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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2024/64 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 25.02.2025 Entscheiddatum: 06.12.2024
Gewerbebewilligung, Wirtschaftsfreiheit; Art. 27 Abs. 1 BV. Die Beschwerdeführerin hat sich mit ihrem Fahrgeschäft «Enterprise» um einen Stand-platz am Herbstjahrmarkt 2023 beworben. Die Stadtpolizei St. Gallen hat ihr Angebot nicht berücksichtigt und ihr die Kosten der Verfügung auferlegt. Das Volkswirtschaftsdepartement hat den Rekurs, soweit es auf ihn eintrat, abgelehnt. Es stellte jedoch die Verletzung von Verfahrensrechten der Beschwerdeführerin durch die Stadtpolizei fest. Es auferlegte deshalb der Stadt die Verfahrenskosten und verpflichtete sie, die Beschwerdeführerin für ihre Vertretungskosten zu entschädigen. Das Verwaltungsgericht heisst die von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde, soweit es darauf eintritt, gut, stellt die Rechtswidrigkeit des Rekursentscheids fest und hebt die Kostenauflage im erstinstanzlichen Verfahren auf. Die Stadtpolizei hat sich bei der Behandlung und Abweisung des Gesuchs zwar an zahlreichen sachlichen und damit mit Blick auf die Gleichbehandlung der Marktteilnehmer zulässigen Kriterien ausgerichtet. Sie hat jedoch diese Kriterien nicht konkret und nachprüfbar in Verbindung gebracht mit den schliesslich berücksichtigten Fahrgeschäften, der nicht berücksichtigten «Enterprise» der Beschwerdeführerin und gegebenenfalls weiteren nichtberücksichtigten Fahrgeschäften. Weil es ihr damit nicht gelingt, die Rechtmäßigkeit des Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin darzutun, ist auf eine unzulässige Benachteiligung der Beschwerdeführerin zu schliessen. (Verwaltungsgericht, B 2024/64)
Entscheid siehe pdf.
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Kanton St.Gallen Gerichte
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Abteilung II
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Lendfers und Reiter, Verwaltungsrichter Zogg und Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer, a.o. Gerichtsschreiber Selle
Geschäftsnr.
B 2024/64
Verfahrensbeteiligte
Ruth Buser, Zürcherstrasse 240, 9004 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwälte lic. iur. Marc Weber und M.A. HSG in Law Sandro Morelli, Weber Noser von Gleichenstein, Waisenhausstrasse 14, 9000 St. Gallen,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde St. Gallen, vertreten durch den Stadtrat,
9001 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Standplatzvergabe für den Herbstjahrmarkt 2023
B 2024/64
Im Jahr 2023 fand vom 12. bis 22. Oktober die 80. OLMA (Schweizer Messe für Landwirtschaft und Ernährung) statt. Angrenzend an das Messeareal – auf dem Spelteriniplatz, dem Blumenauplatz sowie dem Gelände rund um die Pädagogische Hochschule und das Spelterinischulhaus – wurde gleichzeitig der Herbstjahrmarkt durchgeführt. Mit Gesuch vom 12. Oktober 2022 hatte sich Ruth Buser – Betreiberin eines im Handelsregister nicht eingetragenen und auch nicht mit einer Mehrwertsteuernummer erfassten Einzelunternehmens (UID-Nr. CHE-212.940.00) – für den besagten Herbstjahrmarkt bei der Stadtpolizei St. Gallen (nachfolgend: Stadtpolizei) um einen Standplatz für das Fahrgeschäft «Enterprise» beworben.
Mit formlosem Schreiben vom 3. März 2023 erteilte die Stadtpolizei Ruth Buser eine Absage für die Teilnahme bzw. Zuweisung eines Standplatzes am Herbstjahrmarkt 2023. Am 17. März 2023 ersuchte Ruth Buser – zwischenzeitlich anwaltlich vertreten – die Stadtpolizei schriftlich um Erlass einer anfechtbaren Verfügung hinsichtlich des abschlägigen Bewilligungsentscheids. Daraufhin stellte die Stadtpolizei mit Verfügung vom 24. März 2023 fest, dass das Gesuch Ruth Busers um Bewilligung der Nutzung des öffentlichen Grundes für das Fahrgeschäft «Enterprise» anlässlich des Herbstjahrmarkts 2023 abgelehnt werde; Ruth Buser wurde für diese Verfügung eine Gebühr von CHF 500 auferlegt.
Gegen die Verfügung der Stadtpolizei erhob Ruth Buser mit Eingabe vom 5. April 2023 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement. Sie beantragte unter anderem die Aufhebung der Verfügung und die Erteilung einer Bewilligung für den Betrieb des Fahrgeschäfts «Enterprise» am Herbstjahrmarkt 2023. Eventualiter sei die Verfügung der Stadtpolizei aufzuheben und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an diese zurückzuweisen.
Mit Entscheid vom 11. März 2024 wies das Volkswirtschaftsdepartement den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat (Ziff. 1 des Entscheiddispositivs). Aufgrund festgestellter Verletzungen von Verfahrensvorschriften auferlegte es die Entscheidgebühr von CHF 2'000 jedoch der politischen Gemeinde St. Gallen und verpflichtete diese, Ruth Buser ausseramtlich mit insgesamt CHF 3'640 zu entschädigen (Ziff. 2a und 3 des Entscheiddispositivs).
Gegen den Rekursentscheid des Volkswirtschaftsdepartements (nachfolgend: Vorinstanz)
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vom 11. März 2024 erhob Ruth Buser (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 10. April 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung von Ziff. 1 des Dispositivs des vorinstanzlichen Entscheids (Antragsziff. 1) sowie die Feststellung, dass die abschlägige Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 und die Vergabepraxis der Stadtpolizei gegen Gesetz und Verfassung – insbesondere gegen die Wirtschaftsfreiheit, das Strassengesetz des Kantons St. Gallen und das Polizeireglement der Stadt St. Gallen – verstoßen (Antragsziff. 2); die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens seien dem Verfahrensausgang entsprechend neu zu verlegen (Antragsziff. 3). Eventualiter sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Antragsziff. 4). Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. Mehrwertsteuer) zu Lasten der Stadt St. Gallen (Antragsziff. 5).
b.
Mit Vernehmlassung vom 6. Mai 2024 beantragte die Vorinstanz mit Verweis auf die Ausführungen in ihrem Entscheid vom 11. März 2024 die Abweisung der Beschwerde und überwies dem Verwaltungsgericht die Akten. Mit Beschwerdeantwort vom 10. Juni 2024 stellte die politische Gemeinde St. Gallen (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) den Antrag, die Beschwerde sei unter Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz zu bestätigen. Die Beschwerdeführerin hielt mit Schreiben vom 12. Juni 2024 an ihren Beschwerdeausführungen fest und verzichtete auf eine (weitere) Stellungnahme.
c.
Mit Eingabe vom 3. Oktober 2024 zeigte die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht an, dass die Vorinstanz mit Entscheid vom 30. September 2024 einen Rekurs der Beschwerdeführerin betreffend die Vergabe von Standplätzen am Herbstjahmarkt 2024 bei grundsätzlich gleichgelagertem Sachverhalt gutgeheissen und die Sache zur neuen Beurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen habe.
d.
Am 6. Dezember 2024 hat das Verwaltungsgericht in der Beschwerdeangelegenheit eine mündliche und öffentliche Verhandlung durchgeführt. Daran nahmen die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin, RA Marc Weber und RA Sandro Morelli, die Beschwerdegegnerin (vertreten durch Andreas Vögeli, Rechtskonsulent der Stadt St. Gallen) und die Vorinstanz (vertreten durch Stefan Wehrle, Leiter des Rechtsdienstes des Volkswirtschaftsdepartementes) teil. Im Rahmen der Verhandlung wurde Walter Schweizer, Leiter Bewilligungen und 1. Kommandant Stellvertreter der St. Galler Stadtpolizei, befragt.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.1.
Für die Beurteilung der Beschwerde vom 10. April 2024 ist das Verwaltungsgericht zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).
1.2.
Die Beantwortung der sich vorliegend in der Hauptsache stellenden Rechtsfrage (betreffend die Rechtswidrigkeit der Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023) kann für die Praxis wegleitend sein, namentlich mit Blick auf die künftige Beurteilung gleichartiger Fälle durch die Beschwerdegegnerin bzw. die Stadtpolizei (vgl. auch E. 1.3.3 hiernach). Darüber hinaus ist die Behandlung dieser Frage für die Lösung des konkreten Falls erheblich. Insoweit handelt es sich dabei um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung (vgl. etwa BGE 146 II 276 E. 1.2.1), weshalb dieser Entscheid gestützt auf Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 4 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1; GerG) in Fünferbesetzung ergeht.
1.3.
Nach Art. 64 i.V.m. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerdeerhebung berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, bedarf vorliegend näherer Prüfung.
Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag, es sei festzustellen, dass die abschlägige Verfügung vom 24. März 2023 und die Vergabepraxis der Stadtpolizei rechtswidrig seien (vgl. act. 1 [Beschwerde], S. 2, Antragsziff. 2).
1.3.1.
