Entscheid vom 15. August 2024
Besetzung
Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Harald Jenni, LL.M., Hinterlauben 12, 9000 St. Gallen,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Nichterteilung einer Niederlassungsbewilligung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Nach Art. 34 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (SR 142.20; AIG) kann Ausländerinnen und Ausländern eine Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn sie sich insgesamt mindestens zehn Jahre mit einer Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufgehalten haben, sie während den letzten fünf Jahren ununterbrochen im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung waren (lit. a), keine Widerrufsgründe nach Art. 62 oder 63 Abs. 2 AIG vorliegen (lit. b) und sie integriert sind (lit. c). Als Integrationskriterien gelten unter anderem die Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG). Für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung müssen nach Art. 60 Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (SR 142.201; VZAE, in der Fassung vom 15. August 2018, in Kraft seit 1. Januar 2019; AS 2018 3173 ff.) die Integrationskriterien nach Artikel 58a Absatz 1 AIG erfüllt sein (Abs. 1). Die Art. 77a ff. VZAE konkretisieren die Integrationskriterien und -vorgaben. In Bezug auf das Integrationskriterium Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) verlangt Art. 77d VZAE den Nachweis für Sprachkompetenz in einer Landessprache. Dieser gilt als erbracht, wenn die gesuchstellende Person diese Landessprache als Muttersprache spricht und schreibt oder während mindestens drei Jahren die obligatorische Schule in dieser Landessprache besucht hat (Art. 77d Abs. 1 lit. a und b VZAE). Ansonsten muss eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe in dieser Landessprache besucht worden sein (lit. c) oder ein Sprachnachweis vorgelegt werden, der die Sprachkompetenz bescheinigt und sich auf ein Sprachnachweisverfahren abstützt, das den allgemein anerkannten Qualitätsstandards für Sprachtests entspricht (lit. d). Ein konkretes Niveau wird in Art. 77d VZAE nicht vorgeschrieben. Demgegenüber verlangt Art. 60 Abs. 2 VZAE für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung den Nachweis, dass die Ausländerin oder der Ausländer in der am Wohnort gesprochenen Landessprache über mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A1 verfügt. Dasselbe Niveau wird nach dem Familiennachzug für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung verlangt (vgl. Art. 73b VZAE). Das vom Staatssekretariates für Migration (SEM) erstellte "Merkblatt zum Nachweis von Sprachkompetenzen bei der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (B) oder einer Niederlassungsbewilligung (C) an Drittstaatsangehörige" vom Dezember 2022 (https://www.sem.admin.ch > Publikationen & Services > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich > Anhänge; 3 Aufenthaltsregelung > Merkblatt zum Nachweis von Sprachkompetenzen) verweist auf S. 2 Fn. 5 auf eine vom SEM erstellte Liste der anerkannten Sprachzertifikate. Die zuständige Behörde berücksichtigt nach Art. 77f VZAE die persönlichen Verhältnisse der Ausländerin oder des Ausländers angemessen bei der Beurteilung der Integrationskriterien nach Artikel 58a Absatz 1 Buchstaben c und d AIG. Eine Abweichung von diesen Integrationskriterien ist möglich, wenn die Ausländerin oder der Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann aufgrund einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a), einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b) oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (lit. c).
