche (inkl. deren Bewilligung) zu gewähren, eventualiter sei die Sache zur rechtskonformen Prüfung an das Volkswirtschaftsdepartement zurückzuweisen; in jedem Fall sei die erstinstanzliche Entscheidgebühr von CHF 300 zu korrigieren (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge inklusive Mehrwertsteuer).
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Die Vorinstanz verzichtete am 2. Mai 2025 auf eine Vernehmlassung. Das Volkswirtschaftsdepartement (Beschwerdegegner) beantragte mit Vernehmlassung vom 26. Mai 2025 auch namens seiner beiden Mitarbeiter (Beschwerdebeteiligte) die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer nahm dazu am 27. Juni 2025 Stellung. Vorinstanz, Beschwerdegegner und Beschwerdebeteiligte haben stillschweigend darauf verzichtet, sich zur Stellungnahme des Beschwerdeführers zu äussern. Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers hat am 8. August 2025 eine Kostennote eingereicht, welche den übrigen Beteiligten zur Kenntnis gebracht worden ist.
Der Beschwerdeführer, dessen Rechtsmittel gegen die (partielle) Abweisung des Gesuchs um Zugang zu amtlichen Dokumenten erfolglos blieb, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 5 und Art. 18 des Öffentlichkeitsgesetzes, sGS 140.2, OeffG, in Verbindung mit Art. 64 und Art. 45 Abs. 1 VRP). Soweit im Beschwerdeverfahren nicht nur um Einsichtnahme in die Weiterbildungsgesuche, sondern auch um die Herausgabe der Bewilligungen ersucht wird, geht die Beschwerde über den Anfechtungsgegenstand, welcher das Beschwerdeverfahren sachlich begrenzt (vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 579), hinaus. Auf dieses Begehren kann deshalb nicht eingetreten werden.
Die Beschwerde gegen den vom Beschwerdeführer am 10. März 2025 entgegengenommenen Entscheid wurde mit Eingabe vom 24. März 2025 im Übrigen rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist unter dem angeführten Vorbehalt einzutreten.
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Gestützt auf Art. 5 OeffG hat jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen muss, nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (lit. b). Das öffentliche Organ gewährt den Zugang, soweit nicht öffentliche oder schützenswerte private Interessen entgegenstehen (Art. 6 Abs. 1 OeffG). Ein schützenswertes privates Interesse steht insbesondere entgegen, wenn die Information geeignet ist, Persönlichkeitsrechte Dritter zu beeinträchtigen (Art. 6 Abs. 3 lit. a OeffG).
Gemäss Art. 2 Abs. 2 OeffG richtet sich der Zugang zu Personendaten im Sinn von Art. 1 lit. a des kantonalen Datenschutzgesetzes vom 20. Januar 2009 (sGS 142.1, DSG/SG) nach dem Datenschutzgesetz. Nach Art. 1 lit. a DSG/SG sind Personendaten Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen. Art. 11 und 12 DSG/SG regeln die Bekanntgabe von Personendaten. Besteht eine Rechtsgrundlage für die Bekanntgabe im Sinn von Art. 11 Abs. 1 lit. a DSG/SG, schränkt das öffentliche Organ die Bekanntgabe ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn öffentliche oder schutzwürdige private Interessen es verlangen (Art. 12 lit. b DSG/SG). Soweit keine Rechtsgrundlage besteht (Art. 11 Abs. 1 lit. a DSG/SG), die betroffene Person nicht eingewilligt hat (Art. 11 Abs. 1 lit. b DSG/SG) oder die Bekanntgabe nicht im Interesse der betroffenen Person liegt (Art. 11 Abs. 1 lit. c DSG/SG), ist die Bekanntgabe unter anderem dann zulässig, wenn ein wesentliches öffentliches Interesse besteht, welches das schutzwürdige Interesse der betroffenen Person an der Geheimhaltung der Personendaten überwiegt (Art. 11 Abs. 1 lit. d DSG/SG).
3.1.
Die Vorinstanz anerkannte im angefochtenen Entscheid zwar, dass es sich bei den streitbetroffenen Weiterbildungsgesuchen um amtliche Dokumente handle. Die betreffenden Dokumente seien jedoch als Personendaten zu qualifizieren, zumal es sich um Unterlagen des Personaldossiers handle. Zu solchen Unterlagen werde bei Fehlen eines wesentlichen öffentlichen Interesses kein Zugang gewährt, weil das schutzwürdige Interesse der betroffenen Person an der Geheimhaltung des Personaldossiers grundsätzlich höher zu gewichten sei. Der konkrete Inhalt des Weiterbildungsgesuchs und der Bewilligung betreffe das interne (Arbeits-)Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Gestützt auf die bereits mit der Zustellung des Berichts vom 20. März 2024 bekannt gegebenen Angaben betreffend Bewilligung und Umfang der Weiterbildung verfüge der Beschwerdeführer über die für die Öffentlichkeit wesentlichen bzw. für die journalistische Tätigkeit notwendigen Informationen. Ein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. d DSG/SG, welches das schutzwürdige Interesse der Beschwerdebeteiligten an der Geheimhaltung ihrer Personendaten überwiege, sei nicht ersichtlich.
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Der Beschwerdeführer bringt vor, es sei nicht davon auszugehen, dass es sich bei den verlangten Dokumenten bzw. bei deren Inhalt tatsächlich um «Personendaten» im Sinn des Datenschutzgesetzes handle. Vielmehr dürften diese in weiten Teilen eine sachliche Begründung dafür enthalten, warum es für den Kanton St. Gallen notwendig oder wichtig sei, mehr über die Wolfsburg in Russland zu erfahren. Bei solchen Ausführungen handle es sich um sachliche und nicht um personenbezogene Informationen. Die Dokumente dürften daher nicht «per se als Personendaten» qualifiziert werden. Vielmehr sei die Herausgabe nach den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zu prüfen (Rz. 16 der Beschwerde). Die Vorinstanz hätte in diesem Zusammenhang zu prüfen gehabt, ob Persönlichkeitsrechte der Mitbeteiligten beeinträchtigt würden, was nicht der Fall sei (Rz. 44 der Beschwerde).