Nach der Rechtsprechung muss das von Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 VRP geforderte schutzwürdige Interesse aktuell sein (vgl. hierzu neben vielen anderen VerwGE B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2 mit Literaturhinweisen; dasselbe gilt im Bereich der Bundesrechtspflege, vgl. BGE 141 II 14 E. 4.4; zum Begriff des «schutzwürdigen Interesses» siehe z.B. BGer 9C_416/2023 vom 16. Mai 2024 [zur amtlichen Publikation vorgesehen] E. 2.2.2 und die dort zitierte Rechtsprechung). Vom Erfordernis eines aktuellen Interesses ist indes – insbesondere auch mit Blick auf die Einheit des Verfahrens (Art. 111 des Gesetzes über das Bundesgericht; SR 173.110, BGG [in Verbindung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 BGG]; vgl. BGer 2C_507/2022 vom 18. Februar 2023 E. 5.4 mit Hinweisen) – ausnahmsweise abzusehen, wenn die mit der Beschwerde aufgeworfenen
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Fragen von grundsätzlicher Bedeutung sind und sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall eine rechtzeitige richterliche Prüfung stattfinden könnte. Zudem muss deren Beantwortung im öffentlichen Interesse liegen. Die nachträgliche Überprüfung einer gegenstandslos gewordenen Anordnung hat sich auf die in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erneut stellenden Streitfragen zu beschränken; die Rechtsmittelinstanz beurteilt, unter Ausblendung der zufälligen Modalitäten des obsolet gewordenen Falls, die streitigen Grundsatzfragen, wobei sich der Klärungsbedarf aber aufgrund der individuellen, potentiell wiederholbaren Situation der beschwerdeführenden Partei bestimmt (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2023/259 vom 11. März 2024 E. 1.3, B 2018/97 vom 16. März 2019 E. 1, je mit Verweis auf BGE 131 II 670 E. 1.2; BGE 100 Ia 392 E. 1b betreffend die Verweigerung einer Demonstrationsbewilligung; ferner VerwGE B 2018/112 vom 10. Dezember 2018 E. 1.2; BGE 136 II 101 = Pra 99 [2010] Nr. 94 E. 1.1; BGer 8C_154/2023 vom 23. August 2023 E. 1.3.2 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung; ferner GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRP], Praxiskommentar, 2020, Rz. 15 zu Art. 45).
Feststellungsbegehren sind – auch wenn deren Zulässigkeit im VRP nicht geregelt ist – praxisgemäß möglich. Sie sind gegenüber Leistungsbegehren grundsätzlich subsidiärer Natur und setzen ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches (Feststellungs-)Interesse voraus. Ein solches Interesse fehlt namentlich dann, wenn das Rechtsschutzinteresse der beschwerdeführenden Partei durch ein rechtsgestaltendes Urteil gewahrt werden kann oder wenn die gestellten Begehren keine konkreten Rechte und Pflichten, sondern abstrakte und theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand haben (vgl. VerwGE B 2018/112 vom 10. Dezember 2018 E. 1.2, B 2014/41 vom 25. August 2015 E. 1.3; GVP 2008 Nr. 1 E. 1.2.2 mit Verweis auf BGE 128 V 48 E. 3a; BGE 126 II 300 E. 2c, 137 II 199 E. 6.5; BGer 2C_2023 vom 12. Juni 2023 E. 1.3, je mit weiteren Hinweisen).
Vorliegend hat der Herbstjahrmarkt 2023 ohne die Beschwerdeführerin stattgefunden. Deren Teilnahme bzw. die Vergabe des gewünschten Standplatzes für den Betrieb ihres Fahrgeschäfts «Enterprise» kann deshalb mit dem vorliegenden Rechtsmittel nicht mehr erwirkt werden. Einem Gestaltungsbegehren auf eine entsprechende Bewilligungserteilung würde das schutzwürdige aktuelle Rechtsschutzinteresse abgeben. Demnach und mit Blick darauf, dass sich die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen betreffend das Prozedere zur Vergabe von Standplätzen am alljährlich wiederkehrenden Herbstjahrmarkt mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in Zukunft zumindest ähnlich wieder stellen könnten, ohne dass aufgrund der zeitlichen Verhältnisse im Einzelfall eine rechtzeitige richterliche
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Prüfung möglich wäre, kann vorliegend auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses ausnahmsweise verzichtet werden. Dies gilt umso mehr, als die Klärung der erwähnten Fragen mit Blick auf die Erteilung künftiger Bewilligungen bzw. Zuteilung von Schaustellungsplätzen am Herbstjahrmarkt – nicht nur für die Beschwerdeführerin, sondern für jede Person, die sich um eine Schaustellung am Jahrmarkt bewirbt – von erheblicher wirtschaftlicher Tragweite ist, und ein grundrechtskonformes Vergabeverfahren offenkundig auch im öffentlichen Interesse liegt. Aus diesen Gründen ist das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihres (Feststellungs-)Begehrens betreffend die Rechtswidrigkeit der Feststellungsverfügung vom 24. März 2023 ausgewiesen. Daran ändert auch nichts, dass die Vorinstanz in Bezug auf den Herbstjahrmarkt 2024 zwischenzeitlich einen weiteren Entscheid getroffen hat, der ähnliche Fragen zum Gegenstand hatte, und ebenso wenig, dass sie hierbei einen – im Vergleich zum hier angefochtenen Rekursentscheid – anderslautenden Entscheid gefällt und auf Rückweisung entschieden hat; im Gegenteil drängt sich gerade für die derzeit durchgeführte weitere Prüfung der Sache durch die Stadtpolizei auf, kantonal letztinstanzlich gewisse Leitplanken zu setzen.
Was die anbegehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Praxis der Stadtpolizei bei der Vergabe von Standplätzen am Herbstjahrmarkt anbelangt, ist das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses im Sinne der vorerwähnten (vgl. E. 1.2.1 hiervor) Rechtsprechung hingegen zu verneinen. Es ist nicht ersichtlich, welcher drohende praktische Nachteil durch die Gutheissung dieses Rechtsbegehrens zu Gunsten der Beschwerdeführerin konkret abgewendet werden sollte, was ihrerseits auch nicht dargetan wird. Da eine Beschwerde nicht dazu dient, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit staatlichen Handelns zu überprüfen, sondern der beschwerdeführenden Partei einen praktischen Vorteil verschaffen soll (VerwGE B 2024/108 vom 12. August 2024 E. 2.4 mit Verweis auf BGE 141 II 14 E. 4.4, 141 II 307 E. 6.2), genügt ein bloss abstraktes Interesse der Beschwerdeführerin an der richtigen Anwendung des Rechts nicht, um die Beschwerdelegitimation zu begründen, zumal Letztere – so ausdrücklich der Wortlaut von Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 VRP – ein «eigenes», d.h. persönliches, Interesse voraussetzt (vgl. auch BGE 133 II 249 E. 1.3.2 mit Hinweisen). Dies gilt umso mehr, als es in diesem Beschwerdeverfahren nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein kann, sämtliche Fragen umfassend zu überprüfen, die sich aus verfassungs- und gesetzesrechtlicher Sicht im Zusammenhang mit der Verwaltungspraxis der Stadtpolizei bei der Standplatzvergabe theoretisch stellen könnten (vgl. explizit act. 1, a.a.O., S. 2, Antragsziff. 2, wonach festzustellen sei, dass «[...] die Vergabepraxis [...] gegen Gesetz und Verfassung [...] verstösst»).
Soweit die Beschwerdeführerin mit ihrem Feststellungsbegehren darauf abzielt, die Verga
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bepraxis der Stadtpolizei als zuständiger Bewilligungsbehörde für die Zuteilung von Standplätzen an den St. Galler Jahrmärkten einer abstrakten gerichtlichen Beurteilung zu unterziehen, verlässt sie mithin die Verfolgung eigener schutzwürdiger Interessen, weshalb auf ihr Begehren nicht einzutreten ist. Ein solches Anliegen könnte die Beschwerdeführerin allenfalls im Rahmen einer aufsichtsrechtlichen Anzeige (vgl. Art. 162 Abs. 1 i.V.m. Art. 155 ff. des Gemeindegesetzes [sGS 151.2, GG]) geltend machen (vgl. auch Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP und GVP 2002 Nr. 73 hierzu; ausführlich zur Aufsichtsbeschwerde M. BERTSCHI, in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRP], 3. Aufl., 2014, Rz. 61 ff., insbesondere Rz. 65 ff. zu Vorbem. zu §§ 19-28a).
Nach dem Gesagten ist auf das Begehren der Beschwerdeführerin einzutreten, es sei festzustellen, dass die abschlägige Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 rechtswidrig sei (vgl. E. 1.3.3 hiervor), nicht jedoch auf ihren Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Vergabepraxis der Stadtpolizei im Zusammenhang mit der Zuteilung von Standplätzen an den St. Galler Jahresmärkten (vgl. E. 1.3.4 hiervor).
Im Übrigen wurde die Beschwerde gegen den vorinstanzlichen Entscheid mit Eingabe vom 10. April 2024 rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt zudem in formeller sowie inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist (unter dem eben [vgl. E. 1.3.5 hiervor] erwähnten Vorbehalt) einzutreten.