Im angefochtenen Entscheid ging die Vorinstanz davon aus, dass die Beschwerdeführerin in der an ihrem Wohnort gesprochenen Landessprache über mündliche Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A1, nicht jedoch über ein anerkanntes Zertifikat betreffend das Referenzniveau A2 verfügt. Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin als Ausnahmegründe geltend gemachten Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben sowie Erwerbsarmut (Art. 77f lit. c VZAE) legte sie dar, mit Blick auf das Alter der Kinder erscheine es nachvollziehbar, dass es für eine zumindest teilweise Alleinerziehende und zugleich Teilzeiterwerbstätige nicht einfach gewesen sein dürfte, Zeit für einen Sprachkurs aufzubringen. Nach Lage der Akten seien ihre finanziellen Verhältnisse bescheiden gewesen. Offen bleibe, weshalb sich die Beschwerdeführerin die Sprachkompetenzen nicht vor der Geburt des jüngsten Kindes (2010) angeeignet habe, als die beiden älteren Kinder dem Kleinkindalter bereits entwachsen gewesen seien und somit auch eine verstärkte Ausschöpfung der Arbeitskraft erschienen sei. Unklar sei zudem, weshalb sie die Kurse nicht in den vergangenen Jahren nachgeholt habe, obwohl auch das jüngste Kind seit Jahren nicht mehr derselben Fürsorge bedürfe wie ein Kleinkind. Es könne sodann kaum von Erwerbsarmut ausgegangen werden, wenn sie mit ihrem Einkommen seit Jahren den eigenen sowie den Lebensunterhalt ihres jüngsten Kindes bestreiten und sich für den Arbeitsweg ein Motorfahrzeug leisten könne. Dagegen spreche auch, dass sie sich 2014 sowie im Januar 2023 (act. G 8/9 S. 322 f.) für Kurse angemeldet, Kursgebühren beglichen und die mündliche A1-Prüfung am 25. März 2023 erfolgreich absolviert habe. Sodann erscheine es nicht nachvollziehbar, weshalb es zu keinem Zeitpunkt möglich gewesen sein solle, sich zumindest die Grundkenntnisse der am Wohnort gesprochenen Landessprache anzueignen. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin bloss drei Jahre die Grundschule besucht habe, belege keine besondere Lernschwäche. Mit dieser Vorbildung seien die Voraussetzungen für das Erlernen einer Sprache wohl nicht ideal gewesen, was jedoch nicht dazu führe, dass vom Erfordernis des Nachweises der Sprachkompetenzen abgewichen werden könne (vgl. BGer 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021 E. 6.6.1). Einen anderen Schluss zu ziehen würde bedeuten, bei Personen mit geringer Schulbildung von den Voraussetzungen der sprachlichen Integration pauschal abzusehen. Obschon der Beschwerdeführerin zugute zu halten sei, dass sie der französischen Sprache mächtig zu sein scheine, vermöge dies ihre nicht ausreichenden Sprachkenntnisse zumindest in einem Grossteil der deutschsprachigen Schweiz mit Blick auf den Wortlaut von Art. 60 Abs. 2 VZAE, wonach sich die Sprachkompetenzen auf die am Wohnort gesprochene Landessprache beziehen müssten, nicht aufzuwiegen. Mangelhafte Kenntnisse der am Wohnort gesprochenen Landessprache könnten nach einem 26jährigen Aufenthalt in der Schweiz, bei gleichzeitiger Abwesenheit einer kognitiven Einschränkung, nicht als unverschuldet (BGer 2C_1040/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.1) betrachtet werden (act. G 2 S. 6 f.).
Die Beschwerdeführerin wendet ein, bei der Beurteilung der Integration sei zu berücksichtigen, dass sie als alleinstehende Mutter zweier Kinder vor dem Bürgerkrieg in Z.__ in die Schweiz geflohen sei, in Z.__ nur eine dreijährige Grundschule besucht habe (mehr hätten die finanziellen Verhältnisse ihrer Eltern nicht erlaubt) und sie in der Schweiz die Lebenshaltungskosten von sich und ihren drei Kindern nicht selber habe decken können, obwohl sie vollzeitlich erwerbstätig gewesen sei. Dem Merkblatt des SEM zum Nachweis der Sprachkompetenzen komme keine Gesetzes- oder Verordnungskraft zu. Der Umstand, dass der auf der Liste des SEM aufgeführte Sprachenpass anders als die auf der Liste nicht aufgeführte Bestätigung des Sprachenzentrums B.__ für die Beschwerdeführerin nur mündliche Sprachkompetenzen A1 angebe, belege noch nicht, dass ihre Sprachkompetenzen nicht den Anforderungen von Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG genügten. Offenbar würden verschiedene Sprachinstitute den bestehenden Ermessensspielraum unterschiedlich streng nutzen. Die Beschwerdeführerin sei bei der aktuellen Arbeitgeberin im Bereich Hauswirtschaft tätig. In dieser Funktion müsse sie mit dem Klinikpersonal sowie mit Patienten und Besuchern sprechen können. Allein schon die Tatsache der Anstellung der Beschwerdeführerin in der Klinik C.