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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2024/219 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 03.10.2025 Entscheiddatum: 02.06.2025
Strassenverkehrsrecht, Verfahrensrecht, Art. 45 Abs. 1 VRP, Art. 16d Abs. 1 lit. b und Art 17 Abs. 3 SVG Der Beschwerdeführer wendet sich gegen den Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit und die vom Strassenverkehrsamt festgelegten Bedingungen für dessen Wiedererteilung. Da ihm der Führerausweis mittlerweile wieder erteilt worden war, hat die Vorinstanz die Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Das Verwaltungsgericht stellt fest, dass die Abschreibung zu Unrecht erfolgte, prüft die gegen Entzug und Bedingungen erhobenen Rügen in der Sache und weist die Rechtsmittel ab. (Verwaltungsgericht, B 2024/219)
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Kanton St.Gallen Gerichte
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Abteilung III
Entscheid vom 2. Juni 2025
Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/219
Verfahrensbeteiligte A.__, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Daniel Kaiser, Gorisstrasse 3, Postfach 3, 9464 Rüthi (Rheintal),
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Beschwerdegegner,
Gegenstand Wiedererteilung des Führerausweises; Verfahrensabschreibung durch die Verwaltungsrekurskommission (Rekursverfahren IV-2024-123)
B 2024/219
A._ (geb. 1958) besitzt den Führerausweis seit 28. April 1976. Wegen einer Suchtproblematik wurde er ihm gestützt auf ein verkehrsmedizinisches Gutachten vom 25. November 2021 mit Verfügung vom 17. Februar 2022 auf unbestimmte Zeit entzogen und gestützt auf ein erneutes verkehrsmedizinisches Gutachten vom 27. Januar 2023 am 17. April 2023 wiedererteilt mit der Auflage, eine vollständige mittels halbjährlicher Haarproben – erstmals im Juli 2023 – kontrollierte Alkoholabstinenz einzuhalten. Gegen diese Auflage erhob A._ Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, es sei lediglich eine Alkoholfahrabstinenz zu verfügen (Verfahren IV-2023/41). Das Gesuch, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu gewähren, wies die Verwaltungsrekurskommission am 18. Juli 2023 ab (Verfahren ZV-2023/29; Abweisung der Beschwerde B 2023/150 vom 17. August 2023; Nichteintreten BGer 1C_509/2023 vom 10. Oktober 2024).
Da A._ im Juli 2023 keinen Termin für die Kontrolle der Auflagen wahrgenommen hatte, verbot ihm das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt am 7. August 2023 vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen ab sofort bis zum Entscheid über den Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit. Einem allfälligen Rekurs war die aufschiebende Wirkung entzogen. Das Rekursverfahren (IV-2023/93) wurde dem Antrag von A._ entsprechend bis zum Entscheid in der Hauptsache sistiert.
Am 24. Oktober 2023 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt A._ den Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Für die Wiedererteilung wurde eine mindestens sechsmonatige Alkoholabstinenz vorbehalten. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. A._ erhob gegen den erneuten Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit am 8. November 2023 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission (Verfahren IV-2023/129).
In der Folge schrieb die verfahrensleitende Abteilungspräsidentin der Verwaltungsrekurskommission den gegen das vorsorgliche Verbot, Motorfahrzeuge zu lenken, hängigen Rekurs (Verfahren IV-2023/93) am 15. Dezember 2023 wegen Gegenstandslosigkeit ab, ohne A._ für die ausseramtlichen Kosten zu entschädigen. Das Verwaltungsgericht wies die gegen die Abweisung des Entschädigungsbegehrens erhobene Beschwerde am 10. Mai
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2024 ab (Präsidialentscheid B 2023/267). Dieser Entscheid wurde unangefochten rechtskräftig.
c.
Am 28. März 2024 wies die Verwaltungsrekurskommission den von A.__ gegen den Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit und die Voraussetzungen für die Wiedererteilung erhobenen Rekurs (Verfahren IV-2023/129) ab (Ziffer 2). Den gegen die zusammen mit der Wiedererteilung des Führerausweises am 17. April 2023 verfügten Auflagen erhobenen Rekurs (Verfahren IV-2023/41) schrieb sie infolge Gegenstandslosigkeit ab (Ziffer 1). Das Verwaltungsgericht hob diesen Entscheid auf Beschwerde von A.__ hin am 13. August 2024 auf und wies die Angelegenheit zur Prüfung der Zulässigkeit der am 17. April 2023 zusammen mit der Wiedererteilung des Führerausweises verfügten Auflagen und zu neuer Entscheidung und Kostenverlegung in den Rekursverfahren IV-2023/41 (Auflagen) und IV-2023/129 (Entzug auf unbestimmte Zeit) an die Verwaltungsrekurskommission zurück (Verfahren B 2024/75).
In der Folge nahm die Verwaltungsrekurskommission die Rekursverfahren am 11. Oktober 2024 unter der Nummer IV-2024/123 wieder auf und teilte den Parteien mit, ein weiterer Schriftenwechsel sei nicht vorgesehen. Nachdem sich A.__ am 14. Oktober 2024 einer verkehrsmedizinischen Untersuchung unterzogen hatte, hob das Strassenverkehrsamt am 6. November 2024 den Führerausweisentzug vom 10. (richtig: 24.) Oktober 2023 auf und erteilte ihm den Führerausweis ohne Auflagen wieder.
