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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2025/132 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 05.01.2026 Entscheiddatum: 07.11.2025
Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.. Art. 40a, 40b und 40c SHG (sGS 381.1); Art. 316 Abs. 1 ZGB (SR 210); Art. 2, 4 und 10 PAVO (SR 211.222.338); Art. 8 und 18 der Verordnung über die Aufnahme von Pflege- und Tagespflegekindern, sGS 912.3, PKV. Streitig war, ob die Vorinstanz (DI) im angefochtenen Rekursentscheid die vom Amt für Soziales verfügte Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin (Gemeinde Z.) um Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.___ (pauschaler Anteil DAF) zu Recht bestätigt hat. Das Verwaltungsgericht gelangte zum Schluss, dass die Vorinstanz die Finanzierungszuständigkeit des Amts für Soziales zu Recht verneint habe. Die Beschwerdeführerin, in deren Gemeinde sich der Unterstützungswohnsitz von A.___ befinde, werde über das Gesuch der Beiständin um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung ab 1. August 2022 zu befinden haben. (Verwaltungsgericht, B 2025/132)
Entscheid siehe pdf.
© Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/15
Kanton St.Gallen Gerichte
ST GALLEN
Abteilung III
Entscheid vom 7. November 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Schmid
Geschäftsnr. B 2025/132
Verfahrens-beteiligte Politische Gemeinde Z.__, Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Gegenstand Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__
B 2025/132
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
A., geb. 2019, lebt seit 1. Dezember 2020 bei ihren Pflegeeltern B. und C.___ in Y.; formell verfügt wurde die Fremdplatzierung von der Kinder- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) X. am 3. Februar 2021 (Art. 310 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB; act. G 3). Die Pflegefamilie B.___ und C.___ wird vom Kompetenzzentrum für Platzierungsfragen (D.___) begleitet. Die Tagespauschale (Leistungsentgelt und fixe Pflegekosten) für diese Begleitung beträgt CHF 175 (vgl. Vertrag vom 5. März 2021, act. G 6/5/8 Beilage).
b.
A.___ hat Anspruch auf eine Kinderrente (zur IV-Rente der Mutter E.) bzw. auf Waisenrente (der Vater ist verstorben) sowie auf Ergänzungsleistungen (EL; act. G 6/5/8 Beilagen). Zum Zeitpunkt der Fremdplatzierung wohnte die Mutter von A. in Z.. Sie zog per 1. August 2022 nach W. um (act. G 6/5/8). Mit Verfügungen vom 31. Oktober und 23. Dezember 2022 sprach die nunmehr zuständige EL-Durchführungsstelle des Kantons Thurgau A.___ ab 1. September 2022 bzw. 1. Januar 2023 Leistungen zu, wobei sie ein Pflegegeld/eine Tagestaxe von CHF 81.86 pro Tag berücksichtigte. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass gemäss dem Kostenschlüssel von D.___ zwar eine Tagestaxe von CHF 175 in Rechnung gestellt werde. Da jedoch kein erhöhter Betreuungsaufwand vorliege, werde auf die Pflegegeld-Richtlinien des Kantons St. Gallen vom 1. Januar 2020 abgestellt (Pflegegeld für Kinder von 0-4 Jahren von CHF 2'490 pro Monat bzw. CHF 81.86 pro Tag; act. G 6/5/8 Beilage). Die hiergegen vom damaligen Beistand von A.___ erhobene Einsprache wies das Sozialversicherungszentrum Thurgau (SVZ) mit Entscheid vom 23. Mai 2023 ab (act. G 6/5/8 Beilage). Zur Begründung wurde unter anderem festgehalten, Art. 10 Abs. 2 der Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (SR 211.222.338, PAVO) sehe die Pflicht der Behörden vor, den Pflegeeltern bei Bedarf zur Seite zu stehen. Im Fall der Familie B.___ und C.___ sei dies das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen. Eine formelle Übertragung der von dieser Amtsstelle zu erfüllenden Aufgabe an eine private Organisation werde nicht geltend gemacht bzw. sei nicht vorgesehen. Selbst bei Vorliegen einer entsprechenden Delegation hätte die delegierende Behörde – und nicht die Ausgleichskasse – für die Kosten aufzukommen (BGE 142 V 407 E. 4.2). Zudem gehörten einige Leistungen von D.___ zu den Aufgaben der Beiständin von A.___. Auch hier sei eine Delegation an Private nicht belegt; sollte eine solche vorliegen, hätte die delegierende Behörde die Kosten zu tragen (act. G 6/5/8 Beilage E. 8). Dieser Einspracheentscheid blieb unangefochten.