Selbst wenn man das Begehren um Einsichtnahme aber nicht nach OeffG, sondern nach DSG/SG beurteile, seien die Dokumente mangels entgegenstehender schützenswerter privater Geheimhaltungsinteressen der Beschwerdebeteiligten herauszugeben (Rz. 17/18 der Beschwerde). Sollten tatsächlich Personendaten betroffen sein, seien deren private Geheimhaltungsinteressen im Vergleich zum öffentlichen Einsichtseresse jedenfalls als weniger gewichtig einzustufen (Rz. 19 der Beschwerde). Personaldossiers enthielten wohl in der Regel mehrheitlich (sensible) Personendaten, an denen die betroffenen Arbeitnehmenden ein legitimes Geheimhaltungsinteresse hätten; dies sei aber nicht immer und ausschliesslich der Fall. Wie ein Personaldossier «ausgestaltet» sei und ob das private oder das öffentliche Interesse überwiege, sei im Einzelfall zu prüfen. Die Vorinstanz habe sich auf die Feststellung beschränkt, bei Personaldossiers überwogen «grundsätzlich» private Geheimhaltungsinteressen, ohne eine Einzelfallprüfung vorzunehmen. Personaldossier sei aber nicht gleich Personaldossier (Rz. 22 der Beschwerde). Es sei vorliegend leicht erkennbar, dass im Gesuch nicht bzw. kaum sensible persönliche Daten – wie Lebensläufe oder Leistungsnachweise, die im Übrigen ebenfalls nicht grundsätzlich vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen seien (Rz. 24 und 28 der Beschwerde) – enthalten sein dürften, sondern vielmehr eine sachliche Schilderung. So sei zu erwarten, dass die Beschwerdebeteiligten in ihren Gesuchen begründeten, weshalb sie die Reise nach Russland hätten unternehmen wollen und welche Erkenntnisse sie sich daraus für den Umgang mit dem Wolf im Kanton St. Gallen erhofft hätten (Rz. 23 und 24 der Beschwerde). Bei den Gesuchen bestehe kein direkter Bezug zur Privatsphäre der Betroffenen oder zu schützenswerten Personendaten. Die Vorinstanz hätte das Gesuch deshalb nicht kategorisch ablehnen dürfen (Rz. 27 der Beschwerde). Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdebeteiligten legten dar, worin konkret die privaten Geheimhaltungsinteressen lägen. Das Bestreben, eine (weitere) kritische Medienberichterstattung über die Weiterbildungsgesuche und deren Inhalt zu verhindern, begründe kein schützenswertes privates Geheimhaltungsinteresse. Jede andere Betrachtungsweise widerspräche dem Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsprinzips, welches
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behördliche Transparenz schaffen sowie eine Kontrolle staatlichen Handelns ermöglichen solle (Rz. 29 der Beschwerde). Allfällig bestehende private Geheimhaltungsinteressen wären im Übrigen als gering einzustufen (Rz. 30 der Beschwerde). Verwaltungsangestellte in einer höheren Führungsfunktion – wie der Leiter des Amtes für Natur, Jagd und Fischerei – müssten damit rechnen, dass Personendaten über sie veröffentlicht würden, insbesondere wenn sie nicht mit persönlichen Themen, sondern mit einem Gesuch für eine Erfahrungsreise im Zusammenhang stünden (Rz. 32 der Beschwerde). Sollten die Dokumente wider Erwarten tatsächlich sensible und schützenswerte Personendaten der Beschwerdebeteiligten enthalten, die ein gewichtiges privates Geheimhaltungsinteresse zu begründen vermöchten (Informationen zum Gesundheitszustand, zu längeren Abwesenheiten, zur familiären Situation o.ä.), müssten die Gesuche in geschwärzter Form herausgegeben werden (Rz. 33 der Beschwerde).
Zum öffentlichen Interesse am Zugang bringt der Beschwerdeführer vor, das Öffentlichkeitsprinzip ermöglich es jeder Person, ohne einen besonderen Interessennachweis Einsicht in amtliche Dokumente zu nehmen. Rechtsmissbrauch vorbehalten, sei es demnach nicht Aufgabe der Behörde zu prüfen, ob der Gesuchsteller für journalistische Zwecke «genug» gesehen habe. Er dürfe behördliche Dokumente anfordern, ohne ein schutzwürdiges Interesse oder einen bestimmten Verwendungszweck darlegen zu müssen. Die Einsicht dürfe deshalb nicht mit der Begründung verweigert werden, er habe kein hinreichendes schutzwürdiges Interesse dargetan. Selbst wenn es ihm darum gehen würde, die Gesuche zu veröffentlichen und die Beschwerdebeteiligten anzuprangern, und er nicht an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit interessiert wäre, liege kein Rechtsmissbrauch vor (Rz. 37 der Beschwerde). Einsicht in die Weiterbildungsgesuche erlaubten Rückschlüsse zur Anwendung der gesetzlichen Grundlagen zu Fort- und Weiterbildungen in der kantonalen Verwaltung (Rz. 39 der Beschwerde). Es sei fraglich, ob eine Reise in ein Land, das sanktioniert sei und dessen Topografie mit der Schweiz nicht verglichen werden könne, als Weiterbildungsreise durchgehen könne, für welche Arbeitstage geschenkt würden. Mit Einsicht in die Begründung und Bewilligung der Gesuche könne nachvollzogen und journalistisch aufgearbeitet werden, wie die Bewilligungen zustande gekommen seien (Welchen konkreten Nutzen sahen die Beschwerdebeteiligten? Wurden die Elemente, die zu medialer Kritik führten, frühzeitig offengelegt? Waren die kritischen Elemente der Reise der bewilligenden Stelle bewusst? Gab es allenfalls einen Dialog darüber? Wer hat die Gesuche bewilligt? Wie geht der Kanton St. Gallen mit Steuergeldern um? Wie geht der Kanton St. Gallen mit der Situation um, dass in Russland mit der Wolfsburg nicht die gleichen Ziele wie in der Schweiz verfolgt werden? Spielte das Erlegen von Wölfen eine Rolle oder ging es um das Sammeln von Erkenntnissen, die auch ohne Teilnahme an einer Jagd möglich gewesen wäre?). Darin liege ein bedeutendes öffentliches Interesse (Rz. 41 und 42 der Beschwerde).
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4.1. Art. 12 OeffG orientiert sich inhaltlich an den vergleichbaren Regelungen des Bundesrechts (Informationsgesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 21. Mai 2013, in: ABI 2013 S. 1474 ff., S. 1493; nachfolgend Botschaft OeffG). Soweit sich keine st. gallischen Besonderheiten ergeben, können deshalb für die Auslegung und Anwendung von Art. 12 OeffG auch die Materialien, die Rechtsprechung und das Schrifttum zum Bundesrecht herangezogen werden (vgl. allgemein: Protokoll der Sitzung der vorberatenden Kommission Informationsgesetz vom 2. Dezember 2013, S. 4, Überblick über die Vorlage, Votum Regierungsrat Fässler, https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 22.13.30).
