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Fall-Nr.: B 2025/110 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 25.03.2026 Entscheiddatum: 19.02.2026
Ausländerrecht, Art. 63 Abs. 2 AIG Der Beschwerdeführer wurde 1988 in der Schweiz geboren und ist hier aufgewachsen. Er weist aufgrund seines langjährigen und persistenten deliktischen Verhaltens ein erhebliches Integrationsdefizit auf. Das strafbare Verhalten hängt zwar – auch – mit einer schwergradigen, langjährigen und bisher weitgehend therapieresistenten Suchterkrankung (Opiat- [Substitutionsbehandlung] und schwergradige Kokainabhängigkeit, schädlicher Alkohol- und Cannabisgebrauch) zusammen, indem die Straftaten in erster Linie der Beschaffung der Geldmittel zur Finanzierung des Suchtmittelbedarfs dienen. Der Beschwerdeführer hat aber teilweise auch auf List und Gewalt zurückgegriffen und bei den Opfern Vertrauen erweckt, um es anschliessend zu missbrauchen. Die Rückstufung erscheint nicht zum vornherein als ungeeignet, die Integration des Beschwerdeführers zumindest teilweise zu verbessern. Nach drei erfolglosen Verwarnungen erscheint eine weitere Verwarnung nicht mehr als zweckdienlich. Die Änderung des Aufenthaltsstatus führt nicht zu rechtlichen und tatsächlichen Einschränkungen im Leben des Beschwerdeführers, welche die Rückstufung als unzumutbar erscheinen liessen. Insgesamt vermögen die privaten Interessen an der Beibehaltung einer Niederlassungsbewilligung die öffentlichen Interessen am Versuch, mit der Rückstufung eine Verbesserung der Integration des Beschwerdeführers zu erreichen, nicht zu überwiegen. Das Recht auf Privatleben nach Art. 8 EMRK ist ebenso wenig beeinträchtigt wie der Anspruch auf Achtung der strafrechtlichen Unschuldsvermutung und des Vorrangs des Strafrichters. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab. Sie ist abzuweisen. Sollte die zuständige Migrationsbehörde dereinst in Betracht ziehen, die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers aufgrund anhaltenden deliktischen Verhaltens, das keine Prüfung der Landesverweisung nach sich zog, oder wegen Nichteinhaltens der Bedingungen nicht zu verlängern, wird sie abermals eine sorgfältige Verhältnismäßigkeitsprüfung bzw. eine umfassende Interessenabwägung
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nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK vorzunehmen haben. (Verwaltungsgericht, B 2025/110)
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Abteilung II
Entscheid vom 19. Februar 2026
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr.
B 2025/110
Verfahrens-beteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Paul Rechsteiner, Oberer Graben 44, 9000 St. Gallen,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung
B 2025/110
A., türkischer Staatsangehöriger, wurde 1988 in Z. /SG geboren und ist in der Schweiz niederlassungsberechtigt. Hier absolvierte er die obligatorischen Schulen und begann eine Lehre als Polymechaniker, die er vorzeitig abbrach (vgl. psychiatrisch-forensisches Gutachten vom 29. Januar 2016; Akten Migrationsamt 985 ff.).
Nach zahlreichen strafrechtlichen Verurteilungen (erstmals im Dezember 2007; u.a. wegen Benutzens öffentlicher Verkehrsmittel ohne Billett, mehrfachen Hausfriedensbruchs, Sachbeschädigung und Diebstahls, mehrfacher Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes, mehrfachen betrügerischen Gebrauchs einer Datenverarbeitungsanlage, mehrfachen Betrugs, einfacher Körperverletzung; Akten Migrationsamt 26, 28, 72, 80, 117, 119, 242, 243, 246, 247, 313, 345), die mit dem Konsum von Drogen und Alkohol zusammenhingen, verwarnte das Migrationsamt A.__ am 18. Juli 2011 erstmals (Akten Migrationsamt 359). Nachdem A.__ wegen Diebstahls, Raubes und vorsätzlicher Körperverletzung sowie wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz erneut strafrechtlich belangt worden war (Akten Migrationsamt 473), verwarnte ihn das Migrationsamt am 5. Juli 2013 erneut (Akten Migrationsamt 481).
Strafvollzug, Massnahmen und Suchtberatung blieben erfolglos (Akten Migrationsamt 351, 370, 382, 403, 470, 479, 493, 971). Zwar attestierte die Bewährungshilfe A.__ in ihrem Schlussbericht vom 9. Oktober 2014 durchaus ein Problembewusstsein; dennoch musste die ambulante Suchtberatung wegen Undurchführbarkeit eingestellt werden (Akten Migrationsamt 973).
Am 7. Dezember 2016 verurteilte das Kreisgericht Y.__ A.__ wegen mehrfacher Veruntreuung, mehrfacher Sachbeschädigung, mehrfachen Hausfriedensbruchs, mehrfachen Diebstahls, mehrfachen geringfügigen Vermögensdelikts (Diebstahl, Veruntreuung), fortgesetzter Erpressung, mehrfacher Tätlichkeiten, mehrfacher Beschimpfung, Nötigung, Gewalt und Drohung gegen Beamte sowie mehrfacher Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes zu einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren und acht Monaten sowie einer Geldstrafe von fünf Tagessätzen à CHF 30 und einer Busse von CHF 1'200. Die Freiheitsstrafe wurde
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zugunsten einer stationären Suchtbehandlung aufgeschoben (Akten Migrationsamt 921, 924, 952). A._ hatte den Massnahmenvollzug am 29. März 2016 vorzeitig angetreten (Akten Migrationsamt 886). Das Kreisgericht Y._ verlängerte die Massnahme am 16. November 2018 um ein Jahr. Am 23. April 2019 wurde die Massnahme wegen Aussichtslosigkeit aufgehoben und A._ entlassen (Akten Migrationsamt 1241).
d.
Bereits am 28. September 2018 hatte das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A._ widerrufen und ihn mit Wirkung ab Beendigung der Massnahme aus der Schweiz weggewiesen (Akten Migrationsamt 1153). Das Sicherheits- und Justizdepartement hiess den gegen den Widerruf der Niederlassungsbewilligung erhobenen Rekurs am 27. Mai 2020 indessen gut und verwarnte A._ ein weiteres Mal unter Androhung des Widerrufs (Akten Migrationsamt 1258).
e.
A._ blieb weiterhin mit zahllosen Widerhandlungen gegen das Personenbeförderungsgesetz (Akten Migrationsamt 1284, 1286, 1288, 1290, 1292, 1294, 1296, 1309, 1315, 1319, 1324, 1326, 1328, 1330, 1334, 1336, 1338, 1340, 1342, 1344, 1348, 1350, 1352, 1354, 1358, 1360, 1367, 1380, 1382, 1384, 1404, 1410, 1412, 1414, 1416, 1418, 1420, 1422, 1426, 1438, 1462, 1464, 1466, 1468, 1470, 1484, 1486, 1488, 1616, 1618, 1620, 1622, 1683, 1688, 1690, 1692), geringfügigen Vermögensdelikten (Akten Migrationsamt 1317, 1443), Beschimpfung, Gewalt und Drohung gegen Beamte (Akten Migrationsamt 1321), Missachten der polizeilichen Wegweisung aus der Stadt Y._ (Akten Migrationsamt 1688, 1745, 1750, 1752) sowie Tätlichkeiten und Drohung (Akten Migrationsamt 1741, 1747) straffällig.
f.
Aus einem am 28. Juni 2021 angetretenen Strafvollzug wurde A._ am 31. August 2021 bedingt entlassen. Er beabsichtigte, sich beim D._ für eine geregelte Tagesstruktur anzumelden (Akten Migrationsamt 1369). Die Sozialversicherungsanstalt sprach A._ am 22. April 2022 eine ganze IV-Rente, rückwirkend ab 1. September 2021 (monatlich CHF 1'593) samt Ergänzungsleistungen (monatlich CHF 1'004) zu (Akten Migrationsamt 1936, 1926).
g.