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c.
Am 12. Juni 2023 ersuchte die Beiständin von A._ die Stadt Z., Abteilung Soziales und Gesellschaft, um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung von A. ab 1. August 2022. Die Stadt Z._ gab der Beiständin am 14. September 2023 bekannt, dass sie vorsehe, das Gesuch abzuweisen. Das Gesuch um Finanzierung des Kostenanteils von D._ sei an das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen zu richten (act. G 6/5/8 Beilage). Mit Schreiben vom 27. November 2023 erteilte die Stadt Z._ ab November 2023 gleichwohl eine subsidiäre Kostengutsprache ohne Rechtsverpflichtung für die Begleitung und Betreuung der Pflegefamilie durch D._ mit den Auflagen, dass (1) die zuständige Berufsbeistandschaft Frauenfeld bis 31. Dezember 2023 das Gesuch um Übernahme der Kosten für die Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A._ an das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen stelle und (2) im Fall eines abweisenden Entscheids des Amtes für Soziales nötigenfalls der Rechtsweg bis vor Bundesgericht beschritten werde. Bei Nichteinhaltung der Auflagen werde die subsidiäre Kostengutsprache hinfällig (act. G 6/5/8 Beilage). Das Amt für Soziales wies ein daraufhin von der Beiständin am 12. Dezember 2023 gestelltes Gesuch um Übernahme der Platzierungskosten ab 1. August 2022 ab (act. G 6/5/8). Zudem intervenierte es bei der Stadt Z._ (vgl. act. G 6/5/2 S. 1), was diese veranlasste, am 24. März 2024 ihrerseits beim Amt für Soziales um Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A._ durch D._ nachzusuchen (act. G 6/5/7).
B.
Mit Verfügung vom 20. September 2024 wies das Amt für Soziales das Gesuch der Stadt Z._ ab. Zur Begründung hielt es zusammenfassend fest, dass ihm keine gesetzliche Zuständigkeit für die Kostentragung der Betreuung und Begleitung des Pflegeverhältnisses von A._ zukomme (act. G 6/5/8). Den gegen die Verfügung vom 20. September 2024 von der Stadt Z._ mit Eingabe vom 2. Oktober 2024 erhobenen Rekurs (act. G 6/1) wies das Departement des Innern (DI) mit Entscheid vom 23. Juni 2025 ab, soweit es darauf eintrat; zudem auferlegte es der Stadt Z._ die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 1'500 (act. G 2).
C.
Gegen den Rekursentscheid vom 23. Juni 2025 erhob die Stadt Z._ mit Eingabe vom 4. Juli 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte den Antrag, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Betreuung/Begleitung der Pflegefamilie von A._ durch D._ (pauschaler Anteil DAF, Leistungspakete gemäss Pflegegeldrichtlinien des Kantons St. Gallen) sei ab 1. August 2022 für die Dauer der Betreuung/Begleitung durch D._ durch das Amt für Soziales zu finanzieren (act. G 1).
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Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 12. August 2025 die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid; zudem äusserte sie sich ergänzend zu den Ausführungen in der Beschwerde (act. G 5).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRP; sGS 951.1]). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. dazu Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 und 2 VRP sowie Art. 5 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes, SHG, sGS 381.1; BGE 141 II 161 E. 2.1 bis 2.3), zumal sich der Unterstützungswohnsitz von A._ in Z._ befindet und somit eine Finanzierungspflicht der Beschwerdeführerin im Raume steht (vgl. 3.2 und E. 5 hier-nach). Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 23. Juni 2025 wurde mit Eingabe vom 4. Juli 2025 (act. G 1) rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, dass die Frage, ob die periodische Überprüfung der Notwendigkeit der Begleitung der Pflegefamilie und der Höhe der Leistungen Aufgabe des Amtes für Soziales sei, nicht Gegenstand des Gesuchs vom 27. März 2024 und der Ausgangsverfügung des Amtes für Soziales gebildet habe, weshalb auf den in diesem Zusammenhang gestellten Antrag nicht einzutreten sei; dies blieb im vorliegenden Verfahren unbestritten. Unbestritten blieb auch die weitere Erwägung der Vorinstanz, wonach es mit Blick auf Art. 6 der Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger (sGS 381.21) sowie die Pflegegeld-Richtlinien vom 1. Januar 2020 (Ziffer 6.1) Sache der den Indikationsnachweis erbringenden Stelle sei, die Notwendigkeit der Begleitung der Pflegefamilie und die Höhe des Leistungspakets periodisch zu überprüfen und dass die diesbezügliche Zuständigkeit somit nicht beim Amt für Soziales liege, das (lediglich) die Aufsicht über die DAF-Organisationen (Dienstleistungsangebote Familienpflege) nach Art. 20e PAVO ausübe (act. G 2 S. 7 f.). Hiervon ist nachstehend auszugehen, so dass die von der Beschwerdeführerin geäusserte allgemeine Kritik an der Zusammenarbeit der bei einer Fremdplatzierung von Kindern in Pflegefamilien involvierten Fachpersonen nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens bilden kann. Nicht weiter einzugehen ist daher vorliegend auch auf die Frage der Notwendigkeit der Begleitung der Pflegefamilie
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Augsburger durch D.__ sowie die Höhe der von D.__ in Rechnung gestellten Tagestaxe von CHF 175.--.
