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Fall-Nr.: B 2025/147 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 13.03.2026 Entscheiddatum: 03.12.2025
Fahrlehrerbewilligung, Art. 15 Abs. 3 SVG, Art. 5 FV Der Beschwerdeführer ist seit 2002 als selbständiger Fahrlehrer erwerbstätig. Nachdem eine verkehrspychologische Eignungsabklärung seine fehlende charakterliche Fahreignung ergeben hatte und nicht davon ausgegangen werden konnte, dass er den Beruf des Fahrlehrers in Zukunft einwandfrei und zuverlässig werde ausüben können, wurden ihm im Jahr 2021 der Führerausweis und die Fahrlehrerbewilligung auf unbestimmte Zeit entzogen. Gestützt auf eine verkehrspychologische Neubeurteilung erteilte ihm das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt im Juli 2024 den Führerausweis wieder. Die Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung stellte das Amt bei Erfüllung der Voraussetzungen gemäß der Fahrlehrerverordnung, namentlich nach zweijähriger Bewährung im Strassenverkehr in Aussicht. Die Verkehrspsychologin verwies in ihrem Gutachten für die Zulassung zur Tätigkeit als Fahrlehrer auf die in der Fahrlehrerverordnung genannten Voraussetzungen. Die von der Verkehrspsychologin damit aus verkehrspychologischer Sicht im Ergebnis als angezeigt erscheinende zweijährige Bewährungsfrist als Automobilist erweist sich mit Blick auf die Testergebnisse als nachvollziehbar und rechtlich als begründet. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. (Verwaltungsgericht, B 2025/147) Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 2C_742/2025)
Entscheid siehe pdf.
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ST GALLEN
Abteilung III
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2025/147
Verfahrens-beteiligte A.__, Beschwerdeführer,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Beschwerdegegner,
Gegenstand Fahrlehrerbewilligung
B 2025/147
A._ (geb. 1967) erwarb den Führerausweis der Kategorie B im Jahr 1986. 2002 nahm er die Tätigkeit als selbständiger Fahrlehrer auf. Nach mehreren Warnungsentzügen entzog ihm das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt (nachfolgend Strassenverkehrsamt) zu Beginn des Jahres 2005 wegen fehlender charakterlicher Eignung sowohl den Führerausweis als auch die Fahrlehrerbewilligung auf unbestimmte Zeit. Im Juli 2005 wurde ihm der Führerausweis und in der Folge im August 2005 auch die Fahrlehrerbewilligung wieder erteilt. Am 23. September 2011 wurde A._ der Führerausweis erneut auf unbestimmte Zeit entzogen, weil er einer zuvor angeordneten verkehrsmedizinischen und -psychologischen Untersuchung ferngeblieben war.
Nach positiv verlaufener Fahreignungsabklärung wurde A._ am 1. April 2016 der Lernfahrausweis und nach bestandener Prüfung am 16. August 2016 der Führerausweis für die Kategorie B unter der Auflage einer vollständigen kontrollierten Alkoholabstinenz erteilt. Wegen Missachtung der Auflage entzog das Strassenverkehrsamt A._ am 1. März 2017 den Führerausweis und am 7. September 2017 die Fahrlehrerbewilligung erneut auf unbestimmte Zeit. Der Führerausweis der Kategorie B wurde ihm am 13. September 2017 unter der Auflage einer Alkoholfahrabstinenz sowie eines sozialen Trinkverhaltens wiedererteilt. Nicht wiedererteilt wurde der Führerausweis der Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1.
Am 31. Mai 2018 hiess die Verwaltungsrekurskommission den Rekurs gegen die Auflage eines sozialen Trinkverhaltens und die Verweigerung des Führerausweises der Kategorien A und D1 gut. Gleichzeitig hiess sie den Rekurs gegen den Entzug der Fahrlehrerbewilligung gut und wies die Angelegenheit zur weiteren Abklärung an das Strassenverkehrsamt zurück. Dieses stellte A._ am 2. Juli 2018 eine verkehrspsychologische Abklärung in Aussicht und entzog ihm die Fahrlehrerbewilligung vorsorglich. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos (vgl. letztinstanzlich BGer 2C_171/2020 vom 15. Juni 2020).