Am 30. Januar 2024 verurteilte der Einzelrichter des Kreisgerichtes C._ A._ wegen Raubes, versuchten Diebstahls, mehrfachen Hausfriedensbruchs, mehrfachen geringfügigen Diebstahls und mehrfachen geringfügiger Sachbeschädigung zu einer achtmonatigen Freiheitsstrafe. Auf die Anordnung einer Landesverweisung verzichtete er zufolge eines
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Härtefalls (Akten Migrationsamt 1796). Am 13. Februar 2024 folgte ein Strafbefehl wegen Hausfriedensbruchs und geringfügigen Diebstahls (Akten Migrationsamt 1909). Am 5. April 2024 trat A._ in den Strafvollzug ein (Akten Migrationsamt 1846, 1895, 2181).
C.
Am 12. August 2024 stufte das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A._ auf eine Aufenthaltsbewilligung zurück (Akten Migrationsamt 2157; act. 12/1, Beilage). Das Migrationsamt stützte sich dabei auf das strafrechtliche Verhalten A.s, seine Verschuldung gemäss Auszug aus dem Register des Betreibungsamts E. vom 7. März 2024 (zwei Rechtsvorschläge über CHF 6'456.33 und 28 Verlustscheine über CHF 85'164.35; Akten Migrationsamt 1802) und die vom 1. September 2003 bis 31. Mai 2022 bezogene finanzielle Sozialhilfe gemäss Auskunft des Sozialamts F._ vom 5. April 2024 (CHF 249'058 zuzüglich Krankenkassenprämien von CHF 46'882.55). Das Migrationsamt erwog, der Widerruf der Niederlassungsbewilligung erweise sich aktuell als unverhältnismäßig. Soweit Integrationskriterien nicht erfüllt würden, sei jedoch die Rückstufung zulässig. Es bestünden weder gewichtige und nachvollziehbare Umstände, welche die Nichteinhaltung der Integrationskriterien rechtfertigen würden, noch entschuldbare Gründe, welche die Rückstufung als unverhältnismäßig erscheinen liessen. A._ könne weiterhin in der Schweiz leben und in fünf Jahren wieder eine Niederlassungsbewilligung beantragen.
Das Migrationsamt erteilte die Aufenthaltsbewilligung für die Dauer eines Jahres unter der Bedingung eines in jeder Hinsicht klaglosen Verhaltens (insbesondere keine weiteren Verurteilungen und keine neuen Schulden, Tilgung der bestehenden Schulden).
D.
Den von A._ gegen die Verfügung des Migrationsamts vom 12. August 2024 erhobenen Rekurs wies das Sicherheits- und Justizdepartement mit Entscheid vom 5. Mai 2025 ab. Zur Begründung führte das Departement im Wesentlichen aus, A._ delinquiere seit rund 18 Jahren fortwährend. Allein seit dem Rekursentscheid vom 27. Mai 2020 sei er 67mal, u.a. auch wegen schwerer(er) Delikte wie einem Raub verurteilt worden. Selbst während des Strafvollzugs habe er sich nicht an die Rechtsordnung gehalten (Drogenkonsum und Beschimpfungen). Während des ausländerechtlichen Rekursverfahrens seien weitere, ihn betreffende Meldungen und Rapporte von Strafverfolgungsbehörden eingegangen. Im Rekursentscheid vom 27. Mai 2020 (vgl. Bst. B.d hiervor) sei er unter der Androhung verwarnt worden, dass die Niederlassungsbewilligung widerrufen werde, falls er sich in Zukunft nicht in jeder, insbesondere strafrechtlicher Hinsicht klaglos verhalte. Er habe sich bewusst sein müssen, dass ihm damit eine letzte Chance gewährt werde. Auch diese letzte Chance habe er offensichtlich nicht genutzt. Er sei ebenso regelmäßig wie vielfältig strafrechtlich in Erscheinung getreten. Sein Verhalten zeuge nicht bloss von einer beharrlichen
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Unbelehrbarkeit, sondern von einer konstanten Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung. Der Umstand, dass zumindest einige Delikte in einem engen Zusammenhang mit seiner Suchterkrankung stünden, vermöge daran nichts zu ändern. Dass im Rückstufungsentscheid auch Vorstrafen berücksichtigt worden seien, die vor dem Rekursentscheid vom 27. Mai 2020 ergangen oder im Strafregisterauszug nicht mehr ersichtlich seien, sei mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht zu beanstanden. Die Rückstufung ziehe keine unmittelbare Aufenthaltsbeendigung nach sich. Sie widerspreche deshalb weder dem Verzicht des Strafrichters auf die Anordnung einer Landesverweisung noch tangiere sie das in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerte Recht auf Achtung des Familien- und Privatlebens. A._ belege mit seinem Verhalten ein immenses Integrationsdefizit. Sein privates Interesse an der Beibehaltung der Niederlassungsbewilligung erscheine zwar nachvollziehbar, vermöge aber das öffentliche Interesse an der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht zu überwiegen. Entschuldbare Gründe würden weder dargetan, noch seien solche ersichtlich.
E.
a.
A._ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 6. Mai 2025 versandten Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe vom 21. Mai 2025 und Ergänzung vom 24. Juni 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids (unter Kosten- und Entschädigungsfolge). Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht in der Sache entscheiden wolle, beantragte er die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Die Vorinstanz verzichtete mit Vernehmlassung vom 2. Juli 2025 auf ergänzende Bemerkungen und beantragte unter Verweis auf die Erwägungen in ihrem Entscheid vom 5. Mai 2025, die Beschwerde sei abzuweisen.
b.
Im Lauf des Beschwerdeverfahrens reichte das Migrationsamt einen Rapport der Kantonspolizei vom 16. Juni 2025 ein, mit welchem dem Beschwerdeführer Tätlichkeiten im Rahmen einer Auseinandersetzung vom 26. April 2025 vorgehalten werden (act. 7). Am 4. August 2025 reichte es weitere Akten ein: Zum einen teilte die Bewährungshilfe am 3. Juli 2025 dem Migrationsamt mit, der Beschwerdeführer könne ohne gültigen Ausländerausweis kein Bankkonto eröffnen, so dass IV-Rente und Ergänzungsleistungen vorderhand durch die Bewährungshilfe ausbezahlt würden. Zum anderen informierte sie über eine – mittlerweile zurückgezogene – Anzeige wegen eines dem Beschwerdeführer vorgehalten, am 20. Juli 2025 begangenen geringfügigen Taschen-/Trickdiebstahls (act. 14).
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Sodann informierte das Migrationsamt das Gericht am 19. August 2025 über eine Verzeigung des Beschwerdeführers vom 3. Mai 2025 wegen Benutzung eines öffentlichen Verkehrsmittels ohne gültigen Fahrausweis (act. 18), am 28. August 2025 über einen Verstoss des Beschwerdeführers gegen eine polizeiliche Wegweisung aus der Stadt Z.__ (act. 20), am 3. September 2025 über einen am 2. Juli 2025 in Z.__ begangenen Diebstahl (act. 22), am 21. Oktober 2025 über einen Strafbefehl der Generalstaatsanwaltschaft G.__ vom 8. September 2025 wegen vorsätzlicher Benützung eines Fahrzeugs ohne Fahrausweis nach Personenbeförderungsgesetz (act. 24.1), am 6. November 2025 über eine Verfügung des Untersuchungsamts H.__ vom 8. August 2024 über die Nichtanhandnahme eines Strafverfahrens wegen einfachen Diebstahls (geringfügiges Vermögensdelikt, 20. Juli 2025; act. 26.3), am 12. November 2025 über einen Rapport der Kantonspolizei St. Gallen betreffend Diebstahl vom 6. November 2025 samt Strafantrag (act. 28), am 8. Dezember 2025 über einen Wohnsitzwechsel von Y.__ nach X.__ und über einen Rapport der Kantonspolizei St. Gallen vom 8. Dezember 2025 betreffend Sachbeschädigung vom 10. November 2025 (geringfügiges Vermögensdelikt, Verrichten der Notdurft; act. 31) sowie am 7. Januar 2026 über einen Rapport der Kantonspolizei St. Gallen vom 7. Januar 2026 betreffend Diebstahl vom 2. November 2025 (act. 33). Der Beschwerdeführer wurde über den Eingang dieser weiteren Akten in Kenntnis gesetzt.
c.