Wie ausgeführt, verlangt die Beschwerdeführerin in der Hauptsache die Feststellung der Rechtswidrigkeit der abschlägigen Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023. Dieser Antrag ist nach ihrer Auffassung allein schon aufgrund der im vorinstanzlichen Entscheid anerkannten Gehörsverletzungen im Rahmen des erstinstanzlichen Bewilligungsverfahrens gutzuheissen.
Das Argument der Beschwerdeführerin verfängt nicht. Im Beschwerdeverfahren ist über die Frage zu befinden, ob die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin, für das Fahrgeschäft «Enterprise» anlässlich des Herbstjahrmarkts 2023 einen Standplatz zu erhalten, rechtswidrig gewesen ist. Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die nach ihrer Auffassung zu Unrecht unterbliebene Bewilligungserteilung, was jedoch nicht unter dem Aspekt des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV) abzuhandeln ist. Vielmehr steht diesbezüglich die Überprüfung materieller Rechtsfragen bzw. Rechtsverletzungen betreffend die Vereinbarkeit der verweigerten Bewilligungserteilung mit den massgeblichen Verfassungsbestimmungen sowie
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kantonalen und kommunalen Normen im Zentrum (vgl. zum Ganzen E. 3 und 4 hiernach). Die Beurteilung dieser (materiell-rechtlichen) Fragen und damit auch eine allfällige Gutheissung des gestellten Begehrens sind unabhängig von den vorinstanzlich anerkannten Verfahrensfehlern bzw. Gehörsverletzungen im Rahmen des Bewilligungsverfahrens, zumal die Beschwerdeführerin nicht geltend macht und auch nicht ersichtlich ist, dass die Verfahrensfehler für sich genommen zur Nichtigkeit der Ausgangsverfügung führen könnten. Aus diesem Grund zielt die Beschwerdeführerin mit ihrer Argumentation an der Sache vorbei, wenn sie sich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bewilligungsablehnung auf die verfahrensrechtlichen Fehler beruft, die im erstinstanzlichen Verfahren geschehen und von der Vorinstanz ausdrücklich festgestellt worden sind. Dass die Vorinstanz auf diverse Verletzungen des rechtlichen Gehörs geschlossen hat (vgl. zum Ganzen act. 2 [Entscheid der Vorinstanz], E. 3, insbesondere E. 3.3), ist nach dem Gesagten für die rechtliche Würdigung der vorliegenden Angelegenheit und die Fällung eines Entscheids in der Sache nicht relevant, weshalb sich die formellen Rügen als unbegründet erweisen.
3.1.
Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht können – neben der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts – Rechtsverletzungen geltend gemacht werden (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Als solche gelten unter anderem die unrichtige (Nicht-)Anwendung oder die unzutreffende Auslegung eines Rechtssatzes sowie qualifizierte Fehler in der Ermessensausübung, d.h. wenn die Verwaltungsbehörde ihr Ermessen missbraucht bzw. über- oder unterschritten hat. Dem Verwaltungsgericht ist es indessen verwehrt, die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu prüfen (namentlich VerwGE B 2024/14 vom 12. August 2024 E. 2.1 mit Hinweis auf Literatur und Rechtsprechung). Liegt der Entscheid einer Verwaltungsbehörde noch innerhalb ihres Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist selbst dann noch keine Rechtsverletzung gegeben, wenn das Ermessen unzweckmäßig gehandhabt wurde (VerwGE B 2013/199 vom 25. August 2015 E. 5.1, B 2013/166 vom 4. Dezember 2014 E. 3.1; vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., 2003, Rz. 740; zum Begriff der «Angemessenheitskontrolle» siehe BGE 137 V 71 = Pra 100 [2011] Nr. 91 E. 5.2).
3.2.
Die Nutzung öffentlicher Sachen richtet sich in erster Linie nach kantonalem Recht, unter Vorbehalt des übergeordneten Rechts. Das kantonale Recht umschreibt unter anderem, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden
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dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benutzt werden darf (BGE 135 I 302 E. 3, 126 I 133 E. 2; VerwGE B 2018/112 vom 10. Dezember 2018 E. 2.1). Der gesteigerte Gemeingebrauch an öffentlichen Strassen und Plätzen – darunter fällt auch das Aufstellen von Marktständen an Märkten auf öffentlichem Grund (BGer 2C_660/2011 vom 9. Februar 2012 E. 2.1 mit Hinweisen) – unterliegt der Bewilligungspflicht (Art. 11 Abs. 1 des Strassengesetzes [sGS 732.1, StrG], Art. 8 Abs. 1 des Polizeireglements der Stadt St. Gallen [sRS 412.11, PolRegl]; sinngemäss auch Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 und 3 StrG; eingehend zum Begriff des «gesteigerten Gemeingebrauchs» anstatt vieler BGE 135 I 302 E. 3.2 mit zahlreichen Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung; VerwGE B 2018/112 vom 10. Dezember 2018 E. 2.1, B 2008/50 vom 19. August 2008 E. 3.3; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2022, Rz. 1387 ff.). So sieht Art. 8 Abs. 1 PolRegl auf Gemeindeebene ausdrücklich vor, dass die über den Gemeingebrauch hinausgehende Benützung des öffentlichen Grundes, einschliesslich des darunter liegenden Erdreichs und des darüber liegenden Luftraums, sowie von öffentlichen Sachen einer polizeilichen Bewilligung bedarf. Diese Bewilligungspflicht dient vor allem der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen des öffentlichen Raums (statt vieler BGE 135 I 302 E. 3.2, 127 I 164 E. 3b; BGer 1C_463/2020 vom 3. März 2022 E. 4.4, jeweils mit Hinweisen); sie gilt gemäss Art. 21 Abs. 1 StrG insbesondere für Veranstaltungen (lit. a), das vorübergehende Aufstellen von Verkaufs- und Informationsständen (lit. b) sowie Bauinstallationen (lit. d). Die Bewilligung wird erteilt, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (Art. 22 Abs. 1 StrG).
Die politische Gemeinde hat die Hoheit über die Gemeindestrassen (Art. 11 Abs. 1 StrG). Die politische Gemeinde St. Gallen (als Hoheitsträgerin und mithin Inhaberin sämtlicher Verfügungsbefugnisse über diese Strassen) ist damit für die Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs auf dem Stadtgebiet zuständig (vgl. Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Abs. 1 StrG; Art. 6ter Abs. 1 lit. b StrG i.V.m. Art. 5 Abs. 2 der Strassenverordnung [sGS 732.11, StrV]; H.-P. VOGT, in: Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, 1989, Rz. 1 zu Art. 11-12 und Rz. 2 zu Art. 21, je mit Hinweisen). Einer Bewilligung bedürfen unter anderem die Durchführung von Kundgebungen, Umzügen, Festanlässen und Schaustellungen sowie das Anbieten von Waren und Dienstleistungen zu Erwerbszwecken (Art. 8 Abs. 1 lit. a und c PolRegl; vgl. auch Art. 21 Abs. 1 StrG). Als öffentliche Sachen in Gemeingebrauch gelten insbesondere die öffentlichen Strassen, Plätze, Wege, Anlagen sowie die öffentlichen Gebäude (Art. 8 Abs. 3 PolRegl), soweit es sich nicht um Kantonsstrassen handelt, die unter der Hoheit des Kantons stehen (Art. 6 StrG). Nach Art. 2 Abs. 1 des Marktreglements der Stadt St. Gallen (sRS 623.1, MarktRegl) bestimmt die Stadtpolizei die Öffnungszeiten und die räumliche Ausdehnung der Märkte
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(lit. a), schreibt die Märkte aus, bereitet sie vor und organisiert sie (lit. b) und legt das am jeweiligen Markt zulässige Waren- und Dienstleistungsangebot fest (lit. d); die Stadtpolizei erteilt oder entzieht weiter die Bewilligung für die Teilnahme an einem Markt (lit. e; vgl. auch Art. 14 Abs. 1 PolRegl), teilt die Standplätze zu und strebt dabei ein ausgewogenes Marktangebot an (lit. g), wobei dies auch mit Blick auf die Jahrmärkte (Frühlings- und Herbstjahrmarkt) gilt, die jeweils während der OFFA (Ostschweizer Frühlings- und Trendmesse) bzw. OLMA auf dem Gebiet Unterer Brühl bis zum OLMA-Areal stattfinden (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 2 Anhang 1 MarktRegl).