4.2. Nach Art. 12 Abs. 1 lit. a und b OeffG ist für die Qualifikation einer Aufzeichnung als amtliches Dokument vorausgesetzt, dass sie auf einem beliebigen Datenträger enthalten ist und sich im Besitz eines öffentlichen Organs befindet, von dem sie stammt oder dem sie mitgeteilt worden ist. Blosses Wissen, welches nicht aufgezeichnet bzw. auf einem Datenträger festgehalten ist, ist nicht herausgabepflichtig; aus dem OeffG folgt auch keine Pflicht der Behörden, solches Wissen aufzuzeichnen (Botschaft OeffG S. 1493; vgl. zum insoweit vergleichbaren Zürcher Recht VGr ZH, VB.2022.00142 vom 30. März 2023, E. 5.2.1 und 5.2.2). Die Verwaltung muss deshalb allfällige Diskussionen, die im Zusammenhang mit einem Weiterbildungsgesuch geführt werden, nicht dokumentieren. Soweit der Beschwerdeführer Angaben zu internen Diskussionen über von ihm aufgeworfene kritische Fragen erwartet, ohne dass diese dokumentiert wären (bzw. dokumentiert werden müssten), kann er sich deshalb nicht mit Erfolg auf das Öffentlichkeitsprinzip berufen (Art. 12 lit. a und b OeffG).
4.3. Die Qualifikation einer Aufzeichnung als amtliches Dokument setzt im Weiteren voraus, dass die Aufzeichnung nicht ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist (Art. 12 lit. d OeffG; vgl. auch Art. 5 Abs. 3 lit. c des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, SR 152.3, BGÖ; dazu nachfolgend Erwägung 4.3.1) und die Erfüllung einer Staatsaufgabe betrifft (vgl. Art. 12 lit. c OeffG; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ; dazu nachfolgend Erwägung 4.3.2).
4.3.1. Ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmte Aufzeichnungen (Art. 12 lit. d
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OeffG) können zwar durchaus dienstlichen Zwecken dienen. Deren Gebrauch bleibt aber ausschliesslich der Verfasserin oder dem Verfasser vorbehalten. Darunter fallen etwa die Disposition für die Ausarbeitung eines Textes, Skizzen für die Verfassung eines Berichts, Sitzungsnotizen oder die Aufnahme für die Ausarbeitung des Protokolls. Auch persönliche handschriftliche oder elektronische Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument werden grundsätzlich vom Öffentlichkeitsprinzip nicht erfasst, wenn sie nur zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Botschaft OeffG S. 1494; zur bundesrechtlichen Regelung in Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ, welche nicht verlangt, dass das Dokument «ausschliesslich» zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist, vgl. BGE 142 II 324 E. 2.5.2 [Outlook-Agenda des Rüstungschefs mit Zugriffsberechtigungen zumindest des Spitzenkaders der Amtsleitung, die damit ein zentrales Führungsinstrument für die Amtsleitung darstellt]).
Art. 12 lit. d OeffG hat Aufzeichnungen zum Gegenstand, die zwar dienstlichen Zwecken verhaftet sind, die ein Autor oder eine Autorin jedoch als Arbeitshilfsmittel für sich selbst anfertigt. Kein ausschliesslich persönlicher Gebrauch liegt vor, wenn eine Aufzeichnung verwaltungsintern an einen Dritten adressiert ist (wobei aber in diesem Zusammenhang zusätzlich zu prüfen ist, ob die Erfüllung einer Staatsaufgabe betroffen ist; vgl. Botschaft OeffG S. 1494). Bei einem Weiterbildungsgesuch, mit welchem sich der Gesuchsteller an die für die Behandlung des Gesuchs zuständigen Stellen, insbesondere an den Vorgesetzten oder die Vorgesetzte und erforderlichenfalls an die Personalabteilung richtet, ist demnach nicht von einem ausschliesslich persönlichen Gebrauch auszugehen. Die streitbetroffenen Dokumente fallen deshalb nicht unter Art. 12 lit. d OeffG.
Zu klären ist weiter, ob die Weiterbildungsgesuche die Erfüllung einer Staatsaufgabe im Sinn von Art. 12 lit. c OeffG betreffen.
Der Begriff der Staatsaufgabe im OeffG entspricht jenem von Abschnitt IV der Kantonsverfassung, das heißt dem Regelungsbereich in den Art. 24 ff. KV. Nach der Konzeption der Kantonsverfassung gelten als Staatsaufgaben die vom Kanton wahrgenommenen Aufgaben wie auch die Gemeindeaufgaben. Aufzeichnungen, die nicht mit der Ausübung einer Staatsaufgabe in Zusammenhang stehen, gelten somit nicht als amtliche Dokumente (Botschaft OeffG S. 1494). Die kantonale Bestimmung orientiert sich inhaltlich an der vergleichbaren Regelung des Bundesrechts (Botschaft OeffG S. 1493), das in Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ anstelle des Begriffs der Staatsaufgabe jenen der öffentlichen Aufgabe verwendet. Eine öffentliche Aufgabe erfüllt der Staat jedenfalls dann, wenn er hoheitlich handelt (BÜHLER, in: Blechta/Vasella [Hrsg.], Basler Kommentar DSG/BGÖ, 4. Aufl. 2024, N 14 zu Art. 5 BGÖ). Die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ist vom öffentlichen Interesse zu
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unterscheiden. Das alleinige Vorliegen eines öffentlichen Interesses rechtfertigt noch nicht, eine Information als amtliches Dokument zu klassifizieren und es damit der Einsicht zugänglich zu machen (BÜHLER, a.a.O., N 15 zu Art. 5 BGÖ).