Mit Zwischenverfügung vom 25. August 2025 wies der verfahrensleitende Abteilungspräsident das Begehren des Beschwerdeführers vom 18. August 2025, es sei das Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss eines weiteren hängigen Strafverfahrens zu sistieren, ab. Gleichzeitig entsprach er dem Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung und setzte Rechtsanwalt Paul Rechtsteiner als unentgeltlichen Rechtsbeistand des Beschwerdeführers ein.
d.
Das Verwaltungsgericht hat die Angelegenheit am 15. Januar 2026 in Anwesenheit des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers und des Leiters des Rechtsdienstes der Vorinstanz öffentlich verhandelt. Der Beschwerdeführer ist der Verhandlung unentschuldigt ferngeblieben und konnte deshalb nicht persönlich befragt werden. Auf die Akten und die schriftlichen und mündlichen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Zwar bleibt der Beschwerdeführer auch mit der an die Stelle der Niederlassungsbewilligung tretenden Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz anwesenheitsberechtigt. Da die Niederlassungsbewilligung zeitlich unbeschränkt gilt (Art. 33 Abs. 3 und Art. 34 Abs. 1 des Gesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration; Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG, SR 142.20), greift die Rückstufung auf eine Aufenthaltsbewilligung aber in ein grundsätzlich auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis ein und verschlechtert dadurch die Rechtsstellung des Beschwerdeführers (vgl. BGer 2C_1040/2022 vom 18. Januar 2024 E. 1.1). Der Beschwerdeführer ist deshalb zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 6. Mai 2025 versandten Rekursentscheid wurde mit Eingabe vom 21. Mai 2025 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 24. Juni 2025 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Darauf ist einzutreten.
2.1.
Der Beschwerdeführer hat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt mit der Begründung, die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine bloße Aufenthaltsbewilligung sei für ihn von einer derartigen Tragweite, dass darüber nicht ohne persönliche Anhörung entschieden werden könne. Der Beschwerdeführer wurde deshalb am 26. November 2025 zur Parteibefragung anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 15. Januar 2026 eingeladen. Er erschien allerdings nicht, ohne dafür einen konkreten Grund mitzuteilen. Sein Rechtsvertreter verwies darauf, der Beschwerdeführer habe ihn am Tag der Verhandlung zwar zweimal angerufen und zugesichert, dass er kommen werde. Jedoch sei seine Situation stets labil und prekär und habe sich mit dem Tod seiner langjährigen Lebenspartnerin im Dezember 2025 sowie der ihm anfangs Woche eröffneten Anklageschrift, in welcher – erneut – die Landesverweisung beantragt wurde, noch stark zugespitzt. Das Gericht hat anlässlich der öffentlichen Verhandlung offengelassen, ob die Befragung nachgeholt werde. Der Rechtsvertreter hat keine erneute Einladung des Beschwerdeführers beantragt.
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Das Gericht erhebt den Sachverhalt von Amtes wegen und kann dabei die Beteiligten befragen. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig, sind (nur) die leicht zugänglichen Beweise zu erheben (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 12 VRP).
Aufgrund der vom Rechtsvertreter nachvollziehbar geschilderten dauerhaft prekären Situation des Beschwerdeführers und der Tatsache, dass dieser noch kurz vor dem Termin sein Erscheinen versprochen hatte, in der Folge jedoch dennoch nicht zur mündlichen Verhandlung erschienen ist, erscheint zweifelhaft, ob er einer erneuten Einladung folgen würde. Seine Befragung erweist sich jedenfalls nicht als leicht zugänglicher Beweis. Das Gericht behandelt deshalb die Angelegenheit, ohne den Beschwerdeführer erneut – und mit ungewissem Ausgang über sein Erscheinen – zu einer Befragung einzuladen. Einem Verzicht auf eine Befragung steht auch unter dem Aspekt des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 144 II 427 E. 3.1.3) nichts entgegen, zumal sich die streitgegenständlichen Fragen ohne Weiteres aufgrund der Akten entscheiden lassen.
Art. 63 Abs. 1 AIG regelt die Voraussetzungen für den ersatzlosen Widerruf der Niederlassungsbewilligung, Art. 63 Abs. 2 AIG jene für deren Rückstufung auf eine Aufenthaltsbewilligung. Der Zweck der Rückstufung besteht gemäss den parlamentarischen Beratungen darin, nicht oder nur mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen die Niederlassungsbewilligung nicht entzogen werden darf, auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückzuführen zu können, um sie verbindlich an ihre Integrationsverpflichtungen zu erinnern (vgl. BGE 148 II 1 E. 2.3.3). Sind die Voraussetzungen für den Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit einer Wegweisung (Widerrufsgrund und Verhältnismäßigkeit der aufenthaltsbeendenden Massnahme) erfüllt, kann deshalb nicht als mildere Massnahme eine Rückstufung angeordnet werden (BGE 148 II 1 E. 2.5; abweichend M. SPESCHA, in: SpechA/Zünd/Bolzli/ Hruschka/de Weck [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N 23 zu Art. 63 AIG). Liegt ein Widerrufsgrund vor, erscheint aber einerseits die Ausweisung als unverhältnismäßig und andererseits eine Verwarnung zur Erreichung des gewünschten Ziels als untauglich, ist eine Rückstufung nicht ausgeschlossen (vgl. C. REITER, Die Rückstufung im Migrationsrecht, in: AJP 2022, S. 777 ff., S. 781 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich).
Die Verfahrensbeteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass sich der ersatzlose Widerruf der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers, der 1988 in der Schweiz geboren worden ist, hier die obligatorischen Schulen besucht und eine Lehre begonnen hat
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und seit September 2021 IV-Rentner ist, trotz der Straffälligkeit, der Verschuldung und dem bisherigen Bezug finanzieller Sozialhilfe als unverhältnismäßig erwiesene. Uneinig sind sie sich hingegen bezüglich der Frage, ob der Beschwerdeführer die Voraussetzungen erfüllt, unter denen seine bisherige Niederlassungsbewilligung durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden kann.
Gemäss dem am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen (AS 2017 S. 6521 ff., S. 6533; AS 2018 S. 3171) Art. 63 Abs. 2 AIG kann die Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht (oder nicht mehr; vgl. BGE 148 II 1 E. 2.1) erfüllt sind. Bei der Beurteilung der Integration berücksichtigt die zuständige Behörde gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG unter anderem die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben (lit. d). Eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegt gemäss Art. 77a Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (SR 142.201, VZAE) unter anderem vor, wenn die betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen missachtet (lit. a) oder öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (lit. b). Eine Person nimmt gemäss Art. 77e Abs. 1 VZAE am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht (zum Integrationsdefizit vgl. nachfolgend Erwägung 4.4).
Die Rückstufungsnorm ist als Kann-Bestimmung ausgestaltet. Sind die Voraussetzungen erfüllt, tritt die Rückstufung deshalb nicht von Gesetzes wegen ein. Vielmehr verfügen die Ausländerbehörden über einen erheblichen Entscheidungsspielraum. Sie haben mit der Rückstufung die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und unbefristeten Niederlassungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr) gegeben sind (BGE 148 I 1 E. 2.3.1 mit Hinweisen). Die Verfügung über den Widerruf der Niederlassungsbewilligung und deren Ersetzung durch eine Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung) kann gemäss Art. 62a Abs. 1 VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder einer Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden. Wird die Verfügung nicht mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung verbunden, so muss sie gemäss Art. 62a Abs. 2 VZAE mindestens folgende Elemente enthalten: a. die Integrationskriterien (Art. 58a Abs. 1 AIG), die die Ausländerin oder der Ausländer nicht erfüllt hat; b. die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltsbewilligung; c. die Bedingungen, an die der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird (Art. 33 Abs. 2 AIG);
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und d. die Folgen für den Aufenthalt in der Schweiz, wenn die Bedingungen nach Buchstabe c nicht eingehalten werden (Art. 62 Abs. 1 lit. d AIG; zum öffentlichen Interesse und zur Verhältnismässigkeit vgl. nachfolgend Erwägung 4.5).
Im Kontext des Ausländerrechts wird der Begriff der gesellschaftlichen Integration oft im Kontext einer Einwanderung in eine bestehende Gesellschaft verwendet. Bei Menschen, die – wie der Beschwerdeführer – zwar eine ausländische Staatsbürgerschaft haben, jedoch vollständig (erfolgreich oder nicht) im Inland sozialisiert worden sind, kann es deshalb als fragwürdig erscheinen, eine ungenügende Integration im Sinn des Ausländerrechts anzunehmen, insbesondere, wenn sie hier geboren worden sind und ohne besonderen Bezug zu ihrem Heimatland aufgewachsen sind (vgl. dazu den Antrag der Minderheit I zu Art. 66bis Abs. 1ter StGB und das Votum von Ständerat RECHSTEINER in den parlamentarischen Beratungen dazu, in: AB 2014 S 1250 f.). Der Gesetzgeber verzichtete allerdings bewusst auf eine Legaldefinition des Begriffs der «Integration» (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, in: BBI 2002 S. 3709 ff., S. 3796). Ziel der Integration ist gemäß Art. 4 AIG das Zusammenleben der «einheimischen» und «ausländischen» Wohnbevölkerung auf der Grundlage der Werte der Bundesverfassung und gegenseitiger Achtung und Toleranz (Abs. 1); die Integration soll es «längerfristig und rechtmäßig anwesenden Ausländerinnen und Ausländern» ermöglichen, am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft teilzuhaben. Bund, Kantone und Gemeinden unterstützen im Rahmen der Integrationsförderung Bestrebungen, die das gegenseitige Verständnis zwischen der schweizerischen und der «ausländischen Bevölkerung» und deren Zusammenleben erleichtern (vgl. Art. 53 Abs. 3 AIG). Der Gesetzgeber strebe unter dem Begriff der Integration somit in allgemeiner Weise ein friedliches Zusammenleben der schweizerischen und der «ausländischen Wohnbevölkerung» auf der Basis gemeinsamer Grundwerte und der rechtsstaatlichen Ordnung an (Botschaft, a.a.O., S. 3758). Jedenfalls aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen, der in allgemeiner Weise die «ausländische (Wohn-)Bevölkerung» bzw. die «längerfristig und rechtmäßig anwesenden Ausländerinnen und Ausländer» nennt, und aus der bundesrätlichen Botschaft ergibt sich keine Absicht des Gesetzgebers, die Anwendung des Begriffs der Integration auf zugewanderte ausländische Personen zu beschränken; vielmehr wird die Unterscheidung ausschliesslich aufgrund des staatsbürgerrechtlichen Status getroffen.
Im Folgenden ist deshalb davon auszugehen, dass der ausländerrechtliche Begriff der Integration auf hier geborene und aufgewachsene ausländische Personen gleichermassen anzuwenden ist wie auf eingewanderte Ausländerinnen und Ausländer. Das Bundesgericht hat dem Umstand, dass eine Person bereits seit früher Kindheit – Einreise in die Schweiz im Alter von knapp vier Jahren – in der Schweiz lebt und seit über 30 Jahren über eine
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Niederlassungsbewilligung verfügt, immerhin im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung Rechnung getragen und ein grosses Interesse an der Beibehaltung der Niederlassungsbewilligung daraus abgeleitet (vgl. BGer 2C_570/2023 vom 19. August 2024 E. 7; vgl. auch BGer 2C_546/2024 vom 12. Juni 2025 E. 5.4, Familiennachzug im Alter von elf Jahren; 2C_232/2023 vom 8. März 2024, Familiennachzug im Alter von sieben Jahren).
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Anordnung der administrativrechtlichen Rückstufung, welche ausschliesslich mit seinem strafbaren Verhalten begründet werde, greife in unzulässiger Weise dem Entscheid des Strafrichters über die beantragte Landesverweisung vor und sei auch nicht mit dessen bisheriger Beurteilung vereinbar, dass ein Landesverweis für den Beschwerdeführer einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde. Dabei beruft er sich auf die im Schrifttum vertretene Auffassung, das Dualismusverbot müsse bei Verzicht auf eine Landesverweisung Bindungswirkung auch gegenüber der Rückstufung entfalten (vgl. FARGAHI/SPESCHA, in: Spescha et al. [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 6. Aufl. 2026, N 39 zu Art. 63 AIG).
Nach Art. 63 Abs. 3 AIG ist ein Widerruf unzulässig, wenn er nur damit begründet wird, dass ein Delikt begangen wurde, für das ein Strafgericht bereits eine Strafe oder Massnahme verhängt, jedoch von einer Landesverweisung abgesehen hat. Entsprechendes gilt auch für den Widerruf (und die Nichtverlängerung) von Aufenthaltsbewilligungen (vgl. Art. 62 Abs. 2 AIG; Dualismusverbot). Nach dem klaren und eindeutigen Gesetzeswortlaut schliesst Art. 63 Abs. 3 AIG lediglich den Widerruf einer Bewilligung durch die Verwaltungsbehörde aus. Die Entstehungsgeschichte der Bestimmung und die unterschiedliche rechtliche Ausgestaltung von Straf- und Administrativverfahren verlangen keine Ausdehnung des Dualismusverbots über diesen klaren und eindeutigen Wortlaut hinaus auf mildere administrativrechtliche Massnahmen wie die Verwarnung und die Rückstufung.
Zwar wurde das in der Vernehmlassung zum Entwurf von Art. 62 Abs. 2 und Art. 63 Abs. 3 AIG vorgebrachte Anliegen, die Verwarnung ausdrücklich auch für die Fälle zuzulassen, in denen ein Gericht von einer möglichen Landesverweisung abgesehen hat, nicht berücksichtigt; begründet wurde dies damit, das Gerichtsverfahren, in dem eine Strafe verhängt und eine Landesverweisung geprüft worden sei, sei Verwarnung genug (vgl. Botschaft zur Änderung des Strafgesetzbuchs und des Militärstrafgesetzes [Umsetzung von Art. 121 Abs. 3-6 BV über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer], in: BBI 2013
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S. 5975 ff., S. 6046). Daraus muss allerdings nicht zwingend geschlossen werden, das Gesetz schließe in diesen Fällen – implizit – eine Verwarnung aus.
Die Rückstufung fällt dann in Betracht, wenn die Verwarnung als milderes Mittel nicht als ausreichend erscheint, um die betroffene Person zur Verbesserung ihrer ungenügenden Integration zu bewegen. Kommt das gerichtliche Strafverfahren mit einer strafrechtlichen Verurteilung und der Prüfung einer Landesverweisung einer Verwarnung gleich, steht die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung – wenn die administrativrechtliche Verwarnung durch die Migrationsbehörde ihren Zweck nicht erreichte – als administrativrechtliche Massnahme dem Dualismusverbot nicht entgegen.
Die Verwaltungsbehörde darf – worauf der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers zurecht hinweist – dem Strafrichter bei der Würdigung von Delikten im Hinblick auf das Recht der betroffenen Person, weiterhin in der Schweiz zu bleiben, nicht vorgreifen und insbesondere nicht von strafbarem Verhalten ausgehen, wo noch keine rechtskräftige strafrechtliche Verurteilung vorliegt. Diese Regeln verletzt die Verwaltungsbehörde aber bei der Beurteilung, mit welcher Massnahme eine betroffene Person zur Verbesserung ihrer Integration angehalten werden soll, nicht, wenn sie lediglich rechtskräftige strafrechtliche Verurteilungen berücksichtigt und damit die Unschuldsvermutung beachtet.
Eine allfällige Rückstufung ist nicht geeignet, den Entscheid des Strafrichters in der einen oder anderen Weise vorwegzunehmen: Von der Anordnung der Landesverweisung kann der Strafrichter bei gegebenen Voraussetzungen nur "ausnahmsweise" unter den kumulativen Voraussetzungen absehen, dass sie (1) einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde und (2) die öffentlichen Interessen an der Landesverweisung gegenüber den privaten Interessen des Ausländers am Verbleib in der Schweiz nicht überwiegen (Art. 66a Abs. 2 StGB). Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass der Strafrichter bei seiner Beurteilung auch die verwaltungsrechtlichen Folgen berücksichtigt, welche frühere rechtskräftige strafrechtliche Verurteilungen ohne Landesverweisung nach sich gezogen haben. Das muss sich aber nicht zulasten der betroffenen Person auswirken, sondern kann den Strafrichter bei der Interessenabwägung auch dazu veranlassen, davon auszugehen, dem öffentlichen Interesse sei – vorderhand – auch mit der von den Migrationsbehörden bereits ausgesprochenen Verwarnung oder Rückstufung Genüge getan. Gegen eine Ausdehnung der Anwendbarkeit des Dualismusverbots auf Rückstufungsfälle spricht schliesslich, dass es den Migrationsbehörden damit nicht mehr möglich wäre, bei Personen, die notorisch in einem Bereich straffällig sind, in welchem der Strafrichter über die Landesverweisung zu befinden hat, die im Übrigen ausländerrechtlich jedoch nicht auffallen, mit eigenen Sanktionen zu reagieren, um eine bessere Integration zu bewerkstelligen.
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Deshalb besteht kein Anlass, vorliegend von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abzuweichen, wonach eine Rückstufung, die aufgrund fehlender Integration erfolgt und unmittelbar keine Wegweisung nach sich zieht, den Vorgaben von Art. 63 Abs. 3 AIG nicht widerspricht. Eine Rückstufung ist demnach auch bei einem Verzicht des Strafgerichts auf eine Landesverweisung möglich, und dies nicht nur, wenn andere Gründe als die strafrechtliche Verurteilung hierfür sprechen (BGE 148 II 1 E. 4.3.3). Eine solche Rückstufung darf zudem auch dann erfolgen, wenn – erneut – Anschuldigungen im Raum stehen, welche die – erneute – Prüfung einer Landesverweisung nach sich ziehen. Die Migrationsbehörde hat bei ihrer Beurteilung einzig, aber immerhin, die Unschuldsvermutung zu beachten (vgl. E. 4.3.3 hiervor).
Der Widerruf der Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG setzt nicht voraus, dass die Widerrufsgründe gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. a-d AIG die Schwelle erreichen, wie sie für einen Widerruf mit Wegweisung erforderlich wäre. Vielmehr genügt ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG (vgl. beispielsweise BGer 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 4.3, 2C_570/2023 vom 19. August 2024 E. 3.3; S. HUNZIKER, in: Caroni/Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz, Stämpflis Handkommentar, 2. Aufl. 2024, N 53 zu Art. 63 AIG).
Widerrufen werden kann die Niederlassungsbewilligung unter anderem dann, wenn die Ausländerin oder der Ausländer in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz verstossen hat (vgl. Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG). Ein schwerwiegender Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung besteht in erster Linie, wenn die ausländische Person durch ihre Handlungen besonders hochwertige Rechtsgüter wie namentlich die körperliche, psychische und sexuelle Integrität eines Menschen verletzt oder gefährdet hat. Indes können auch vergleichsweise weniger gravierende Pflichtverletzungen als «schwerwiegend» im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG zu bezeichnen sein: So ist ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung namentlich auch dann möglich, wenn sich eine ausländische Person von strafrechtlichen Massnahmen bzw. ausländerrechtlichen Verwarnungen nicht beeindrucken lässt und damit zeigt, dass sie auch zukünftig weder gewillt noch fähig ist, sich an die Rechtsordnung zu halten. Somit kann auch eine Summierung von Verstößen, die für sich genommen für einen Widerruf nicht ausreichen würden, einen
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Bewilligungsentzug rechtfertigen, wobei nicht die Schwere der verhängten Strafen, sondern die Vielzahl der Delikte entscheidend ist (BGer 2C_940/2020 vom 9. August 2021 E. 4.1 mit Hinweisen auf BGE 139 I 16 E. 2.1 und 137 II 297 E. 3.3 sowie BGer 2D_10/2020 vom 9. Juli 2020 E. 3.4; 2C_160/2013 vom 15. November 2013 E. 2.1.1).
Demgegenüber liegt ein Integrationsdefizit unter anderem bei wiederholter Straffälligkeit vor. Geringfügige Strafen schliessen eine Integration nicht aus (vgl. BGer 2C_446/2023 vom 21. Dezember 2023 E. 3.4). Als geringfügig erachtete das Bundesgericht beispielsweise zwei strafrechtliche Verurteilungen (Busse von CHF 6'600 sowie unbedingte Geldstrafe von 120 Tagessätzen à CHF 50) wegen mehrfacher illegaler Einfuhr von Fleischwaren und anderen Lebensmitteln (BGer 2C_65/2014 vom 27. Januar 2015 E. 3.6), nicht hingegen Verurteilungen wegen Betrugs (BGer 2C_162/2022 vom 11. Mai 2022 E. 5.2 in fine), unerlaubten Handels mit Betäubungsmitteln (BGer 2C_541/2019 vom 22. Januar 2020 E. 3.4.3) oder wiederholter (teilweise geringfügigerer) Straffälligkeit (BGer 2C_797/2022 vom 22. März 2023 E. 3.3.6). Als nicht geringfügig erachtete das Bundesgericht auch eine Freiheitsstrafe von 12 Monaten wegen Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 52 km/h (vgl. BGer 2C_446/2023 vom 21. Dezember 2023 E. 3.7; vgl. auch BGer 2C_711/2021 vom 15. Dezember 2021 E. 5.2.1: Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 31 km/h zusammen mit weiteren seit 2006 begangenen abstrakten Gefährdungsdelikten nach dem Strassenverkehrsrecht). Selbst bei relativ geringfügigen Delikten im Übertretungsbereich kann zudem aufgrund ihrer schieren Zahl und Persistenz auf ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG geschlossen werden (vgl. BGer 2C_570/2023 vom 19. August 2024 E. 6.2).
Geht es wie vorliegend um die Rückstufung einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung, muss im Hinblick auf deren fehlende Befristung und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit angeknüpft werden. Die Migrationsbehörden dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (BGE 148 II 1 E. 5.3; BGer 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 3.3; 2C_711/2021 vom 15. Dezember 2021 E. 4.2; 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 4.3; 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.4; vgl. zur konkreten Würdigung des strafrechtlichen Verhaltens seit 2006 BGer 2C_546/2024 vom 12. Juni 2025 E. 4.1.3).
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Die Vielzahl der strafrechtlichen Verurteilungen des Beschwerdeführers (vgl. u.a. Bst. B.a, B.c, B.e und B.g hiervor) ist unbestritten. Die Straftaten hängen weitgehend mit seiner Suchterkrankung und dem dadurch verursachten chronischen Geldmangel zusammen und bewegen sich teils im Bereich geringfügiger Delinquenz. Zur Geldbeschaffung hat sich der Beschwerdeführer allerdings in erheblichem Umfang auch betrügerischer und erpresserischer Mittel bedient (vgl. Akten Migrationsamt 313, 757 und 2000) und Gewalt eingesetzt. Er wurde deshalb am 5. Januar 2010 wegen einfacher Körperverletzung (Akten Migrationsamt 119), am 14. Februar 2011 unter anderem wegen mehrfachen Betrugs (Akten Migrationsamt 313), am 4. Februar 2013 wegen Raubes und vorsätzlicher Körperverletzung (Akten Migrationsamt 473), am 7. Dezember 2016 wegen fortgesetzter Erpressung, wegen Nötigung und wegen mehrfacher Tätlichkeiten (Akten Migrationsamt 921, 924 und 952), am 31. August 2023 wegen Tätlichkeiten und Drohung (Akten Migrationsamt 1741 und 1747) und am 30. Januar 2024 unter anderem wegen Raubes (Akten Migrationsamt 1796) verurteilt. Die Verurteilungen haben im Urteil vom 7. Dezember 2016 zu einer Freiheitsstrafe von 2 Jahren und 8 Monaten (Akten Migrationsamt 921, 924, 952), in den Strafbefehlen vom 14. Februar 2011 und vom 4. Februar 2014 zu je sechsmonatigen Freiheitsstrafen (Akten Migrationsamt 313 und 473) und im Urteil vom 30. Januar 2024 zu einer Freiheitsstrafe von acht Monaten (Akten Migrationsamt 1796) geführt.
Die erste aktenkundige strafrechtliche Auffälligkeit des Beschwerdeführers datiert vom Dezember 2007 (Akten Migrationsamt 26). Ab dem darauffolgenden Jahr liegen Verurteilungen vor, die mit einer in einem psychiatrischen Gutachten vom 29. Januar 2016 diagnostizierten schweren Kokainabhängigkeit und einem zumindest schädlichen Gebrauch von Alkohol, Heroin und Cannabis (Akten Migrationsamt 985 ff.) zusammenhängen und in den Jahren 2011 und 2013 zu ausländerechtlichen Verwarnungen mit der Androhung des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung (Akten Migrationsamt 359 und 481), im Jahr 2018 gar zum (später aufgehobenen) Widerruf (Akten Migrationsamt 1153) geführt haben. Eine stationäre strafrechtliche Massnahme zur Überwindung der Abhängigkeiten wurde im März 2019 wegen Aussichtslosigkeit aufgehoben (Akten Migrationsamt 1241).
Das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen hob am 27. Mai 2020 den vom Migrationsamt verfügten Widerruf der Niederlassungsbewilligung auf und verwarnte den Beschwerdeführer erneut unter Androhung des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung. In der Folge fiel der Beschwerdeführer in den Jahren 2020 und 2021 wegen häufiger Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel ohne Billett, aggressiven Verhaltens anlässlich einer
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Billettkontrolle (Akten Migrationsamt 1311), Ladendiebstählen (Sandwich und Zahnreinigungsgerät, Akten Migrationsamt 1298; Alkoholika, Akten Migrationsamt 1430, 1435), Beschimpfung, Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte (Akten Migrationsamt 1321) auf.
Seit der im April und Mai 2022 verfügten Ausrichtung einer IV-Rente und von Ergänzungsleistungen wurden in Bezug auf den Beschwerdeführer zahlreiche Widerhandlungen gegen das Personenbeförderungsgesetz (Akten Migrationsamt 1616, 1618, 1620, 1622, 1688, 1690, 1692), die Missachtung polizeilicher Wegweisungen aus dem Gebiet der Stadt Z. (Akten Migrationsamt 1688, 1745, 1750, 1752), aber auch Verurteilungen wegen Raubes, versuchten Diebstahls, mehrfachen Hausfriedensbruchs, mehrfachen (geringfügigen) Diebstahls, versuchten Diebstahls und geringfügiger Sachbeschädigung und einfachen Diebstahls (Akten Migrationsamt 1796, 1825, 1909) aktenkundig. Auch während des laufenden Rekurs- und Beschwerdeverfahrens wurde der Beschwerdeführer mehrfach wegen des Vorwurfs deliktischen Verhaltens, das sich hinsichtlich seiner Schwere im Rahmen seines früheren Verhaltens bewegt, verzeigt.
Nach der Einführung der Möglichkeit der Rückstufung einer Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung am 1. Januar 2019 hat sich das Bild des deliktischen Verhaltens, mit welchem der Beschwerdeführer seit Ende 2007 auffällt, nicht grundlegend verändert. Der Beschwerdeführer konsumierte sodann auch während des am 5. April 2024 angetretenen Vollzugs einer achttonatigen Freiheitsstrafe und zahlreicher umgewandelter Bussen (Akten Migrationsamt 1846, 1895 und 2181) mehrmals Drogen und Alkohol. Insofern erscheint auch seine Suchterkrankung als unverändert. Im Lichte des Verhaltens des Beschwerdeführers bis zur Einführung der Möglichkeit der Rückstufung erscheint das seither festzustellende Integrationsdefizit des Beschwerdeführers als persistent. Es erfüllt insgesamt mit Blick auf die dargelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung die Erwartungen nicht, welche sich aus der Verpflichtung gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG ergeben, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu beachten.
Der Zweck der Rückstufung besteht darin, nicht oder nur mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen unter dem bisherigen Recht die Niederlassungsbewilligung nicht hätte entzogen werden dürfen, auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückzuzufügen, um sie verbindlich an ihre Integrationsverpflichtungen zu erinnern. Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit ihr (präventiv) erreicht werden, dass die betroffene
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Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (BGer 2C_116/2024 vom 16. Januar 2025 E. 3.2 mit Hinweisen insbesondere auf BGE 148 II 1 E. 2.3.3 und 2.4).
Die Rückstufung der dem Beschwerdeführer vor dem 1. Januar 2019 erteilten altrechtlichen Niederlassungsbewilligung knüpft – wie dargelegt (vgl. dazu Erwägung 4.4.2 hiervor) – an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, gewichtiges Integrationsdefizit an (vgl. BGer 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 4.3; BGE 148 I 1 E. 5.2, 5.3, 6.3 und 6.4). Damit dient die – intertemporalrechtlich zulässige – Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers in eine Aufenthaltsbewilligung offensichtlich dem vom Gesetzgeber beabsichtigten Zweck.
Die Rückstufung muss, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Respektierung des Übermassverbots [Zumutbarkeit]), was jeweils im Einzelfall geprüft und begründet werden muss. Die Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusammen; die Rückstufung erfolgt jedoch als eine Einheit (uno actu), weshalb im kantonalen Verfahren ihre Verhältnismässigkeit jeweils als Ganzes zu beurteilen ist. Die Rückstufung kann deshalb auch als eigenständiger Akt mit einer Verwarnung angedroht werden – gegebenenfalls muss sie dies in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips auch. Nach der Rückstufung ist ein Widerruf oder eine Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung möglich, wenn die mit der Bewilligung verbundenen Bedingungen oder eine Integrationsvereinbarung ohne entschuldbaren Grund nicht eingehalten werden (vgl. Art. 58a Abs. 2, Art. 62 Abs. 1 lit. d und g AIG sowie Art. 77f VZAE). Eine allfällige künftige Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung hat dannzumal wiederum als Ganzes verhältnismässig zu sein und insbesondere dem Übermassverbot (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn) zu genügen (BGer 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 4.5; BGE 148 I 1 E. 2.6).
Bei der Verhältnismässigkeitsprüfung bzw. Interessenabwägung bezüglich Rückstufung stehen sich das öffentliche Interesse an der Behebung des Integrationsdefizits und das private Interesse an der Beibehaltung des privilegierten ausländerrechtlichen Status (Niederlassungsbewilligung) gegenüber, wobei die betroffene Person in der Schweiz verbleiben
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und hier insbesondere weiterhin ihr Privat- und Familienleben pflegen kann. In diesem Rahmen ist das Verschulden am Integrationsdefizit zu prüfen. Insbesondere im Verhältnis zur formellen Verwarnung ist zu prüfen, ob die Rückstufung geeignet, erforderlich und zumutbar ist (vgl. BGer 2C_1040/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.1 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung).
Die Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (BGE 148 II 1 E. 5.3; BGer 2C_723/2022 vom 30. November 2022 E. 4.2; BGer 2C_1040/2022 vom 18. Januar 2024 E. 2.4; 2C_181/2022 vom 15. August 2022 E. 5.5; vgl. KNEER/SCHINDLER, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, 2020, S. 35 ff., S. 53).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Rückstufung geeignet, in Bezug auf ein anhaltendes deliktisches Verhalten – endlich – eine anhaltende Verhaltensänderung zu bewirken. Unter dem Blickwinkel der Eignung ist immerhin vorausgesetzt, dass die betroffene Person in der Lage ist, ihr Verhalten zu steuern. Eine Rückstufung ist dann ungeeignet, wenn faktisch keine ernsthafte Aussicht auf Besserung besteht, weil sie die betroffene Person mit Blick auf ihr Alter – sie war 62-jährig – nicht dazu veranlassen könnte, sich auf dem ersten Arbeitsmarkt noch namhaft zu integrieren (vgl. BGer 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 7.1; vgl. aber für einen 61-Jährigen BGer 2C_1043/2022 vom 19. Januar 2024 E. 5.2.2). Das Bundesgericht erachtet die Rückstufung im Weiteren als erforderlich, wenn eine ausländerechtliche Verwarnung die betroffene Person nicht zu einer nachhaltigen Abkehr von ihrem bisherigen ordnungswidrigen Verhalten hat bewegen können. In einem Fall mit Anwesenheit seit der frühen Kindheit (Einreise im Alter von knapp vier Jahren) und 30 Jahren Niederlassung beurteilte das Bundesgericht die Rückstufung insgesamt als verhältnismäßig, da ein beträchtliches öffentliches Interesse an der Abkehr des Beschwerdeführers von seinem bisherigen Verhalten bestand (vgl. BGer 2C_570/2023 vom 19. August 2024 E. 7).
Als zumutbar erachtete das Bundesgericht die Rückstufung auch bei einer anhaltend straf- fälligen und verschuldeten ausländischen Person, welche seit der Kindheit – im Alter von elf Jahren – in der Schweiz lebte, seit über 25 Jahren niederlassungsberechtigt war und keine Sozialhilfe mehr bezog (vgl. BGer 2C_546/2024 vom 12. Juni 2025 E. 5.4). Das Bundesgericht hielt in diesen Fällen ausdrücklich fest, eine definitive und umfassende Interessenabwägung nach Art. 8 Abs. 2 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
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Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) und Art. 96 AIG habe abschliessend erst im Rahmen einer allfälligen Nichtverlängerung bzw. eines Widerrufs der Aufenthaltsbewilligung zu erfolgen. Das Bundesgericht hat sodann festgehalten, die betroffene Person vermöge mit dem Einwand, sie habe die gesamte Schulzeit in der Schweiz verbracht und lebe in gefestigten Familienverhältnissen, nicht aufzuzeigen, inwiefern die Rückstufung unzumutbar sei. Dies könne die in zweierlei Hinsicht ausgewiesenen und erheblichen Integrationsdefizite – kontinuierliches strafrechtlich relevantes Verhalten, Verschuldung – nicht massgeblich relativieren. Das private Interesse, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung bewahren zu können, sei folglich geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse an der Rückstufung (vgl. BGer 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 5.6).
Auf Beschwerdeebene wird geltend gemacht, dem Beschwerdeführer sei wegen seines schwer angeschlagenen Gesundheitszustandes und im Zusammenhang mit der schweren Suchtkrankheit gestützt auf eine vollständige Arbeitsunfähigkeit eine ganze Invalidenrente zugesprochen worden. Damit müsse aber, weil es um die Gewichtung der vielen strafrechtlichen Verstöße gehe, auch der Grundsatz «ultra posse nemo tenetur» berücksichtigt werden. Die schwere Suchterkrankung vermöge zwar die Verstöße gegen die Rechtsordnung strafrechtlich nicht zu rechtfertigen. Im Rahmen einer Interessenabwägung müsse die verwaltungs- bzw. sozialversicherungsrechtlich anerkannte schwere gesundheitliche Beeinträchtigung aber dennoch Berücksichtigung finden. Die Rückstufung setze voraus, dass die betroffene Person in der Lage sei, ihr Verhalten zu steuern. Bedingt durch den schwerwiegenden gesundheitlichen Befund sei dies beim Beschwerdeführer nicht der Fall.
Der Beschwerdeführer leidet an einer schwergradigen, bisher weitgehend therapieresistenten Suchterkrankung. Es sind eine Opiatabhängigkeit (Substitutionsbehandlung), eine Kokainabhängigkeit und ein schädlicher Alkoholgebrauch diagnostiziert (act. 35.1). Aus den Akten ergibt sich auch, dass der Beschwerdeführer bisher kaum in der Lage war, sein Verhalten über längere Zeit zu verändern. Stationäre und ambulante Therapien blieben in der Regel bereits kurzfristig erfolglos. Der Beschwerdeführer schaffte es auch nicht, zur Gerichtsverhandlung zu erscheinen, obwohl er das noch gleichentags gegenüber der Kanzlei des Rechtsvertreters telefonisch zweimal zugesichert hatte. Das relativiert die Hoffnung, dass die Rückstufung zu einer Verbesserung der Integration des Beschwerdeführers führen
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wird, tatsächlich erheblich. Dennoch ist es nach Auffassung des Gerichts nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Rückstufung einen günstigen Einfluss auf das deliktische Verhalten haben kann, zumindest soweit es die Bereitschaft zum Einsatz von Gewalt umfasst. Die Rückstufung erscheint damit zur Erreichung der damit verfolgten Interessen als geeignet.
Als mildere Massnahme fiele vorliegend nur eine erneute ausländerechtliche Verwarnung – mit der erneuten Androhung einer Rückstufung – in Betracht. Nachdem allerdings drei ausländerechtliche Verwarnungen in den Jahren 2011, 2013 und 2020 die Integrationsbemühungen des Beschwerdeführers nicht nachhaltig zu verstärken vermochten und insbesondere sein notorisches deliktisches Verhalten nicht reduziert werden konnte, erweist sich die Rückstufung als mildestmöglicher Eingriff.
Die Rückstufung der Niederlassungs- auf eine Aufenthaltsbewilligung führt zwar zu einer qualitativen Abwertung des Anwesenheitsrechts des Beschwerdeführers. Die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers ist befristet und insbesondere an die Bedingung einer Verbesserung der Integration gebunden. Die Voraussetzungen, um die Aufenthaltsbewilligung wegen Verstoßes gegen die öffentliche Sicherheit (Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG: erheblich oder wiederholt; Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG: in schwerwiegender Weise) oder des Bezugs von Sozialhilfe (Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG: angewiesen sein; Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG: dauerhaft und in erheblichem Maß angewiesen sein) zu widerrufen oder nicht mehr zu verlängern, sind schneller erfüllt als bei der Niederlassungsbewilligung. Die Aufenthaltsbewilligung kann widerrufen oder nicht mehr verlängert werden, wenn eine Integrationsvereinbarung ohne entschuldbaren Grund nicht eingehalten wird (Art. 62 Abs. 1 lit. g AIG). Auch der Anspruch auf einen Wechsel des Wohnorts in einen anderen Kanton setzt voraus, dass keine Widerrufsgründe vorliegen (Art. 37 Abs. 2 und 3 AIG). Im Übrigen aber wirkt sich der Wechsel von der Niederlassungs- zur Aufenthaltsbewilligung für den Beschwerdeführer nicht nachteilig aus. Insbesondere kann er sein Privatleben weiterhin in der Schweiz pflegen. Damit überwiegen die öffentlichen Interessen am Versuch, den Beschwerdeführer zu verstärkten Integrationsbemühungen zu bewegen, insbesondere sein strafbares Verhalten zumindest einzuschränken, seine privaten Interessen an der Weiterführung der unbefristeten Niederlassungsbewilligung.
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Der Beschwerdeführer macht geltend, bei einer Person, die ihr ganzes Leben seit der Geburt im Land verbracht habe, verletze die Rückstufung auf einen prekären Aufenthaltsstatus den durch Art. 8 EMRK gewährleisteten Anspruch auf Achtung des Privatlebens. Auch wenn das Recht auf einen bestimmten Aufenthaltsstatus aus Art. 8 EMRK normalerweise nicht abgeleitet werden könne, müsse dies wenigstens bei jemanden, der im Land geboren worden sei und immer nur hier gelebt habe, anders sein. Mit der Rückstufung werde auch das Recht, sich im Land frei zu bewegen und den Wohnsitz frei zu wählen, beeinträchtigt (Art. 12 Abs. 1 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte; SR 0.103.2, UNO-Pakt II). Sollte die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung nicht ohne Weiteres aufgehoben werden, müsste die Angelegenheit zur Gewährleistung des Instanzenzugs zu einer – völkerrechtlich gebotenen – besonders sorgfältigen Interessenabwägung bzw. Verhältnismäßigkeitsprüfung an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Sollte keine Rückweisung erfolgen und der vorinstanzliche Entscheid nicht ohne Weiteres aufgehoben werden, wären auch aktuelle Berichte der Beiständin und der Bewährungshilfe einzuholen.
