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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2025/156 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 25.03.2026 Entscheiddatum: 16.02.2026
Massnahmen der Hundehaltung, Art. 6 HuG, Art. 17 HuG, Art. 18 Abs. 1 HuG. Der Beschwerdeführer hält mehrere Hunde, darunter zwei Malinois-Hündinnen und einen deutschen Schäferhund, mit welchen er Schutzhundetraining betreibt. Aufgrund mehrerer Beissvorfälle durch die zwei Malinois-Hündinnen ordnete das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen neben der bereits bestehenden Leinen- und Maulkorbtragepflicht für die beiden Hunde ein umfassendes personen- und hundebezogenes Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich an. Dieses ist verhältnismäßig und zu bestätigen. Mit Rekursentscheid ordnete das Gesundheitsdepartement (Vorinstanz) zusätzlich ein Hundehaltverbot an. Ein solches Verbot erweist sich allerdings unter dem Aspekt der Erforderlichkeit als unverhältnismäßig und ist aufzuheben (Verwaltungsgericht B 2025/156).
Entscheid siehe pdf.
© Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/16
Kanton St.Gallen Gerichte
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Abteilung II
Entscheid vom 16. Februar 2026
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; a.o. Gerichtsschreiberin Benz
Geschäftsnr.
B 2025/156
Verfahrens- beteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt M.A. HSG in Law Matthias Fricker, Fricker Füllemann Rechtsanwälte, Merkurstrasse 25, Postfach 1760, 8400 Winterthur,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Massnahmen der Hundehaltung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A.__ ist Halter der Hunde "B." (Labrador Retriever, geb. 9. Mai 2018, Chip Nr. 001_), "C." (Malinois [belgischer Schäferhund], geb. 6. Mai 2019, Chip Nr. 002_), "D.__"
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(Malinois, geb. 11. Juli 2022, Chip 003_) sowie "E." (Deutscher Schäferhund, geb. 4. Juni 2023, Chip Nr. 004).
In den Jahren 2020 bis 2022 ereigneten sich wiederholt Vorfälle, bei denen C._ Personen attackierte und biss; dies führte zu mehreren Verfügungen durch das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (AVSV). So wurde eine Leinen- und Maulkorbpflicht für C._ angeordnet; ferner wurde A._ verpflichtet, mit C._ eine Hundeschule im Umfang von mindestens zehn Lektionen zu besuchen und bauliche Vorkehrungen zu treffen, welche ein Entweichen seiner Hunde verhindern. Nach dem zweiten Beissvorfall schloss A._ mit dem AVSV am 1. Oktober 2021 eine Vereinbarung über ein Verbot jeglichen Schutzhundetrainings mit C._, welches am 23. November 2022 wieder aufgehoben wurde.
Aufgrund eines weiteren Beissvorfalls untersagte das AVSV mit Verfügung vom 23. Februar 2023 erneut jegliches Schutzhundetraining mit der Hündin C._ (vgl. auch den bestätigen den Rekursentscheid des Gesundheitsdepartements vom 22. Dezember 2023).
Am 25. September 2024 ereignete sich ein weiterer Vorfall: Die Hunde C., B. und D._ befanden sich unter der Aufsicht der Partnerin von A., F., hinter dem Wohnhaus, als ein Postbote auf den Vorplatz fuhr. Als dieser aus dem Auto stieg, rannten B._ und D._ bellend auf ihn zu. B._ zog sich wieder zurück, D._ sprang den Postboten an, sodass er stürzte. Als der Postbote auf dem Boden lag, biss ihn die Hündin D._ mehrfach in den Bauch.
Am 20. Oktober 2024 nahm A._ mit D._ an einer Begleithundeprüfung teil. Bei der Chip-Kontrolle zeigte sich die Hündin aggressiv und wurde wegen mangelhafter Sozialverträglichkeit disqualifiziert.
Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs zu den neuerlichen Vorfällen (vgl. Bst. A.b und A.c hiervor) verbot das AVSV A._ mit Verfügung vom 28. November 2024 ab sofort, mit seinen jetzigen und zukünftigen Hunden Schutzhundetraining zu betreiben, Prüfungen in dieser Sparte zu absolvieren, Schutzdienstausbildung für andere anzubieten bzw. auch dabei mitzuhelfen oder für Dritte Hunde im Bereich Schutzdienst zu führen (Dispositiv-Ziff. 1 und 2). Zudem wurde für die Hündin D._ ab sofort ausserhalb des Wohnbereichs eine permanente Leinen- und Maulkorbtragepflicht verfügt (Dispositiv-Ziff. 3-5; act. 8/1). Für den Widerhandlungsfall drohte das AVSV die Ungehorsamsstrafe nach Art. 28 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes (SR 455, TSchG) und Art. 292 des Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB)
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an. Das AVSV erwog, dass aufgrund der Vorgeschichte und der diversen Vorfälle davon auszugehen sei, dass es mit der Hündin D._ ohne geeignete Massnahmen auch in Zukunft zu aggressivem Verhalten und Bissvorfällen kommen werde.
Den von A._ gegen die Verfügung vom 28. November 2024 erhobenen Rekurs wies das Gesundheitsdepartement mit Entscheid vom 13. August 2025 ab (act. 2). Zusätzlich wurde A._ im Sinne einer Schlechterstellung generell verboten, Hunde zu halten – mit Wirkung ab zwei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Rekursentscheides.
Am 25. August 2025 erhob A._ (Beschwerdeführer) gegen den Entscheid des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 13. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge die Aufhebung des angefochtenen Entscheids (Rechtsbegehren Ziff. 1). Auf die Anordnung eines Hundehalteverbots (Rechtsbegehren Ziff. 2) und eines personenbezogenen Verbots der Schutzhundeausbildung (Rechtsbegehren Ziff. 3) sei zu verzichten. Das hundebezogene Verbot der Schutzhundeausbildung sei auf die Hunde D._ und C._ zu beschränken (Rechtsbegehren Ziff. 4).
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 15. September 2025 die Abweisung der Beschwerde (act. 7). Mit Stellungnahme vom 3. Oktober 2025 hielt der Beschwerdeführer unverändert an der Beschwerde fest (act. 10).
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 13. August 2025 wurde mit Eingabe vom 28. August 2025 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung der Untersuchungsmaxime (vgl. E. 2.1 hiernach) und der Begründungspflicht (vgl. E. 2.2 hiernach).
2.1. Zur Untersuchungsmaxime ist Folgendes auszuführen:
2.1.1. Die im Verwaltungsverfahren grundsätzlich herrschende Untersuchungsmaxime (Art. 12 Abs. 1 VRP) gilt bereits im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren lediglich beschränkt. Nach Art. 12 Abs. 2 VRP sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen, wenn zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig sind (vgl. VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 4.3 mit Hinweisen). Der Untersuchungsgrundsatz wird mithin durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. Diese Mitwirkungspflicht der Verfahrensbeteiligten ergibt sich, abgesehen von Art. 12 Abs. 2 VRP, allgemein aus dem Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, BV) und Art. 2 Abs. 1 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV; A. KNEER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 1 zu Art. 11 VRP; vgl. dazu ausführlich VerwGE B 2024/146 vom 12. März 2025 E. 4.1). Die Behörde kann auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn sie aufgrund bereits vorhandener Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, ihre Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 136 I 229 E. 5.3, 134 I 140 E. 5.3, 130 II 425 E. 2.1; BGer 2C_276/2011 vom 10. Oktober 2011 E. 2.1, nicht publ. in BGE 137 II 393).
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Der Beschwerdeführer führt zusammengefasst aus, dass das AVSV und die Vorinstanz wesentliche Beweismittel nicht berücksichtigt hätten, die für ihn sprächen. Die (unbestrittene) Eignung des Hundes E. sei nicht differenziert abgeklärt, sondern das Hundehalteverbot gleichermassen auch auf ihn erstreckt worden, ohne dass dafür ein Anlass bestehe. Weiter bescheinigten mehrere Referenzen seine Eignung zur Hundehaltung und Hundeausbildung. Indem die Vorinstanz diese Referenzen weder gewürdigt noch in ihre Interessenabwägung einbezogen habe, habe sie ihre Untersuchungs- und Abklärungspflichten verletzt. Eine neutrale Beurteilung seiner Person und seiner Hunde durch eine unabhängige Fachperson habe nicht stattgefunden. Die Argumentation des AVSV erschöpfe sich im Hinweis auf ein "Gesamtgemenge" mehrerer Vorfälle. Diese Vorfälle seien jedoch weder wiederholt noch schwerwiegend und teilweise nicht einmal ihm persönlich zurechenbar. Eine generell fehlende persönliche Eignung zur Hundehaltung lasse sich aus den Akten nicht ableiten. Indem die Behörde die positiven Referenzen vollständig ausgeblendet und einseitig die belastenden Indizien zusammengesetzt habe, habe sie gegen die Untersuchungsmaxime verstossen.