Die Verwaltungsrekurskommission schrieb am 12. November 2024 den Rekurs IV-2024/123 – umfassend das Rechtsmittel gegen die Auflagen (vormals IV-2023/41) und gegen den Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit (vormals IV-2023/129) – als gegenstandslos ab. Die amtlichen Kosten auferlegte sie nach summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten A.. Sie ging davon aus, die Anordnung der Abstinenzauflage vom 24. Oktober 2023 wäre nicht zu beanstanden gewesen. Sie sei – wenn auch nicht rechtskräftig, so doch – wirksam gewesen (VerwGE B 2023/267 vom 10. Mai 2024 E. 4.3). Gegen diese Auflage habe A. verstossen, indem er sich im Juli 2023 und im Januar 2024 den angeordneten Kontrolluntersuchungen nicht unterzogen habe. Bei der Wiedererteilung des Führerausweises am 6. November 2024 habe das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt lediglich deshalb auf die Anordnung von Auflagen verzichtet, weil A.__ seinen Wohnsitz zurzeit in Griechenland habe. Damit wäre auch der Führerausweisentzug vom 24. Oktober 2023 nicht zu beanstanden gewesen. Die Entscheidgebühr legte sie auf CHF 2'000 fest, weil im Zeitpunkt der neuen Verfügung vom 6. November 2024 die Akten des Falles bereits bei den Richtern in Zirkulation standen und die Beratung des Falles für die ordentliche
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Sitzung vom 14. November 2024 vorgesehen war. Dem Verfahrensausgang entsprechend wurden die ausseramtlichen Kosten von A._ nicht entschädigt.
C.
A._ (Beschwerdeführer) erhob gegen die Abschreibungsverfügung der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) vom 12. November 2024 mit Eingabe vom 25. November 2024 und Ergänzung vom 23. Januar 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Verwaltungsrekurskommission zurückzuweisen, eventualiter sei die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts vom 17. April 2023 (Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit, Auflage einer kontrollierten Alkoholabstinenz) aufzuheben, subeventualiter deren Rechtswidrigkeit, Unverhältnismäßigkeit und Nichtigkeit festzustellen. Die Kosten der Rekursverfahren (IV-2023/41, IV-2023/129 und IV-2024/123) seien dem Staat aufzuerlegen und der Beschwerdeführer sei für das Verfahren vor dem Strassenverkehrsamt mit CHF 5'000, für das Rekursverfahren IV-2023/41 mit CHF 8'500, für das Rekursverfahren IV-2023/129 mit CHF 5'600 und für das Rekursverfahren IV-2024/123 mit CHF 1'000 ausseramtlich zu entschädigen.
Die Vorinstanz verzichtete am 30. Januar 2025 auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. Das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt (Beschwerdegegner) verzichtete am 14. Februar 2025 auf eine Stellungnahme und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer machte mit Eingabe vom 25. Februar 2025 eine Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren von pauschal CHF 7'500 inklusive Spesen und Mehrwertsteuer geltend.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Vorinstanz hat die Rechtsmittel, welche der Beschwerdeführer gegen die vom Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt am 17. April 2023 verfügte Auflage einer kontrollierten Alkoholabstinenz und den am 24. Oktober 2023 wegen Missachtens dieser Auflage verfügten Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit erhoben hatte, in der Sache nicht beurteilt, sondern das Verfahren als mit der Wiedererteilung des Führerausweises am 6. November 2024 gegenstandslos geworden abgeschrieben. Indem der Beschwerdeführer geltend macht, die Vorinstanz hätte die Verfügungen in der Sache überprüfen müssen, tut er ein eigenes schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP dar. Die Beschwerde
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gegen die Abschreibungsverfügung vom 12. November 2024 wurde mit Eingabe vom 25. November 2024 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 23. Januar 2025 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Darauf ist einzutreten.
Der Beschwerdeführer hält der Vorinstanz vor, sie habe seinen Anspruch auf das rechtliche Gehör verletzt, indem sie ihm nach Eingang der Aufhebung des Sicherungsentzugs und der Wiedererteilung des Führerausweises vom 6. November 2024 entgegen seinem Ersuchen vom 11. November 2024 nicht mitgeteilt haben, wie sie das Rekursverfahren weiterführen beziehungsweise abschließen wolle, damit er sich dazu äußern könne. Vielmehr habe sie am 12. November 2024 direkt die angefochtene Verfügung erlassen (Ziff. II/3 der Beschwerde).
Das verfassungsrechtlich als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV) garantierte Replikrecht umfasst das Recht der Parteien, von jedem Aktenstück und jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äußern, sofern sie es für erforderlich halten (vgl. BGE 139 I 189 E. 3.2, 138 I 484 E. 2.1, 133 I 100 E. 4.3). Das rechtliche Gehör bezieht sich auf sämtliche entscheidrelevanten Sachfragen (BGE 143 IV 380 E. 1.1, 132 II 485 E. 3.2).