Das Eignungsgutachten vom 26. Januar 2021 ergab, dass die charakterliche Fahreignung von A._ aus verkehrspsychologischer Sicht nicht gegeben sei; es könnte auch nicht davon ausgegangen werden, dass er den Beruf des Fahrlehrers in Zukunft einwandfrei und
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zuverlässig werde ausüben können. Das Strassenverkehrsamt entzog ihm deshalb erneut auch den Führerausweis und die Bewilligung zum berufsmässigen Transport von Personen zunächst vorsorglich. Am 18. Februar 2021 verfügte es den Entzug des Führerausweises, der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport und der Fahrlehrerbewilligung mangels charakterlicher Fahreignung auf unbestimmte Zeit (Akten Strassenverkehrsamt 1375). Die dagegen erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos (vgl. letztinstanzlich BGer 1C_392/2021 vom 5. November 2021 zur Frage der aufschiebenden Wirkung der Rechtsmittel, BGer 2C_373/2023 vom 12. Januar 2024 in der Hauptsache).
b.
Im verkehrspsychologischen Gutachten zur Neubeurteilung der Fahreignung vom 1. Juli 2024 wird festgehalten, die kraftfahrspezifische Leistungsfähigkeit und die Bereitschaft und Fähigkeit zur Verkehrsanpassung seien gegeben. Die Verkehrssicherheitsprognose sei günstig. Aus verkehrspsychologischer Sicht könne die Fahreignung derzeit auf Zusehen und Wohlverhalten hin bejaht werden. Für die Tätigkeit als Fahrlehrer wird ausgeführt: «In diesem Sinne erübrigen sich auch im Hinblick auf eine Tätigkeit als Fahrlehrer weitere Empfehlungen, da die in der Fahrlehrerverordnung genannten Voraussetzungen (vor allem Art. 5 Abs. 1 lit. b FV) den verkehrspsychologischen Empfehlungen entsprechen.»
c.
In der Folge hob das Strassenverkehrsamt am 8. Juli 2024 den Entzug des Führerausweises vom 18. Februar 2021 auf und erteilte A._ den Führerausweis für die 1. und 2. Medizinische Gruppe inklusive der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport wieder.
d.
Am 17. Februar 2025 ersuchte A._ das Strassenverkehrsamt um Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung. Der Abteilungsleiter Administrativmassnahmen wies das Gesuch mit Verfügung vom 26. Februar 2025 ab (Ziffer 1) und stellte fest, die Fahrlehrerbewilligung werde wiedererteilt, wenn A._ in den zwei Jahren nach Wiedererteilung des Führerausweises per 8. Juli 2024 keine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvorschriften begehe, den unbefristeten Führerausweis der Kategorie B besitze und nach seinem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr biete (Ziffer 2). Die Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung werde somit erst am 8. Juli 2026 möglich sein, sofern die erforderlichen Voraussetzungen gemäß der Fahrlehrerverordnung erfüllt seien (Ziffer 3; zum vorangegangenen Verfahren siehe VerwGE B 2025/27 vom 5. Februar 2025).
D.
Die Verwaltungsrekurskommission wies den von A._ gegen die Verfügung vom 26. Februar 2025 erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 20. Juni 2025 ab. Sie begründet den
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Entscheid im Wesentlichen damit, Fahrlehrerinnen und Fahrlehrer, denen die Fahrlehrerbewilligung für unbefristete Dauer entzogen gewesen sei, weil sie der Weiterbildungspflicht nicht nachgekommen seien, müssten auch für die Wiedererteilung die Voraussetzungen für die Erteilung gemäss der Fahrlehrerverordnung erfüllen. Gründe, Fahrlehrerinnen und Fahrlehrer, denen die Bewilligung mangels charakterlicher Eignung entzogen worden sei, anders zu behandeln, seien nicht ersichtlich. Dass der Beschwerdeführer zur Wiedererlangung der Fahrlehrerbewilligung unter anderem während zweier Jahre Motorfahrzeuge ohne verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvorschriften führen müsse, um Gewähr für eine einwandfreie Ausübung des Berufs zu bieten, erscheine gerechtfertigt. Die Voraussetzung erfüllte der Beschwerdeführer, der erst seit 8. Juli 2024 wieder im Besitz des Führerausweises der Kategorie B sei, nicht.