Streitig und zu prüfen ist demgegenüber, ob die Vorinstanz im angefochtenen Rekursentscheid die vom Amt für Soziales verfügte Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A.__ durch D.__ (pauschaler Anteil DAF) ab 1. August 2022 zu Recht bestätigt hat.
3.1.
Aus der PAVO und dem dazu erlassenen kantonalen Ausführungsrecht ergeben sich verschiedene Aufsichtsfunktionen des Amts für Soziales:
3.1.1.
Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf einer Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer andern vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht (Art. 316 Abs. 1 ZGB; Art. 4 PAVO). Die gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 316 Abs. 2 ZGB erlassene PAVO regelt die Bewilligung, die Entgegennahme von Meldungen und die Aufsicht in den Bereichen der Familien-, Tages- und Heimpflege sowie der Dienstleistungsangebote in der Familienpflege (DAF). Sachlich zuständig für die Erteilung von Bewilligungen, die Entgegennahme von Meldungen und die Aufsicht ist die Kindesschutzbehörde am Ort der Unterbringung des Kindes (Art. 2 Abs. 1 lit. a PAVO). Die Kantone können die Aufgaben nach Art. 2 Abs. 1 lit. a PAVO im Bereich der Familien- und Heimpflege anderen geeigneten kantonalen oder kommunalen Behörden übertragen (Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO). Eine Delegation an private Stellen ist nicht vorgesehen.
Gemäss Art. 10 Abs. 1 PAVO besucht eine Fachperson der Behörde die Pflegefamilie so oft als nötig, jährlich aber wenigstens einmal, und führt über diese Besuche Protokoll. Nach Art. 10 Abs. 2 PAVO prüft diese Person, ob die Voraussetzungen für die Weiterführung des Pflegeverhältnisses erfüllt sind. Insbesondere holt sie zur Überprüfung des Leumunds der Pflegeeltern einen Behördenauszug 2 aus dem Strafregister-Informationssystem VOSTRA ein. Von weiteren im gleichen Haushalt lebenden Personen kann sie einen Privatauszug aus VOSTRA verlangen. Sie steht den Pflegeeltern bei Bedarf beratend zur Seite. Sodann wacht gemäss Art. 10 Abs. 3 PAVO die Behörde darüber, dass die gesetzliche Vertretung des Kindes ordnungsgemäss geregelt ist und das Kind an Entscheidungen, die einen wesentlichen Einfluss auf sein Leben haben, entsprechend seinem Alter beteiligt wird. Die in Art. 10 Abs. 2 und 3 PAVO beschriebenen Tätigkeiten sind Gegenstand der Aufsicht.
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Gemäss dem gestützt auf Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO erlassenen Art. 7bis Abs. 1 lit. b Ziffer 6 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (sGS 911.1, EG-ZGB) obliegen Bewilligung und Aufsicht dem Amt für Soziales. Art. 10 PAVO zur Aufsicht wird sachgemäss angewendet (Art. 8 der Verordnung über die Aufnahme von Pflege- und Tagespflegekindern, sGS 912.3, PKV).
Art. 20a PAVO enthält eine nicht abschliessende («insbesondere») Aufzählung von Stellen/Personen, die entgeltlich oder unentgeltlich Dienstleistungen in der Familienpflege anbieten, gegenüber der zentralen kantonalen Behörde (Amt für Soziales) meldepflichtig sind und deren Aufsicht unterstehen. Die für die Bewilligung oder die Entgegennahme von Meldungen und die Aufsicht zuständige Behörde für Dienstleistungsangebote in der Familienpflege ist eine vom Kanton bezeichnete zentrale kantonale Behörde am Sitz oder im Wohnsitzkanton der Anbieterin oder des Anbieters (Art. 2 Abs. 1 lit. b PAVO). Im Kanton St. Gallen ist das Amt für Soziales zuständig (Art. 18 PKV).