Ist einer Gemeinde gemäss kantonalem Recht die Regelung eines Sachbereichs ganz oder teilweise überlassen, so ist sie in diesem Sachbereich autonom und verfügt beim Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Bestimmungen sowie bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts über eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit (BGE 128 I 136 E. 2.1; vgl. Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen [sGS 111.1, KV]; Art. 155 Abs. 4 GG). Im Kontext des gesteigerten Gemeingebrauchs verfügt die (erstinstanzliche kommunale) Behörde beim Entscheid darüber, ob und in welchem Umfang eine bestimmte Nutzung einer öffentlichen Sache zu bewilligen ist, über einen weiten Ermessensspielraum. Dieser ist von sämtlichen Rechtsmittelinstanzen zu respektieren, und zwar vor allem dann, wenn Erstere besondere Kenntnisse oder Vertrautheit mit den relevanten tatsächlichen Verhältnissen aufweist (VerwGE B 2017/34 vom 14. Juli 2018 E. 3.4, B 2009/112 vom 24. Februar 2010 E. 3.3). Die kommunale Behörde bleibt indessen nicht nur an das Willkürverbot (Art. 9 BV) und das Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) gebunden, sondern hat vielmehr dem ideellen Gehalt der im konkreten Fall betroffenen Freiheitsrechte Rechnung zu tragen (zum Ganzen BGE 128 I 136 E. 2.1, 127 I 164 E. 3b; BGer 2P.191/2004 vom 10. August 2005 E. 4.1, je mit verschiedenen Hinweisen auf weitere Rechtsprechung; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, 2014, § 8 Rz. 224 mit Hinweisen; vgl. auch z.B. TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1392).
Gemäss den einschlägigen, vorstehend (vgl. E. 3.2 und 3.3) aufgeführten kantonalen und kommunalen gesetzlichen Grundlagen ist die Stadtpolizei für die Durchführung und Aufsicht von Marktveranstaltungen auf öffentlichem Grund zuständig. In diesem Sachbereich ist die Stadtpolizei als kommunale verfügende Behörde autonom und besitzt damit unter anderem bei der Auswahl der Bewerber für Standplätze auf öffentlichem Grund (vgl. hierzu E. 4.4.3 hiernach) einen relativ erheblichen Ermessensspielraum, der grundsätzlich zu beachten ist. Folglich ist ihre negative Feststellungsverfügung vom 24. März 2023 durch das Verwaltungsgericht nur auf Rechtsverletzungen, nicht aber auf Angemessenheit hin zu überprüfen,
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wobei das Verwaltungsgericht – nicht zuletzt im Lichte der Gemeindeautonomie – zurückhaltend bzw. nicht ohne Not in die Ermessensausübung der Stadtpolizei als verfügbarender Erstinstanz einzugreifen hat, und zwar vor allem insoweit, als sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen oder besondere örtliche Umstände oder tatsächliche Verhältnisse zu würdigen sind, welche die Stadtpolizei als kommunale Behörde besser kennt und überblickt.
Die Beschwerdeführerin verlangt materiell die Feststellung, dass die Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 rechtswidrig gewesen sei. Indem die Stadtpolizei ihr die Bewilligungserteilung für den Betrieb ihres Fahrgeschäfts «Enterprise» am Herbstjahrmarkt 2023 verweigert habe, habe sie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und Art. 94 BV) verletzt und gegen Art. 21 Abs. 1 StrG und Art. 8 PolRegl verstossen.
Die Vorinstanz stellt sich in ihrem Entscheid auf den Standpunkt, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Fahrgeschäft «Enterprise» gegenüber anderen Schaustellern nicht benachteiligt werde. Vielmehr sei sie mit Blick auf das Verhältnis zwischen Bewerbungen und Bewilligungen für den Zeitraum 2013-2023 mit einer Erfolgsquote von 50 % bezüglich der Frühlingsmärkte, von 33 % bezüglich der Herbstmärkte und im Schnitt von ca. 40 % weit erfolgreicher als durchschnittliche anderer Bewerber in ihrer Kategorie («Rundfahr-» oder «Rund-/Hochfahrgeschäfte»). Der Stadtpolizei sei unbenommen, aufgrund ihrer eigenen Beurteilung gewisse attraktive Geschäfte zu bevorzugen, solange sich dies nicht in einem verweigerten Marktzugang für die übrigen Schausteller manifestiere. Von einer derartigen Verweigerung könne in Bezug auf die «Enterprise» nicht die Rede sein. Im Übrigen stehe der Stadtpolizei, die mit den technischen Begebenheiten und den lokalen Verhältnissen weit besser vertraut sei als die Vorinstanz, ein weitreichendes Ermessen zu, in das nicht ohne Not einzugreifen sei. Das Auswahlverfahren bestehe aus einer Kaskade geeigneter Kriterien und führe, jedenfalls mit Blick auf die Beschwerdeführerin, zu keinem unter dem Aspekt der Wirtschaftsfreiheit zu beanstandenden Ergebnis.
Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, direkte Konkurrenten von ihr würden durch die Stadtpolizei kategorisch bevorzugt. Sie behauptet, die quantitativen Erläuterungen der Vorinstanz seien unzutreffend, weil die Zuschlagsquoten für die Frühlingsmärkte grundsätzlich nicht zu berücksichtigen seien, zumal der Frühlingsmarkt für die Bahnbetreiber nicht attraktiv sei. Nicht angängig sei auch, dass die Vorinstanz bei der Berechnung ihrer Erfolgsquote die für den Herbstmarkt 2021 erhaltene Zusage mitberücksichtigt habe, da dieser Markt aufgrund der Corona-Pandemie nicht stattgefunden habe.
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Dies gelte umso mehr, als die pandemiebedingt abgesagten Märkte im Herbst 2020 und Frühling 2021 bei der Ermittlung der Erfolgsquote ebenfalls nicht berücksichtigt worden seien. Ohne Berücksichtigung der Zusage für den Herbst 2021 liege daher in ihrem Fall für die Herbstmärkte eine Erfolgsquote von 20 % vor. Zudem hätten gewisse Bahnen bzw. Bahnbetreiber in der gleichen Kategorie für Herbstmärkte eine weit höhere Zuschlagsquote als die «Enterprise». So sei das Rund-/Hochfahrgeschäft «Phönix» mit einer Erfolgsquote von 100 % klar bevorzugt. Gleiches gelte für die Fahrgeschäfte «Octopus» und «Pegasus», die für den Herbstmarkt eine Zuschlagsquote von je 50 % aufwiesen. Damit sei das Fahrgeschäft «Enterprise» im Vergleich zu anderen Schaustellungsbetrieben in der gleichen Kategorie unterdurchschnittlich berücksichtigt worden, wobei weder die Stadtpolizei noch die Vorinstanz objektive Kriterien für diese Ungleichbehandlung aufgeführt hätten. Beim Bewilligungsverfahren seien offensichtlich keine fairen Wettbewerbsverhältnisse gewährleistet gewesen, weshalb die Benachteiligung der Beschwerdeführerin gegenüber ihren Gewerbsgenossen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletze. Die Bewilligungsverweigerung sei daher ungerechtfertigt und begründe ausserdem einen Verstoss gegen Art. 21 Abs. 1 StrG und Art. 8 PolRegl, zumal keine überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen nachgewiesen seien, die dem Anspruch auf Bewilligung für die Nutzung des öffentlichen Grundes entgegenstünden.
Die Beschwerdeführerin hält weiter fest, es liege kein überprüfbarer Nachweis vor, dass das Vergabeverfahren auf der Anwendung objektiver Kriterien beruhe. In diesem Zusammenhang habe die Vorinstanz erwähnt, dass der eigentliche Auswahlprozess nicht aktenmäßig dokumentiert sei, was verunmögliche, die Frage zu prüfen, ob die von der Stadtpolizei definierten Vergabekriterien im Rahmen ihres Entscheids auch tatsächlich angewendet und eingehalten worden seien. Weil die Vorinstanz über diesen Umstand hinweggeblickt und sich auf die Prüfung der Frage beschränkt habe, ob die Beschwerdeführerin im Vergleich zu Konkurrenzbetrieben weniger, mehr oder gleich oft einen Zuschlag erhalten habe, seien Art. 27 BV und Art. 21 Abs. 1 StrG und Art. 8 PolRegl ebenfalls verletzt. Im Übrigen seien diese Bestimmungen aufgrund des unterbliebenen Nachweises der tatsächlichen Handhabung der aufgestellten Vergabekriterien willkürlich angewendet worden, weshalb auch ein Verstoss gegen Art. 9 BV vorliege.
Die Beschwerdegegnerin führt im Wesentlichen aus, die Inanspruchnahme des öffentlichen Grunds während des Herbstjahrmarkts durch Schaustellerinnen und Schausteller für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit sei bewilligungspflichtig, wobei aufgrund der beschränkten Platzverhältnisse eine Auswahl zu treffen sei; es werde damit ein faktisch begrenztes Angebot geschaffen. Daher seien im Bewilligungsverfahren zwar faire Wettbewerbsverhältnisse zu schaffen, damit die einzelnen Bewerber nicht ungleich behandelt würden. Eine
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völlige Gleichbehandlung aller Bewerber bei der Platzzuteilung sei aber nicht erforderlich. Vielmehr sei zulässig, sachliche Unterschiede mitzuberücksichtigen, die in der Struktur der konkurrierenden Unternehmen begründet seien. Indem die Stadtpolizei die verschiedenen Bewerbungen und die einzelnen Fahrgeschäfte in einem komplexen Vergabeprozess im Hinblick auf die Durchführung und Zusammenstellung eines möglichst attraktiven Herbstjahrmarkts abgewogen habe, habe sie die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin geachtet. Zudem sei mit der Vorinstanz festzustellen, dass das Fahrgeschäft «Enterprise» im Verhältnis zu den direkten Konkurrenten an den Jahrmärkten nicht untervertreten sei. Das Vorgehen der Stadtpolizei habe auch der Rechtsprechung Rechnung getragen, wonach es unzulässig sei, systematisch dieselben Bewerber oder Bewerbergruppen zu bevorzugen. Schliesslich sei im Auge zu behalten, dass die Bewirtschaftung des öffentlichen Grunds im Autonomiebereich der Gemeinde liege, weshalb der Stadtpolizei bei der Standplatzvergabe ein grosser Ermessenspielraum zukomme.