E.
A. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 2. Juli 2025 versandten Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe vom 4. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an das Strassenverkehrsamt zur Ergänzung seines Führerausweises mit den Codes 201, 203 und 204 (Fahrlehrerbewilligung).
Das Strassenverkehrsamt (Beschwerdegegner) verzichtete stillschweigend, die Vorinstanz am 11. August 2025 ausdrücklich auf eine Stellungnahme. Der Beschwerdeführer reichte dem Gericht am 27. Oktober 2025 eine «ergänzende Klarstellung zur rechtlichen Würdigung» ein.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, der mit dem Begehren, es sei ihm nicht nur der Führerausweis, sondern auch die Fahrlehrerbewilligung wieder zu erteilen, vor der Vorinstanz erfolglos blieb, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 2. Juli 2025 versandten Rekursentscheid wurde mit Eingabe vom 4. August 2025 unter Berücksichtigung des Stillstands der Rechtsmittelfrist vom 15. Juli bis 15. August (Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. b der Schweizerischen Zivilprozessordnung; Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Zwischen den Beteiligten ist einzig umstritten, ob dem Beschwerdeführer nicht nur der Führerausweis der Kategorie B und die Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport, sondern auch die Fahrlehrerbewilligung wieder zu erteilen ist, nachdem im Gutachten vom 1. Juli 2024 aus verkehrspychologischer Sicht seine Fahreignung – wenn auch auf Zusehen und Wohlverhalten hin – bejaht wurde. Der Beschwerdeführer beanstandet die Verfügung vom 26. Februar 2025 sowohl in formeller (dazu nachfolgend Erwägung 3) als auch in inhaltlicher Hinsicht (dazu nachfolgend Erwägung 4).
Der Beschwerdeführer bringt vor, innerhalb des Strassenverkehrsamts sei für die Verweigerung der Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung nicht die Abteilung Administrativmassnahmen, sondern die Abteilung Prüfungen zuständig.
Im Bundesrecht ist der Beruf des Fahrlehrers in der Gesetzgebung über den Strassenverkehr geregelt (vgl. insbesondere Art. 15 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes [SR 741.01, SVG] und die gestützt auf Art. 25 Abs. 2 lit. c SVG erlassene Verordnung über die Zulassung von Fahrlehrern und Fahrlehrerinnen und ihre Berufsausübung [Fahrlehrerverordnung, SR 741.522, FV]). Im Rahmen des Gesetzes und der vom Bundesrat zu dessen Vollzug erlassenen Vorschriften führen die Kantone das Strassenverkehrsgesetz durch, treffen die dafür notwendigen Massnahmen und bezeichnen die zuständigen kantonalen Behörden (vgl. Art. 106 Abs. 1 und 2 SVG).
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Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Einführungsverordnung zum eidgenössischen Strassenverkehrsgesetz (sGS 711.1, EV SVG) übt das kantonale Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt die Befugnisse aus, die die Bundesgesetzgebung über den Strassenverkehr den Kantonen zuweist. Für den Vollzug der Bundesgesetzgebung über den Strassenverkehr bestehen im Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt gemäss Art. 2 Abs. 1 EV SVG Verwaltungseinheiten für Führer- und Fahrzeugprüfungen (lit. a), Bewilligungen und Ausweise im Strassenverkehr (lit. b) und Massnahmen gegenüber Fahrzeugführern (lit. c). Sie besorgen die Geschäfte in ihrem Aufgabenbereich selbständig nach allgemeinen Weisungen des Sicherheits- und Justizdepartementes (Art. 2 Abs. 2 EV SVG). Zum Erlass von Verfügungen über Zulassung von Personen zum Strassen- und Schiffsverkehr einschliesslich Führerprüfungen und Kontrollfahrten sowie über Massnahmen gegenüber Fahrzeug- und Schiffsführern sind innerhalb des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts gemäss der Delegationsverordnung (sGS 141.41, DelV) Sachbearbeiterinnen oder Sachbearbeiter, Verkehrsexpertinnen oder Verkehrsexperten und Schiffsexpertinnen oder Schiffsexperten ermächtigt (Anhang zur DelV Nr. SJD.B.03.03).
Der Beschwerdeführer leitet die fehlende Zuständigkeit des Leiters Administrativmassnahmen aus Ausführungen des Leiters der Prüfstelle Winkeln vom 6. Dezember 2001 ab, wonach im Kanton St. Gallen das Strassenverkehrsamt, Abteilung Prüfungen, die Aufsichtspflicht über die Fahrlehrer ausübe (act. 3/BO17). Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass sich vor rund 25 Jahren bei der damaligen internen Organisation des Strassenverkehrsamts aus der Wahrnehmung der Aufsichtspflicht auch die Zuständigkeit der Abteilung Prüfungen zum Entzug und zur Wiedererteilung von Fahrlehrerbewilligungen ergab. Damit steht die Abweisung des Gesuchs des Beschwerdeführers um Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung durch den Leiter Administrativmassnahmen/Rechtsdienst des Strassenverkehrsamts vom 26. Februar 2025 allerdings noch nicht im Widerspruch zur Zuständigkeitsordnung, wie sie sich aus dem geltenden kantonalen Verordnungsrecht für den Vollzug der Strassenverkehrsgesetzgebung ergibt.
4.1.
Gemäss Art. 15 SVG bedarf der Fahrlehrerbewilligung, wer gewerbsmäßig Fahrunterricht erteilt. Gestützt auf Art. 25 Abs. 2 lit. c SVG hat der Bundesrat mit der Fahrlehrerverordnung Vorschriften über die Fahrlehrer erlassen.
Art. 5 FV regelt die Voraussetzungen, unter denen die Fahrlehrerbewilligungen für die Kategorie B (Abs. 1), die Kategorie A (Abs. 2) und die Kategorie C (Abs. 3) erteilt werden. Die Fahrlehrerbewilligung für die Kategorien A und C wird nur Personen erteilt, welche die
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Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B besitzen. Bei den Voraussetzungen gemäß Art. 5 Abs. 1 FV handelt es sich deshalb um Grundvoraussetzungen, ohne deren Erfüllung keine Fahrlehrerbewilligung erteilt werden kann.
Die Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B wird Personen erteilt, die unter anderem den unbefristeten Führerausweis der Kategorie B besitzen und während den vorangegangenen zwei Jahren Motorfahrzeuge geführt haben, ohne eine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvorschriften begangen zu haben (lit. b), und nach ihrem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten (lit. d). Die Fahrlehrerbewilligung ist unbefristet, gilt für die ganze Schweiz und wird im Führerausweis eingetragen (Art. 6 Abs. 3 und 4 FV). Sie ist unter anderem dann für eine unbefristete Dauer zu entziehen, wenn aus charakterlichen Gründen die Lehrtätigkeit des Fahrlehrers oder der Fahrlehrerin den Schülern und Schülerinnen nicht mehr zugemutet werden kann (Art. 27 lit. b FV).
Im Gutachten vom 26. Januar 2021 war der Fachpsychologe zum Schluss gekommen, aus verkehrspsychologischer Sicht sei der Beschwerdeführer charakterlich weder fahrgeeignet noch im Stande, den Beruf des Fahrlehrers in Zukunft einwandfrei und zuverlässig auszuüben (act. 3/BO13, 20 und 21). In der Folge entzog das Strassenverkehrsamt dem Beschwerdeführer am 18. Februar 2021 mangels charakterlicher Eignung einerseits den Führerausweis und die Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG und andererseits die Fahrlehrerbewilligung gestützt auf Art. 27 lit. b FV auf unbestimmte Zeit. Die Aufhebung «des Entzugs» wurde abhängig gemacht vom klaglosen Verhalten (namentlich kein Fahren trotz Entzug), vom Absolvieren einer Verkehrstherapie von mindestens 15 Sitzungen (wobei der tatsächliche Umfang der Therapie – insbesondere auch im Hinblick auf das Wiedererlangen der Fahrlehrerbewilligung – in Absprache mit der behandelnden Person bestimmt und nötigenfalls angepasst werden sollte) und von einer positiv lautenden verkehrspsychologischen Kontrolluntersuchung (Akten Strassenverkehrsamt 1375). Die Rechtsmittel gegen die Verfügung vom 18. Februar 2021 blieben erfolglos (vgl. letztinstanzlich BGer 2C_373/2023 vom 12. Januar 2024).