Die Rückstufung von der Niederlassungs- in eine Aufenthaltsbewilligung tangiert – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – den Anspruch auf den in Art. 8 der EMRK garantierten Schutz des Privatlebens nicht. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) gewährt die Bestimmung dem Einzelnen kein Recht auf einen bestimmten Aufenthaltstitel, solange die bestehende Aufenthaltsregelung eine weitestgehend ungehinderte Ausübung des Privatlebens ermöglicht (vgl. BGE 150 I 93 E. 6.4, 147 I 268 E. 4.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR; vgl. VerwGE B 2025/75 vom 30. Oktober 2025 E. 3.3.2 und 3.3.3 bezüglich der vorläufigen Aufnahme im Vergleich zu einer humanitären Aufenthaltsbewilligung). Inwiefern Art. 12 Abs. 1 UNO-Pakt II im Vergleich zur EMRK weitergehende Rechte gewährleisten könnte, ist nicht ersichtlich.
Schliesslich nimmt die Rückstufung auch nicht den Entscheid des Strafrichters über die Landesverweisung vorweg. Zwar knüpft auch die Landesverweisung – wie die Rückstufung – am strafbaren Verhalten des Beschwerdeführers an. Jedoch kann aus der administrativrechtlichen Verhältnismäßigkeit der Rückstufung nichts zur Frage abgeleitet werden, ob
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der Strafrichter ausnahmsweise von der Landesverweisung absehen kann, weil sie für den Beschwerdeführer einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde (Art. 66a Abs. 2 StGB) oder weil die – in die Beurteilung der Rückstufung nicht eingeflossenen – angeklagten Taten in entschuldbarer Notwehr oder in entschuldbarem Notstand begangen wurden (Art. 66a Abs. 3 StGB).
Der Beschwerdeführer weist aufgrund seines langjährigen und persistenten deliktischen Verhaltens ein erhebliches Integrationsdefizit auf. Das strafbare Verhalten hängt zwar – auch – mit einer schwergradigen, langjährigen und bisher weitgehend therapieresistenten Suchterkrankung (Opiat- [Substitutionsbehandlung] und schwergradige Kokainabhängigkeit, schädlicher Alkohol- und Cannabisgebrauch) zusammen, indem die Straftaten in erster Linie der Beschaffung der Geldmittel zur Finanzierung des Suchtmittelbedarfs dienen. Der Beschwerdeführer hat aber teilweise auch auf List und Gewalt zurückgegriffen und bei den Opfern Vertrauen erweckt, um es anschliessend zu missbrauchen. Die Rückstufung erscheint nicht zum vornherein als ungeeignet, die Integration des Beschwerdeführers zumindest teilweise zu verbessern. Nach drei erfolglosen Verwarnungen erscheint eine weitere Verwarnung nicht mehr als zweckdienlich. Die Änderung des Aufenthaltsstatus führt nicht zu rechtlichen und tatsächlichen Einschränkungen im Leben des Beschwerdeführers, welche die Rückstufung als unzumutbar erscheinen liessen. Insgesamt vermögen die privaten Interessen an der Beibehaltung einer Niederlassungsbewilligung die öffentlichen Interessen am Versuch, mit der Rückstufung eine Verbesserung der Integration des Beschwerdeführers zu erreichen, nicht zu überwiegen. Das Recht auf Privatleben nach Art. 8 EMRK ist ebenso wenig beeinträchtigt wie der Anspruch auf Achtung der strafrechtlichen Unschuldsvermutung und des Vorrangs des Strafrichters. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Sollte die zuständige Migrationsbehörde dereinst in Betracht ziehen, die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers aufgrund anhaltenden deliktischen Verhaltens, das keine Prüfung der Landesverweisung nach sich zog, oder wegen Nichteinhaltens der Bedingungen nicht zu verlängern, wird sie abermals eine sorgfältige Verhältnismäßigkeitsprüfung bzw. eine umfassende Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK vorzunehmen haben (vgl. BGer 2C_14/2024 vom 4. September 2024 E. 8.2.3; 2C_127/2025 vom 14. November 2025 E. 4.2.3).
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Bei diesem Ausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Unter Berücksichtigung des Umstands, dass das Gericht die Angelegenheit öffentlich verhandelt hat und die Kosten für die Behandlung eines Sistierungsgesuchs bei der Hauptsache verblieben sind, erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 als angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung). Der zuständige Abteilungspräsident hat dem Beschwerdeführer am 25. August 2025 für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. Die amtlichen Kosten gehen demzufolge vorläufig zu Lasten des Staats.
Der zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestimmte Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat eine Kostennote mit einem reduzierten Honorar von CHF 4'383.30 (21.92 Stunden zu CHF 200) zuzüglich Barauslagen von CHF 131.50 (pauschal 3 Prozent) und Mehrwertsteuer eingereicht.
Wird vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt, gelangt die staatliche Honorarordnung (sGS 963.75, HonO) für die Vorbereitung und Durchführung des Verfahrens der Verwaltungsrechtspflege zur Anwendung (Art. 30 lit. b Ziff. 2 des Anwaltsgesetzes, sGS 763.70, AnwG). Im Verfahren vor Verwaltungsgericht wird das Honorar pauschal auf CHF 1'500 bis CHF 15'000 bemessen (vgl. Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung, sGS 963.75). Ausgehend von den in Art. 19 HonO genannten Kriterien – Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, Schwierigkeit des Falls und wirtschaftliche Verhältnisse der Beteiligten – erscheint in ausländerrechtlichen Beschwerdeverfahren in der Regel ein Pauschalhonorar von CHF 2'500 angemessen (vgl. VerwGE B 2024/194 vom 14. November 2024 E. 5).
Vorliegend waren indes nicht die im Ausländerrecht üblichen Fragen, die sich beim Widerruf oder bei der Nichtverlängerung einer Bewilligung stellen, zu beantworten. Zu klären war vielmehr, ob und unter welchen Umständen die Niederlassungsbewilligung eines in der Schweiz geborenen und aufgewachsenen, notorisch straffälligen Ausländers auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft werden darf, und wie sich diese Rückstufung zur Landesverweisung verhält, über welche der Strafrichter zu befinden hat. Bei der Bemessung sind weiter der grosse Aktenumfang, die zahlreichen Aktenergänzungen während des laufenden Beschwerdeverfahrens, das Zwischenverfahren zur Behandlung eines Sistierungsgesuchs
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und der Umstand zu berücksichtigen, dass in der Angelegenheit eine öffentliche Verhandlung durchgeführt worden ist. Unter Berücksichtigung der besonderen Umstände erscheint ein ungekürztes Honorar von CHF 5'000 als angemessen. Es wird bei unentgeltlicher Prozessführung um einen Fünftel herabgesetzt (Art. 31 Abs. 3 AnwG).
Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers ist demnach mit einem – gekürzten – Honorar von CHF 4'000 zuzüglich pauschaler Barauslagen von CHF 200 (pauschal 4 Prozent von CHF 5'000; Art. 28bis HonO) und Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO) zu entschädigen. Der Rechtsvertreter darf von seinem Mandanten kein zusätzliches Honorar fordern (Art. 11bis HonO).
Der Beschwerdeführer ist zur Nachzahlung der Kosten aus unentgeltlicher Rechtspflege und Rechtsverbeiständung an den Staat verpflichtet, sobald er dazu in der Lage ist (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 123 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO).
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 trägt zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege der Staat.
Der Staat entschädigt den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers für das Beschwerdeverfahren aus unentgeltlicher Rechtsverbeiständung mit CHF 4'200 zuzüglich Mehrwertsteuer.
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