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Diese steht natürlichen und juristischen Personen gleichermassen zu (statt vieler BGE 142 I 162 E. 3.2.1) und schützt die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit, mithin jede auf die Erzielung eines Gewinns oder eines Erwerbseinkommens gerichtete privatwirtschaftliche Betätigung, einschliesslich des freien Zugangs dazu (vgl. Art. 27 Abs. 2 BV; BGE 148 II 121 = Pra 111 [2022] Nr. 88 E. 7.1, 145 I 183 E. 4.1.1, 143 I 388 E. 2.1, 142 I 162 E. 3.2.1). Personen, die für die Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund (Strassen, Plätze) im Gemeingebrauch beanspruchen, können sich auf die Wirtschaftsfreiheit berufen; es besteht dabei ein «bedingter Anspruch» auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (neben vielen anderen BGer 2C_276/2019 vom 8. Mai 2020 E. 2.2 mit umfangreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung, insbesondere auf BGE 143 II 598 E. 4.2.2, 142 I 99 E. 2.4.2, 127 I 84 E. 4b; KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 4. Aufl. 2024, Rz. 1538, 888 ff.; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1421).
Die Verweigerung einer Bewilligung für den gesteigerten Gemeingebrauch ist damit als Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit zu qualifizieren und unterliegt bestimmten Schranken: Sie muss im öffentlichen Interesse notwendig sein, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (BGE 121 I 279 E. 2b, 119 la 445 E. 2b; vgl. auch BGer 2C_61/2012 vom 2. Juni 2012 E. 2.1 und die dort zitierte Rechtsprechung). Bei gewerblichen Nutzungsformen ist dem aus der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
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i.V.m. Art. 94 Abs. 4 BV) abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten Rechnung zu tragen (anstatt vieler BGer 2C_61/2012 vom 2. Juni 2012 E. 2.1 mit Verweis auf BGE 136 I 1 E. 5.5, 132 I 97 = Pra 96 [2007] Nr. 2 E. 2, 125 I 431 E. 4b/aa). Dieser verbietet staatliche Massnahmen, die eine Wettbewerbsverzerrung zwischen direkten Konkurrenten verursachen und damit nicht wettbewerbsneutral sind. Insoweit gewährleistet Art. 27 BV direkten Konkurrenten – verstanden als Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an das gleiche Publikum richten, um die gleichen Bedürfnisse zu befriedigen – einen besseren Schutz als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, denn auch eine Massnahme, die mit Art. 8 Abs. 1 BV vereinbar ist, kann zu einer verbotenen Wettbewerbsverzerrung zwischen direkten Konkurrenten führen (BGE 148 II 121 = Pra 111 [2022] Nr. 88 E. 7.1 mit Verweis unter anderem auf BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1, 124 II 193 E. 8b).
Der Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten gilt freilich nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen aus haltbaren öffentlichen Interessen, wie z.B. polizeilich oder umweltpolitisch motivierte Massnahmen, nicht aus (namentlich BGE 136 I 1 E. 5.5.2, 125 I 431 E. 4b/aa). Mit Blick auf die Zuteilung des öffentlichen Grunds, bei der wegen des Überhangs der Nachfrage von vornherein nur ein kleiner Teil der interessierten Konkurrenten berücksichtigt werden kann, kommt dem Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten nicht die gleiche Tragweite zu wie in Bereichen ohne kapazitätsbedingte Zulassungsschranken. Das beschränkte Platzangebot macht von vornherein eine Auswahl unter den Interessenten erforderlich. Einen «freien Wettbewerb» kann es unter diesen Umständen nicht geben, weil die Platzzuteilung sachbedingt regelmässig einer staatlichen Behörde obliegt, die in der Regel eine Auswahl unter den Konkurrenten vornehmen muss. Nicht in der Natur der Sache liegt hingegen, bestimmte Unternehmen bzw. Bewerber in der Platzzuteilung gegenüber anderen regelmässig zu bevorzugen. Die Behörde hat demnach dafür zu sorgen, dass möglichst faire Wettbewerbsverhältnisse geschaffen werden. Der Staat darf nicht bei der Benutzung öffentlichen Grunds einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (zum Ganzen 121 I 279 E. 6b mit Verweis auf BGE 121 I 129 E. 3d, 117 la 387 E. 6d; vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., § 8 Rz. 221 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung).
Das bedingt allerdings nicht eine völlige Gleichbehandlung aller Bewerber in der Platzzuteilung. Vielmehr sind zum einen objektive sachliche Unterschiede in der Struktur der konkurrierenden Bewerber zu berücksichtigen; zum anderen können auch haltbare öffentliche Interessen oder Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in gewissen
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Grenzen rechtfertigen, wie etwa das mutmassliche Publikumsinteresse bezüglich der Qualität, Vielfalt und Attraktivität des Angebots. Dabei steht dem Gemeinwesen bei der Beantwortung der Frage, wie es seinen öffentlichen Grund nutzen will, ein grosser Ermessenspielraum zu (zum Ganzen BGE 121 I 279 E. 4.2 und E. 6c/aa, bb; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., § 8 Rz. 222, 224; vgl. auch E. 3.4 hiervor). Dies umso mehr, als die Gemeinde bei der Standplatzvergabe für gewerbliche Veranstaltungen auf öffentlichem Grund durch die Inanspruchnahme ihres öffentlichen Areals für derartige Zwecke regelmässig in eigenen Interessen berührt ist, denen sie im Rahmen der Bewilligungserteilung Rechnung tragen darf und muss (BGE 128 I 136 E. 4.1 mit Hinweis auf die «Doppelrolle» von Gemeindebehörden im Rahmen der Zuteilung von Standplätzen für gewerbliche Veranstaltungen auf öffentlichem Grund). Eine sachlich begründete Ungleichbehandlung von Konkurrenten ist daher aus grundrechtlicher Perspektive nicht zu beanstanden, soweit sich diese als verhältnismässig (vgl. Art. 36 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 2 BV) erweist und das Gleichbehandlungsgebot unter Konkurrenten nicht seiner Substanz entleert (vgl. BGE 121 I 279 E. 6c/bb, 125 II 129 E. 10b, 121 I 279 E. 6c/bb; BGer 2C_61/2012 vom 2. Juni 2012 E. 4.2, je mit Hinweisen; BVGer A-2572/2022 vom 5. Juni 2024 E. 6.4.1 und E. 6.4.2 mit ausführlicher Darstellung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung).
Vorliegend haben sich gemäss Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 (act. 8.1/0 [Verfügung der Stadtpolizei]) für den Herbstjahrmarkt 2023 insgesamt 97 Fahr- und Laufgeschäfte beworben, darunter auch dasjenige der Beschwerdeführerin. Aus Platzgründen konnten indes lediglich 37 Geschäfte aus neun verschiedenen Kategorien (Grossfahrgeschäfte, Rundfahrgeschäfte, Hochfahrgeschäfte, Rund- und Hochfahrgeschäfte, Laufgeschäfte, Geisterbahnen, Kinderkarusselle, Autoscooter und Sonstige) berücksichtigt werden. Es liegt damit auf der Hand, dass der für den Herbstjahrmarkt zur Verfügung stehende Platz für Fahrgeschäfte wie jenes der Beschwerdeführerin beschränkt war (vgl. zur räumlichen Ausdehnung des Herbstjahrmarkts Sachverhalt Bst. A hiervor), was in der Beschwerde auch nicht in Frage gestellt wird. Demzufolge war es für die Stadtpolizei unmöglich, allen eingereichten Gesuchen um Teilnahme am Herbstjahrmarkt 2023 zu entsprechen. Vielmehr musste sie als zuständige Bewilligungsbehörde notwendigerweise eine Auswahl unter den verschiedenen Interessenten vornehmen, was bei der vorhandenen Vielzahl von Bewerbern unvermeidlich zu einer Beschränkung in der Zulassung führte.
Dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Fahrgeschäft «Enterprise» nicht in die (engere)
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Auswahl fiel und ihr die Erteilung einer entsprechenden Bewilligung verweigert wurde, bedeutet für sich genommen noch nicht, dass die Wirtschaftsfreiheit bzw. der daraus abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten verletzt ist. Dies gilt umso mehr, als der «bedingte Anspruch» auf Benutzung des öffentlichen Grunds, welcher der Beschwerdeführerin als Trägerin der Wirtschaftsfreiheit im Zusammenhang mit dem Betrieb ihres Fahrgeschäfts am Herbstjahrmarkt zukommt, unter dem Vorbehalt der vorhandenen Kapazitäten (und der verschiedenen, allenfalls in Konflikt stehenden Interessen) steht (KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, a.a.O., Rz. 1538; eingehend F. UHLMANN, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2015, Rz. 73 ff. zu Art. 27). Wie aus der vorerwähnten (vgl. E. 4.4.2 – 4.4.4 hiervor) Rechtsprechung hervorgeht, müsste die Stadtpolizei als Bewilligungsbehörde unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten jedoch darlegen können, dass der Nicht-Erteilung der Bewilligung sachlich vertretbare sowie objektive Überlegungen zugrunde liegen und sie verhältnismäßig ist.