Im Gutachten vom 1. Juli 2024 stellt die Verkehrspsychologin dem Beschwerdeführer grundsätzlich eine günstige Verkehrssicherheitsprognose und bejaht die Fahreignung derzeit auf Zusehen und Wohlverhalten hin (Akten Strassenverkehrsamt 1332).
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Der Verordnungsgeber hat die Voraussetzungen, die für die Wiedererteilung einer auf unbefristete Dauer entzogenen Fahrlehrerbewilligung zu erfüllen sind, nicht ausdrücklich geregelt. Im Verwaltungsrecht ist die Beweislastregel von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) analog anwendbar (BGE 150 II 26 E. 3.6 mit Hinweis auf BGE 148 II 285 E. 3.1.3). Während die Behörde in Anwendung des Untersuchungsgrundsatzes unter Vorbehalt von Mitwirkungspflichten des Betroffenen die Voraussetzungen für den Entzug der Fahrlehrerbewilligung gestützt auf Art. 27 FV abzuklären hat (BGer 2C_1130/2018 vom 1. Februar 2019 E. 2.3 mit Hinweisen), liegt es am Beschwerdeführer, für die Wiedererteilung der Bewilligung die Behebung des Mangels, welcher zum Entzug auf unbefristete Dauer geführt hat, nachzuweisen (vgl. ausdrücklich Art. 17 Abs. 3 SVG für die Wiedererteilung des auf unbestimmte Zeit entzogenen Lernfahr- oder Führerausweises).
Die Verkehrspsychologin äussert sich nicht ausdrücklich zur Frage, ob sie den Beschwerdeführer aus psychologischer Sicht als charakterlich zur Ausübung des Fahrlehrerberufs geeignet beurteilt. Sie hält fest, trotz der im Moment günstigen Voraussetzungen könne aufgrund der bisherigen Fahrervergangenheit nicht hinreichend eingeschätzt werden, ob der Vorsatz und die Strategien für regelkonformes Verhalten nachhaltig zuverlässig verhaltenswirksam seien, sodass sie aus verkehrspsychologischer Sicht die Fahreignung derzeit auf Zusehen und Wohlverhalten hin bejahe. Darin kommen Vorbehalte zum Ausdruck, welche sie allerdings nicht dazu führten, für die Wiedererteilung des Führerausweises bestimmte Auflagen zu empfehlen. Für die Tätigkeit als Fahrlehrer hält sie sodann fest: «In diesem Sinne erübrigen sich auch im Hinblick auf eine Tätigkeit als Fahrlehrer weitere Empfehlungen, da die in der Fahrlehrerverordnung genannten Voraussetzungen (vor allem Art. 5 Abs. 1 lit. b FV) den verkehrspsychologischen Empfehlungen entsprechen.»
Art. 5 Abs. 1 lit. b FV setzt für die Erteilung der Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B voraus, dass die Person, welche sich um eine solche Bewilligung bewirbt, den unbefristeten Führerausweis der Kategorie B besitzt und während den vorangegangenen zwei Jahren Motorfahrzeuge geführt hat, ohne eine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvorschriften begangen zu haben. Aus der Differenzierung der verkehrspsychologischen Beurteilung der Eignung des Beschwerdeführers zwischen der Fahreignung und der Eignung zur Ausübung des Fahrlehrerberufs ist zu schliessen, dass die Gutachterin davon ausgeht, die Eignung zur Ausübung des Fahrlehrerberufs könne bejaht werden, wenn sich der Beschwerdeführer selbst als Fahrzeuglenker während zweier Jahre bewährt habe. Das Strassenverkehrsamt hat die Ausführungen im verkehrspsychologischen Gutachten in diesem
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Sinn verstanden und dem Beschwerdeführer die (Wieder-)Erteilung der Fahrlehrerbewilligung nach einer zweijährigen Bewährungsfrist als Automobilist in Aussicht gestellt.