Die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts vom 6. November 2024 ging am Donnerstag, 7. November 2024 bei der Verwaltungsrekurskommission ein. Der Beschwerdeführer, für den aus den Zustellvermerken ersichtlich wurde, dass die Verfügung der Verwaltungsrekurskommission zur Kenntnisnahme zugestellt wurde, ersuchte mit Eingabe vom Dienstag, 11. November 2024 um die Möglichkeit, sich zum weiteren Verlauf des Rekursverfahrens zu äußern. Das Schreiben ging bei der Verwaltungsrekurskommission am 12. November 2024 ein. Gleichtags schrieb die Verwaltungsrekurskommission das Rekursverfahren zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Die Vorinstanz war offenbar zur Auffassung gelangt, die neue Tatsache führe zur Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens betreffend die am 17. April 2023 verfügte Auflage einer kontrollierten Alkoholabstinenz und den am 24. Oktober 2023 wegen Missachtens dieser Auflage verfügten Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit. Damit hat sie auch einen Anspruch des Beschwerdeführers auf materielle Überprüfung der Rechtmäßigkeit der beiden Verfügungen implizit verneint. Unbesehen des genauen zeitlichen Ablaufs am 12. November 2024 – Eingang des Ersuchens des Beschwerdeführers, sich im Rekursverfahren zur neuen Entwicklung äußern zu können, Fällung und Versand der Abschreibungsverfügung – wäre es deshalb zur Wahrung
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des Äusserungsrechts des Beschwerdeführers geboten gewesen, vor der verfahrensrechtlichen Erledigung des Rekurses mittels einer Abschreibungsverfügung eine Frist von zumindest zehn Tagen abzuwarten (vgl. zur Wahrung des Replikrechts BGer 1C_191/2022 vom 16. Mai 2023 E. 2.4 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). Innert dieser Frist hätte die Vorinstanz im Übrigen jedenfalls Kenntnis davon erhalten, dass sich der Beschwerdeführer zu den Folgen der neuen Entwicklung für das hängige Rekursverfahren äussern wollte.
Die Rüge des Beschwerdeführers, er habe sich in Verletzung seines Anspruchs auf das rechtliche Gehör nicht zu den Auswirkungen der Wiedererteilung des Führerausweises auf die hängigen Rekursverfahren äussern können, erweist sich als begründet.
Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Wiedererteilung des Führerausweises am 6. November 2024 seien die Rechtsmittel gegen die Auflagen vom 17. April 2023 und gegen den Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit wegen Missachtens der Auflagen vom 24. Oktober 2023 nicht gegenstandslos geworden. Er habe Anspruch darauf, dass unrichtige und unrechtmäßige Daten im Informationssystem Verkehrszulassung IVZ korrigiert würden. Diese Korrektur könne nur erreicht werden, indem die den Einträgen zugrunde liegenden Verfügungen auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft und gegebenenfalls aufgehoben würden.
Die Rüge erscheint begründet. Die Vorinstanz legt nicht weiter dar, weshalb die Wiedererteilung des Führerausweises zur Gegenstandslosigkeit der Rekursverfahren führen sollte. Die Verfügung vom 17. April 2023 betreffend die Auflagen, unter denen dem Beschwerdeführer der Führerausweis wieder erteilt worden war, und die Verfügung vom 24. Oktober 2023 betreffend den Entzug auf unbestimmte Zeit wegen Missachtens der Auflagen sind mit der Wiedererteilung des Führerausweises vom 6. November 2024 nicht weggefallen. Eine Abschreibung zufolge Wegfalls der Anfechtungsobjekte fällt damit nicht in Betracht. Die Vorinstanz macht – zu Recht – auch nicht geltend, es fehle dem Beschwerdeführer mit der Wiedererteilung des Führerausweises am eigenen schutzwürdigen Interesse an der materiellen Überprüfung der beiden Verfügungen (vgl. CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 385; GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 3 zu Art. 45 VRP).
Dementsprechend wäre die Beschwerde grundsätzlich gutzuheißen und die angefochtene Abschreibungsverfügung aufzuheben. Indessen ist aus verfahrensökonomischen Gründen auf eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur materiellen Überprüfung zu
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verzichten. Der Beschwerdeführer hat im Beschwerdeverfahren eventualiter auch die materielle Beurteilung der Verfügungen vom 17. April 2023 und vom 24. Oktober 2023 beantragt und deren Unrechtmäßigkeit, Unverhältnismäßigkeit und Nichtigkeit begründet (Ziff. VI/4-12 der Beschwerdeergänzung vom 23. Januar 2025, act. 8). Er hat sich zu diesen Fragen zudem bereits im ersten Beschwerdeverfahren, welches am 13. August 2024 zur Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz führte, ausführlich geäussert (B 2024/75; Beschwerdeergänzung vom 21. Mai 2024, act. 13/21/6/2). Daher erscheint eine Überprüfung dieser Fragen durch das Verwaltungsgericht sachgerecht.
In der Sache macht der Beschwerdeführer geltend, die Verfügungen vom 17. April 2023 und vom 24. Oktober 2024 seien nichtig.
Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung wird nur angenommen, wenn sie mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (wie z.B. der Umstand, dass der Betroffene keine Gelegenheit hatte, am Verfahren teilzunehmen). Fehlt einer Verfügung in diesem Sinne jegliche Rechtsverbindlichkeit, so ist das durch jede Behörde, die mit der Sache befasst ist, jederzeit und von Amtes wegen zu beachten (BGE 137 I 273 E. 3.1, 145 IV 197 E. 1.3.2, 148 IV 445 E. 1.4.2: Strafbefehl mit Faksimile-Stempel ist nicht nichtig, 138 II 501 E. 3.2: nicht unterschriebene Entzugsverfügung, keine Delegation an den für die Kontrollfahrt zuständigen Experten, der die Entzugsverfügung nach nicht bestandener Kontrollfahrt aushändigt und den Führerausweis einbehält, keine Nichtigkeit).
Die vom Beschwerdeführer beanstandeten Verfügungen wurden von der dafür funktionell und sachlich zuständigen Behörde erlassen. Schwerwiegende Verfahrensmängel sind ebenso wenig ersichtlich wie schwerwiegende inhaltliche Mängel. Im Übrigen ist die Überprüfung der beiden Verfügungen Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens. Soweit sich die verfahrens- und materiellrechtlichen Beanstandungen des Beschwerdeführers als unbegründet erweisen, fällt die Nichtigkeit ohnehin nicht in Betracht.
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Der Beschwerdeführer beanstandet die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 17. April 2023, mit welcher sein – ihm wiedererteilter – Führerausweis mit der Auflage verbunden worden war, eine mittels halbjährlicher Haaranalyse erstmals im Juli 2023 kontrollierte Alkoholabstinenz einzuhalten. Der Beschwerdeführer macht geltend, die verkehrsmedizinischen Gutachten vom 25. November 2021 (dazu nachfolgend Erwägung 5.1) und vom 27. Januar 2023 (dazu nachfolgend Erwägung 5.2) seien keine taugliche Ausgangslage dafür, die Wiedererteilung des Führerausweises mit der Einhaltung einer kontrollierten Alkoholabstinenz zu verbinden.
Das verkehrsmedizinische Gutachten vom 25. November 2021, welches beim Beschwerdeführer einen verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch diagnostiziert und als Bedingung für eine erneute verkehrsmedizinische Überprüfung eine nachgewiesene sechsmonatige Alkoholabstinenz vorausgesetzt hatte, war Grundlage des rechtskräftig gewordenen Entzugs des Führerausweises auf unbestimmte Zeit wegen eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs vom 17. Februar 2022. Es ist nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, die Auflagen vom 17. April 2023 seien unzulässig, weil kein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch vorgelegen habe. Um dies mit Erfolg zu tun, muss er nachweisen, dass die gegenteilige Beurteilung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts in der rechtkräftig gewordenen Verfügung vom 17. Februar 2022, die sich auf das Gutachten vom 25. November 2021 stützt, völlig unhaltbar war (vgl. dazu BGer 1C_529/20211 vom 30. März 2012 E. 2.1). Seine Vorbringen sind allerdings nicht geeignet, die Schlussfolgerungen im damaligen Gutachten in Zweifel zu ziehen.
Das Gutachten kann nicht – wie der Beschwerdeführer geltend macht (Ziff. VI/5.4 der Beschwerdeergänzung) – als «veraltet» bezeichnet werden, weil es im Zeitpunkt der neuerlichen verkehrsmedizinischen Begutachtung im Januar 2023 über ein Jahr zurücklag. Abgesehen davon, dass eine Begutachtung eines anderen als des aktuellen Zustandes ohnehin problematisch ist, war Gegenstand der Begutachtung im Januar 2023 nicht die Frage, ob im Gutachten vom 25. November 2021 zu Recht ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch diagnostiziert worden war, sondern die spätere Entwicklung bzw. Situation.
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Die Beurteilung vom November 2021 ist nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. So ist auch nicht zu beurteilen, ob im Gutachten vom 25. November 2021 die damals eingeholten Fremdauskünfte (Berichte von Dr. B._ vom 5. und 19. Oktober 2021 mit den von ihm ausgewerteten Urin- bzw. Blutproben) und die medizinischen Akten ausreichend gewürdigt wurden (Ziff. VI/5.11 der Beschwerdeergänzung).