__ und erst recht die schrittweise Erhöhung des Pensums auf 100 % würden darauf schliessen lassen, dass sie das gemäss Art. 60 Abs. 2 VZAE verlangte Anforderungsniveau erfülle. Angesichts der Angaben im Zwischenzeugnis (act. G 3 Beilage 4) sei es nicht nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin das Anforderungsniveau A2 mündlich und A1 schriftlich nicht erfüllen solle. Sie habe vielmehr das erforderliche Sprachniveau gemessen an den Anforderungen des Berufslebens tatsächlich deutlich erfüllt. Von den verlangten Sprachkompetenzen seien sodann Ausnahmen zu machen, wenn – wie bei der Beschwerdeführerin – persönliche Umstände im Sinn von Art. 77f lit. c VZAE vorlägen. Sie habe in Z.__ nur eine dreijährige Grundschulbildung genossen, weshalb von ihr keine hohe Sprachkompetenz erwartet werden könne. Nach ihrer Flucht in die Schweiz habe die Beschwerdeführerin zudem immer vollzeitlich und vor allem auch zu Randzeiten gearbeitet und daneben ihre Kinder betreut. So habe sie nur beschränkte Kapazitäten für ein Sprachstudium gehabt. Als im Niedriglohnsegment Tätige habe sie auch kein Einkommen erzielen können, um teure Sprachkurse zu bezahlen. Trotzdem habe sie im Rahmen ihrer Möglichkeiten zur Verbesserung der Sprachkenntnisse Kurse besucht. Für den Privat- und Berufsalltag würden sich die inzwischen erworbenen Kenntnisse als ausreichend erweisen. Sie habe die alltäglichen und weniger alltäglichen Umstände des Lebens immer ohne Beizug eines Übersetzers gemeistert. Das heisse, sie sei nicht nur alleine einkaufen gegangen, sondern auch allein zum Migrationsamt, zum Arzt oder zum Rechtsanwalt, ohne einen Übersetzer mitzunehmen (auch nicht ihre Kinder). Auch eine ungenügende Schulbildung könne ein Grund sein, von den grundsätzlich erforderlichen Sprachkompetenzen abzuweichen. Auf ein Auto sei sie für die Erwerbstätigkeit in der Klinik C.__ zwingend angewiesen. Die früheste Zugverbindung ermögliche eine Ankunft in C.__ um 6.16 Uhr. Da sie aber bereits um 6 Uhr mit der Arbeit beginnen müsse, habe die Arbeitgeberin für die Erhöhung des Pensums die Anschaffung eines Autos verlangt. Es sei stossend, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine Erwerbsarmut abspreche, weil sie erstens den Lebensunterhalt von sich und ihrer Familie seit längerem selbst finanziere und zweitens ein Auto angeschafft habe, um eine bessere Anstellung zu erhalten, ihr m.a.W. die erfolgreiche wirtschaftliche Integration vorhalte. Die Beschwerdeführerin verstehe und spreche auch Französisch als Landessprache der Schweiz. Werde die eingeschränkte Beherrschung der deutschen Sprache zum Grund genommen, ihr die Niederlassungsbewilligung zu verweigern, bedeute dies, dass Ausländerinnen mit beschränkter Schulbildung und fehlender Berufsausbildung kaum je eine Niederlassungsbewilligung erhalten könnten, auch wenn sie sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten noch so stark integrieren würden (act. G 1).
Wie dargelegt, verlangt der gestützt auf Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG erlassene Art. 60 Abs. 2 VZAE für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung den Nachweis von Sprachkompetenzen in der am Wohnort gesprochenen Landessprache auf dem Referenzniveau A1 (schriftlich) bzw. A2 (mündlich). Die Sprachniveaus entsprechen jenen des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen (GER; vgl. Antwort auf Frage 8 der vom SEM erstellten "FAQ – Fragen und Antworten zur Liste der anerkannten Sprachzertifikate zum Nachweis der Sprachkompetenzen im Rahmen von ausländer- und bürgerrechtlichen Verfahren", abrufbar unter https://www.sem.admin.ch > Integration & Einbürgerung > Mein Beitrag zur Integration > als Zugewanderte > Sprachanforderungen; Stand: 26. Juli 2024). Die Niveaus A1 und A2 decken die elementare Sprachverwendung ab. Das Niveau A1 wird wie folgt umschrieben: Vertraute, alltägliche Ausdrücke und ganz einfache Sätze verstehen und verwenden, die auf die Befriedigung konkreter Bedürfnisse zielen. Sich und andere vorstellen und anderen Leuten Fragen zu ihrer Person stellen und auf Fragen dieser Art Antwort geben. Sich auf einfache Art verständigen, wenn die Gesprächspartnerinnen oder Gesprächspartner langsam und deutlich sprechen und bereit sind, zu helfen. Die Umschreibung des Niveaus A2 lautet wie folgt: Sätze und häufig gebrauchte Ausdrücke verstehen, die mit Bereichen von ganz unmittelbarer Bedeutung zusammenhängen (z.B. Informationen zur Person und zur Familie, Einkaufen, Arbeit, nähere Umgebung). Verständigung in einfachen, routinemässigen Situationen, in denen es um einen einfachen und direkten Austausch von Informationen über vertraute und geläufige Dinge geht. Mit einfachen Mitteln die eigene Herkunft und Ausbildung, die direkte Umgebung und Dinge im Zusammenhang mit unmittelbaren Bedürfnissen beschreiben (https://www.europaeischer-referenzrahmen.de; Stand: 26. Juli 2024).