Von diesen Aufsichtszuständigkeiten zu unterscheiden sind die Finanzierungszuständigkeiten für Leistungen von DAF in Art. 40a und 40b SHG: Die Finanzierungspflicht der öffentlichen Hand setzt eine fachliche Indikation für solche Leistungen voraus. Eine fachliche Indikation für eine Unterbringung von Minderjährigen ist gegeben, wenn die Unterbringung geeignet und notwendig ist, einer Gefährdung des Kindes zu begegnen (Art. 40a Abs. 1 SHG). Ist die gesetzliche Vertretung des Kindes mit der Unterbringung einverstanden, stellt sie der für die Finanzierung zuständigen Stelle einen Antrag auf Finanzierung der Unterbringung. Der Nachweis der fachlichen Indikation erfolgt nach Art. 40a Abs. 2 SHG durch die Erziehungs- und Familienberatung nach Art. 3a SHG (a) oder die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde oder die von ihr beauftragte Beistandsperson (b). Die politische Gemeinde am Unterstützungswohnsitz der oder des Minderjährigen entscheidet über den Antrag auf Finanzierung der Unterbringung nach Art. 40a SHG (Art. 40b Abs. 1 SHG). Sie trägt die anrechenbaren Kosten, wenn die Massnahmen kindesschutzrechtlich angeordnet sind oder der Indikationsnachweis nach Art. 40a SHG erbracht ist (Art. 40b Abs. 2 SHG). Die Kosten werden bis längstens zum Abschluss der Erstausbildung getragen, wenn die Unterbringung vor Eintritt der Volljährigkeit erfolgt ist und ein Ausbildungsabschluss absehbar ist (Art. 40b Abs. 3 SHG). Die Beteiligung der Unterhaltspflichtigen richtet sich nach ihrer Leistungsfähigkeit (Art. 40b Abs. 4 SHG). Anrechenbar sind nach Art. 40c Abs. 1 SHG Kosten für Unterkunft und Verpflegung (a), für Betreuung (b) und für die Begleitung der Pflegefamilie, soweit diese im Rahmen der Familienpflege kindesschutzrechtlich angeordnet oder der Indikationsnachweis nach Art. 40a dieses Erlasses erbracht ist (c).
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Die Regierung regelt durch Verordnung (und nach Anhörung der politischen Gemeinden) die Höchst- und Mindestansätze für die anrechenbaren Kosten nach Abs. 1 dieser Bestimmung (Art. 40c Abs. 2 SHG). Die entsprechenden Regelungen bilden Gegenstand der Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger.
Personen mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz haben gemäss Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30; ELG) Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn sie unter anderem Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung (IV) haben (Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG). Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben (Art. 10 ELG) die anrechenbaren Einnahmen (Art. 11 ELG) übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG). Gemäss Art. 10 Abs. 2 ELG werden bei Personen, die dauernd oder länger als drei Monate in einem Heim leben, unter anderem die Tagestaxen für die Tage, die vom Heim in Rechnung gestellt werden, als Ausgaben anerkannt. Nach Art. 25a der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.301; ELV) gilt als Heim jede Einrichtung, die von einem Kanton als Heim anerkannt wird oder über eine kantonale Bewilligung verfügt. Die Kantone können die Kosten begrenzen, die wegen des Aufenthaltes in einem Heim berücksichtigt werden (Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG). In diesem Sinne begrenzende Vorschriften existieren sowohl im Kanton St. Gallen (Verordnung vom 4. Dezember 2007 über die nach ELG anrechenbare Tagespauschale, sGS 351.52) wie auch im Kanton Thurgau (Gesetz des Kantons Thurgau über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 25. April 2007, RB 831.3). Heimkosten, die durch die Ergänzungsleistungen nicht gedeckt werden können, sind im Kanton St. Gallen nach den Bestimmungen des SHG im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Kindesunterhalts zu tragen; aufzukommen haben damit namentlich die Gemeinden (vgl. Erläuterungen des Departements des Innern vom 17. Dezember 2019 zur Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger, RRB 2019/869, Beilage 2, S. 17 und 38).