Die Umstände der Fahrt vom 6. April 2021, die Lebensumstände des Beschwerdeführers, sein damaliger Alkoholkonsum, sein Verhalten zur Trennung von Alkoholkonsum und Fahren und seine Einsicht, sich falsch verhalten zu haben, waren in erster Linie von Bedeutung für die Einordnung des Alkoholmissbrauchs und seiner Verkehrsrelevanz in der Begutachtung vom November 2021. Hier hatte der Beschwerdeführer Gelegenheit, die – noch nicht weit zurückliegenden – Umstände, die zur Fahrt führten, zu schildern, sich zu seinem bisherigen und aktuellen Alkoholkonsum zu äussern sowie alle weiteren aus seiner Sicht für die Beurteilung relevanten Sachverhaltselemente vorzubringen. Seine damaligen Schilderungen blieben nicht unberücksichtigt, sondern führten dazu, dass keine Alkoholabhängigkeit im medizinischen Sinn, sondern ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch diagnostiziert wurde und der Beschwerdeführer bereits nach Einhaltung einer sechsmonatigen Alkoholabstinenz ohne fachtherapeutische Begleitung erneut verkehrsmedizinisch begutachtet werden sollte.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das Gutachten vom 25. November 2021 werde wieder «aktiviert», weil im späteren Gutachten vom 27. Januar 2023 die Auflage der Alkoholabstinenz ausschliesslich mit diesem Gutachten begründet werde. Die Entzugsverfügung vom 17. Februar 2022 stütze sich auf dieses (grob) fehlerhafte Gutachten. Es nicht zu überprüfen, sei offensichtlich unhaltbar und somit willkürlich (Ziff. VI/6.1 der Beschwerdeergänzung).
Der Gutachter hat seine Beurteilung im Gutachten vom 27. Januar 2023 in erster Linie auf seine eigenen Feststellungen und Erhebungen abgestützt. Das hat dazu geführt, dass er die Fahreignung des Beschwerdeführers aufgrund der günstigen Untersuchungsergebnisse «aktuell bedingt positiv» beurteilte. Die Diagnose des verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs im Gutachten vom 25. November 2021 blieb einzig für die Beurteilung von Bedeutung, welche Auflagen aus verkehrsmedizinischer Sicht künftig, also nach der Wiedererteilung, gelten sollten.
In tatsächlicher Hinsicht aktenkundig sind die Fahrt in alkoholisiertem Zustand vom 6. April
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2021 mit einem Alkoholgehalt von 0.82 mg/l Atemluft, was umgerechnet einer Blutalkoholkonzentration in der Grössenordnung von 1.6 Gewichtspromille entspricht und damit eine erhebliche Alkoholtoleranz belegt, das Analyseergebnis der dem Beschwerdeführer am 14. Oktober 2021 entnommenen Haarprobe von einem Gehalt an Ethylglucuronid von 26 pg/mg, was unter Berücksichtigung der Angabe einer zwischenzeitlichen Alkoholabstinenz für einen zuvor bestandenen chronisch überhöhten Alkoholkonsum spricht (vgl. BGer 6A.48/2002 vom 9. Oktober 2002 E. 5.2 mit Hinweisen auf das Schrifttum, anders bei einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 0,59 Gewichtspromille BGer 1C_146/2010 vom 10. August 2010 E. 3.3), und die Diskrepanz zwischen diesem Ergebnis und den Schilderungen des Beschwerdeführers zu seinem damaligen Trinkverhalten. Offenkundige Anhaltspunkte dafür, dass das Ergebnis des verkehrsmedizinischen Gutachtens vom 25. November 2021 im Widerspruch zu diesen wesentlichen Tatsachen steht oder in sich widersprüchlich ist, sind nicht ersichtlich. Die Hinweise des Beschwerdeführers auf die Unvollständigkeit und Fehlerhaftigkeit des Gutachtens vom 25. November 2021 (Ziff. VI/6.4 der Beschwerdeergänzung) sind deshalb unbehelllich.
Gegenstand des Gutachtens vom 27. Januar 2023 war vorab die Beurteilung, ob der im November 2021 diagnostizierte verkehrsrelevante Alkoholmissbrauch einer Wiedererteilung des Führerausweises weiterhin entgegenstehe. Diese Frage wurde im Gutachten verneint. Deshalb trifft der Einwand des Beschwerdeführers nicht zu, das Gutachten äussere sich nicht zur Frage, wie sich der im Gutachten vom 25. November 2021 festgestellte verkehrsrelevante Alkoholmissbrauch entwickelt habe und ob diese Diagnose noch zutreffe (Ziff. VI/5.2 der Beschwerdeergänzung). Vielmehr wurde angesichts der eingehaltenen Alkoholabstinenz von einem günstigen Verlauf ausgegangen. Die vom Beschwerdeführer ausführlich vorgebrachten günstigen Umstände haben dazu geführt, dass ihm der Führerausweis bereits nach einer nachgewiesenen Alkoholabstinenz von fünf Monaten – August bis Dezember 2022 – wieder erteilt wurde (Untersuchungsbericht des Instituts für Rechtsmedizin vom 16. Januar 2023; IV-2023/41 act. 7/159-160). Eine Abstinenz seit Mai 2022 – wie sie der Beschwerdeführer geltend macht (Ziff. VI/5.10 der Beschwerdeergänzung) – ist zwar nicht ausgeschlossen, jedoch nicht mittels Haaranalysen nachgewiesen.
Die Vorbringen des Beschwerdeführers sind einzig mit Blick auf die Frage zu würdigen, ob die Schlussfolgerung im verkehrsmedizinischen Gutachten, zur Sicherstellung der Trennung von Alkoholkonsum und Fahren sei die Weiterführung einer Alkoholabstinenz erforderlich, nicht nachvollziehbar erscheint. Im Gutachten vom 27. Januar 2023 wird die Empfehlung, die Fahrberechtigung mit der weiteren Einhaltung einer Alkoholabstinenz zu
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verbinden, wie folgt begründet: «Zur weiteren Verlaufsbeobachtung der Alkoholabstinenz müssen aus verkehrsmedizinischer Sicht aber – dies vor dem Hintergrund eines in der Vorbegutachtung festgestellten verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs und wegen der mit dem Konsum dieser Substanz assoziierten, verkehrsrelevanten Risiken – die entsprechenden, problemorientierten Auflagen empfohlen werden».