Die relativ allgemein gehaltene Umschreibung der Sprachniveaus macht deutlich, dass bei der Beurteilung der Sprachkompetenz ein erheblicher Ermessensspielraum besteht. Die Beschwerdeführerin verfügt zum einen über das "Diplom Deutsch Niveau A2" des Sprachenzentrums B.__ vom 19. Januar 2015 mit dem Prädikat "Sehr gut" (act. G 8/9 S. 217 und 322), welches auf der erwähnten "Liste der anerkannten Sprachzertifikate" des SEM nicht aufgeführt ist, sowie zum anderen über den am 20. April 2023 ausgestellten Sprachenpass (fide-Test; act. G 8/9 S. 336) für das Niveau A1 (deutsch mündlich), welcher in der Liste des SEM enthalten ist. Mithin kann die Beschwerdeführerin in der an ihrem Wohn-ort gesprochenen Landessprache – in einer vom SEM anerkannten Form – lediglich mündliche Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A1 belegen; über ein vom SEM anerkanntes Zertifikat betreffend mündliche Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A2 bzw. schriftliche Sprachkompetenz auf dem Niveau A1 verfügt sie nicht.
Die in Art. 77d Abs. 1 lit. d VZAE enthaltene Forderung, den Nachweis der Deutschkenntnisse mit einem Sprachnachweis in einem anerkannten Testverfahren zu erbringen, dient der rechtsgleichen und praktikablen Praxis im Bürgerrecht und im Ausländerrecht. Mit der Voraussetzung, ein bestimmtes Niveau des GER zu erreichen, soll ein objektivierter Massstab festgesetzt werden (BGE 148 I 271 E. 5.2). Die Testverfahren sollen internationalen Testgütekriterien entsprechen, um möglichst verlässliche Aussagen zu den Sprachkompetenzen von Gesuchstellern zu ermöglichen (vgl. Urteil 100.2019.114U des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 4. Februar 2021 E. 5.2 f.; BGE 148 I 271 E. 5.2). Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass dem Erwerb von Sprachkompetenzen bei der Integration eine Schlüsselfunktion zukommt. Die Anforderungen an die Sprachkompetenzen werden umso höher angesetzt, je mehr Rechte mit dem angestrebten Status verliehen werden (vgl. Staatssekretariat für Migration SEM, Erläuternder Bericht vom 7. November 2017 zur Änderung der VZAE, S. 8; mit Hinweisen auf die Gesetzesmaterialen ferner BGer 2C_1030/2020 vom 8. Dezember 2021 E. 5.3.1).
Nach Lage der Akten war die Beschwerdeführerin in den Jahren ab 2003 neben der Betreuung der 1995, 1997 und 2010 geborenen Kinder durchgehend erwerbstätig (vgl. act. G 8/9 S. 93, 108, 117, 161, 179, 204, 212, 234, 254, 266, 305, 310, 316). Zeitweise war ein Sozialhilfebezug zur Deckung der Lebenshaltungskosten notwendig (act. G 8/9 S. 134, 142, 219). In der Klinik C.__ war sie im Jahr 2022 – neben einer weiteren Teilzeittätigkeit (act. G 8/9 S. 317) – zunächst im Umfang von 40 % beschäftigt. Per 1. Mai 2023 wurde das Pensum auf 80 % und per 1. Mai 2024 auf 100 % erhöht. Die dortige Tätigkeit im Bereich Hauswirtschaft erfordert nach Lage der Akten Sprachkenntnisse bzw. die Kommunikation mit dem Klinikpersonal sowie mit Patienten und Besuchern. Die Arbeitgeberin bescheinigte ihr unter anderem, dass sie in Gesprächen klar kommuniziere und es gut verstehe, auch andere Meinungen und Standpunkte einzubeziehen. Zu ihren Stärken gehöre vorbildliche Teamfähigkeit. Ausserdem gebe und fördere sie konstruktives Feedback. Mit grossem Engagement gebe sie ihr Wissen und ihre Informationen gut verständlich an ihr Team und ihre Vorgesetzten weiter. Dem Tätigkeitsbeschrieb ist sodann zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin als Spezialaufgabe u.a. neue Mitarbeitende fachlich einzuführen hat (vgl. act. G 3 Beilagen 3 und 4). Diese Gegebenheiten am Arbeitsplatz bestätigen Sprachkompetenz der Beschwerdeführerin in dem für die Tätigkeit erforderlichen Umfang. Sie vermögen indes nicht in der erforderlichen Weise zu belegen, dass die Beschwerdeführerin in der Lage ist, schriftlich auf Niveau A1 und mündlich auf Niveau A2 in deutscher Sprache zu kommunizieren.