Der Kanton fördert und unterstützt die berufliche Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (Art. 32 Abs. 1 des Personalgesetzes; sGS 143.1, PersG). Die Beteiligung des Kantons richtet sich nach der Notwendigkeit und dem Nutzen der Fort- und Weiterbildung für den Kanton sowie nach den bisherigen Beteiligungen sowie der Leistung und dem Verhalten der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters (Art. 10 Abs. 2 der Personalverordnung; sGS 143.11, PersV). Die Anrechnung einer Weiterbildung an die Arbeitszeit setzt insofern immer einen Konnex dieser Weiterbildung zu einer wirksamen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben voraus. Dies gilt umso mehr, als vorliegend spezialgesetzliche Weiterbildungsverpflichtungen bestehen, welche diesen Funktionskonnex noch zusätzlich betonen: Gemäss Art. 1 lit. f des kantonalen Gesetzes über die Jagd, den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel sowie deren Lebensräume (Jagdgesetz, sGS 853.1, JG) sorgt der Kanton für die Aus- und Weiterbildung der Jägerinnen und Jäger sowie der Aufsichtsorgane (vgl. dazu Art. 14 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel; Jagdgesetz, SR 922.0, JSG). Organe der kantonalen Aufsicht sind der Leiter der zuständigen Stelle des Kantons, seine Stellvertretung sowie die weiteren Mitarbeitenden der zuständigen Stelle des Kantons, die unmittelbar für den Vollzug der eidgenössischen und kantonalen Jagdgesetzgebung zuständig sind, insbesondere die Wildhüterinnen und die Wildhüter (Art. 58 JG). Zuständige Stelle des Kantons ist das Amt für Natur, Jagd und Fischerei (Art. 1 der Jagdverordnung, sGS 853.11, JV). Mit der Beteiligung an der Weiterbildung des Leiters des Amtes für Natur, Jagd und Fischerei und eines Wildhüters hat das Volkswirtschaftsdepartement mithin eine öffentliche Aufgabe erfüllt.
Diese Sichtweise deckt sich mit der Praxis und Rechtsprechung für den Bereich des Bundesrechts, wonach Dokumente aus dem Personalverhältnis nicht grundsätzlich vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsprinzips ausgenommen sind (vgl. BVGer A-535/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.4 mit Hinweisen, A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 5; Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte [EDÖB] vom 6. Juni 2017 zur Offenlegung der beruflichen Ausbildung zweier Mitarbeiter des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats [ENSI], Empfehlung des EDÖB vom 22. Februar 2012 zur Offenlegung des Arbeitsvertrags mit einem ehemaligen Bundesanwalt; vgl. https://entscheidsuche.ch).
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Die Beteiligten und die Vorinstanz gehen nach dem Gesagten zu Recht davon aus, dass es sich bei den streitbetroffenen Weiterbildungsgesuchen um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 12 OeffG handelt.
Damit stellt sich die Folgefrage, ob der Vorinstanz beizupflichten ist, dass es sich bei den Weiterbildungsgesuchen und deren Bewilligung um Personendaten nach Art. 1 lit. a DSG/SG handelt. Die Frage ist für die Beurteilung des vorliegenden Falls insoweit relevant, als das Gesetz für den Zugang zu solchen Informationen die datenschutzrechtlichen Regelungen für anwendbar erklärt (Art. 2 Abs. 2 OeffG).
Der Gesetzgeber hat in Art. 2 Abs. 2 OeffG an den datenschutzrechtlichen Begriff der «Personendaten» angeknüpft; der Zugang zu nicht anonymisierten Personendaten, aufgrund welcher die betroffenen Personen identifiziert werden können, ist demnach nur zulässig, wenn die Vorgaben des (kantonalen) Datenschutzrechts eingehalten sind (vgl. Botschaft OeffG S. 1485). In der vorberatenden Kommission für das OeffG wurde der Begriff nicht weiter diskutiert (Protokoll der Sitzung der vorberatenden Kommission des Kantonsrates Informationsgesetz vom 2. Dezember 2013, S. 7-9; ratsinfo.sg.ch, Geschäft 22.13.03).
Als Personendaten im Sinne des kantonalen Datenschutzrechts gelten Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen (Art. 1 lit. a DSG/SG). Die Umschreibung des Begriffs entspricht jener in Art. 5 lit. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 25. September 2020 (Datenschutzgesetz, SR 235.1, DSG). Im diesbezüglichen Schrifttum wird davon ausgegangen, dass Angaben in einem Personaldossier jedenfalls dann als Personendaten im Sinn des Datenschutzgesetzes zu gelten haben, wenn sie inhaltliche Bezüge zum betroffenen Mitarbeiter enthalten (vgl. BLECHTA/DAL MOLIN/WESIAK-SCHMIDT, in: Blechta/Vasella [Hrsg.], a.a.O., N 18 und 21 zu Art. 5 DSG/CH). Die Lehre zum privaten Arbeitsrecht, auf welches im kantonalen Personalrecht ergänzend verwiesen wird (vgl. Art. 8 PersG), geht konkret davon aus, dass Angaben zu (innerbetrieblichen) Weiterbildungen oder zu bezogenen Ferien als Personendaten zu behandeln seien (vgl. PORTMANN/RUDOLPH, in: Widmer Lüchinger/Oser, Basler Kommentar OR I, 7. Aufl. 2020, N 9 zu Art. 328b OR).
Da im vorliegenden Fall öffentlich bekannt ist, welche zwei Mitarbeiter die Weiterbildungsreise unternommen haben, können die der Reise zugrundeliegenden Gesuche persönlich
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zugeordnet werden. Würden die Gesuche offengelegt, würden damit auch die persönlichen Überlegungen der Gesuchsteller bekannt. Soweit sich deren Überlegungen auf die Bewilligung von Weiterbildungsgesuchen in den vorangehenden Jahren beziehen, betreffen sie ihren beruflichen und allenfalls auch privaten Lebenslauf und damit offensichtlich persönlichkeitsrelevante Daten. Auch die inhaltlichen Begründungen der Gesuche lassen Rückschlüsse auf die durch die Persönlichkeit geprägten Gedanken zu und sind personenbezogen. Schliesslich ist der Entscheid, wie und zu welchem Nutzen sich eine im öffentlichen Dienst stehende Person weiterbildet, persönlicher Natur. Die streitgegenständlichen Weiterbildungsgesuche sind demnach entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers als Personendaten im Sinne von Art. 2 Abs. 2 OeffG zu qualifizieren.
Nach dem vorstehend Ausgeführten ist der Zugang zu den streitgegenständlichen Weiterbildungsgesuchen nach kantonalem Datenschutzrecht zu beurteilen (Art. 2 Abs. 2 OeffG).
6.1.
Die Beteiligten gehen für den Fall der Anwendbarkeit des DSG/SG übereinstimmend (und zutreffend) davon aus, dass sich die Bekanntgabe an den Beschwerdeführer nach Art. 11 Abs. 1 lit. d DSG/SG richtet. Nach dieser Bestimmung ist die Bekanntgabe von Personendaten zulässig, wenn ein wesentliches öffentliches Interesse besteht, welches das schutzwürdige Interesse der betroffenen Person an der Geheimhaltung der Personendaten überwiegt. Demnach ist eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten einerseits und dem verfassungsmäßigen Schutz der Privatsphäre und der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen andererseits (vgl. Art. 13 Abs. 2 BV; Art. 2 lit. g KV/SG; zum Bundesrecht vgl. BGE 142 II 340 E. 4.3). Sowohl das private Geheimhaltungsinteresse wie auch das öffentliche Interesse am Dokumentenzugang sind dabei variabel anhand der konkreten Fallkonstellation zu gewichten; so wurde im Zusammenhang mit der Offenlegung von Löhnen in der vorberatenden Kommission die Auffassung vertreten, das Interesse an Lohntransparenz sei bei vom Volk gewählten Personen höher als bei Verwaltungsangestellten (Protokoll der Sitzung der vorberatenden Kommission Informationsgesetz vom 2. Dezember 2013, S. 14, Votum Güntzel). Zwar kommt mitunter vor, dass der Gesetzgeber gewisse Interessengewichtungen vorwegnimmt (vgl. VGr ZH, VB.2021.00416 vom 20. September 2021 E. 4.6; bestätigt durch BGer 1C_669/2021 / 1C_729/2021 vom 21. September 2023), so etwa, wenn in kantonalen oder kommunalen Erlassen die Einsichtnahme an gewisse Fristen gebunden wird (vgl. als Beispiel Art. 67 Abs. 3 des Geschäftsreglements des Kantonsrates, sGS 131.11) oder bestimmte Geschäfte, Dokumente oder Sachverhalte gar grundsätzlich der Einsichtnahme entzogen werden (Abs. 3 Abs. 1 lit. a sowie Art. 3 Abs. 2 OeffG; vgl. Protokoll der Sitzung
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der vorberatenden Kommission Informationsgesetz vom 2. Dezember 2013, S. 14, Votum Arta [mit dem Hinweis auf Ausnahmebestimmungen in Besoldungsverordnungen]); derlei Bestimmungen sind jedoch vorliegend nicht ersichtlich.
Sowohl die Bundesverfassung (Art. 13 BV) als auch die Kantonsverfassung (Art. 2 lit. g KV) gewährleisten den Schutz der Privatsphäre. Dieser Schutz beinhaltet auch das verfassungsmäßige Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. ursprünglich BGE 113 la 1 E. 4a; aus jüngerer Zeit vgl. BGE 146 I 11 E. 3.1.1). Nach Art. 3 Abs. 2 PersG achtet und schützt der Kanton die Persönlichkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Als Arbeitgeber achtet er ihre Persönlichkeit, schützt ihre persönliche Integrität und sorgt dafür, dass sie nicht Opfer von Diskriminierung werden (Art. 30 lit. a, b und c PersG). Die Aufzählung in Art. 30 PersG lehnt sich an den Inhalt von Art. 328 des Schweizerischen Obligationenrechts (SR 220, OR) an. Die in Art. 3 Abs. 2 PersG genannten Grundsätze der Personalpolitik sind als Auftrag an den Arbeitgeber zu verstehen, eine Personalpolitik zu verfolgen, die zum Ziel hat, den Interessen sowohl der Arbeitnehmenden als auch des Kantons in seiner Rolle als Arbeitgeber gerecht zu werden. Es soll die Absicht des Arbeitgebers unterstrichen werden, eine Betriebskultur des gegenseitigen Vertrauens und Respekts zu pflegen und mit attraktiven Arbeitsbedingungen dem sich abzeichnenden Mangel an Fachpersonal entgegenzuwirken. Der in Art. 30 PersG erfasste Schutz der Persönlichkeit führt die Grundsätze der Personalpolitik näher aus, deckt also in einem engen Bereich einen Teil der notwendigen Konkretisierung ab (Personalgesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 27. April 2010, in: ABI 2010 S. 1585 ff., S. 1616, nachfolgend: Botschaft PersG). Beim Schutz der Persönlichkeit der Mitarbeitenden handelt es sich um konkretisierte Teilbereiche der Personalpolitik, zu welcher die Regierung das Leitbild erlässt (Botschaft PersG S. 1628). Der Kanton sorgt dafür, dass Gesundheit und Sicherheit der Mitarbeitenden erhalten bleiben und gefördert werden (Leitbild zur Personalpolitik vom 12. März 2003, S. 2).
Das öffentliche Interesse an der Transparenz behördlicher Tätigkeit findet seine Grundlage – im Kanton St. Gallen – ebenfalls auf Verfassungsstufe (Art. 60 KV). Die Information der Behörden über ihre Tätigkeit ist für Demokratie und Rechtsstaat von grosser Bedeutung. Information dient der kompetenten Ausübung der politischen Rechte durch die Bürgerinnen und Bürger. Sodann trägt sie dazu bei, die Akzeptanz des Behördenhandelns zu erhöhen. Staat und Verwaltung dürfen keine Geheimorganisationen sein, sondern müssen den Einzelnen vertraut gemacht werden. Die Behörden müssen grundsätzlich informieren, außer es stünden öffentliche oder schützenswerte private Interessen entgegen. Es herrscht damit der Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt. Die Gründe für die Geheimhaltung müssen von den Behörden geltend gemacht werden (vgl. Verfassung des Kantons
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St. Gallen, Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999, in: ABI 2000 S. 165 ff., S. 319 f.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dient der Öffentlichkeitsgrundsatz der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden. Das Transparenzgebot trägt zudem bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur Verwaltungsmodernisierung. Soweit – wie hier – die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; BGE 142 II 313 E. 3.1 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung und das Schrifttum). Teil der medialen Aufgaben ist auch der kritische Blick auf Amtsträgerinnen und Amtsträger (Watchdog-Journalismus; vgl. dazu beispielsweise R. DRÜEKE, Medien, Öffentlichkeit und Demokratie: Zur Watchdog-Funktion von Medien, in: Forschungsjournal Soziale Bewegungen 31. Jahrgang, 3/2018, S. 19 ff.; https://forschungsjournal.de).
Das Bundesrecht lässt die Bekanntgabe von Personendaten gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes zu, wenn die Daten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an der Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 36 Abs. 3 lit. b DSG). Die Bestimmung wird restriktiv ausgelegt und angewendet, indem für die Zulässigkeit der Bekanntgabe ein qualifiziertes oder gewichtiges öffentliches Interesse an der Veröffentlichung vorliegen muss (vgl. J. EHRENSPERGER, in: Blechta/Vasella, a.a.O., N 47 zu Art. 36 DSG). Die Bekanntgabe wird gestützt auf Art. 36 Abs. 6 lit. a DSG abgelehnt, eingeschränkt oder mit Auflagen verbunden, wenn offensichtlich schutzwürdige Interessen der betroffenen Person es verlangen. In der Regel geht die Privatsphäre eines einzelnen Bundesangestellten dem Interesse der Allgemeinheit auf Zugang zu einem Dokument aus seinem Personaldossier vor (BVGer A-3609/2011 vom 17. Februar 2011 E. 5.4). Lebensläufe stellen Persönlichkeitsprofile dar, welche als besonders schützenswert qualifiziert werden (BVGer A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.6.2.2). Bei (Arbeits-)Zeugnissen, Diplomen und anderen Leistungs nachweisen wird ebenfalls ein gewichtiges Geheimhaltungsinteresse seitens der Betroffenen angenommen (vgl. BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2016 E. 4.2.3). Ausnahmen sind möglich, auch wenn keine Einwilligung der betroffenen Person vorliegt (Ziff. 28 der Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten vom 22. Februar 2012).
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6.5.
Im Lichte vorstehend skizzierter (Verfassungs-)Interessen (vgl. E. 6.2 und 6.3 hiervor) und Vergleichsmassstäbe (vgl. E. 6.4 hiervor) ist im vorliegenden Fall wie folgt zu entscheiden:
6.5.1.
Sowohl das öffentliche Interesse an der Transparenz behördlicher Tätigkeit als auch der Anspruch des Einzelnen auf Schutz der Privatsphäre und der informationellen Selbstbestimmung können sich auf eine verfassungsrechtliche Grundlage stützen (Art. 60 KV; Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 2 lit. g KV). Damit sind per se gewichtige Interessen gegeneinander abzuwägen, auch wenn das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung verfassungsrechtlich unter den Vorbehalt entgegenstehender schützenswerter privater Interessen gestellt ist und der kantonale Gesetzgeber den Staat als Arbeitgeber verpflichtet hat, die Persönlichkeit seiner Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen zu schützen (Art. 3 Abs. 2 und Art. 30 PersG).
6.5.2.
Weiterbildungsgesuche enthalten öfters – so auch vorliegend – Informationen zu früheren Weiterbildungen (vgl. Art. 10 Abs. 2 lit. b PersV) und zu Leistung und Verhalten des Gesuchstellers (Art. 10 Abs. 2 lit. c PersV). Die Informationen zu früheren Weiterbildungen betreffen den beruflichen und persönlichen Lebenslauf der Mitarbeiter und damit eine persönlichkeitsrechtlich sensitive Sphäre (vgl. E. 6.4 hiervor). Auch Hinweise in den Gesuchen zur Leistung und zum Verhalten der Gesuchsteller als Arbeitnehmer beziehen sich auf Persönlichkeitsbereiche, deren Schutz an Vertraulichkeit ein erhebliches Gewicht zukommt. Demgegenüber bezieht sich das öffentliche Interesse an der Offenlegung der Gesuche vorliegend in erster Linie auf die Beweggründe, die den Beschwerdegegner veranlasst haben, die konkret in Frage stehenden Weiterbildungsgesuche zu unterstützen; mit Blick darauf, dass es sich beim Wolfsmanagement um ein für die Öffentlichkeit relevantes Thema handelt, besteht an der Offenlegung dieser Information ein erhebliches öffentliches Interesse. Der Beschwerdeführer begründet sein Gesuch darüber hinaus mit dem Interesse an der Anwendung der gesetzlichen Grundlagen zu Fort- und Weiterbildungen in der kantonalen Verwaltung. Grundsätzlich kann zwar ein öffentliches Interesse an Informationen über die Handhabung der Regeln zur Unterstützung der Aus- und Weiterbildung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in der personalrechtlichen Praxis des Kantons bejaht werden. Es ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern gerade die vorliegend zur Herausgabe angeforderten Weiterbildungsgesuche diesbezüglich von besonderer Bedeutung sein könnten, zumal sie (bzw. deren Gutheissung) keine allgemeingültigen Schlüsse zur Handhabung der Weiterbildungsregeln in der Staatsverwaltung zulassen; bestünde kein anderweitiges Transparenzinteresse, würde es vielmehr in unverhältnismässiger Weise in die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Mitarbeitenden eingreifen, lediglich zwei Einzelfälle bekannt und namentlich bekannten Personen zuordenbar zu machen. Im Übrigen fragt sich, ob das an sich
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berechtigte öffentliche Interesse an der Handhabung der Weiterbildungsregeln in der Staatsverwaltung nicht vorab auf dem Weg der Information über die Tätigkeit öffentlicher Organe im Sinn von Art. 8 ff. OeffG zu verfolgen wäre.
Der Beschwerdeführer möchte auf Grundlage der herausverlangten Dokumente nachvollziehen und journalistisch aufarbeiten, wie die Bewilligungen für die Russlandreise zustande gekommen sind und welchen konkreten Nutzen die Beteiligten in der Reise erblickten, insbesondere ob ihnen die kritischen Elemente dieser Reise bewusst waren. Dieses Interesse bezieht sich auf die Frage, gestützt auf welche Überlegungen die Notwendigkeit und der Nutzen der Weiterbildung für den Kanton (Art. 10 Abs. 2 lit. a PersV) insbesondere auch mit Blick auf dessen Weiterbildungspflicht im Bereich des Jagdrechts (Art. 1 lit. f JG) bejaht wurden. Ob die Gesuchsteller in den Gesuchen die – kritischen – Fragen aufgeworfen haben, die sich dem Beschwerdeführer (und der Öffentlichkeit) stellen, lässt Rückschlüsse zu auf persönliche Beweggründe, Interessen und Ziele und insbesondere eine allfällig fehlende Sensibilität für Aspekte, welche aus Sicht der Öffentlichkeit von Belang gewesen wären. Das private Interesse an der Geheimhaltung dieses Inhalts ist nicht unerheblich, zumal ein Persönlichkeitsbezug nicht von der Hand zu weisen ist.