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Gutachter sei befangen gewesen und hätte von Amtes wegen in den Ausstand treten müssen. Der Gutachter habe bereits während der verkehrsmedizinischen Untersuchung vom 3. Januar 2023 festgehalten, dem Beschwerdeführer werde von verkehrsmedizinischer Seite empfohlen, die Alkoholabstinenz weiter einzuhalten, zumal mit der entsprechenden Auflage zu rechnen sei (IV-2023/41, act. 7/155). Aus diesem Satz sei zu schliessen, dass sich der Gutachter seine Meinung bereits vor der Erstellung des Gutachtens und vor der Würdigung sämtlicher Aspekte gebildet habe. Damit habe er Art. 13 VRP in Verbindung mit Art. 183 Abs. 2 und Art. 47 Abs. 1 lit. f der Schweizerischen Zivilprozessordnung (Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) verletzt (Ziff. VI/5.13 der Beschwerdeergänzung).
Nach Art. 7 lit. c VRP treten amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand, wenn sie aus «aus anderen Gründen» – als den in Art. 7 lit. a-b bis VRP genannten – als befangen erscheinen. Der Gutachter hat dem Beschwerdeführer in Kenntnis der Vorgeschichte, des Gutachtens vom 25. November 2021 und seiner Aussagen anlässlich der Untersuchung vom 3. Januar 2023 die Weiterführung der Alkoholabstinenz empfohlen. Damit hat er nicht die gutachterliche Beurteilung vorweggenommen. Vielmehr sollte die Empfehlung in erster Linie dem Beschwerdeführer dazu dienen, nicht mit einer Veränderung seines Trinkverhaltens den gegebenenfalls erforderlichen Nachweis der Weiterführung der Alkoholabstinenz bis zum Entscheid der zuständigen Behörde über die Wiedererteilung des Führerausweises und die damit verknüpften Auflagen zu verunmöglichen. Das Vorgehen bzw. die Empfehlung des Gutachters, der die rechtliche Beurteilung durch das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt unabhängig von seiner verkehrsmedizinischen Beurteilung vorbehalten musste, ist deshalb nicht geeignet, ihn als befangen erscheinen zu lassen. Vielmehr diente der Hinweis den Interessen des Beschwerdeführers.
Der Beschwerdeführer macht geltend, das Gutachten vom 27. Januar 2023 sei qualifiziert falsch. Für den Beweiswert sei entscheidend, ob es auf umfassenden verkehrsmedizinischen Abklärungen bzw. einer hinreichend umfassenden Untersuchung respektive auf
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allseitigen Untersuchungen beruhe und in voller Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden sei (Ziff. VI/5.1 und 5.12 der Beschwerdeergänzung). In der Folge ist auf die einzelnen konkreten Einwendungen einzugehen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, für das Gutachten vom 27. Januar 2023 hätten Fremdauskünfte bei den Ärzten eingeholt werden müssen, bei denen er dreimal jährlich zum Aderlass gehe und in mehrjährigen Abständen den Darm und das Herz untersuchen lasse. Diese Ärzte könnten sachdienliche Angaben dazu machen, ob bei ihm ein verkehrsrelevanter Alkoholmissbrauch vorliege und ob die Auflage einer Alkoholfahrabstinenz ausreichend wäre (Ziff. VI/5.11 der Beschwerdeergänzung).
Im Gutachten vom 27. Januar 2023 wird aus verkehrsmedizinischer Sicht zwar von einem im November 2021 diagnostizierten verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch ausgegangen, jedoch eine günstige Entwicklung festgestellt. Insoweit würden die beantragten Fremdauskünfte wohl den Schluss bestätigen, der auch aus verkehrsmedizinischer Sicht zu ziehen war. Wie sichergestellt werden soll, dass der Beschwerdeführer Fahren und Trinken jedenfalls in nächster Zukunft konsequent trennt, ist zudem eine Frage, welche aus verkehrsmedizinischer und nicht aus allgemeinmedizinischer oder gastroenterologischer und kardiologischer Sicht zu beantworten ist.
Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Gutachter für seine Beurteilung auf die eigenen Feststellungen anlässlich der verkehrsmedizinischen Untersuchung vom 3. Januar 2023, auf das Ergebnis des forensisch-toxikologischen Untersuchungsberichts des Instituts für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen vom 16. Januar 2023 zur Analyse der Haarprobe und – als Fremdauskunft – auf das hausärztliche Zeugnis vom 8. Oktober 2022 abstellte.
Der Beschwerdeführer scheint aus der Voraussetzung einer mindestens sechsmonatigen Alkoholabstinenz vor einer verkehrsmedizinischen Neubeurteilung, wie sie im Gutachten vom 25. November 2021 empfohlen wurde, abzuleiten, der Führerausweis hätte nach einer positiven verkehrsmedizinischen Neubeurteilung ohne Auflagen wieder erteilt werden müssen.