Gemäss Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 (vgl. act. 8.1/0, a.a.O., Ziff. III.3) hat sich die Zuteilung der (beschränkten) Standplätze an die jeweiligen Schausteller an den Publikumsbedürfnissen, mithin an den am Herbstjahrmarkt teilnehmenden unterschiedlichen Kundengruppen (Kleinkindern, Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen) auszurichten, wobei diese Einschätzung – so die Stadtpolizei in ihrer Verfügung – durch Fachpersonen des Ressorts Markt und die Leitung des Bereichs Bewilligungen vorgenommen worden sei. Sodann seien als weitere für die Standplatzvergabe massgebliche Kriterien die Neuartigkeit und Einzigartigkeit der Geschäfte, der Zustand der einzelnen Schaustellungen (insbesondere Optik, Technik, Instandhaltung) und deren Platzbedürfnis sowie eine gute Durchmischung des Jahrmarkts im Rahmen des Zuteilungsentscheids berücksichtigt worden. Einschlägig seien auch der Sicherheitsnachweis, die früheren Bewerbungen für den Frühlings- und Herbstjahrmarkt, die Geeignetheit eines Fahrgeschäfts an einem bestimmten Ort, das Wohlbefinden der Besucherinnen sowie die Gewährleistung der notwendigen Zufahrten für Rettungskräfte und von Fluchtwegen gewesen. Schliesslich habe man dem Rotationsprinzip Rechnung getragen. Gestützt auf all diese Kriterien sei sie – die Stadtpolizei – zum Schluss gekommen, dass andere Fahrgeschäfte der gleichen Kategorie («Rund-/Hochfahrgeschäfte») geeigneter seien als jenes der Beschwerdeführerin, zumal das Fahrgeschäft «Enterprise» bereits seit 1979 in Betrieb sei. Zudem lasse sich aus der von den Fachpersonen des Ressorts Markt bei anderen Jahrmärkten beobachteten geringen Frequentierung des Geschäfts auf eine mangelnde Attraktivität schliessen. Mit einem Durchmesser von 22 m nehme die «Enterprise» ferner überdurchschnittlich viel Platz ein mit der Folge, dass bei einem Zuschlag zu deren Gunsten auf bis zu zwei Konkurrenzgeschäfte verzichtet werden müsse. Darüber hinaus sei im Sinne des Rotationsprinzips zu berücksicht
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sichtigen, dass der Beschwerdeführerin für den Herbstjahrmarkt 2022 ein Standplatz zugesprochen worden sei.
Die Bewilligungsverweigerung für das Fahrgeschäft «Enterprise» sei daher angemessen und sachgerecht (vgl. zum Ganzen act. 8.1/0, a.a.O., Ziff. III.3 – 6).
Bei den von der Stadtpolizei formulierten Kriterien für die Vergabe von Standplätzen an Jahrmärkten und die Erteilung der entsprechenden Bewilligung (vgl. soeben E. 4.5.3 hiervor) handelt es sich zwar insgesamt um sachliche und objektive Parameter (im Detail zu verschiedenen denkbaren Auswahlkriterien und ihrer Wettbewerbsneutralität A. W. MOSER, Der öffentliche Grund und seine Benützung im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage im Kanton Bern, 2011, S. 520 ff.). Außerdem steht es nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich auch nicht im Widerspruch zum Gebot eines fairen Wettbewerbs, wenn die Stadtpolizei als kommunal zuständige Behörde – in Wahrung der Gemeindeinteressen (insbesondere des Interesses der Stadt St. Gallen, ein möglichst attraktives Angebot an Jahrmärkten anzubieten) und unter Berücksichtigung der mutmasslichen Publikumsbedürfnisse – von mehreren Angeboten an Fahrgeschäften für den Herbstjahrmarkt das nach ihrer Einschätzung, auf die es in erster Linie ankommt (zum Ermessensspielraum der Gemeindebehörde vgl. E. 3.4 und 3.5 hiervor), objektiv deutlich beste auswählt, und zwar selbst dann, wenn das ausgewählte Geschäft immer wieder vom gleichen Anbieter stammt (vgl. BGE 128 I 136 E. 4.2 mit Hinweisen).
Dennoch hat die Stadtpolizei in ihrer Feststellungsverfügung keine hinreichenden sachlichen Gründe aufgeführt, welche die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um Teilnahme am Herbstjahrmarkt 2023 rechtfertigen. Insbesondere wird in der Verfügung nicht konkret ausgeführt, aus welchem Grund die für den Herbstjahrmarkt 2023 ausgewählten Konkurrenzbetriebe geeigneter oder besser wären als das Geschäft der Beschwerdeführerin. Vielmehr ging die Stadtpolizei im Rahmen ihrer Begründung trotz Auflistung einer Vielzahl von Auswahlkriterien mehrheitlich nicht auf die einzelnen Kriterien ein bzw. wendete diese auf den konkreten Fall der Beschwerdeführerin nicht nachvollziehbar an, sondern beschränkte sich darauf, in eher allgemeiner Art und Weise festzuhalten, dass «[...] die anderen Geschäfte, die für den Herbstjahrmarkt 2023 selektioniert wurden, als geeigneter erscheinen». Insbesondere wird in Bezug auf das wohl stark gewichtete Kriterium des mutmasslichen Publikumsinteresses am Fahrgeschäft der Beschwerdeführerin nicht ausgeführt, inwiefern die «Enterprise» als weniger attraktiv gelten sollte. Zwar hat die Stadtpolizei in ihrer Verfügung erwogen, dass das Publikumsinteresse aufgrund der von Fachpersonen des Ressorts Markt beobachteten geringen Frequentierung klein sei, was auf eine
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mangelnde Attraktivität der Schaustellung hindeute. Wann (und insbesondere bei welcher Veranstaltung) solche Beobachtungen stattgefunden haben bzw. wer dafür verantwortlich zeichnete, wird jedoch nicht ausgeführt; ebenso fehlt es diesbezüglich an nachprüfbaren Aktengrundlagen, zumal der Leiter Bewilligungen in seiner Befragung durch das Gericht explizit bestätigt hat, die Beobachtungen der Mitarbeiter des Ressort Markts würden nicht schriftlich festgehalten (Befragung, Fragen 29-31, insbesondere Antwort zur Frage 30). Damit fehlt es bezüglich dieses ausschlaggebenden Aspekts, aber auch betreffend anderer Kriterien (insbesondere Einzigartigkeit und Zustand [unter anderem Optik, Technik und Instandhaltung] der Schaustellung, Gesamtbildung und Durchmischung des Jahrmarkts sowie Sicherheitsnachweis) an einem nachprüfbaren Nachweis für die mindere Eignung des von der Beschwerdeführerin angebotenen Fahrgeschäfts im Vergleich zu den berücksichtigten Mitbewerberinnen. Insoweit ist der Beschwerdeführerin zu folgen, wenn sie geltend macht, die Stadtpolizei habe es verpasst, festzustellen, inwiefern die «Enterprise» im Vergleich zu den anderen Bewerbern in Bezug auf die jeweiligen Zuteilungskriterien schlechter abschneide.
Der Vorinstanz ist daher beizupflichten, wenn sie zum Schluss kommt, es sei «augenscheinlich, dass der Auswahlprozess [...] zwar einläßlich beschrieben, aktenmäßig jedoch nur in Form von [...] Bewerbungslisten und einigen Planskizzen dokumentiert» sei, und entsprechend festhält, dass sich zu den verschiedenen Auswahlkriterien «keine Feststellungen fänden, die den Auswahlprozess überprüfbar und die verschiedenen Schaustellungen vergleichbar machen würden» (vgl. act. 2, a.a.O., E. 3.3).