Die Vorinstanz bestätigte mit Entscheid vom 13. August 2025 das umfassende Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich. Sie stützte sich insbesondere auf die Dokumentationen zu den Beissvorfällen und die Ausführungen des fachkundigen AVSV. Letzteres hatte bereits mehrere Untersuchungshandlungen vorgenommen – so die Inspektion am 13. Februar 2020 und eine Begehung vor Ort am 30. September 2021 (act. AVSV 6, 26). Weiter würdigte die Vorinstanz das vom Beschwerdeführer eingereichte Referenzschreiben der Übungsleiterin des Hundesportvereins (act. 8/2, Beilage 3) und führte diesbezüglich nachvollziehbar aus, dass dieses mangels Objektivität und Ausführlichkeit an ihrer Einschätzung nichts zu ändern vermöge (vgl. E. 4.3 des angefochtenen Entscheids). Auf eine Abklärung der Eignung des Hundes E. verzichtete die Vorinstanz zu Recht, da angesichts mehrerer Beissvorfälle durch zwei andere Hunde des Beschwerdeführers ersichtlich war, dass die Ursache weniger im Wesen der Hunde als viel mehr im Verhalten des Beschwerdeführers als Halter liegt (vgl. auch E. 3.3.2 hiernach). Hinsichtlich des Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbots im Schutzhundebereich ist die Vorinstanz ihrer Untersuchungspflicht folglich hinreichend nachgekommen, dies insbesondere auch mit Blick darauf, dass den Beschwerdeführer eine Mitwirkungspflicht trifft; damit ist zugleich auch gesagt, dass die Vorinstanz bei der Würdigung der Akten entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht in Willkür verfallen ist. Ihm wurde wiederholt
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das rechtliche Gehör gewährt (act. AVSV 14, 38, 40, 56, 62, act. 8/2), konkrete Beweisanträge wurden allerdings – auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren – nie gestellt.
Ob die Vorinstanz der Untersuchungspflicht auch hinsichtlich des verfügten Hundehalteverbots nachgekommen ist, kann vorliegend offen bleiben, da die Vorinstanz in diesem Punkt ihr Ermessen überschritten hat (vgl. E. 3.3.3 hiernach).
Zur Begründungspflicht ergibt sich Folgendes:
Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (siehe auch Art. 15 Abs. 2 Satz 1 VRP, der gemäss Art. 58 Abs. 1 und Art. 64 VRP auch für die kantonalen Rechtsmittelverfahren gilt). Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1).
Der Beschwerdeführer führt aus, dass das AVSV auf "mehrere Beissvorfälle" verweise, ohne diese einzeln aufzuarbeiten, ohne eine Zurechnung zu prüfen und ohne zu würdigen, dass einzelne Vorfälle nicht ihm selbst, sondern Dritten (namentlich seiner Ehefrau) zuzuschreiben seien. Gänzlich unterblieben sei eine Würdigung bezüglich des Hundes E.__, bei dem unbestritten keine Vorfälle aktenkundig seien. Dennoch werde das Verbot auf ihn ausgedehnt, ohne dass eine sachliche Begründung für diesen Schritt geliefert werde. Eine solche Pauschalbegründung verletze die verfassungsrechtliche Begründungspflicht. Durch diese Unterlassungen sei der Entscheid für ihn nicht nachvollziehbar und auch inhaltlich nicht überprüfbar.