Aufgabe des Gutachtens vom 25. November 2021 konnte jedoch nicht die Beurteilung sein, wann und unter welchen Bedingungen der Führerausweis wieder erteilt werden kann. Vielmehr war Gegenstand einzig die Frage, unter welchen Voraussetzungen Aussicht auf eine günstige verkehrsmedizinische Beurteilung der Überwindung des verkehrsrelevanten
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Alkoholmissbrauchs bestehen konnte. Dabei wird im Gutachten vom 25. November 2021 von einer Dauer der Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten ausgegangen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, das Gutachten vom 27. Januar 2023 habe die Komponenten «Konsumgewohnheiten, Vorgeschichte, bisheriges Verhalten im Strassenverkehr und Persönlichkeit» nicht gewürdigt. Eine Auseinandersetzung mit den Motivationen des Alkoholkonsums habe nicht stattgefunden. Ebenso wenig sei die Verkehrsrelevanz anhand seiner Aussagen zur Trennung von Alkoholkonsum und Fahren eingeschätzt worden (Ziff. IV/5.3 der Beschwerdeergänzung). Gegen die Verpflichtung, weiterhin eine Alkoholtotalabstinenz einhalten zu müssen, spreche der Umstand, dass er trotz seiner langen Fahrpraxis lediglich einmal im Strassenverkehr auffällig geworden und – abgesehen davon – im Strafregister nicht verzeichnet sei (Ziff. VI/5.5 der Beschwerdeergänzung). Bei der Fahrt vom 6. April 2021 habe es sich um ein einmaliges Ereignis gehandelt, welches nicht mehr vorkommen werde. Er habe sich in den Tagen vor und während des Vorfalls in einem Ausnahmezustand befunden, weil er telefonisch darüber informiert worden sei, dass das Haus, in welchem seine verstorbene Mutter gelebt habe und mit dem er 57 Jahre verbunden gewesen sei, verkauft werde. Das Bewusstsein, dass er definitiv Abschied nehmen müsse, habe zu einer grossen Trauer geführt. Die Fahrt sei auch wegen eines plötzlich eintretenden Gichtschubes mit erheblichen Schmerzen ein einmaliges Ausnahmeereignis. Er habe nur die Strecke von weniger als einem Kilometer fahren wollen. Seither habe sich kein Gichtanfall mehr ereignet. Die Gutachten vom 25. November 2021 und vom 27. Januar 2023 seien deshalb unvollständig (Ziff. VI/5.6 der Beschwerdeergänzung). Es fehle auch eine Auseinandersetzung mit seiner Einsicht, sein Verhalten sei nicht in Ordnung gewesen und er habe einen Fehler gemacht. Bereits der Polizei und der Staatsanwaltschaft gegenüber habe er geäußert, er hätte das Auto stehen lassen sollen, und es sei nicht entschuldbar, dass er ins Auto gestiegen sei (Ziff. VI/5.7 der Beschwerdeergänzung). Nicht gewürdigt worden seien seine Aussagen zu Trennung eines Alkoholkonsums vom Fahren (Ziff. VI/5.8 der Beschwerdeergänzung). In beiden Gutachten sei keine ausreichende Sozialanamnese vorgenommen und die Veränderungen der Lebensumstände seien nicht berücksichtigt worden. Als Unternehmer sei er viel eingeladen worden. Dort sei auch Wein zu den Essen serviert worden. Er habe sich immer chauffieren lassen, wenn er Alkohol getrunken habe. Seine Unternehmung, für die er gesamtschweizerisch für den Verkauf tätig gewesen sei, habe er am 1. Februar 2022 zu 90 Prozent verkauft. Er sei keinen Geschäftsessen mit Alkohol mehr ausgesetzt und sein Umfeld habe sich insofern komplett geändert (Ziff. VI/5.9 der Beschwerdeergänzung).
Der Gutachter hat den günstigen Umständen in seiner Beurteilung jedenfalls insoweit Rechnung getragen, als er die Fahreignung des Beschwerdeführers aus verkehrsmedizinischer
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Sicht trotz des im November 2021 diagnostizierten Alkoholmissbrauchs wieder bejahte (vgl. dazu beispielsweise BGer 1C_111/2022 vom 11. Oktober 2022 E. 3.4). Die im Gutachten vom 25. November 2021 festgestellte Bagatellisierung des Konsumverhaltens durch den Beschwerdeführer beruht auf einer Würdigung seiner damaligen Schilderungen vor dem Hintergrund des dazu in Widerspruch stehenden Ergebnisses der Analyse der Haarprobe. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, er habe mit der Alkoholabstinenz seit dem ersten Tag keine Probleme gehabt (Ziff. VI/5.10 der Beschwerdeergänzung), steht mit dieser Feststellung nicht in Widerspruch. Die Tendenz, den Alkoholkonsum zu bagatellisieren, ist aber geeignet, die Wiedererteilung des Führerausweises mit der Weiterführung der Alkoholabstinenz zu verbinden.