Darüber hinaus ist zwar das Fahrgeschäft der Beschwerdeführerin seit mehr als 40 Jahren in Betrieb, weshalb es dem Kriterium der Neuartigkeit – wie die Stadtpolizei in ihrer Verfügung zutreffend ausführt – nicht gerecht werden dürfte. Auch unter Berücksichtigung der (unbestrittenen) Tatsache, dass der Beschwerdeführerin für den Herbstjahrmarkt 2022 ein Standplatz zugesprochen wurde (zum Rotationsprinzip vgl. etwa BGer 2C_144/2007 vom 29. August 2007 E. 2.2 mit Verweis auf BGE 128 I 136 E. 4.2; ausführlich DIEM/WINISTÖRFER, Einfluss der Wirtschaftsfreiheit auf die wirtschaftliche Nutzung öffentlicher Sachen, in: recht 2024, S. 69 ff., 78), reicht dies allerdings nicht, um die Eignung des Fahrgeschäfts für den Herbstjahrmarkt 2023 zu verneinen. Dies gilt umso mehr, als die Eignung und entsprechende Auswahl der jeweils zugelassenen Schaustellungen, wie bereits geschildert, anhand einer Vielzahl (verfügungsweise explizit genannter) Kriterien zu bestimmen sind. Darüber hinaus ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Stadtpolizei dem Fahrgeschäft der Beschwerdeführerin die Eignung aufgrund seiner Grösse (Durchmesser von 22 m) und der damit einhergehenden überdurchschnittlichen Platzeinnahme absprach, für den Herbstmarkt 2023 aber unter anderem dem Fahrgeschäft «Phönix» den Zuschlag gab, obwohl
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dieses mit einer Flughöhe bzw. mit einem Durchmesser von 24 m (inkl. Sicherheitsabstand, vgl. Technische Daten des Fahrgeschäfts «Phönix», abrufbar unter Buettiker-Mathys.ch – www.buettiker-mathys.ch > Geschäfte > Phönix > Technische Daten, besucht am 18. Juli 2024) ähnlich viel Platz beanspruchen dürfte wie die «Enterprise». Auch unter diesem Gesichtspunkt vermag damit die Begründung der Stadtpolizei nicht zu verfangen. Die Stadtpolizei hat sich bei der Behandlung und Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin zwar an zahlreichen sachlichen und damit mit Blick auf die Gleichbehandlung der Marktteilnehmer zulässigen Kriterien ausgerichtet. Sie hat jedoch diese Kriterien nicht konkret und nachprüfbar in Verbindung gebracht mit den schliesslich berücksichtigten, der nichtberücksichtigten «Enterprise» der Beschwerdeführerin und gegebenenfalls weiteren nichtberücksichtigten Fahrgeschäften. Es fehlt insgesamt an nachprüfbaren Darlegungen, warum die Beschwerdeführerin mit ihrem Fahrgeschäft «Enterprise» nicht berücksichtigt worden ist.
Eine genügende und stichhaltige Begründung seitens der Stadtpolizei bzw. Beschwerdegegnerin für die Gesuchsablehnung anhand einer sorgfältigen Abwägung der einzelnen relevanten Kriterien und konkreter Vergleiche mit den Konkurrenzbetrieben ist auch im Rahmen des vorinstanzlichen Rekurs- sowie des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ausgeblieben. Vielmehr hat sich die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort auf die Festlegung beschränkt, sie habe die Wirtschaftsfreiheit nicht verletzt, da sie die «verschiedenen Bewerbungen und die einzelnen Fahrgeschäfte in einem komplexen Vergabeprozess [...] abgewogen [habe] [...]» (vgl. act. 8.1/0, a.a.O., Ziff. III.3 in fine). Diese – nicht näher dokumentierte – Behauptung allein genügt nicht. Im Gegenteil wäre diese Aussage anhand einer transparenten Würdigung und Handhabung der Auswahlkriterien auf den konkreten Fall der Beschwerdeführerin, insbesondere im Rahmen eines Vergleichs mit den verschiedenen Konkurrenzbetrieben, näher zu konkretisieren gewesen. Trotz ausführlicher Befragung durch das Gericht vermochte der Leiter Bewilligungen der Stadtpolizei diesbezüglich nichts konkret Fassbares beizutragen (Befragung, insbesondere Fragen 36, 37 und 40-47).
Bei alledem ist hervorzuheben, dass die Beschwerdegegnerin durchaus eine gewisse Rotation vorsehen darf. Die von der Vorinstanz aufwendig zusammengestellten und nachvollziehbar berechneten Erfolgsquoten verschiedener Schaustellbetriebe (vgl. act. 2, a.a.O., Anhang) – die diesbezüglichen Beschwerdeeinwände der Beschwerdeführerin vermögen kaum zu überzeugen – haben insoweit durchaus eine gewisse Aussagekraft. Sie können jedoch für sich genommen nicht ausschliessen, dass die Beschwerdeführerin bei der Aus-
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wahl für den Herbstjahrmarkt 2023 willkürlich behandelt bzw. im Vergleich zu ihren Konkurrentinnen diskriminiert worden ist. Selbst wenn die Berücksichtigungquote der Beschwerdeführerin insgesamt im Schnitt liegen mag, schliesst dies nicht aus, dass sie bei neutraler Gewichtung der Kriterien (im Verhältnis zu ihren Konkurrentinnen) beim Herbstjahrmarkt zum Zuge hätte kommen müssen. Da die Beschwerdegegnerin sachliche Gründe für die Nichtberücksichtigung der Beschwerdeführerin zwar anführt, deren Anwendung und Handhabung jedoch nicht konkret nachzuweisen vermag, obschon sie diesbezüglich als zuständige Behörde aktenführungspflichtig wäre (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV; VerwGE B 2018/219 vom 28. Februar 2019 E. 5.2, B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 22 zu Art. 12-13 VRP; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1136), ist der Beschwerdeführerin beizupflichten, wenn sie ausführt, sie sei insbesondere gegenüber ihren Konkurrenzbetrieben «Phönix» bzw. «Octopus» bei der Auswahl der Schaustellerbetriebe für den Herbstjahrmarkt diskriminiert worden. Denn für die zulässige Einschränkung von Grundrechten bzw. für die Rechtfertigung staatlicher grundrechtsbeschränkender Massnahmen trägt das Gemeinwesen die Beweislast (vgl. A. JAKAB, Sechs Alternativen zur Verhältnismäßigkeitsprüfung in der Grundrechtsdogmatik, in: EuGRZ 2024, S. 207, der im Zusammenhang mit einer in die Grundrechte eingreifenden Massnahme von einem «Recht auf Rechtfertigung» der Bürger gegenüber den staatlichen Behörden spricht; M. E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., 2020, Rz. 763 mit Verweis auf EGMR 40454/07 [Couderc u.a. gegen Frankreich] vom 10. November 2015 § 88; vgl. ferner EGMR 41288/15 [Beizaras und Levickas gegen Litauen] vom 14. Januar 2020 § 115, wonach dem Staat die Beweislast obliegt, dass eine [indirekt diskriminierende] Ungleichbehandlung gerechtfertigt war, wenn der Beschwerdeführer die diskriminierende Behandlung prima facie dartut [«As to the burden of proof regarding discrimination, the Court has established that once an applicant has shown a difference in treatment, it is for the Government to show that it was justified …»]; SCHWEIZER/FANKHAUSER, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., 2023, Rz. 73 zu Art. 8 BV mit weiteren Hinweisen auf die EGMR-Rechtsprechung zum Diskriminierungsverbot). Dies muss in Konstellationen wie der vorliegenden nur schon deshalb gelten, weil die private Beschwerdeführerin keinerlei Zugriff auf den Auswahlprozess hat und es ihr unmöglich ist, diesbezüglich den Beweis dafür zu erbringen, dass ihrer Nichtberücksichtigung keine sachlichen Gründe zugrundelagen. Entsprechend ist vorliegend von einer Verletzung der Wirtschaftsfreiheit auszugehen, zumal weder der Stadtpolizei (im Bewilligungsverfahren) noch der Beschwerdegegnerin (im Rekurs- und Beschwerdeverfahren) gelungen ist, gestützt auf konkrete Belege sachliche Gründe zu nennen, die zur Nichtberücksichtigung des Fahrgeschäfts der Beschwerdeführerin geführt haben, womit ein Abweichen vom Gleichbehandlungsgebot als zulässig hätten angesehen werden können (vgl. hierzu E. 4.4.3 und E. 4.4.4 hiervor) und die aus der Bewilligungsverweigerung herrührende
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Schlechterbehandlung der Beschwerdeführerin gegenüber ihren direkten Konkurrenten gerechtfertigt gewesen wäre (vgl. im Zusammenhang mit Art. 8 Abs. 2 BV [Diskriminierungsverbot] J. P. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz – Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., 2008, S. 700 mit weiteren Hinweisen; siehe ferner BGE 125 II 541 E. 6c [betreffend Lohndiskriminierung nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 aBV]). Es ist daher vorab aus Beweislastüberlegungen auf eine unzulässige (die Wirtschaftsfreiheit verletzende) Bevorzugung gewisser Bahnen bzw. Bahnbetreiber zu schließen (vgl. zum Ganzen E. 4.4.2 – 4.4.4, E. 4.5.2 – 4.5.6 hiervor sowie E. 4.5.9. hiernach).