Allerdings ist dieses private Interesse in Bezug zu setzen zur hierarchischen Stellung der betroffenen Mitarbeiter in der Staatsverwaltung: Mitarbeiter mit (Amts-)Leitungsfunktionen müssen sich in diesem Zusammenhang tendenziell mehr gefallen lassen als Mitarbeiter, die einfache Verwaltungsfunktionen erfüllen, zumal das Anforderungsprofil für Leitungsfunktionen in der Verwaltung eine Sensibilität für gesellschafts- und staatspolitische Zusammenhänge und die Akzeptanz des Verwaltungshandels in der Öffentlichkeit geradezu voraussetzt. Die Offenlegung der Überlegungen zur Notwendigkeit und zum Nutzen der Reise liegt im Übrigen – gerade im Falle des Amtsleiters – vor dem Hintergrund der manifesten politischen Bedeutung einer kantonalen Beteiligung an dieser Weiterbildung im öffentlichen Interesse: Gegenstand («Wolfsmanagement») und geografisches Ziel (Russland) standen im Zeitpunkt der Reise und stehen auch heute im Fokus einer kontroversen öffentlichen Diskussion. Die wesentlichen Informationen zu Zweck und Nutzen der Reise und die Tatsache, dass die kritischen Aspekte – unabhängig davon, ob sie in den Gesuchen thematisiert wurden oder nicht – offenkundig einer Beteiligung des Kantons an der Weiterbildung nicht entgegenstanden, sind zudem der Öffentlichkeit bereits bekannt. Diese Umstände relativieren das Gewicht der privaten Interessen, den Zugang zu den Begründungen der Gesuche nicht zu gewähren.
Vorstehende Ausführungen gelten allerdings nur insoweit, als sich die Weiterbildungsgesuche auf Notwendigkeit und Nutzen der Weiterbildung beziehen. Soweit die Begründung des
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Beschwerdebeteiligten 2 Hinweise auf seinen beruflichen Lebenslauf enthalten, überwiegt sein persönliches Interesse an der Geheimhaltung (vgl. dazu oben Erwägung 6.5.2). Das Gesuch des Beschwerdebeteiligten 1 enthält sodann Ausführungen, welche nicht mit dem Reisevorhaben nach Russland zusammenhängen, sondern eine andere, ihn betreffende persönlichen Angelegenheit zum Gegenstand haben; zudem finden sich darin Ausführungen zum persönlichen Arbeitseinsatz und zum Ausbildungswerdegang. Diesbezüglich kann sich der Beschwerdeführer lediglich auf das allgemeine öffentliche Interesse an der Transparenz über Auftrag, Organisation und Tätigkeit der öffentlichen Organe berufen. Diesem öffentlichen Interesse stehen überwiegende private Interessen des Beschwerdebeteiligten 1 an der Geheimhaltung gegenüber (vgl. auch oben Erwägung 6.5.2).
Soweit aus den streitgegenständlichen Gesuchen hervorgeht, an wen diese gerichtet waren, ist unter dem Aspekt des Öffentlichkeitsprinzips das Folgende festzuhalten: Für die Gestaltung des Arbeitsverhältnisses ihrer Mitarbeitenden sind die Departemente zuständig; diese können ihre Zuständigkeit ganz oder teilweise an das Generalsekretariat sowie an Ämter und Anstalten, letztere auch an Abteilungen übertragen (vgl. Art. 11 PersG). Bei der Regelung der Zuständigkeit zur Behandlung von Weiterbildungsgesuchen handelt es sich um eine Frage der departementsinternen Organisation. Sie ist für den Persönlichkeits-schutz der Gesuchsteller nicht von Belang. Aus den Gesuchen um Beteiligung des Kantons an der Weiterbildung der beiden Gesuchsteller, kann im Übrigen lediglich abgeleitet werden, an wen nach den departementalen Organisationsvorschriften solche Gesuche zu richten sind.
Insgesamt ergibt die Interessenabwägung damit, dass die öffentlichen Interessen am Zugang zu den Gesuchen der Beschwerdebeteiligten überwiegen, soweit darin Notwendigkeit und Nutzen der Weiterbildungsreise für den Kanton begründet wird; keine Geheimhaltungsinteressen bestehen hinsichtlich der Gesuchsadressaten. Der Offenlegung stehen hingegen überwiegende private Interessen der Beschwerdebeteiligten gegenüber, soweit die Gesuche deren beruflichen und persönlichen Lebenslauf sowie ihre Leistung und ihre Tätigkeit als Arbeitnehmer zum Gegenstand haben oder sie nicht die Weiterbildungsreise nach Russland betreffen.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass es sich bei den streitgegenständlichen Weiterbildungsgesuchen um amtliche Dokumente im Sinn von Art. 12 OeffG handelt, welche die Erfüllung einer Staatsaufgabe betreffen. Die Gesuche enthalten im Weiteren persönlichkeitsrelevante Bezüge zu den Gesuchstellern. Datenschutzrechtlich steht die Herausgabe
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der Weiterbildungsgesuche daher unter der Vorgabe, dass ein wesentliches öffentliches Interesse besteht, welches das schutzwürdige Interesse der betroffenen Person an der Geheimhaltung der Personendaten überwiegt (Art. 11 Abs. 1 lit. d DSG/SG). Ein solches überwiegendes wesentliches öffentliches Interesse ist zu bejahen, soweit in den Weiterbildungsgesuchen Notwendigkeit und Nutzen der Weiterbildungsreise für den Kanton dargelegt wurden. Der Offenlegung stehen hingegen überwiegende private Interessen der Beschwerdebeteiligten gegenüber, soweit die Gesuche ihren beruflichen und persönlichen Lebenslauf sowie ihre Leistung und ihre Tätigkeit als Arbeitnehmer zum Gegenstand haben. Der angefochtene Entscheid (und mit ihm die Ausgangsverfügung) ist daher antragsgemäß aufzuheben und die Sache an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit dieser dem Beschwerdeführer im Sinne vorstehender Erwägungen Aktenzugang unter Schwärzung gewisser Passagen gewährt.
Der Beschwerdeführer beanstandet die Erhebung einer Gebühr von CHF 300 für die Behandlung seines Gesuchs um Zugang zu den Weiterbildungsgesuchen und den Erfahrungsbericht durch das Volkswirtschaftsdepartement. Vor der Vorinstanz bezog er sich in diesem Zusammenhang auf die bundesrechtlichen Regeln, wonach für die Behandlung von Zugangsgesuchen eine Gebühr nur verlangt werden dürfe, wenn deren Bearbeitung besonders aufwendig sei (Art. 17 Abs. 1–3 BGÖ).
Mit der Aufhebung der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements vom 13. Mai 2024 (vgl. E. 7 hiervor) entfällt auch der vom Beschwerdeführer beanstandete Kostenspruch. Dennoch erscheint eine Klärung unter verfahrensökonomischen Aspekten mit Blick auf den vom Beschwerdegegner zu treffenden Neuentscheid angezeigt.
Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes sieht in Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten den Grundsatz der Gebührenfreiheit vor (Art. 17 Abs. 1 BGÖ). Ausnahmsweise können Gebühren erhoben werden, wenn die Bearbeitung des Gesuchs besonders aufwendig ist, das heißt einen Arbeitsaufwand von mehr als acht Stunden erfordert (Art. 14 VBGÖ in Verbindung mit Art. 17 Abs. 2 BGÖ). Der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes des Bundes ist indessen auf Behörden des Bundes beschränkt (vgl. Art. 2 BGÖ). Im Anwendungsbereich der kantonalen Öffentlichkeitsgesetze liegt die Gebührenregelung in der Autonomie der Kantone (Art. 3 BV). Jedenfalls im Kanton St. Gallen weicht sie vom
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Bundesrecht ab: Verlangt die anfragende Person nach Erhalt der schriftlichen Mitteilung zu ihrem Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten eine Verfügung (Art. 10 Abs. 1 OeffG), wird dafür gemäss Art. 19 Abs. 2 OeffG eine Gebühr erhoben. Anwendbar ist der Gebührentarif für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5, GebT; vgl. Art. 19 Abs. 3 OeffG in Verbindung mit Art. 100 VRP und Art. 1 ff. der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren; Verwaltungsgebührenverordnung, sGS 821.1, VGV). Der Rahmen für die allgemeine Gebühr für Verfügungen oder Entscheide beträgt CHF 150 bis CHF 10'000 (Nr. 10.01 GebT).
Der Verwaltungsbehörde kommt bei der Festlegung der Höhe der Gebühr innerhalb dieses Rahmens ein erhebliches Ermessen zu, in welches das Verwaltungsgericht nicht eingreift (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRP). Mit CHF 300 bewegt sich die Gebühr im untersten Bereich des vorgegebenen Rahmens. Jedenfalls in dieser Höhe verletzt sie auch unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses am Zugang der Medien zu amtlichen Dokumenten die verfassungsmäßig gewährleistete Meinungs- und Informationsfreiheit nicht (vgl. Art. 16 BV, Art. 2 lit. j der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV; BGer 1C_550/2013 vom 19. November 2013 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 139 I 114 E. 4.2 f.). Die Beschwerde erwies sich damit hinsichtlich der Beanstandung der vom Volkswirtschaftsdepartement für die – das Einsichtsgesuch abweisende – Verfügung vom 13. Mai 2024 erhobenen Gebühr als unbegründet.
Aus vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 6. März 2025 ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur Herausgabe der streitgegenständlichen Weiterbildungsgesuche an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Der Beschwerdegegner wird dabei jene Inhalte der Gesuche unkenntlich machen müssen, bei denen – im Sinn der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen – die privaten Interessen der Gesuchsteller an der Geheimhaltung das öffentliche Interesse an der Offenlegung überwiegen.
Die Rückweisung der Sache mit noch offenem Ausgang gilt für die Frage der Auferlegung der amtlichen und ausseramtlichen Kosten als vollständiges Obsiegen, und zwar unabhängig davon, ob sie ausdrücklich beantragt und ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder Eventualantrag gestellt wird (vgl. BGE 141 V 312 E. 11.1; VerwGE B 2023/224 vom 3. Juni 2024 E. 3.2 mit Hinweisen auf VerwGE B 2023/33 und 34 vom 8. Juni 2023 E. 4.1).
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Vorliegend erscheint der Ausgang der Sache mit der gerichtlich weitgehend vorstrukturierten Interessenabwägung allerdings nicht mehr als offen; der Beschwerdeführer obsiegt mit seinen Anträgen nur teilweise. Die amtlichen Kosten des Beschwerde- und des Rekursverfahrens sind dementsprechend je zur Hälfte vom Beschwerdeführer und vom Staat (Beschwerdegegner) zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP), wobei der Kostenanteil des Staates nicht zu erheben ist (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die Kostenverlegung des Rekursverfahrens vor der Verwaltungsrekurskommission richtet sich nach demselben Kostenschlüssel.
Die Gebühr von CHF 800 für den Rekursentscheid liegt im Rahmen des vorinstanzlichen Ermessens. Für das Beschwerdeverfahren erscheint eine Gebühr von CHF 1'500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Die Anteile des Beschwerdeführers sind mit den von ihm geleisteten Kostenvorschüssen von CHF 800 (im Rekursverfahren) und von CHF 1'500 (im Beschwerdeverfahren) gedeckt. Die Vorinstanz ist anzuweisen, dem Beschwerdeführer CHF 400 des geleisteten Kostenvorschusses zurückzuerstatten. Für das Beschwerdeverfahren sind ihm CHF 750 zurückzuerstatten.
Bei dieser Kostenverteilung (vgl. E. 9.2 hiervor) sind weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren ausseramtliche Kosten zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2, Art. 98bis VRP).
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Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 6. März 2025 und die ihm zugrundeliegende Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements vom 13. Mai 2024 werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur weiteren Prüfung im Sinn der Erwägungen und zur neuen Entscheidung an das Volkswirtschaftsdepartement zurückgewiesen.
Der Beschwerdeführer bezahlt für das Beschwerdeverfahren amtliche Kosten von CHF 750, für das Rekursverfahren solche von CHF 400. Diese Kostenanteile werden mit den von ihm geleisteten Kostenvorschüssen von CHF 1'500 für das Beschwerdeverfahren und CHF 800 für das Rekursverfahren verrechnet. Die geleisteten Kostenvorschüsse werden dem Beschwerdeführer im Umfang von CHF 750 (Beschwerdeverfahren) und CHF 400 (Rekursverfahren) zurückerstattet.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen, weder für das Rekursverfahren noch für das Beschwerdeverfahren.
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