Die Vorinstanz schildert die relevanten Vorfälle im angefochtenen Entscheid im einleitenden Sachverhalt ausführlich (vgl. Sachverhalt Bst. A-O); es ist nicht zu beanstanden, dass sie
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in den weiteren Erwägungen jeweils auf "mehrere Beissvorfälle" verweist. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe die Zurechnung der Vorfälle nicht geprüft, geht ebenfalls fehl. So führt sie in E. 4.2 (S. 8 unten) des angefochtenen Entscheids richtigerweise aus, dass der Beschwerdeführer als Halter umfassend für seine Hunde verantwortlich ist und sich das Verhalten der Personen, welche seine Hunde beaufsichtigen, anrechnen lassen muss (vgl. auch VerwGE B 2025/92 vom 31. Oktober 2025 E. 5.2). Die Vorinstanz begründet auch, warum sie das Verbot des Schutzhundetrainings auf den Hund E._ ausgedehnt hat (vgl. E. 4.2 des angefochtenen Entscheids, S. 9 oben). Insgesamt ist der angefochtene Entscheid detailliert begründet und setzt sich mit den massgeblichen Fragen eingehend auseinander. Insbesondere hat die Vorinstanz der Begründung des Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbots im Schutzhundebereich mehrere Seiten gewidmet. Der Beschwerdeführer konnte sich ohne Weiteres Rechenschaft über die Tragweite des Entscheids geben. Er war auch in der Lage, sich im Rahmen der Beschwerde mit dem angefochtenen Entscheid inhaltlich auseinanderzusetzen (vgl. insbesondere Rz. 9-12 der Beschwerde); ob die Würdigung der Vorinstanz auch materiell überzeugt, ist eine andere Frage (vgl. E. 3 hiernach). Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht auszumachen.
Materiell ist streitig, ob die Vorinstanz zu Recht einerseits das personen- und hundebezogene Verbot des Schutzhundetrainings (inkl. Schutzhundeprüfung und -ausbildung) bestätigt, andererseits im Sinne einer Schlechterstellung ein Hundehalteverbot angeordnet hat.
3.1.
Der massgebliche rechtliche Rahmen präsentiert sich wie folgt:
3.1.1.
Nach Art. 6 Abs. 1 des kantonalen Hundegesetzes (sGS 456.1, HuG) sorgt der Hundehalter dafür, dass der Hund Mensch und Tier nicht gefährdet (lit. a), Dritte nicht belästigt (lit. b), fremdes Eigentum nicht beschädigt (lit. c), jederzeit wirksam unter Kontrolle ist (lit. d) und sich im öffentlichen Raum nicht unbeaufsichtigt bewegt (lit. e). Wer einen Hund ausführt, hält diesen an der Leine, wenn andere wirksame Kontrollmöglichkeiten fehlen (Art. 8 HuG).
3.1.2.
Aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzordnung sind für den Erlass von Bestimmungen, welche die Hundehaltung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränken, die Kantone zuständig (BGer 2C_1200/2012 vom 3. Juni 2013 E. 4.1, 2C_386/2008 vom 31. Oktober 2008 E. 2.1). Eine hundepolizeiliche Verfügung wird meistens aufgrund eines Vorfalls (z.B. Angriff eines Hundes, Bissverletzung) erlassen, der auf eine pflichtwidrige Hundehaltung schliessen lässt (ABl 2002, S. 593). Das AVSV als Vollzugsbehörde ordnet
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Einschränkungen der Hundehaltung insbesondere an, wenn ein Hund Mensch oder Tier erheblich verletzt hat oder ein übermässiges Aggressionsverhalten oder andere Verhaltensauffälligkeiten zeigt oder der Hundehalter nicht genügend Gewähr für eine sichere und verantwortungsbewusste Hundehaltung bietet (Art. 17 HuG in Verbindung mit Art. 1 der Hundeverordnung, sGS 456.11, HuV). Mögliche Massnahmen sind die Verpflichtung des Hundehalters, Ausbildungskurse zu besuchen; den Hund auf öffentlichem Grund an der Leine zu halten; dem Hund einen Maulkorb anzulegen; bauliche oder andere Vorkehrungen zu treffen, die verhindern, dass sich der Hund vom privaten Grund entfernen kann; ein Verbot, einen Hund zum Schutzdienst auszubilden oder dafür einzusetzen; sowie ein befristetes oder unbefristetes Verbot des Haltens von Hunden bestimmter Grösse oder von Hunden im Allgemeinen (Art. 18 Abs. 1 lit. b, c und h HuG). Es können mehrere Massnahmen gleichzeitig angeordnet werden (Art. 18 Abs. 2 HuG). Bei der Anordnung und Auswahl der erforderlichen Massnahmen steht der Vollzugsbehörde ein weites Ermessen zu. Dies bedeutet nicht, dass die Vollzugsbehörde in ihrer Entscheidung, welche Massnahme zu treffen ist, völlig frei ist. Vielmehr hat sie das ihr zustehende Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Dies bedeutet insbesondere, dass sie das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismäßigkeitsprinzip, die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen sowie das Gebot von Treu und Glauben zu befolgen hat und dass die Ermessensausübung unter dem Blickwinkel des Sinns der gesetzlichen Ordnung zweckmäßig sein muss (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 409).
Ein unbefristetes Hundehalteverbot sowie die Wegnahme und Fremdplatzierung eines Hundes, zu dem der Halter eine enge emotionale Bindung hat, stellen einen Eingriff in die Eigentumsfreiheit (Art. 26 BV) und unter Umständen auch einen Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) dar (vgl. BGE 134 I 293 E. 5.2, 133 I 249 E. 2; BGer 2C_436/2023 vom 14. Oktober 2025 E. 5.1 und 5.2; 2C_902/2021 vom 27. April 2022 E. 5.1). Einschränkungen von Grundrechten müssen sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismäßig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Die gegenüber dem Beschwerdeführer getroffenen Massnahmen, die im kantonalen Hundegesetz (mittlerweile unbestrittenermassen) eine genügende gesetzliche Grundlage finden (vgl. E. 3.1.2 hiervor), müssen damit zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Eine Massnahme ist dann nicht erforderlich, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreicht. Das Kriterium der Zumutbarkeit verlangt, dass der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen steht, die dem Privaten auferlegt werden (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 522 ff.).
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Das Verwaltungsgericht ist bei der Überprüfung des angefochtenen Rekursentscheids auf eine Rechts- und Sachverwaltskontrolle beschränkt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Falls einer Behörde beim entsprechenden Entscheid ein Ermessensspielraum zukommt, hat das Verwaltungsgericht diesen Ermessensspielraum zu respektieren. Es hat sich mithin darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen über- bzw. unterschritten oder missbraucht hat (vgl. LOOSER/LOOSER-HERZOG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 2 und 5 zu Art. 61 VRP).
Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn eine Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür oder rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Ermessensüberschreitung liegt dagegen vor, wenn eine Behörde Ermessen walten lässt, wo ihr das Gesetz keines einräumt, oder wo sie statt von zwei zulässigen Lösungen eine dritte wählt. In diesem Zusammenhang ist auch die Ermessensunterschreitung bedeutsam, die darin besteht, dass die entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon sie nach Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu handeln, oder dass sie auf Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein verzichtet (vgl. BGer 9C_401/2023 vom 5. Januar 2024 E. 3.4.3 m.w.H.).
Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, dass ein Hundehalteverbot die einschneidendste verwaltungsrechtliche Massnahme darstelle. Es komme nur in Betracht bei wiederholten und schweren Verstößen gegen das Tierschutzgesetz oder bei offensichtlicher Ungeeignetheit des Halters. Eine solche Konstellation sei hier nicht gegeben. Die Vorinstanz stütze ihre Beurteilung im Wesentlichen auf drei Beissvorfälle, ohne diese im Einzelnen zu würdigen. Bezüglich des Beissvorfalls vom 25. September 2024 seien die Verwaltungsbehörden an die Feststellungen der Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft G._ vom 4. Februar 2025 gebunden. Es sei unbestritten, dass der Hund E._ zu keinem Zeitpunkt negativ aufgefallen sei. Gleichwohl sei das Verbot des Schutzhundetrainings auch auf ihn erstreckt worden. Dies stelle einen besonders klaren Fall von Unverhältnismäßigkeit dar: Der Eingriff betreffe ein Tier, für das offensichtlich keinerlei Anhaltspunkte für Gefährlichkeit oder fehlende Führbarkeit bestehe. Schliesslich verkenne die Vorinstanz, dass auch im Hinblick auf die übrigen Hunde keine offensichtliche Verantwortungslosigkeit oder systematische Pflichtverletzung seinerseits nachgewiesen sei. Ein einmaliger Vorfall – zumal auf privatem Grundstück, ohne dass präventive Auflagen bestanden
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hätten – vermöge ein generelles Hundehalteverbot nicht zu tragen. Der Beschwerdeführer rügt weiter eine Verletzung des Willkürverbots sowie des Grundsatzes von Treu und Glauben. Die Vorinstanz stütze das Hundehalteverbot sowie das personenbezogene Ausbildungsverbot massgeblich auf Vorfälle, welche ihm entweder gar nicht oder nur am Rande zurechenbar seien.
Der Beschwerdeführer hält mehrere Hunde, darunter die beiden Malinois-Hündinnen C._ und D._ sowie den deutschen Schäferhund E.__. Insbesondere C._ und D._ sind durch folgende Vorfälle aufgefallen:
Am 7. Februar 2020 griff C._ zwei Kinder an und beschädigte dabei deren Kleidung. Am Folgetag sprach die Mutter der Kinder den Beschwerdeführer auf den Vorfall an, wobei C._ ihr mehrfach in die Wade biss (act. AVSV 3, 8). Am 13. Februar 2020 führte das AVSV eine Inspektion am Wohnort des Beschwerdeführers durch (act. AVSV 6). Mit Verfügung vom 8. Juni 2020 wurde der Beschwerdeführer verpflichtet, geeignete bauliche Massnahmen im Garten zu treffen, um das Entweichen seiner Hunde zu verhindern. Für die Hündin C._ wurden eine Leinenpflicht sowie der Besuch einer Hundeschule im Umfang von mindestens zehn Lektionen angeordnet (act. AVSV 19).
Kurz darauf, am 23. Juni 2021, biss C._ einem Bekannten, der ein Gespräch mit dem Beschwerdeführer führte, aus dem Nichts in den Oberschenkel (act. AVSV 20, 21 und 23). Aufgrund dieser Vorfälle und nach einer Begehung vor Ort schlossen das AVSV und der Beschwerdeführer am 1. Oktober 2021 eine Vereinbarung betreffend die Hündin C._ , die eine permanente Leinen- und Maulkorbtragepflicht sowie den sofortigen Trainings- und Prüfungsstopp im Schutzhundebereich zum Gegenstand hatte (act. AVSV 26). Ein Jahr später, am 24. Oktober 2022 stellte der Beschwerdeführer einen Antrag auf Aufhebung des Trainings- und Prüfungsstopps im Schutzhundebereich, welcher am 23. November 2022 (noch in Unkenntnis eines weiteren Vorfalls vom 20. November 2022) gutgeheissen wurde (act. AVSV 28-29).
Mit Meldung vom 24. November 2022 wurde das AVSV darüber informiert, dass C._ am 20. November 2022 anlässlich eines Hundesportwettbewerbs einen Leistungsrichter in das Gesäss gebissen hatte (act. AVSV 30). In der Folge untersagte das AVSV mit Verfügung vom 23. Februar 2023 erneut jegliches Schutzhundetraining mit der Hündin C._ (Dispositiv-Ziff. 3). Die permanente Leinen- und Maulkorbpflicht gelte weiterhin (Dispositiv-Ziff. 1).
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Gemäss Dispositiv-Ziff. 2 dürfe Hundesport mit der Hündin C. _ ohne Leine und Maulkorb nur auf einem eingezäunten und ausbruchssicheren Trainingsplatz absolviert werden (act. AVSV 39). Dispositiv-Ziff. 2 wurde mit Rekursentscheid vom 22. Dezember 2023 der Vorinstanz (zum Nachteil des Beschwerdeführers) aufgehoben; im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen (act. AVSV 49).
Am 25. September 2024 ereignete sich ein weiterer Vorfall. Die Hunde C. _, B. _ und D. _ befanden sich unter der Aufsicht der Partnerin des Beschwerdeführers hinter dem Wohnhaus, als ein Postbote auf den Vorplatz fuhr. Als dieser aus dem Auto stieg, rannten B. _ und D. _ bellend auf ihn zu. B. _ zog sich wieder zurück, D. _ sprang den Postboten an, sodass dieser stürzte. Als der Postbote auf dem Boden lag, biss ihn die Hündin D. _ mehrfach in den Bauch (act. AVSV 50-52). Das diesbezügliche Strafverfahren gegen die Partnerin des Beschwerdeführers wurde nicht anhand genommen (vgl. Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft G. _ vom 4. Februar 2025, act. 8/2, Beilage 4). Am 20. Oktober 2024 nahm der Beschwerdeführer mit D. _ an einer Begleithundeprüfung teil. Bei der Chip-Kontrolle zeigte sich die Hündin aggressiv und wurde wegen mangelhafter Sozialverträglichkeit disqualifiziert (act. AVSV 59-61).
Aufgrund dieser Gesamtumstände ordnete das AVSV mit Verfügung vom 28. November 2024 sowohl ein personenbezogenes als auch ein hundebezogenes Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich an. Neben der bestehenden permanenten Leinen- und Maulkorbragepflicht für C. _ verfügte das AVSV zudem auch eine solche für D. _ (act. 8/1).
Die Vorinstanz bestätigte im Rekursentscheid vom 13. August 2025 das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich. Wie sie unwidersprochen erwogen hat, ist die Massnahme geeignet, das Risiko weiterer Beissvorfälle zu minimieren, da mit Schutzhundetraining bei den Hunden ein Kampftrieb entwickelt wird, welcher im Alltag – ohne sachgemässen Umgang – zu unvorhergesehenen Beissattacken führen kann. Dem Hund muss daher auch beigebracht werden, mit diesem Kampftrieb umzugehen, um ihn führbar zu halten. Der Halter muss erkennen können, wie sich dieses spezielle Training auf den Hund auswirken kann und welche zusätzlichen Massnahmen zum Schutz anderer Menschen und Tiere ergriffen werden müssen. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Insbesondere wird es wohl nicht ausreichen, das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich auf die Hündinnen C. _ und D. _ zu beschränken. Aufgrund der wiederholten Vorfälle mit verschiedenen Hunden durfte die Vorinstanz ohne Weiteres davon ausgehen, dass die Ursache der geschaffenen Gefahrensituationen nicht (in erster Linie) im Wesen der Hunde liege, sondern bei der Führung der Hunde durch den
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Beschwerdeführer, also in seiner Person. Er schätzt das von seinen Hunden ausgehende Risiko offenkundig nicht richtig ein und scheint aus den multiplen Vorfällen keine nachhaltigen Lehren gezogen zu haben. Indem die Vorinstanz ausführte, die Weggabe von Hunden löse das Problem nicht, sondern zeige die fehlende Einsicht des Beschwerdeführers auf, handelte sie ferner – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – nicht treuwidrig. Die Vorinstanz erwog im Weiteren, das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich sei verhältnismäßig; der Beschwerdeführer mache nicht geltend, dass dieses Verbot eine unzumutbare Belastung für ihn darstelle. Das Interesse an seinem Hobby müsse hinter dem Interesse der öffentlichen Sicherheit zurückstehen (vgl. E. 2.2 und 4.5 des angefochtenen Entscheids). In der Beschwerde vermag der Beschwerdeführer nicht zu substanzieren, inwiefern ihn das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich in unzumutbarer Weise belasten würde. Weiter kann er aus der Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft G._ vom 4. Februar 2025 (act. 8/2, Beilage 4) nichts zu seinen Gunsten ableiten. Der Beschwerdeführer ist als Halter der Hunde umfassend für diese verantwortlich und hat sich das Verhalten von Hilfspersonen anrechnen zu lassen (vgl. auch VerwGE B 2025/92 vom 31. Oktober 2025 E. 5.2); insbesondere muss er sich anrechnen lassen, wenn Hilfspersonen die Hunde nicht sachgemäß beaufsichtigen. Dass eine solche Zurechnung strafrechtlich unterblieben ist, ist aus verwaltungsrechtlicher Sicht ohne Belang; der Vollständigkeit halber ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass sich der Vorfall vom 25. September 2024 nicht so hätte zutragen können, wenn der Beschwerdeführer die Einzäunungspflicht eingehalten hätte, die das AVSV bereits 2021 verfügt hatte. Da im Übrigen bereits zwei Hunde des Beschwerdeführers Beissvorfälle verzeichnen, ist es wahrscheinlich, dass E._ durch das Schutzhundetraining ebenfalls einen Kampftrieb entwickeln wird, welchen der Beschwerdeführer in Alltagssituationen nicht genügend kontrollieren kann. Das personen- und hundebezogene Verbot, Schutzhundetraining und -prüfungen zu betreiben, ist verhältnismäßig und dient der öffentlichen Sicherheit. Es ist deshalb zu bestätigen.
Mit Rekursentscheid vom 13. August 2025 ordnete die Vorinstanz zusätzlich ein Hundehalteverbot an. Ein – noch dazu nicht auf bestimmte Rassen beschränktes – Hundehalteverbot ist eine der einschneidendsten Massnahmen im kantonalen Hundegesetz. Ein solches Verbot ist zwar offensichtlich geeignet, weitere Beissvorfälle zu verhindern. Allerdings ist fraglich, ob es dem Grundsatz der Erforderlichkeit entspricht. Bereits durch das Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich konnten früher weitere Beissvorfälle verhindert werden. So verzeichnete C._ während des geltenden Verbots zwischen dem 1. Oktober 2021 und 20. November 2022 keine Beissvorfälle. Auch seit dem wieder verfügten Verbot ab dem 23. Februar 2023 sind bis heute keine Bisse mehr gemeldet worden. Mit der Hündin D._ darf der Beschwerdeführer seit dem 28. November 2024 keine Trainings
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und Prüfungen im Schutzhundebereich mehr durchführen. Diese Massnahme nach Art. 18 Abs. 1 lit. c HuG scheint somit ebenfalls die gewünschte Wirkung erzielt zu haben. Sie ist damit gegenüber dem Hundehalteverbot nach lit. h ein milderes Mittel, welches auch geeignet ist, der Gefahr von Bissattacken zu begegnen. Indem die Vorinstanz die Erforderlichkeit des Hundehalteverbots anlässlich der Verhältnismässigkeitsprüfung bejahte, ohne hinreichend aufzuzeigen, inwieweit die von der Fachbehörde verfügten Massnahmen unzureichend seien, verletzt sie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, womit ein Ermessensmissbrauch vorliegt. Das Hundehalteverbot gilt als Einschränkung der Rechte auf Eigentums- und persönliche Freiheit und ist vorliegend unter dem Aspekt der Erforderlichkeit unverhältnismässig. Es ist deshalb aufzuheben.
Zusammenfassend ist das personen- und hundebezogene Trainings-, Prüfungs- und Ausbildungsverbot im Schutzhundebereich nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt (Rechtsbegehren Ziff. 3 und 4) als unbegründet und ist (teilweise) abzuweisen. Das durch die Vorinstanz verfügte Hundehalteverbot erfüllt den Grundsatz der Verhältnismässigkeit demgegenüber nicht und ist aufzuheben, womit die Beschwerde in diesem Punkt (Rechtsbegehren Ziff. 2) zu schützen ist. Dispositiv-Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids ist ersatzlos aufzuheben.
Nach den konkreten Umständen obsiegt der Beschwerdeführer hälftig. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens sind dementsprechend je zur Hälfte vom Beschwerdeführer und vom Staat (Vorinstanz) zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP), wobei der Kostenanteil des Staates nicht zu erheben ist (Art. 95 Abs. 3 VRP). Für das Beschwerdeverfahren erscheint eine Gebühr von CHF 1'500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der hälftige Anteil des Beschwerdeführers ist mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 gedeckt; CHF 750 sind ihm zurückzuerstatten.
Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In aller Regel wird die Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und ihre Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid vorgenommen (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2004, S. 103). Durch die Aufhebung der Dispositiv-Ziff. 2
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des angefochtenen Entscheids wird die von der Vorinstanz verfügte Schlechterstellung zwar beseitigt, mit seinem Rekursbegehren (Aufhebung des Verbots der Schutzhundeausbildung) unterliegt der Beschwerdeführer allerdings weiterhin. Die Kostenverlegung des vorinstanzlichen Verfahrens ist deshalb zu belassen.
Ausseramtliche Kosten sind dem Beschwerdeführer nicht zu entschädigen, da er nicht mehrheitlich obsiegt hat (Art. 98bis VRP; A. LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 16 zu Art. 98bis VRP; VerwGE B 2025/6 vom 5. Juni 2025 E. 6.2.4, B 2019/273 vom 9. August 2020 E. 4.2); dies gilt auch für das vorinstanzliche Verfahren.
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Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 2 des Entscheids der Vorinstanz vom 13. August 2025 wird aufgehoben. Die Verfügung des Amtes für Verbraucherschutz und Veterinärwesen vom 28. November 2024 wird bestätigt.
Der Beschwerdeführer bezahlt amtliche Kosten von CHF 750, welche mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 gedeckt sind. CHF 750 werden ihm zurückerstattet.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen.
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