Unabhängig davon, ob die in Art. 5 Abs. 1 lit. b FV normierte Frist von zwei Jahren auch für die Wiedererteilung einer auf unbestimmte Dauer entzogenen Fahrlehrerbewilligung anwendbar ist (was der Beschwerdeführer bestreitet), erscheint die von der Gutachterin aus verkehrspsychologischer Sicht im Ergebnis als angezeigt erachtete zweijährige Bewährungsfrist mit Blick auf die Testergebnisse als nachvollziehbar und rechtlich als begründet.
Im DIS (Differentielles Stressinventar) HR des Wiener Testsystems, welches anhand von 121 Fragen Stressauslöser, Stressmanifestationen, verfügbare Copingstrategien und Risiken der Stressstabilisierung differenziert erfasst, erzielte der Beschwerdeführer bei der Variablen «externe Stressstabilisierung» einen erhöhten Wert. Die Gutachterin führt dazu aus, die «externe Stressstabilisierung» messe das Vorhandensein von externalen Verstärkern, die zu einer Chronifizierung der Beanspruchung führen können. Bei einer hohen Ausprägung bestehe das Risiko, dass Stress als unabwendbar betrachtet und ein Gefühl der Hilflosigkeit entwickelt werde. Dadurch werde die Fähigkeit, mit zukünftigen Belastungen umzugehen, geschwächt. Beim Beschwerdeführer habe sich auch in der Vergangenheit gezeigt, dass sich Stimmungen (insbesondere belastende) ungünstig auf das Verhalten auswirkten, dies zuweilen dysfunktional. Weit unterdurchschnittlich war auch das Ergebnis des Tests bezogen auf die internale Stressstabilisierung (vgl. Akten Strassenverkehrsamt 1340 ff.).
Die Ausübung des Fahrlehrerberufs setzt nicht nur die Fahreignung voraus. Die gesetzlichen Voraussetzungen, die ein Fahrlehrer zum Erhalt einer Fahrlehrerbewilligung erfüllen muss, sind wesentlich strenger als jene, welche ein normaler Automobilist erfüllen muss. Das Bundesgericht betonte im Entscheid vom 15. Juni 2020, dass der Beschwerdeführer seit zweieinhalb Jahren wieder im Besitz des Führerausweises der Kategorie B sei, lasse nicht den Schluss zu, er erfüllte «automatisch» auch die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung der Fahrlehrerbewilligung (vgl. BGer 2C_171/2020 vom 15. Juni 2020 E. 3.5.1; 2C_373/2023 vom 12. Januar 2024 E. 3.5.1). Die erheblichen Auffälligkeiten, welche sich beim Beschwerdeführer bei der Testung seiner Fähigkeit zur Stressbewältigung zeigten, haben für die Ausübung des Fahrlehrerberufs besondere Bedeutung. Stresssituationen können hier nicht nur durch das Verhalten anderer Verkehrsteilnehmer entstehen, sondern zusätzlich durch die Reaktion der Fahrschülerin oder des Fahrschülers und den Umstand, dass der Fahrlehrer nur erschwert und beschränkt deren Verhalten korrigieren kann.
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Nach Art. 5 Abs. 1 lit. d FV wird die Fahrlehrerbewilligung Personen erteilt, die unter anderem nach ihrem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten. Aus der Erfüllung der zweijährigen Bewährungsfrist als Motorfahrzeuglenker gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. b FV kann deshalb noch nicht geschlossen werden, ein Bewerber genüge auch der Anforderung von Art. 5 Abs. 1 lit. d FV. Rechtlich ist ausgehend vom verkehrspsychologischen Gutachten deshalb nicht zu beanstanden, dass Beschwerdegegner und Vorinstanz den Nachweis, dass der Beschwerdeführer den charakterlich bedingten Mangel, der am 18. Februar 2021 zum Entzug der Fahrlehrerbewilligung auf unbefristete Dauer gestützt auf Art. 27 lit. b FV geführt hatte, noch nicht als behoben erachtet haben.