Das vorliegende Beschwerdeverfahren gibt ausserdem Anlass zum Hinweis, dass die in der Stadt St. Gallen – im Gegensatz zu anderen schweizerischen Städten – fehlende gesetzliche Verankerung der (Auswahl-)Kriterien für die Standplatzzuteilung an (Jahr-)Märkten (neben den ebenfalls nicht definierten bzw. fehlenden Kriterien und Merkmalen, die das jeweilige Geschäft erfüllen muss, um in eine bestimmte Kategorie eingeordnet zu werden [zu den einzelnen von der Stadtpolizei unterschiedenen Kategorien vgl. E. 4.5.1 hiervor]), nicht zuletzt aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit als bedenklich erscheint. Der Erlass diesbezüglicher Rechtssätze (zumindest auf Verordnungs- oder Reglementssitufe) drängt sich geradezu auf, zumal gegenüber nicht berücksichtigten Anbietern eine Grundrechtseinschränkung gerechtfertigt werden muss (vgl. zum Ganzen E. 4.4.2 – 4.4.4 und 4.5.2 hiervor). Dem Fehlen jeglicher diesbezüglicher Regulierung steht im Übrigen auch die Lehre kritisch gegenüber, und zwar mit dem Argument, dass die Voraussetzungen und Kriterien für die wirtschaftliche Nutzung des öffentlichen Grunds bzw. die Zuteilung von Nutzungsrechten – insbesondere mit Blick auf das verfassungsrechtlich verlangte, möglichst wettbewerbsneutral auszugestaltende Verfahren für die Vergabe von Marktstandplätzen (vgl. hierzu E. 4.4.2 und 4.4.3 hiervor) – transparent und für alle an der Zuteilung eines Standplatzes Interessierten ersichtlich sein müssten (namentlich M. M. WINISTÖRFER, Die Standplatzzuteilung auf Märkten, in: AJP 2015, S. 1572 ff. [mit übersichtlicher Darstellung und Würdigung der unter anderem in den Städten Luzern, Zürich, Basel, Bern und Genf im Zusammenhang mit der Zuteilung von Marktstandplätzen geltenden Rechtslage], 1583; DIEM/WINISTÖRFER, a.a.O., S. 74 f.). Das Gemeinwesen hat ferner im Sinne eines transparenten Verfahrens zu Gunsten der Gleichbehandlung der jeweiligen Mitbewerber sowie im Interesse eines wirksamen Rechtsschutzes die Zuteilung selbst sowie das damit einhergehende Verfahren, die Zuteilungskriterien und die Gründe, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, zu dokumentieren (DIEM/WINISTÖRFER, a.a.O., S. 75 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung), was in dem von der Stadtpolizei durchgeführten Auswahlverfahren – wie auch von der Vorinstanz festgestellt (vgl. act. 2, a.a.O., E. 3.3) – nicht geschehen ist. Dementsprechend musste die Vorinstanz denn auch auf eine reine Ergebniskontrolle ausweichen, um die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Stadtpolizei im Zusammenhang mit
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der Bewilligungsverweigerung zu Lasten der Beschwerdeführerin zu überprüfen. Eine solche Ergebniskontrolle vermag allerdings nicht zu gewährleisten, dass die Stadtpolizei die selbst definierten Kriterien auch wirklich zur Anwendung gebracht hat. Dafür müssten zum einen die einzelnen Auswahlschritte dokumentiert sein; zum anderen müsste es auch nachvollziehbar sein, welche Schausteller aus welchen Gründen für einen bestimmten Herbstmarkt zum Zuge gekommen sind. Alles andere ist auch mit dem – aus der Rechtsweggarantie ableitbaren – Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 29a BV) nicht zu vereinbaren.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Stadtpolizei, die diesbezüglich beweisbelastet gewesen wäre, bezogen auf den konkreten Fall keine sachlichen und überzeugenden Argumente vorgebracht hat, welche die von der Beschwerdeführerin beanstandete Ungleichbehandlung rechtfertigen und als verhältnismäßig erscheinen lassen könnten (vgl. auch BGE 121 I 279 E. 6, insbesondere E. 6e, 128 I 136 E. 3.1.2 in fine e contrario). Damit hat sie die in Art. 27 BV gewährleistete Wirtschaftsfreiheit verletzt und entsprechend ihr (erhebliches) Ermessen (vgl. E. 3.4 und 4.4.4 hiervor) nicht pflichtgemäß ausgeübt (zur pflichtgemässen Ermessensausübung siehe BGE 149 I 146 E. 3.4.1; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 591; zum Ermessensspielraum kommunaler Behörden BGE 145 I 52 E. 3.6; BGer 1C_318/2020 vom 10. Dezember 2020 E. 6.3.1). Die Bewilligungsverweigerung bzw. die Feststellungsverfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 verstösst damit gegen Art. 27 BV. Diese Rechtsverletzung erreicht indes unter den gegebenen Umständen die Willkürschwelle nicht, zumal unrichtige Rechtsanwendung für sich allein nicht genügt, um Willkür i.S.v. Art. 9 BV zu begründen, sondern Letztere erst dann in Betracht kommt, wenn eine offenkundige und auf Anhieb ersichtliche Rechtsverletzung vorliegt (BGer 4A_15/2017 vom 8. Juni 2017 E. 2.1 in fine; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 528; zur willkürlichen Rechtsanwendung vgl. statt vieler BGE 148 I 271 E. 2.1, 137 I 1 E. 2.4; KIENER/KÄLIN/WYT-TENBACH, a.a.O., Rz. 1669 und 1678 ff.). Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführerin (vgl. E. 4.2 in fine hiervor) erweisen sich demnach als unbegründet.
Im Ergebnis erweist sich die Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 aus vorerwähnten Gründen als rechtswidrig. Die Vorinstanz hat die Verfügung mit dem hier angefochtenen Entscheid vom 11. März 2024 zu Unrecht bestätigt. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist; es ist festzustellen, dass Verfügung vom 24. März 2023 rechtswidrig war; Dispositivziffer 1 des angefochtenen Entscheids ist entsprechend ebenso aufzuheben wie die erstinstanzlich auferlegten amtlichen Kosten von CHF 500.
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Bei diesem Verfahrensausgang waren die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von der unterliegenden Beschwerdegegnerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung der amtlichen Kosten ist in Anwendung von Art. 95 Abs. 3 VRP indes zu verzichten, zumal die Beschwerdegegnerin mit der Vergabe der Standplätze an den Jahrmärkten nicht überwiegend finanzielle Interessen verfolgt, auch wenn sie damit Standgebühren einnimmt. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 ist dieser zurückzuerstatten. Neu zu regeln waren damit an sich auch die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens. Nachdem die Vorinstanz der Beschwerdeführerin jedoch trotz Unterliegens keine Kosten auferlegt und ihr zudem zulasten der Beschwerdegegnerin eine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen hat, die in der Beschwerde nicht beanstandet wird, hat es damit sein Bewenden.
Die obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). In der Verwaltungsrechtspflege wird das Honorar nach Pauschalen festgelegt. Es beträgt in Verfahren vor Verwaltungsgericht CHF 1'500 bis CHF 15'000 (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung; sGS 963.75, HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmen wird das Grundhonorar gemäss Art. 19 HonO nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen.
Die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin machen mit Kostennote vom 6. Dezember 2024 ein Honorar von CHF 9'687.50 (38 ¾ Stunden zu CHF 250 je Stunde) zuzüglich CHF 300.40 tatsächliche, jedoch nicht im Detail ausgewiesene Barauslagen sowie Mehrwertsteuer geltend. Vorliegend ist bei der Bemessung des Pauschalhonorars zu berücksichtigen, dass die Rechtsvertreter die Interessen der Beschwerdeführerin bereits im Verfahren vor der Stadtpolizei und im Rekursverfahren wahrgenommen haben. Sie waren damit im Beschwerdeverfahren mit der tatsächlichen und rechtlichen Ausgangslage der Angelegenheit bereits vertraut (zur Bedeutung der Fallkenntnis bei Vertretung bereits in vorangegangenen, die gleiche Streitsache betreffenden Verfahren vgl. VerwGE B 2022/76 vom 15. Dezember 2022 E. 3.2.3 mit Verweis auf BGer 8C_278/2020 vom 17. August 2020 E. 6.2). Darüber hinaus entspricht der Inhalt der (16-seitigen) Beschwerde vom 10. April 2024 in nicht unwesentlichen Teilen demjenigen des (20-seitigen) Rekurses vom 5. April 2023 (vgl. act. 1, a.a.O., act. 8.1/1 [Rekurs]). Die relevanten Themen sind auch mehrheitlich bereits im Rekurs abgehandelt und vorgebracht worden. Zu berücksichtigen ist weiter, dass
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die Vorinstanz in diesem Verfahren auf eine über die bloße Antragstellung hinausgehende Stellungnahme verzichtet hat und, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ebenfalls von einer weiteren Stellungnahme zur Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin abgesehen hat (vgl. Sachverhalt Bst. C hiervor). Ins Gewicht fällt schliesslich (aufwandsteigernd), dass die Angelegenheit vor dem Verwaltungsgericht mündlich verhandelt worden ist.
Unter diesen Umständen erscheint insgesamt eine ausseramtliche (Pauschal-)Entschädigung in der Höhe von CHF 5'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 220 (pauschal vier Prozent von CHF 5'500) und Mehrwertsteuer – das Einzelunternehmen der Beschwerdeführerin ist nicht mit einer Mehrwertsteuernummer erfasst – als angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b, Art. 28bis und Art. 29 HonO). Kostenpflichtig ist die Beschwerdegegnerin.
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Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Es wird die Rechtswidrigkeit der Verfügung der Stadtpolizei vom 24. März 2023 festgestellt. Dispositivziffer 1 des angefochtenen Rekursentscheids und die Kostenauflage von CHF 500 im erstinstanzlichen Verfahren werden aufgehoben.
Auf die Erhebung amtlicher Kosten wird verzichtet.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich mit CHF 5'720 (inklusive Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer).
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