Zu klären ist, inwiefern bei der Beurteilung der Integration bzw. der Festlegung der Sprachkompetenzen der Beschwerdeführerin anderen gewichtigen persönlichen Umständen im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG und Art. 77f lit. c VZAE Rechnung zu tragen ist. Die Aufzählung der Tatbestände in Art. 77f lit. c VZAE, die eine Abweichung von den Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG gestatten, ist nicht abschliessend. Die Beschwerdeführerin absolvierte lediglich eine dreijährige Grundschulbildung (in portugiesischer Sprache). Von daher wurde im Kindesalter die Entwicklung der Fähigkeit zum Erlernen einer weiteren Sprache nicht gerade begünstigt. Hieraus lässt sich indes für sich allein eine ausgeprägte Lern-, Lese- oder Schreibschwäche (im Sinn von Art. 77f lit. c Ziff. 1 VZAE) nicht ableiten bzw. belegen; eine solche wird überdies auch nicht konkret behauptet. Auch ergeben sich aus den Akten keine anderweitigen Anhaltspunkte für eine Lernschwäche, wie etwa ärztliche Bescheinigungen oder aktenkundiges mehrfaches Durchfallen bei Deutschprüfungen.
Die Beschwerdeführerin erledigt in der Schweiz nach Lage der Akten ihren in deutscher Sprache stattfindenden Alltag in den meisten Belangen eigenständig und konnte gut im Erwerbsleben Fuss fassen. Nicht zuletzt trug sie durch die Begleitung und Betreuung ihrer Kinder im Alltag ihren Teil zu deren Integration in der Schweiz und damit auch dazu bei, dass die Kinder die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten. Zu beachten ist im Weiteren, dass die Beschwerdeführerin offenbar Französisch als Landessprache der Schweiz (Art. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) versteht und spricht, wobei es sich dabei allerdings nicht um die an ihrem Wohnort gesprochene Landessprache handelt (vgl. dazu BGE 148 I 271 E. 4.5).
Trotz der geschilderten Gegebenheiten wäre es der Beschwerdeführerin, was den für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung C verlangten Sprachnachweis betrifft, zumutbar gewesen, die für dessen Erlangen nötigen Kurse in den vergangenen Jahren zu absolvieren, zumal das jüngste Kind (Jahrgang 2010) seit längerer Zeit nicht mehr derselben Betreuung (im Sinn von Art. 77*f* lit. c Ziff. 3 VZAE) bedurfte wie im Kleinkindalter (vgl. dazu BGer 2C_867/2020 vom 13. Januar 2021 E. 4.3.2). Es kann sodann bei ihr insofern nicht von Erwerbsarmut (im Sinn von Art. 77f lit. c Ziff. 2 VZAE) ausgegangen werden, als sie mit dem von ihr erzielten Bruttoeinkommen von CHF 58'812 (CHF 4'524 x 13; act. G 8/9 S. 374) nicht am Existenzminimum lebt und den eigenen sowie den Lebensunterhalt ihres jüngsten Kindes bestreiten kann. Andere gewichtige persönliche Umstände im Sinn von Art. 77*f* lit. c VZAE, die der Beschwerdeführerin das Erlangen des Sprachnachweises verunmöglichen oder in unzumutbarer Weise erschweren, werden weder geltend gemacht noch sind solche ersichtlich. Der angefochtene Entscheid und die ihm zugrundeliegende Verfügung lassen sich somit nicht beanstanden.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht: