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Fall-Nr.: B 2024/98 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 17.03.2025 Entscheiddatum: 29.11.2024
Strassenrecht, Unterhaltsperimeter, Art. 54 ff., Art. 73 und Art. 77 ff. StrG (sGS 732.1). Unterhaltsperimeter einer Gemeindestrasse dritter Klasse, die der Erschliessung von Liegenschaften in der Landwirtschaftszone (Alpen und Waldungen) dient; Sondervorteilsprinzip; Berechnung des Sondervorteils unter Berücksichtigung der Normalstösse (Art. 39 ff. DZV, SR 910.13; Art. 2 LaV, sGS 610.11); Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung von Unterhaltsperimetern (Art. 61 VRP, sGS 951.1). Nebst an die Gemeindestrassen dritter Klasse anstossenden Grundeigentümern sind auch hinterliegende Grundstückseigentümer oder Dritte unterhaltspflichtig, soweit ihnen ein wirtschaftlicher Sondervorteil entsteht. Es wird ein Perimeter (Beitragsplan) errichtet, wobei der Sondervorteil der Bemessung der individuellen Kostenanteile (Perimeterbeiträge) dient. Der Perimeter umfasst jene Eigentümer, deren Land aus dem Strassenunterhalt einen Nutzen (insb. bessere Nutzungsmöglichkeit des Grundstücks infolge dessen erleichterter Zugänglichkeit für Personen und Fahrzeuge bzw. dessen verbesserter strassenmässiger Erschliessung) zieht und folglich im Wert steigt. Für die Ermittlung bzw. Schätzung des Sondervorteils ist es zulässig, nach schematischen Grundsätzen vorzugehen und auf Pauschalisierungen zurückzugreifen. Auch im Landwirtschaftsgebiet gilt die Formel:
$$ \text{Perimeterfläche} \times \text{Vorteils- oder Nutzungsfaktor} \times \text{Interessenprozente} = \text{Perimeterpunkte} $$
In der Interessenwertung wird die benützte Länge der öffentlichen Strasse abgebildet. Die Faktorenberechnung beruht auf dem Flächenprinzip, wobei unterschiedliche Nutzungsarten des jeweiligen Grundstücks besonders zu berücksichtigen sind. Abgebildet werden Art und Ausmass der land- und forstwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung sowie die Nutzung des Werks durch landwirtschaftliche Bauten. Bei Alpweiden ist zudem der Normalbesatz, d.h. der einer nachhaltigen Nutzung entsprechend festgesetzte Tierbesatz, bei der Berechnung der Weidefaktoren grundsätzlich ein tauglicher Indikator für das Mass der möglichen Bewirtschaftung. Hierzu ist sachgerecht und zulässig, auf die vom kantonalen Landwirtschaftsamt, festgelegten Normalstösse abzustellen. Die
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Gemeinden verfügen bei der Frage, ob und wenn ja, in welchem Umfang einem Grundeigentümer ein Sondervorteil zukommt, über einen erheblichen Ermessenspielraum. Das Verwaltungsgericht ändert daher eine sachlich haltbare Einschätzung des einem Grundstück zukommenden Sondervorteils selbst dann nicht, wenn es eine andere Lösung als ebenso zweckmäßig erachtet oder sogar bevorzugen würde. Namentlich drängt eine bloss geringfügige Differenz zwischen dem zu tragenden Prozentanteil eines Grundeigentümers an den Unterhaltskosten gemäss Beitragsplan und dem niedrigeren Anteil, den er zu tragen bereit wäre, die Annahme eines Ermessensfehlers nicht auf (Verwaltungsgericht, B 2024/98). Auf eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom nicht ein (Verfahren 9C_28/2025) Die gegen dieses Urteil erhobene Revisionsgesuch ans Bundesgericht wurde mit Verfügung vom 20. März 2025 infolge Rückzugs der Beschwerde abgeschrieben (Verfahren 9F_2/2025)
Entscheid siehe pdf.
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ST GALLEN
Abteilung I
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Zindel und Bietenharder; a.o. Gerichtsschreiber Selle
Geschäftsnr. B 2024/98
Verfahrens-beteiligte A.___, Beschwerdeführer,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Politische Gemeinde Z.___, Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Beitragsplan B.___strasse
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Die B.-strasse in der politischen Gemeinde Z. verläuft als Gemeindestrasse dritter Klasse von der C.-strasse bis zur Einmündung in die Strasse D. und erschließt die Alpen E., F., G., H., I.__ und J.__ sowie diverse Waldungen. Sie weist eine Länge von ca. 7'350 m auf.
Die Strassenkorporation F., die unter dem Namen «Gemeinschaftliches Unternehmen B.-strasse, Z.» ein gemeinschaftliches Unternehmen bzw. eine öffentlich-rechtliche Körperschaft des kantonalen Rechts zu gründen beabsichtigt, bezweckt gemäss Statutenentwurf die Besorgung des Unterhalts der B.-strasse auf Basis des jeweils geltenden Unterhaltsperimeters. Mitglieder des Unternehmens sind Eigentümer von Grundstücken, auf denen eine rechtskräftige Beitragspflicht an den Unterhalt der B.-strasse lastet. Mit Eingabe vom 26. April 2022 ersuchte der Präsident der Strassenkorporation F. den Gemeinderat Z.__ (nachfolgend: Gemeinderat) um die Ausarbeitung eines neuen Kostenverteilers für die Besorgung des Unterhalts der B.-strasse. Mit Beschluss vom 12. Mai 2022 beauftragte der Gemeinderat eine Perimeterkommission mit der Anpassung des bisherigen Beitragsplans. Den in der Folge von der Perimeterkommission am 9. September 2022 neu erstellten Beitragsplan für den Unterhalt der B.-strasse genehmigte der Gemeinderat mit Beschluss vom 27. September 2022. Mit Schreiben der Gemeinderatskanzlei Z.__ vom 3. Oktober 2022 wurde der neue Beitragsplan (Unterhaltsperimeter; samt Bericht und Umgrenzungsplan) unter anderem A.__ persönlich eröffnet. Gemäss letztgenanntem Schreiben soll die mit der Ausarbeitung des Beitragsplans verbundene Gründung des gemeinschaftlichen Unternehmens B.__-strasse erst dann vorgenommen werden, wenn der Beitragsplan rechtskräftig ist.
A.__ ist Eigentümer der in der Landwirtschaftszone gelegenen Alpliegenschaft K.__ (Grundstück-Nr. 0000_; Gesamtfläche: 34'543 m² [Bodenbedeckung: Weide: 26'037 m², geschlossener Wald: 8'456 m², Gebäude: 50 m²; Landwirtschaftsfläche gemäss Zonenplan: 18'488 m²]) in der politischen Gemeinde Z.. Für die Liegenschaft K. resultierten aus dem neuen Beitragsplan unter anderem ein Bewertungsfaktor von 0.20 bzw. 1'228 Interessenpunkte für die Weide sowie ein Bewertungsfaktor von 10 bzw. 332 Interessenpunkte für den Weidschopf. Insgesamt wurde A.__ im Beitragsplan mit 1'913 (recte: 1'914) Interessenpunkten erfasst, was für ihn bzw. für seine Liegenschaft einem Prozentanteil von 0.54 % an den Unterhaltskosten der B.__-strasse entsprach.
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Gegen den Beitragsplan erhob A._ am 30. Oktober 2022 Einsprache beim Gemeinderat mit den Anträgen, für die Weide sei derselbe Bewertungsfaktor wie für die anstossende Alp H._ anzuwenden, nämlich 0.08 (anstatt 0.20). Zudem sei der Flächenzuschlag für den Weidschopf aufgrund der wirklichen Gebäudefläche von 50 m² von 100 % auf 75 % zu reduzieren.
b.
Am 17. Januar 2023 unterbreitete die Perimeterkommission A._ einen Vermittlungsvorschlag. Gemäss Vorschlag sollte der Bewertungsfaktor für die Weide nach bereinigter Perimeterberechnung neu 0.19 bzw. 1'166 Interessenpunkte betragen. Zudem wurde die Interessenwertung des Weidschopfs aufgrund der neuen Berücksichtigung des Kriteriums «Distanz zum Perimeterwerk und allgemeine Interessen» von 100 % auf 75 % bzw. 249 Interessenpunkte reduziert. Gemäss berichtigtem Beitragsplan war A._ mit 1'769 Interessenpunkten erfasst, was für ihn bzw. für seine Liegenschaft einem Prozentanteil von 0.50 % an den Unterhaltskosten der B.-strasse entsprach. Mit Schreiben an die Perimeterkommission vom 15. Februar 2023 teilte A. mit, er sei mit dem Vermittlungsvorschlag nicht einverstanden.
Daraufhin hiess der Gemeinderat mit Beschluss vom 30. März 2023 die von A._ erhobene Einsprache gegen den Beitragsplan teilweise gut und reduzierte die Interessenwertung für den Weidschopf von 100 % auf 75 % (Beschlussziffer 1a). Die Reduktion des Faktors für die Weide von 0.20 auf 0.08 lehnte der Gemeinderat derweil ab und legte diesen stattdessen neu auf 0.19 fest (Beschlussziffer 1b).
c.
Gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 30. März 2023 legte A._ am 22. April 2023 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) ein. Er beantragte sinngemäss, der Einspracheentscheid sei aufzuheben und der Bewertungsfaktor für die Weide sei neu auf 0.09 festzusetzen. Mit Entscheid vom 17. April 2024 wies die VRK den Rekurs von A._ ab (Dispositivziffer 1).
C.
Gegen den Entscheid der VRK (nachfolgend: Vorinstanz) vom 17. April 2024 erhob A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 15. Mai 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Mit Beschwerdeergänzung vom 29. Mai 2024 beantragte er die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vor-instanz zur Neubeurteilung. Zudem stellte er den Antrag, es sei die unzulässige Interessenwertung der benützten Strassenlänge als Bemessungskriterium im Beitragsplan nicht zu berücksichtigen.
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Mit Schreiben vom 6. Juni 2024 verzichtete die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung und überwies dem Verwaltungsgericht die Akten. Ebenso verzichtete die politische Gemeinde Z._ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) am 12. Juni 2024 auf eine Stellungnahme. Der Beschwerdeführer reichte in der Folge am 30. Juni 2024 eine weitere Stellungnahme ein.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Anfechtungsgegenstand ist der Entscheid der Verwaltungsrekurskommission vom 17. April 2024 betreffend die Einsprache gegen den Beitragsplan B._-strasse. Für die Beurteilung der gegen diesen Entscheid am 15. Mai 2024 erhobenen Beschwerde ist das Verwaltungsgericht zuständig (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP; vgl. Art. 81 Abs. 3 des Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG). Der Beschwerdeführer, dessen Rekurs im vorinstanzlichen Verfahren abgewiesen wurde, hat als Adressat des angefochtenen Entscheids (und als gemäss Unterhaltsperimeter beitragspflichtiger Grundeigentümer) ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und ist damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz ist mit Eingabe vom 15. Mai 2024 rechtzeitig erhoben worden und erfüllt zusammen mit der Beschwerdeergänzung vom 29. Mai 2024 in formeller sowie inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
2.1. In formell-rechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer zunächst sinngemäss geltend, die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt, indem sie die zum Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte im Zusammenhang mit der Handhabung der Normalstösse (vgl. im Einzelnen die Ausführungen des Beschwerdeführers in E. 3.2 hiernach) entweder nicht bekannt gegeben, nicht geprüft oder die erforderlichen Abklärungen dazu nicht umfassend durchgeführt habe. Vielmehr habe sie die vorgebrachten wesentlichen Argumente ohne Erwägung oder Würdigung übergangen.
2.2. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101; BV) verleiht dem Einzelnen unter anderem einen Anspruch auf Entscheidbegründung (vgl. auch Art. 15 Abs. 1 VRP). Dieser Anspruch verlangt, dass die Begründung eines Entscheids
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so abgefasst ist, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des angefochtenen Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (neben vielen anderen BGE 145 III 324 E. 6.1, 134 I 83 E. 4.1). Dabei genügt es, wenn ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess bzw. auf welche Überlegungen sie ihren Entscheid stützte (zum Ganzen VerwGE B 2022/194 vom 3. März 2023 E. 2.6.1 mit Verweis insbesondere auf BGE 129 I 232 E. 3.2 mit Hinweisen; VerwGE B 2022/134 vom 20. Januar 2023 E. 3.1.2; siehe ferner BGE 134 I 83 E. 4.1 und die dort zitierte Rechtsprechung). Im konkreten Fall ergibt sich aus den Erwägungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ohne Weiteres, von welchen Überlegungen sie sich bei der Entscheidfindung leiten liess. Damit wurden dem Beschwerdeführer auch die Gründe für die Abweisung seines Rekurses mitgeteilt. Gestützt darauf konnte er den vorinstanzlichen Entscheid ohne Weiteres sachgerecht anfechten. Unter diesen Umständen kann nicht auf einen Begründungsmangel geschlossen werden. Keine Verletzung der Begründungspflicht ist zudem in der vom Beschwerdeführer gerügten Nicht-Berücksichtigung gewisser im Einsprache- bzw. Rekursverfahren vorgebrachter Argumente durch die Beschwerdegegnerin bzw. die Vorinstanz zu erblicken. Denn Art. 29 Abs. 2 BV verlangt nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt.
Im Übrigen ist festzuhalten, dass weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren verpflichtet waren bzw. sie im vorliegenden Beschwerdeverfahren weiterhin nicht verpflichtet sind, zu den Eingaben bzw. Ausführungen des Beschwerdeführers Stellung zu nehmen. Die entsprechenden Einwände des Beschwerdeführers (vgl. act. 5 [Beschwerdeergänzung] S. 4 Ziff. 1) sind daher unbegründet. Nicht stichhaltig ist auch der kaum substantiierte bzw. nicht auf konkrete Anhaltspunkte gestützte, äusserst vage gehaltene Vorwurf des Beschwerdeführers, es könne im Zusammenhang mit dem vorinstanzlichen Entscheid «nicht ausgeschlossen werden, dass [...] die [Vorinstanz] sozusagen in eigener Sache geurteilt hätte [...] und damit befangen gewesen wäre» (act. 5, S. 4 f. Ziff. 2), zumal im vorliegenden Fall keine Gegebenheiten ersichtlich sind, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit der am vorinstanzlichen Entscheid mitwirkenden (Fach-)Richter zu begründen vermögen oder den Ausgang des Rekursverfahrens nicht als offen erscheinen liessen (vgl. allgemein zur Befangenheit etwa VerwGE B 2024/167 vom 24. Oktober 2024 E. 3.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; zur [rechtzeitigen] Geltendmachung von Ausstandsgründen ferner z.B. VerwGE B 2023/180 vom 15. Februar 2024 E. 3.4).
Nach dem Gesagten ist der Vorinstanz keine formelle Rechtsverletzung vorzuwerfen. Die entsprechenden Rügen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet.
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3.1. Die Vorinstanz stellte in ihrem Entscheid im Wesentlichen fest, die Bestimmung der Beitragspflicht des Beschwerdeführers bzw. die Verteilung der Unterhaltskosten sei im Beitragsplan gesetzeskonform erfolgt. Die jeweiligen Alpweiden seien mit einem zwischen 0.04-0.20 liegenden Faktor berücksichtigt worden, wobei für die Berechnung die aktuell vom Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: LwA) festgelegten Normalstösse (NST) herangezogen worden seien. Als Basis für die Berechnung der Alpweiden-Faktoren sei die Alp E.__ mit Faktor 0.20 festgesetzt worden und die Abweichungen der übrigen Alpen seien dann im Verhältnis zur Alp E.__ erfolgt. Dass auf die vom LwA verfügten und nicht auf die effektiv erreichten Normalstösse abgestellt worden sei, sei sachgerecht und nicht zu beanstanden. Da die Festsetzung der Normalstösse gemäss Direktzahlungsverordnung (SR 910.13, DZV) vorgenommen worden sei, seien die Normalstösse für alle Alpen bzw. die betroffenen Grundstücke nach gleichen Kriterien und damit transparent und vergleichbar festgelegt worden. Die tatsächlich erreichten Normalstösse seien demgegenüber von verschiedenen Elementen abhängig und jährlich unterschiedlich, sodass sie weniger transparent und vergleichbar seien. Denn es erweise sich als schwierig oder gar als unmöglich, den für die Bemessung der Beitragsleistungen massgeblichen Wertzuwachs für das jeweilige Grundstück infolge der Unterhaltsarbeiten an einer Strasse in jedem Einzelfall zu bestimmen, weshalb gemäss Rechtsprechung Pauschalierungen und schematische Ermittlungen der individuellen Beitragsleistungen zulässig seien. Schliesslich sei im Auge zu behalten, dass die Gemeinde bei der Kostenverlegung über einen weiten Ermessensspielraum verfüge. Aus diesen Gründen sei eine abweichende Erfassung des Grundstücks des Beschwerdeführers im Beitragsplan nicht angezeigt. Im Übrigen hätte zwar keine spezielle Interessenwertung der benützten Strassenlänge, die beim Beschwerdeführer gemäss Beitragsplan im Umfang von 33.2 % berücksichtigt worden sei, vorgenommen werden dürfen, zumal es sich bei der B.__-strasse nicht um eine Sackgasse handle. Da jedoch eine diesbezügliche Änderung des Unterhaltsperimeters höchstens eine marginale Auswirkung auf die Gesamtprozentanteile des Beschwerdeführers hätte, sei von einer Korrektur abzusehen.
3.2. Der Beschwerdeführer bestreitet die dem Kostenverlegungsverfahren zwecks Bestimmung
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des ihm durch den Unterhalt der B.-strasse zukommenden Sondervorteils zugrunde gelegten Normalstösse bei der Berechnung des Weidefaktors für seine Liegenschaft. Er führt aus, die Vorinstanz habe insbesondere seine im Rekurs dargelegte Argumentation nicht gewürdigt, zwei landwirtschaftliche Schätzungskommissionen hätten bei seinem Grundstück im selben Jahr die Normalstösse diametral unterschiedlich angewendet. Die Perimeterkommission habe nämlich auf die vom LwA verfügten Normalstösse aus dem Jahr 2014 abgestellt, die Fachkommission für Grundstückschätzung hingegen auf den Durchschnitt der tatsächlich erreichten Normalstösse. Der Unterschied zwischen den zwei verschiedenen Anwendungen sei gravierend, zumal der von der Perimeterkommission festgelegte Wert doppelt so hoch sei wie jener des Fachdienstes für Grundstückschätzung. Letzterer habe am 16. Juni 2022 im Rahmen seiner Einschätzung der Steuer- und Gebäudeversicherungswerte den Ertragswert der Liegenschaft K. von CHF 3'900 auf CHF 1'900 reduziert mit der Begründung, die Normalstösse seien in den letzten Jahren nur zu rund 50 % des Normalbesatzes erreicht worden. Die vom LwA vorgenommene (von der VRK in ihrem Entscheid übernommene) Schätzung des Normalbesatzes, wonach die Liegenschaft K._ einen Normalbesatz von 4 NST aufweise, was bei der vorliegenden Weidefläche von 1.8488 ha dem Wert von 0.4622 ha/NST bzw. einem Weidefaktor von 0.19 entspreche, sei damit falsch. Vielmehr betrage der Normalbesatz bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers aufgrund eigener Berechnung 1.95 NST, woraus sich ein Weidefaktor von 0.09 ergebe. Einem Normalstoss entspreche jene Weidfläche, die einer raufuertverzehrenden Grossvieheinheit während 100 Tagen genügend Futter liefere, was bei der Liegenschaft K._ in den letzten fünf Jahren (2018-2022) 0.9244 ha/RVGE sei, und nicht 0.4622 ha/RVGE, wie von der Perimeterkommission festgelegt. Massgeblich seien also nicht 4 NST, sondern tatsächliche 1.95 NST. Die vom LwA verfügten und zur Berechnung des Weidefaktors angewendeten Normalstösse dürften nicht über dem Doppelten der tatsächlich erreichten Normalstösse liegen. Daher habe die Vorinstanz ihr Ermessen offensichtlich fehlerhaft angewendet.
Betreffend die von der Vorinstanz zugelassenen Pauschalierungen und schematischen Ermittlungen der individuellen Beitragsleistungen führt der Beschwerdeführer weiter aus, die Ermittlung der tatsächlich erreichten Normalstösse sei entgegen ihrer Auffassung weder schwierig noch unmöglich, denn die Normalstösse würden ohnehin jedes Jahr mittels Tierverkehrsdatenbank (TVD) erhoben und lägen jedes Jahr dem LwA vor. Damit sei auch einfach zu berechnen, wie hoch die Normalstösse eines Grundstücks im Durchschnitt der Jahre seien. Es sei nicht nachvollziehbar, warum der Wertzuwachs der individuellen, dem einzelnen Grundeigentümer zukommenden Sonderleistung pauschaliert werden müsse, wenn solche Pauschalierungen überhaupt nicht nötig seien. Was die Interessenwertung der benützten Strassenlänge anbelange, sei die Strassenlänge bei der Referenzalp E._ nur mit 2 % im Beitragsplan berücksichtigt, wohingegen die Liegenschaft K._ zu Unrecht mit
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33.2 % erfasst sei. Er sei auch Mitglied der Alprkörporation F..., die mit einer nahezu maximalen Belastung von 49.1 % erfasst sei. Aus diesen Gründen sei der Beitragsplan nach beschwerdeführerischer Ansicht weder sachgerecht, noch transparent und vergleichbar und daher zu korrigieren.
4.1.
Gemäss Art. 55 Abs. 1 StrG unterhalten die anstossenden Grundeigentümer die Gemeindestrassen dritter Klasse (vgl. Art. 8 Abs. 3 StrG), wenn diese nicht von der Gemeinde (vgl. Art. 54 Abs. 2 StrG), einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft (z.B. einem gemeinschaftlichen Unternehmen, vgl. Art. 43 Abs. 1 Ziff. 5 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch [sGS 911.1, EG-ZGB]) oder Dritten unterhalten werden. Unterhaltspflichtig sind neben denjenigen Eigentümern, deren Grundstücke zur fraglichen Strasse eine gemeinsame Grenze aufweisen oder über deren Grundstücke die Strasse führt (Anstösserprinzip), auch hinterliegende Grundstückseigentümer oder Dritte, soweit ihnen ein Sondervorteil entsteht (MARKUS MÖHR, in: Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, 1989, Rz. 1 zu Art. 55; vgl. Art. 78 StrG; näheres dazu bei E. 4.2 hiernach). Nach Art. 73 Abs. 1 StrG tragen die Grundeigentümer die Kosten von Bau und Unterhalt (zum Begriff des Strassenunterhalts vgl. Art. 51 StrG) der Gemeindestrassen dritter Klasse, soweit die Gemeinde keine Beiträge leistet (vgl. Art. 73 Abs. 2 und Art. 74 StrG). Für den Unterhalt von Gemeindestrassen dritter Klasse wird unter bestimmten Voraussetzungen ein Perimeter errichtet oder geändert (vgl. Art. 56 Abs. 1 StrG), wobei für dessen Berechnung das für die Aufteilung von Strassenbaukosten durch die Errichtung eines (Bau-)Perimeters geltende Kostenverlegungsverfahren nach Art. 77 ff. StrG sachgemäß durchgeführt wird (Art. 77 Abs. 2 lit. a StrG; ADRIAN WEDER, in: Germann [Hrsg.], a.a.O., Rz. 1 f. zu Vorbem. Art. 77-86). Nach Art. 78 Abs. 1 StrG sind Eigentümer von Grundstücken (oder Dritte, vgl. Art. 78 Abs. 2 StrG) beitragspflichtig, denen ein Sondervorteil entsteht. Die zuständige Gemeindebehörde erstellt den Beitragsplan (Art. 79 Abs. 1 StrG). Dieser enthält den Kostenvorschlag, die beitragspflichtigen Grundstücke, die Anteile der Grundeigentümer sowie den Anteil der Gemeinde und Anteile Dritter (Art. 79 Abs. 2 lit. a-e StrG). Mit dem Beitragsplan werden die individuellen Anteile an den Baukosten festgelegt, wobei die Anteile der Grundeigentümer nach den individuellen Sondervorteilen bemessen werden (GVP 1999 Nr. 23, S. 60 f. mit Verweis auf ALDO ZAUGG, Die Finanzierung der Baulanderschliessung nach bernischem Recht, in: ZBI 80/1979, S. 419 ff., 426). Die Kostenbeteiligung des Grundeigentümers am Bau, Ausbau und Unterhalt von Gemeindestrassen dritter Klasse wird als Perimeterbeitrag bezeichnet. Dabei handelt es sich um eine Vorzugslast, mithin um eine Abgabe, die als Beitrag an die Kosten einer öffentlichen Einrichtung einem beschränkten Kreis von Personen auferlegt wird, dem aus der
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Einrichtung wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen, sodass ein gewisser Ausgleich in Form eines besonderen Kostenbeitrags als gerechtfertigt erscheint, wie sich dies auch aus Art. 78 StrG ergibt (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.2 mit Verweis unter anderem auf VerwGE B 2011/120 vom 17. Januar 2012 E. 2.1; GVP 1998 Nr. 29 E. 2b, 1990 Nr. 19 E. 4; BGE 118 Ib 54 E. 2b; MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band II, 5. Aufl., 1976, Nr. 111, S. 784 ff., 784 mit weiteren Hinweisen und Verweisen auf Literatur und [bundesgerichtliche] Rechtsprechung).
Als Sondervorteil gilt die objektive Wertvermehrung eines Grundstücks im Sinne eines besonderen Nutzens aus der öffentlichen Einrichtung; der Vorteil darf nicht nur theoretischer Natur sein, sondern muss – objektiv betrachtet – einen Mehrwert darstellen (anstatt vieler VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.3; im Einzelnen WEDER, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 78). Der Nutzungsmehrwert entsteht (nur) für jene Personen, deren Situation durch die betreffende Massnahme eine Verbesserung erfährt bzw. deren Werte und Nutzungsmöglichkeiten dadurch eine Steigerung erfahren (VerwGE B 2023/207 vom 18. Juni 2024 E. 5.2 mit Rechtsprechungshinweisen). Entsprechend hat der Perimeter alle Grundeigentümer einzubeziehen, deren Land aus dem Bau, Ausbau oder Unterhalt einer Strasse, mithin aus einer verbesserten strassenmäßigen Erschließung (GVP 2000 Nr. 20, S. 54 mit Literaturhinweis; vgl. VerwGE B 2011/130 vom 20. März 2012 E. 2.4.1; GVP 2003 Nr. 64 E. 2a mit Verweis auf KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgaberechts, 1976, S. 102 f.; WEDER, a.a.O., Rz. 3 Ziff. 2 zu Art. 78), einen Nutzen zieht (VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.3 mit Verweis auf BGer 2C_434/2008 vom 3. März 2009). Der Strassenunterhalt kann damit als solcher die Erhebung eines Perimeterbeitrags bzw. eine Vorzugslast rechtfertigen (vgl. BGE 131 I 1 E. 4.4; BGer 2P.135/2004 vom 23. November 2004 E. 4.3; VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.2 und E. 2.3 mit Hinweisen), zumal ein Grundstück, dessen Zugänglichkeit für Personen und/oder Fahrzeuge durch den fortwährenden Unterhalt einer Gemeindestrasse verbessert bzw. erleichtert wird, was zu einer besseren Nutzungsmöglichkeit führt, im Wert steigt und damit einen Sondervorteil erfährt (GVP 1978 Nr. 5 E. 2a, 2003 Nr. 22 E. 3a/aa und Nr. 64 E. 2a).
Nebst der Auslese der Beitragspflichtigen dient der wirtschaftliche Sondervorteil im Sinne des Äquivalenzprinzips der Bemessung der individuellen Kostenanteile. Dabei ist es vor dem Hintergrund des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) zulässig, bei der Berechnung des Sondervorteils nach schematischen Grundsätzen vorzugehen und auf Pauschalisierungen zurückzugreifen (VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.3 in fine mit Verweis unter anderem auf BGer 1C_75/2012 vom 10. Juli 2012 E. 2.3.1 und 2C_665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 5.2; BEAT LENGWILER, in:
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Praxis des Strassenperimeters, 1981, S. 41, 53; THOMAS KÜRSTEINER, Erschliessungsabgaberecht – Eine Analyse am Beispiel des Kantons Basel-Landschaft, 2020, Rz. 516 f. mit Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung). Beim Sondervorteil handelt es sich um eine geschätzte Grösse, die als solche mit Unsicherheiten behaftet ist. Baut die Schätzung auf verschiedenen Faktoren auf, so lässt die fehlerhafte Bestimmung eines Faktors noch nicht die ganze Schätzung als unrichtig erscheinen. Je grösser die Anzahl der Elemente ist, die bei der Schätzung berücksichtigt werden, umso weniger vermag eine einzelne abweichende Beurteilung das Gesamtergebnis dieser Schätzung zu ändern. Auch wenn ein Perimeter den Eindruck mathematischer Überprüfbarkeit erweckt, ist das Ergebnis nicht eine mathematisch überprüfbare Grösse, sondern lediglich ein Hilfsmittel, das der Schätzung des Sondervorteils dient (namentlich VerwGE B 2019/101 vom 27. Februar 2020 E. 2.1 mit Verweis auf GVP 1998 Nr. 30).
Die praxisgemäss im Kanton St. Gallen angewendete – und vorliegend zur Erstellung des Beitragsplans auch verwendete – Formel für die Vorteilsberechnung lautet: Perimeterfläche x Vorteils- oder Nutzungsfaktor x Interessenprozente = Perimeterpunkte (statt anderer VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.4; GVP 1998 Nr. 30 E. b, 2003 Nr. 22 E. 3b/aa). Die Zuhilfenahme eines Vorteilsfaktors entfällt dann, wenn bei sämtlichen Grundstücken dieselbe Nutzung vorliegt. Bestehen aber unterschiedliche Nutzungsarten, wird der Vorteilsfaktor zum entscheidenden Element der Mehrwertermittlung. In der Interessenwertung wird die benützte Länge der öffentlichen Strasse abgebildet. Diese Grundsätze gelten auch für das Landwirtschaftsgebiet. Die Berechnung der Beiträge beruht auf dem Flächenprinzip. Abgebildet werden sowohl die Art und das Ausmass der land- und forstwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung (indem nach Kulturen bzw. Bodenqualität differenziert wird) wie auch die Nutzung des Werks durch die landwirtschaftlichen Bauten. Letzteres geschieht in Form von Zuschlägen zur Grundstücksfläche; diese werden mit einem Faktor, der die Intensität der Nutzung und Beanspruchung der zu bewertenden Strasse ausdrückt, multipliziert. Bei der Interessenwertung wird festgestellt, in welchem Ausmass die zu bewertende Strasse für die Bewirtschaftung erforderlich ist (innere Beziehung) und wie weit die Strasse vom fraglichen Grundstück für die Beziehungen nach aussen benutzt wird (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 2.4; GVP 1998 Nr. 30 E. b, je mit Literaturhinweisen).
Ob die von der Perimeterkommission gemäss berichtigtem Beitragsplan vorgenommene und von der Beschwerdegegnerin mit Beschluss vom 30. März 2023 genehmigte Interessenwertung zur Festlegung der Gesamtprozentanteile des Beschwerdeführers an die Un
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terhaltskosten der B._strasse (vgl. Sachverhalt B.b hiervor) rechtmäßig ist, prüft das Verwaltungsgericht mit freier Kognition. Allerdings ist seine Überprüfungsbefugnis auf Rechtsverletzungen und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Als Rechtsverletzungen gelten unter anderem die unrichtige (Nicht-)Anwendung oder die unzutreffende Auslegung eines Rechtssatzes sowie qualifizierte Fehler in der Ermessensausübung, d.h. wenn die Verwaltungsbehörde ihr Ermessen missbraucht bzw. über- oder unterschritten hat. Dem Verwaltungsgericht ist es indessen verwehrt, die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu prüfen (VerwGE B 2024/14 vom 12. August 2024 E. 2.1). Liegt ein Entscheid noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist selbst dann noch keine Rechtsverletzung gegeben, wenn das Ermessen unzweckmäßig gehandhabt wurde (namentlich VerwGE B 2013/166 vom 4. Dezember 2014 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Die Festlegung eines Perimeters beruht auf kommunalem Ermessen. Die Gemeinden sind in diesem Bereich autonom und verfügen bei der Frage, ob und wenn ja in welchem Umfang einem Grundeigentümer ein Sondervorteil zukommt, über einen erheblichen Ermessenspielraum, der vom Verwaltungsgericht zu respektieren ist (VerwGE B 2019/101 vom 27. Februar 2020 E. 2.1 in fine, B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 3.1, je mit Verweis auf GVP 1998 Nr. 30 E. b). Das Verwaltungsgericht darf daher einen Entscheid nur ändern, wenn Rechtsnormen und -grundsätze verletzt werden. Soweit es um die Ausübung pflichtgemässen Ermessens geht, ist ihm dagegen die Korrektur verwehrt. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht eine sachlich haltbare Einschätzung des fraglichen Sondervorteils selbst dann nicht ändert, wenn es eine andere Lösung als ebenso zweckmäßig erachtet oder sogar bevorzugen würde (VerwGE B 2006/157 vom 9. November 2006 E. 5c/aa). Dazu kommt, dass die Vorinstanz vorliegend die Angelegenheit als Fachgericht – bei den beiden nebenamtlichen Mitgliedern handelt es sich um Personen mit besonderen Fachkenntnissen (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, GerG; Art. 1 Abs. 1 und 3 der Verordnung über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.113; Staatskalender des Kantons St. Gallen 2024/25 S. 145) – mit entsprechend weitem technischen Ermessen beurteilt. Das Verwaltungsgericht beschränkt sich deshalb auf die Prüfung, ob die Fachinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 3.1, B 2017/1 vom 22. September 2018 E. 3.1 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
5.1.
Vorliegend handelt es sich bei der B._strasse um eine Gemeindestrasse dritter Klasse,
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welche der Erschliessung von Alpen und Waldungen in der Landwirtschaftszone dient. Der angefochtene Perimeter umfasst zahlreiche Grundstücke, unter anderem dasjenige des Beschwerdeführers. Dass die Liegenschaft des Beschwerdeführers Grundstück-Nr. 0000_ durch (wiederkehrende) Unterhaltsarbeiten an der B.__strasse eine verbesserte bzw. erleichterte und sichergestellte strassenmäßige Erschliessung erfährt und dadurch (mit Blick auf die Nutzungsmöglichkeiten) im Wert steigt, erscheint naheliegend. Daher hat sich der Beschwerdeführer, dem insoweit ein individueller Sondervorteil entsteht, grundsätzlich an den entsprechenden Unterhaltskosten zu beteiligen (vgl. zum Ganzen E. 4.1 und E. 4.2 hiervor), was er vorliegend auch nicht in Zweifel zieht.
Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden und (auch aus Perspektive der Rechtsgleichheit) sachgerecht, dass die Perimeterkommission der Berechnung der Weidefaktoren bei sämtlichen Alpweiden, die vom Beitragsplan erfasst sind, die Normalstösse zugrunde gelegt hat. Gemäss Art. 39 Abs. 1 DZV ist der Normalbesatz der einer nachhaltigen Nutzung entsprechend festgesetzte Tierbesatz. Der Normalbesatz wird in Normalstößen angegeben. Ein Normalstoss (NST) entspricht der Sömmerung einer raufuetterverzehrenden Grossvieheinheit (RGVE) während 100 Tagen (Art. 39 Abs. 2 DZV). Der Kanton setzt für jeden Sömmerungs- oder Gemeinschaftsweidebetrieb den Normalbesatz fest und passt diesen unter bestimmten Voraussetzungen an (vgl. zum Ganzen Art. 40 und Art. 41 DZV). Der Normalbesatz ist grundsätzlich ein tauglicher Indikator für das Mass der möglichen Bewirtschaftung.
Für den Vollzug der Landwirtschaftsgesetzgebung zuständig ist im Kanton St. Gallen das Landwirtschaftsamt (Art. 2 lit. a der Landwirtschaftsverordnung; sGS 610.11, LaV); dieses vollzieht mithin insbesondere die für die Festsetzung der Normalstösse massgeblichen Bestimmungen der DZV. Aus diesem Grund vermögen die Ausführungen des Beschwerdeführers, wonach hinsichtlich der Normalstösse auf die von der Fachkommission für Grundstückschätzung bei seiner Liegenschaft festgelegten (niedrigeren) Werte abzustellen sei, nicht zu verfangen. Dies gilt umso mehr, als dies vom Beschwerdeführer lediglich behauptet und von ihm weder nachgewiesen wird noch in den Akten eine Stütze findet, weshalb er die Folgen der Beweislosigkeit dieses Sachumstands zu tragen hat (vgl. z.B. VerwGE B 2021/31 vom 1. Oktober 2021 E. 3.5.1 in fine). Die Steuerschätzung sagt im Übrigen ohnehin nur mittelbar etwas über die Normalstösse aus.
Was die vom Beschwerdeführer gerügte Berücksichtigung der Strassenlänge anbelangt, ist festzuhalten, dass sich der vom Beitragsplan erfasste Abschnitt der B.__strasse (Perimeterwerk) gemäss Situationsplan (act. 9/10/5) von der Abzweigung der C.__strasse bis zum L.erstreckt. Somit bezieht sich der Unterhaltsperimeter nicht auf die gesamte B.
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strasse, die nach dem M._ bis zur Einmündung in die N.strasse weiterführt (vgl. Geo-portal.ch). Insoweit ist entgegen den vorinstanzlichen Ausführungen grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass bei der Interessenwertung für die Berechnung des Sondervorteils bei den im Beitragsplan erfassten Grundstücken (wie bei einer Stichstrasse) eine Differenzierung hinsichtlich der benützten Länge der Strasse vorgenommen wurde; dies gilt zumindest unter der Annahme, dass die B.-strasse von den Anstössern in erster Linie von der C.-strasse aus befahren wird, und nicht in gleichem Masse von der N.-strasse aus.
Nach dem Gesagten liegen im Rahmen der in diesem Beschwerdeverfahren vorzunehmenden Rechtskontrolle keine Anhaltspunkte dafür vor, dass sich die Perimeterkommission von sachfremden Motiven hätte leiten lassen. Ein Ermessensfehler ist nicht erkennbar. Mit der Vorinstanz ist vielmehr festzuhalten, dass der Perimeter, dessen Festlegung auf erheblichem, vom Verwaltungsgericht zu respektierendem kommunalem Ermessen beruht (vgl. zum Ganzen E. 4.4 hiervor), nachvollziehbar und sachlich begründet bzw. verfasst ist mit der Folge, dass von einer abweichenden Erfassung des Grundstücks des Beschwerdeführers im Unterhaltsperimeter, insbesondere im Zusammenhang mit den Weidefaktoren, mithin einer Korrektur des Beitragsplans, abzusehen ist.
Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Perimeterkommission nach eigenen Festlegungen die ordentlichen jährlichen Unterhaltskosten der B.-strasse auf CHF 10'000 geschätzt hat, wobei 90 % dieser Kosten auf die gemäss Perimeter beitragspflichtigen Grundeigentümer entfielen und die Politische Gemeinde Z. die restlichen 10 % (in Anwendung von Art. 73 Abs. 2 StrG) unter dem Titel «Allgemeingebrauch» zu leisten habe (vgl. act. 9/10/4 [Bericht der Schätzungskommission], S. 4-6). Was den vom Beschwerdeführer zu tragenden Anteil an den gesamten Unterhaltskosten anbelangt, beträgt dieser nach bereinigter Perimeterberechnung 0.5 %, was in absoluten Zahlen einem (geschätzten) jährlichen Unterhaltsbetrag von CHF 45 entspricht (0.5 % von CHF 9'000; vgl. act. 9/10/13 und act. 9/10/14 [Stellungnahme der Perimeterkommission zur Einsprache samt Berechnungstabelle Weidefaktoren und bereinigter Perimeterberechnung]; Sachverhalt Bst. B hiervor). Die Alpweiden, worunter auch die Liegenschaft des Beschwerdeführers teilweise gehört (vgl. Sachverhalt B.a hiervor), wurden im Beitragsplan mit einem Bewertungsfaktor zwischen 0.04 und 0.20 berücksichtigt, wobei für deren Berechnung die aktuell vom LwA festgelegten Normalstösse herangezogen wurden (vgl. act. 9/10/4, a.a.O., S. 7 f.). Würden der Berechnung des Weidefaktors bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers die von ihm aufgrund eigener Berechnung ermittelten Normalstösse (1.95) – und nicht die vom LwA festgelegten Normalstösse (4) – zugrunde gelegt, würde sich der Weidefaktor von 0.19 auf 0.09 reduzieren, was zu 552 Interessenpunkten (0.09 x 18'488 x 33.2 %) und letztlich einem Gesamtprozentanteil des Beschwerdeführers an den Unterhaltskosten ca. 0.33 % (1'155
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[tot. Interessenpunkte der Liegenschaft des Beschwerdeführers] / 355'060 [tot. Interessenpunkte aller vom Beitragsplan erfassten Grundstücke], und nicht von 0.5 %, führen würde (vgl. auch die Berechnungstabellen des Beschwerdeführers in act. 6/1 [Einsprache zum Beitragsplan] und act. 6/2 [Stellungnahahme des Beschwerdeführers zum Vermittlungsvorschlag der Perimeterkommission]). Daraus ergäbe sich eine jährliche Unterhaltslast von ca. CHF 30 (0.33% von CHF 9'000), d.h. eine solche, die im Vergleich zu jener gemäss Beitragsplan von CHF 45 um CHF 15 niedrigerer wäre. Die geringe Differenz zwischen dem Gesamtprozentanteil an den Unterhaltskosten gemäss Beitragsplan (0.5 %) und demjenigen, welchen der Beschwerdeführer aufgrund der eigenen Berechnungen zu tragen bereit wäre (0.33 %), drängt die Annahme eines Ermessensfehlers nicht auf (vgl. ähnlich VerwGE B 2017/24 vom 20. Oktober 2018 E. 3.4.1).
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Mit der Entscheidgebühr wird der Aufwand des Gerichts als Pauschale abgegolten (Art. 4 Abs. 1 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Im vorliegenden Fall erscheint eine Entscheidgebühr in Höhe von CHF 1'500 als angemessen (Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Ziff. 222 GKV). Dieser Betrag ist mit dem vom Beschwerdeführer in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss beglichen.
Zufolge Unterliegens hat der (nicht anwaltlich vertretene) Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 und Art. 98bis VRP). Als Vorinstanz steht dem Staat ebenfalls grundsätzlich kein Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung zu. Gleiches gilt für die Beschwerdegegnerin als erstverfügende Behörde (vgl. VerwGE B 2024/37 vom 24. September 2024 E. 6.2 mit Literatur- und Rechtsprechungshinweisen).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
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Die Beschwerde wird abgewiesen.
Für das Beschwerdeverfahren werden amtliche Kosten in Höhe von CHF 1'500 erhoben. Diese werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss beglichen.
Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
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