Der von der gesetzlichen Vertretung des Kindes, je eines Vertreters der KESB D._ und des Vereins D._ sowie den Pflegeeltern unterzeichnete Pflegevertrag vom 5. März 2021 regelt die Unterbringung A.s in der durch D. begleiteten Pflegefamilie B._ und C.. In der Tagespauschale von CHF 175 sind das Entgelt für die Leistungen von D. sowie die fixen Pflegekosten enthalten (act. G 6/5/8 Beilage S. 3). Im Rahmen des Einspracheverfahrens vor dem SVZ Thurgau (vgl. vorstehend Bst. A.b) hatte der damalige Beistand
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von A._ geltend gemacht, dass – analog zur bisherigen Berechnung und Leistungsanerkennung der Sozialversicherungsanstalt (SVA) des Kantons St. Gallen – für den Pflegeplatz von A._ ein Tagesansatz von CHF 172.61 zu entrichten sei. Dem Einspracheentscheid des SVZ vom 23. Mai 2023 ist hierzu zu entnehmen, dass die EL-Anspruchsberechnung für A._ aufgrund einer Heimberechnung zu erfolgen habe, da es sich bei der Pflegefamilie Augsburger um ein anerkanntes Heim im EL-rechtlichen Sinn handle. Sodann erwog das SVZ, dass der Kanton Thurgau mit § 6 Abs. 1 TG ELV von der in Art. 10 Abs. 2 lit. a Satz 1 ELG vorgesehenen Möglichkeit zur Begrenzung der Berücksichtigung von Heimaufenthaltskosten Gebrauch gemacht habe. Gestützt auf die erwähnte kantonale Bestimmung betrage die für die EL-Anspruchsberechtigung zu berücksichtigende Tagestaxe maximal CHF 85.--, weil kein erhöhter Betreuungsaufwand vorliege und es sich bei der Pflegefamilie Augsburger nicht um eine Institution mit professionellem Personal handle (vgl. act. G 6/1 Beilage E. 4, 6 und 7). Abschließend wies das SVZ – unter anderem unter Berufung auf die einschlägige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Thurgau (TVR 2016 Nr. 33 E. 3.6 [Entscheid Versicherungsgericht VV.2016.88/E vom 5. Oktober 2016]) – darauf hin, dass das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen den Pflegeeltern Augsburger gemäss Art. 10 Abs. 2 PAVO bei Bedarf beratend zur Seite zu stehen und damit auch für die Betreuungskosten aufzukommen habe (act. G 6/1 Beilage E. 8a).
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass die vorerwähnten Ausführungen in E. 8a des Einspracheentscheids des SVZ vom 23. Mai 2023 für die streitige Frage, ob das Amt für Soziales die Begleitung der Pflegefamilie durch D._ zu finanzieren habe, nicht massgebend seien, zumal Entscheide der EL-Durchführungsstelle des Kantons Thurgau und des Verwaltungsgerichts Thurgau (TVR 2016 Nr. 33) für den Kanton St. Gallen keine Bindungswirkung entfalteten. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Thurgau in TVR 2016 Nr. 33 (E. 3.6) seine EL-Rechtsprechung zu «Leistungen von Fremdplatzierungsoorganisationen» wiedergegeben. Daraus lasse sich nichts herleiten für die vorliegend zu klärende Frage, wer die Begleitung der Pflegefamilie durch eine DAF-Organisation zu finanzieren habe (act. G 2 S. 10 f.).
Aus Art. 2 Abs. 1 PAVO – so die Vorinstanz weiter – sei ersichtlich, dass die Aufsicht über Pflegefamilien und die Aufsicht über DAF-Organisationen zwar beide dem Amt für Soziales überantwortet, jedoch voneinander zu trennen seien. Ausserdem zeige sich, dass die Aufsichtstätigkeit nach Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO nicht mit den Dienstleistungen von DAF-Organisationen, insbesondere der sozialpädagogischen Begleitung des Pflegeverhältnisses nach Art. 20a lit. b PAVO, gleichgesetzt werden könne. Es sei systemfremd und unlogisch, eine der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO obliegende Aufgabe in Art. 20a PAVO zugleich den DAF-Organisationen zuzuweisen, zumal die Aufgaben nach
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Art. 10 PAVO gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO nicht an Private delegiert werden dürften. Bei Art. 20a PAVO könne es sich somit nicht um eine Delegation der Aufgabe gemäss Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO handeln. Daraus folge zwingend, dass die Aufgabe nach Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO nicht mit einer Begleitung der Pflegefamilie, wie sie DAF-Organisationen erbringen würden, gleichzusetzen sei. Die Beratungsfunktion gemäss Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO stehe vielmehr im Zusammenhang mit der weiteren Aufsichtstätigkeit nach Art. 10 PAVO. Zweck der Aufsicht sei die Überprüfung der Voraussetzungen für die Weiterführung des Pflegeverhältnisses (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 PAVO) (act. G 2 S. 11 f.).
Die Vorinstanz weist sodann darauf hin, dass die Finanzierungsgrundlage (für die Begleitung einer Pflegefamilie) in Art. 40b und 40c SHG von der Finanzierung der gestützt auf Art. 10 und 20e PAVO ausgeübten Aufsichtstätigkeiten des Amtes für Soziales zu unterscheiden sei. Die Aufsichtstätigkeiten umfassten nicht die Begleitung einer Pflegefamilie durch eine DAF-Organisation. Die PAVO enthalte keine Rechtsgrundlage für die Finanzierung einer kinderschutzrechtlich angeordneten Begleitung einer Pflegefamilie durch eine DAF-Organisation. Die Rechtsgrundlage hierfür liege ausschliesslich in Art. 40b f. SHG. Die Beschwerdeführerin werde in Anwendung dieser Bestimmungen über das Gesuch der Beiständin von A._ vom 12. Juni 2023 um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung ab 1. August 2022 endgültig zu entscheiden haben. Es bestehe keine Zuständigkeit des Amtes für Soziales für die Finanzierung der Begleitung der Pflegefamilie durch D.__. Das Gesuch vom 27. März 2024 sei mit Verfügung vom 20. September 2024 zu Recht abgelehnt worden (act. G 2 S. 13 f.).
Die Beschwerdeführerin wendet ein, in TVR 2016 Nr. 33 E. 3.6 werde aufgezeigt, dass es im Fall einer Familie, welche Beratung und Begleitung benötige, durchaus einen Mittelweg mit Unterstützung einerseits durch die Beistandsperson und andererseits auch durch die zuständige kantonale Stelle (Amt für Soziales) geben könne. Wenn die Beratungstätigkeit des Amtes für Soziales und die Begleitung einer DAF-Organisation tatsächlich so strikt zu trennen seien, wie die Vorinstanz behaupte, gelinge es dieser nicht, nachvollziehbar darzulegen, was zur Beratungsaufgabe gemäss Art. 10 Abs. 3 PAVO gehöre und was nicht. Es könne daher nicht abschliessend festgestellt werden, ob Art. 10 Abs. 3 PAVO und Art. 20a PAVO nicht sich ergänzende Artikel darstellen würden und ob die für die Beratung zuständige kantonale Behörde nicht doch auch für die Kosten einer DAF-Organisation aufkommen müsse (act. G 1 Ziffer 2). Die DAF-Organisation werde im Dispositiv der KESB-Verfügung vom 3. Februar 2021 im Übrigen nicht explizit erwähnt (act. G 1 Ziffer 3.1). Im Weiteren seien im Kanton St. Gallen viele DAF-Organisationen tätig und die Pflegefamilien seien vertraglich an diese Organisationen gebunden. Ein Grossteil der Pflegefamilien könne nicht ohne DAF-Organisation eingesetzt werden (act. G 1 Ziffer 3.2). Das Amt für Soziales könne
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die Pflegeplatzbewilligung von der Begleitung einer DAF abhängig machen, womit es selbst festlege, wann eine DAF nötig sei und wann nicht. Dies führe dazu, dass es einer KESB oft gar nicht möglich sei, eine Platzierung eines Kindes in einer Pflegefamilie ohne DAF-Organisation vorzunehmen. Kinder müssten in Pflegefamilien mit DAF-Organisation platziert werden, obwohl die Begleitung nicht oder nicht in dem von der DAF-Organisation verlangten Umfang nötig wäre. Auch aus diesem Grund liessen sich auch die Aufsichtsfunktionen des Amtes für Soziales nach Art. 10 und 20a PAVO nicht strikt auseinanderhalten (act. G 1 Ziffer 3.3). Insgesamt könne nicht abschliessend festgestellt werden, ob der Kanton St. Gallen generell oder zumindest in bestimmten Fallkonstellationen für die Kosten der Begleitung der Pflegefamilie aufkommen müsse. Vorliegend habe die Beistandsperson (zuständig für die Indikation gemäss Art. 40a SHG) den ablehnenden EL-Entscheid akzeptiert, wonach eine Begleitung durch eine DAF nicht nötig sei. Auch wenn Verwaltungsgerichtsurteile des Kantons Thurgau für den Kanton St. Gallen nicht bindend seien, sei TVR 2016 Nr. 33 gebührend zu berücksichtigen (act. G 1 Ziffern 4 f.).
5.1.
Die Fremdplatzierung von A._ bei der Pflegefamilie B._ und C._ – mit Bewilligung gemäss Art. 4 PAVO – beruht auf dem KESB-Beschluss vom 3. Februar 2021 (act. G 3). Gemäss Pflegevertrag vom 5. März 2021 sind in der Tagespauschale von CHF 175 – wie dargelegt – das Entgelt für die Leistungen von D._ sowie die fixen Pflegekosten enthalten (act. G 6/5/8 Beilage S. 3), wobei die Notwendigkeit der Begleitung der Pflegeeltern durch D._ im vorliegenden Verfahren nicht zu diskutieren ist (vgl. vorstehende E. 2). Auf die entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführerin (act. G 1 Ziffer 4) sowie ihre weitere Feststellung, wonach das Amt für Soziales die Pflegeplatzbewilligung (Art. 4 PAVO) von der Begleitung einer DAF abhängig machen und damit selbst festlegen könne, wann eine DAF nötig sei und wann nicht (act. G 1 Ziffer 3.3), ist nicht weiter einzugehen. Hinzuweisen ist einzig, dass der Entscheid über die Notwendigkeit der Begleitung einer Pflegefamilie durch eine DAF nicht beim Amt für Soziales, sondern bei der Stelle liegt, welche den Indikationsnachweis erbringt (Art. 40a Abs. 2 und 40b Abs. 2 SHG; vgl. auch Art. 6 Abs. 1 der Verordnung über die anrechenbaren Kosten bei Unterbringung Minderjähriger; act. G 2 E. 1.3.4).
5.2.
Streitig und zu klären ist, ob das Amt für Soziales gestützt auf Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO («Sie [die Fachperson des Amtes für Soziales] steht den Pflegeeltern bei Bedarf beratend zur Seite») verpflichtet ist, die Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie von A._ durch D._ ab 1. August 2022 zu finanzieren.
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Die PAVO wurde unter anderem gestützt auf Art. 316 Abs. 2 ZGB erlassen. Dieser Artikel ermächtigt den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften zur Pflegekinderaufsicht. Die gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a PAVO der KESB am Ort der Unterbringung des Kindes obliegende Aufsicht über die Pflegefamilien wurde durch das kantonale Recht dem Amt für Soziales übertragen, wobei Art. 10 PAVO zur Aufsicht sachgemäss angewendet wird (vgl. Art. 7bis Abs. 1 lit. b Ziffer 6 EG-ZGB und Art. 8 PKV). Das Amt für Soziales übt mithin sowohl die Aufsicht über Pflegefamilien (Art. 10 PAVO) als auch die Aufsicht über die DAF-Organisationen (Art. 20a PAVO) aus (vgl. E. 3.1.1 und 3.1.2 hiervor); demgegenüber übernimmt es keine Funktionen der DAF-Organisationen. Der Vorinstanz (vgl. E. 4.4 des angefochtenen Entscheids) ist mithin beizupflichten, dass die Aufsichtstätigkeit nach Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO inhaltlich von den Dienstleistungen der DAF-Organisationen – insbesondere der sozialpädagogischen Begleitung des Pflegeverhältnisses (vgl. Art. 20a lit. b PAVO) – zu unterscheiden sei.
Zu Recht wies die Vorinstanz ausserdem darauf hin, dass die Aufgabe der Aufsichtsbehörde nach Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO nicht an private, im Rahmen von Art. 20a PAVO tätige DAF delegiert werden dürfe (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a PAVO). Umgekehrt würde es keinen Sinn ergeben, eine den DAF-Organisationen nach Art. 20a PAVO obliegende Aufgabe gleichzeitig der Aufsichtsbehörde (im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO) zuzuweisen. Die dort erwähnte Aufgabe der Aufsichtsbehörde, den Pflegeeltern bei Bedarf beratend zur Seite zu stehen, bezieht sich vielmehr ausschliesslich auf die in Art. 10 Abs. 2 und 3 PAVO explizit genannten Tätigkeitsbereiche, d.h. die Prüfung der Voraussetzungen für die Weiterführung des Pflegeverhältnisses, insbesondere des Leumunds und einer allfälligen Straffälligkeit der im Haushalt lebenden Personen, die ordnungsgemässe Regelung der gesetzlichen Vertretung des Kindes und die Beteiligung des Kindes an wesentlichen Entscheidungen. Sodann regeln die Art. 2 ff. PKV die Aufgaben des Amtes für Soziales im Zusammenhang mit der Abklärung der Eignung der Pflegeeltern und Erteilung der Pflegeplatzbewilligung. Von diesen Aufgabenbereichen nicht mitumfasst sind die in Art. 20a PAVO angeführten Tätigkeitsfelder der DAF, d.h. die Vermittlung von Pflegeplätzen für Minderjährige (lit. a), die sozialpädagogische Begleitung des Pflegeverhältnisses (lit. b), die Aus- und Weiterbildung der Pflegeeltern (lit. c) und die Durchführung von Beratungen und Therapien für Pflegekinder (lit. d).