Was der Beschwerdeführer gegen diese Beurteilung vorbringt, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern.
Der Beschwerdeführer macht geltend, ohne die Erfüllung der Voraussetzungen gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. b FV hätte er nicht die Ausbildung zum Fahrlehrer und die staatlichen Prüfungen ablegen dürfen und am 6. Dezember 2001 den Fahrlehrerausweis erhalten. Die Fahrlehrerbewilligung sei nach Art. 6 Abs. 3 FV unbefristet. Auch nach einem unbefristeten Entzug finde deshalb Art. 5 FV nicht erneut Anwendung. Ausgenommen sei einzig der Entzug nach Art. 27 lit. e FV wegen Nichterfüllung der Weiterbildungspflicht.
Das Bundesamt für Strassen hat am 7. Juli 2021 angepasste «Erläuterungen zur Fahrlehrerverordnung (FV): Wiedereinsteigerinnen und Wiedereinsteiger» erlassen (abrufbar unter https://www.astra.admin.ch > Fachleute und Verwaltung > Vollzug Strassenverkehrsrecht > Dokumente > Kreisschreiben). Inhaltlich handelt es sich bei diesen Erläuterungen um Praxishilfen für die vollziehenden Behörden, denen keine Gesetzeskraft zukommt und die insbesondere die Gerichte nicht binden (vgl. BGE 133 II 305 E. 8.1). Die Erläuterungen haben zudem – wie sich aus deren Titel ergibt – in erster Linie die Behandlung von Wiedereinsteigerinnen und Wiedereinsteigern zum Gegenstand. Zur Frage, wie bei der Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung nach einem Entzug auf unbefristete Dauer gestützt auf Art. 27 lit. b FV zu verfahren ist, äussern sie sich nicht. Daraus kann nicht geschlossen werden, insbesondere Art. 5 Abs. 1 lit. b FV gelte in diesen Fällen der Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung nicht.
Der Verordnungsgeber geht angesichts der beiden für die Erteilung einer Fahrlehrerbewilligung unabhängig voneinander zu erfüllenden Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 lit. b FV (Führen von Motorfahrzeugen ohne verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvor-
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schriften während zweier Jahre) und Art. 5 Abs. 1 lit. d FV (Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung nach dem bisherigen Verhalten) davon aus, dass aus der Erfüllung der ersten Voraussetzungen nicht ohne Weiteres die Erfüllung der zweiten folgt. Jedenfalls die Voraussetzung, dass die Fahrlehrerbewilligung nur Personen erteilt werden kann, welche nach ihrem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten, muss auch in den Fällen der Wiedererteilung gelten. Dies ergibt sich daraus, dass bei einem Entzug auf unbefristete Dauer gestützt auf Art. 27 lit. b FV die Wiedererteilung den Nachweis der Überwindung des charakterlichen Defizits verlangt und die Bewilligung wieder erteilt werden kann, obwohl die betroffene Person nach ihrem bisherigen Verhalten – vorübergehend – keine Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung hatte bieten können. Diesen Nachweis hat der Beschwerdeführer zurzeit noch nicht erbracht.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Verweigerung der Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung verletze ihn in seiner Wirtschaftsfreiheit. Unbestritten ist, dass er in der in Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit, welche auch die freie Berufswahl garantiert, betroffen ist. Indessen kann sich die Massnahme auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage (Art. 15 und Art. 25 Abs. 1 lit. b SVG in Verbindung mit den vom Bundesrat in der Fahrlehrerverordnung erlassenen Regelungen, vgl. dazu nachfolgend Erwägung 4.4.3) stützen, liegt im öffentlichen Interesse und erweist sich mit Blick auf das Ziel, die Verkehrssicherheit zu schützen und den Fahrschülerinnen und Fahrschülern eine ihnen zumutbare Lehrtätigkeit zu gewährleisten, als verhältnismäßig (Art. 36 BV).
Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 5 Abs. 1 BV, wonach Grundlage und Schranke staatlichen Handelns das Recht ist. Er macht eine Verletzung dieses rechtsstaatlichen Grundsatzes geltend. Der Gesetzgeber habe qualifiziert geschwiegen. Das Bundesamt für Strassen äussere sich in den Erläuterungen vom 7. Juli 2021 nur zur Wiedererteilung nach einem auf Art. 27 lit. e FV gestützten Entzug, nicht aber zur Wiedererteilung, wenn sich der Entzug auf Art. 27 lit. b FV gestützt habe.
Wie dargelegt (vgl. dazu oben Erwägung 4.4.1), kommt den Erläuterungen des Bundesamts keine Gesetzeskraft zu. Massgebend ist die Strassenverkehrsgesetzgebung und insbesondere die Fahrlehrerverordnung. Sie äussert sich nicht ausdrücklich zur Frage der Wiedererteilung einer auf unbestimmte Dauer entzogenen Fahrlehrerbewilligung. Deshalb hat der
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Betroffene für die Wiedererlangung einer zufolge eines Eignungsmangels entzogenen Bewilligung die Überwindung des Mangels nachzuweisen (vgl. dazu oben Erwägung 4.2.2.1). Der Vorhalt des Beschwerdeführers, es liege ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vor, verfängt vor diesem Hintergrund nicht.
Der Beschwerdeführer leitet aus dem Verfassungsgrundsatz der Subsidiarität gemäss Art. 5a BV ab, die Angelegenheit könne auf dem Weg der Verständigung geregelt werden.
Art. 5a BV ist kaum mehr als eine staatspolitische Maxime, die sich zudem nach seiner Entstehungsgeschichte und Konzeption auf das Verhältnis zwischen den verschiedenen Staatsebenen, nicht auf das Verhältnis zwischen Staat und Privaten bezieht (vgl. BGE 138 I 378 E. 8.4). Zwar ist auch im öffentlichen Recht eine konsensuale Streiterledigung grundsätzlich möglich. In Frage kommt diese jedoch nur in engen Grenzen, wenn das Gesetz offene Normen enthält, die den Behörden einen Entscheidungsspielraum belassen, oder wenn bei allen Beteiligten Unsicherheiten über den Sachverhalt vorliegen. Indessen ist die Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen aufgrund der zwingenden Natur des materiellen Rechts einem prozessualen Vergleich grundsätzlich nicht zugänglich (vgl. T. KAMBER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 9 und 13 zu Art. 54 VRP mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Schrifttum). Eine Lösung mittels einer «Verständigung», auf die ohnehin kein durchsetzbarer Rechtsanspruch besteht, scheidet vor diesem Hintergrund vorliegend aus.
Schliesslich beruft sich der Beschwerdeführer auf die in Art. 8 und 9 BV verankerten verfassungsmäßigen Garantien der Rechtsgleichheit und des Diskriminierungs- und Willkürverbots.
Anhaltspunkte dafür, dass andere Personen in der Situation des Beschwerdeführers von den Behörden anders, das heisst im Ergebnis gesetzwidrig behandelt worden wären, liegen nicht vor. Damit erübrigt sich eine Prüfung der Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht.
Ebenso wenig ist ersichtlich, dass der vorinstanzliche Entscheid und die ihm zugrunde liegende Verfügung des Beschwerdegegners an einen Diskriminierungstatbestand (sog. «verpöntes Merkmal» wie Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, nationale oder soziale Herkunft; vgl. BGer 9C_499/2017 vom 30. August 2017 E. 3.2.1, 9C_617/2011 vom 4. Mai 2012 E. 3.1) anknüpfen.
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Das Willkürverbot wäre sodann verletzt, wenn sich die Verweigerung der Fahrlehrerbewilligung nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen ließe, sinn- und zwecklos wäre, einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen würde (vgl. BGE 148 I 271 E. 2.1 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). Dies ist – wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt – nicht der Fall.
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden dem Beschwerdeführer auferlegt und gehen zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zulasten des Staates.
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