Zum Standpunkt der Beschwerdeführerin, wonach nicht abschliessend festgestellt werden könne, ob sich Art. 10 Abs. 3 PAVO (richtig wohl: Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO) und Art. 20a PAVO (inhaltlich) ergänzen würden und ob die für die Beratung zuständige kantonale Behörde auch für die Kosten einer DAF-Organisation aufkommen müsse (act. G 1 Ziffer 2), ist
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anzumerken, dass die Tätigkeitsbereiche gestützt auf Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO und diejenigen gestützt auf Art. 20a PAVO sich – wie in E. 5.2.1 dargelegt – zureichend klar abgrenzen lassen. Zuständigkeitsüberschneidungen sind nicht ersichtlich, zumal die beratende Begleitung im Sinn von Art. 10 Abs. 2 Satz 4 PAVO keine Durchführung von eigentlichen Beratungen und Therapien für Pflegekinder (Art. 20a lit. d PAVO) oder eine sozialpädagogische Begleitung des Pflegeverhältnisses (Art. 20a lit. b PAVO) umfasst. Der Schluss der Vorinstanz, dass die Aufsicht über die Pflegefamilien und die DAF-Organisationen durch das Amt für Soziales keine Begleitung von Pflegefamilien umfasst, wie sie DAF-Organisationen erbringen, und dass deshalb auch die Finanzierung derselben nicht im Zuständigkeitsbereich des Amtes für Soziales liegen kann, ist deshalb nicht zu beanstanden.
Zu beachten ist im Übrigen, dass die PAVO als bundesrechtliche Norm die Finanzierung einer DAF-Begleitung im Rahmen einer kinderschutzrechtlich angeordneten Fremdplatzierung nicht regelt. Die entsprechende Regelungsbefugnis liegt vielmehr – auch aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzordnung – beim kantonalen Gesetzgeber (Art. 3 der Bundesverfassung; SR 101, BV; vgl. auch Art. 3 PAVO). Art. 40b Abs. 2 SHG sieht diesbezüglich explizit eine Kostentragungspflicht der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz für Massnahmen vor, welche kinderschutzrechtlich angeordnet sind oder für welche der Indikationsnachweis (Art. 40a SHG) erbracht ist (vgl. E. 3.2 hiervor; vgl. zur Qualifikation von behördlich angeordneten Kinderschutzmassnahmen als Unterhaltskosten des Kindes im Sinne von Art. 276 ZGB und der subsidiären Kostentragungspflicht der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz des Kindes Praxis des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden [PVG] 2024 Nr. 6, E. 6.2). Im Übrigen ist die Frage, ob die Finanzierung der Betreuung und Begleitung der Pflegefamilie durch D._ ab 1. August 2022 dem Amt für Soziales obliegt, losgelöst vom Einspracheentscheid der Thurgauer EL-Durchführungsstelle vom 23. Mai 2023 zu beantworten, zumal dieser einzig die Berechnung des EL-Anspruchs betrifft. Der Umstand, dass die von D._ in Rechnung gestellte Kostenpauschale bis zum Umzug der Mutter von A._ in den Kanton Thurgau (am 1. August 2022; act. G 6/5/8) von der SVA St. Gallen vollumfänglich übernommen worden war, dies jedoch in der Folge vom SVZ Thurgau abgelehnt worden ist (vgl. vorstehende E. 3.1), bildet für sich allein keinen Grund, den vom SVZ Thurgau nicht übernommenen Anteil der Kostenpauschale dem Amt für Soziales des Kantons St. Gallen zu überbürden, zumal eine subsidiäre Kostentragungspflicht der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz explizit vorgesehen ist (vgl. E. 3.3 hiervor).
Die Vorinstanz ist vor diesem Hintergrund zu Recht zum Schluss gelangt, dass keine Finanzierungszuständigkeit des Amts für Soziales besteht; vielmehr wird die Beschwerdeführerin, in deren Gemeinde sich der Unterstützungswohnsitz von A._ befindet (vgl. E.
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5.2.3 hiervor), über das Gesuch der Beiständin um subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung ab 1. August 2022 zu befinden haben.
6.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten von der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); auf deren Erhebung wird nicht verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
6.2.
Eine ausseramtliche Entschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 98bis VRP). Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz haben keinen Anspruch auf Kostenersatz (LINDER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar 2020, N 20 zu Art. 98bis VRP).
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