Die Schlussfolgerung im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 27. Januar 2023, aus verkehrsmedizinischer Sicht sei bei Wiedererteilung des Führerausweises der weitere Verlauf mit einer halbjährlich nachzweisenden Alkoholabstinenz zu kontrollieren, erweist sich damit als nachvollziehbar. Auszugehen ist davon, dass der Alkoholmissbrauch – wie im Gutachten vom 25. November 2021 festgestellt – verkehrsrelevant war und dass bei der neuerlichen verkehrsmedizinischen Begutachtung im Januar 2023 lediglich eine rund sechsmonatige Alkoholabstinenz mittels Haaranalyse nachgewiesen war. Unter diesen Umständen ist insbesondere nachvollziehbar, dass aus verkehrsmedizinischer Sicht das Verhalten des wiederzugelassenen Beschwerdeführers vorderhand auf eine kontrollierte Trennung des Alkoholkonsums und des Fahrens während eines weiteren Jahres ausgerichtet sein sollte.
In rechtlicher Hinsicht bringt der Beschwerdeführer vor, die Auflage greife unverhältnismäßig in seine Grundrechte – die persönliche Freiheit, die Berufsausübungsfreiheit, die Achtung des Privat- und Familienlebens und den Anspruch auf eine gerechte Behandlung – ein.
Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen (Art. 14 Abs. 1 SVG). Die Fahreignung setzt unter anderem die Freiheit von einer Sucht, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt, voraus (Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG). Leidet eine Person an einer Sucht, welche die Fahreignung ausschließt, so ist ihr der Führerausweis auf unbestimmte Zeit zu entziehen (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG). Der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG).
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Staatliche Eingriffe in die persönliche Freiheit müssen auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismäßig sein (Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 36 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Der Beschwerdeführer bestreitet zu Recht nicht, dass mit Art. 17 Abs. 3 SVG eine gesetzliche Grundlage für die umstrittenen Auflagen gegeben ist und diese im öffentlichen Interesse liegen. Die an die Wiedererteilung des Führerausweises regelmässig geknüpften Auflagen sind Nebenbestimmungen, die dazu dienen, Unsicherheiten beim Nachweis Rechnung zu tragen, ob die Alkoholabhängigkeit oder andere Süchte im strassenverkehrsrechtlichen Sinn, welche die Fahreignung ausschliessen, tatsächlich behoben sind und die Fahrfähigkeit der betroffenen Person stabil ist. Die Auflagen müssen den konkreten Umständen angepasst und verhältnismäßig sein (BGE 125 II 289 E. 2b; BGer 6A.61/2005 vom 12. Januar 2006 E. 2.1). Das Gebot der Verhältnismäßigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGer 1C_164/2020 vom 20. August 2020 E. 4.2 mit Hinweisen; BGE 146 I 70 E. 6.4).
Beim Sicherungsentzug wegen einer Suchtkrankheit wird zum Nachweis der Heilung in der Regel eine mindestens einjährige kontrollierte Abstinenz verlangt (BGE 130 II 25 E. 3.2; 129 II 82 E. 2.2). Bestehen nach Ablauf der kontrollierten Abstinenz noch Bedenken hinsichtlich der Fahreignung, kann die Wiedererteilung des Führerausweises an die Einhaltung einer befristeten und ärztlich kontrollierten Fortsetzung der Abstinenz geknüpft werden (BGE 130 II 25 E. 3.2; BGer 1C_147/2018 vom 5. Oktober 2018 E. 6.1). Der mit der Abstinenzverpflichtung verbundene empfindliche Eingriff in den Persönlichkeitsbereich erscheint im Interesse der Verkehrssicherheit grundsätzlich gerechtfertigt (BGer 1C_600/2022 vom 8. September 2023 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 II 25).
Die Dauer der kontrollierten Totalabstinenz richtet sich nach den Umständen und liegt im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde (BGE 129 II 82 E. 2.2; 125 II 289 E. 2b; BGer 1C_243/2010 vom 10. Dezember 2010 E. 2.2). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann die Wiedererteilung des Führerausweises nach einem Sicherungsentzug wegen Alkoholmissbrauchs je nach den konkreten Umständen für mehrere Jahre an Auflagen geknüpft werden. Es geht davon aus, dass die dauerhafte Überwindung der Sucht einer Behandlung und Kontrolle während 4-5 Jahren bedarf, und hat nicht beanstandet, die Wiedererteilung grundsätzlich von einer dreijährigen Totalabstinenz abhängig zu machen (vgl. BGer 1C_342/2009 vom 23. März 2010 E. 2.4; 6A.77/2004 vom 1. März 2005 E. 2.1), auch wenn kürzere Fristen üblich sind (vgl. C. MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, Ziff. 77.3.2 S. 568; vgl. BGer 1C_164/2020 vom
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Der verkehrsmedizinische Gutachter hat im Gutachten vom 25. November 2021, welches die Grundlage für einen Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit wegen eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs war, eine erneute verkehrsmedizinische Beurteilung nach einer sechsmonatigen mittels Haaranalyse nachgewiesenen Alkoholabstinenz als angebracht beurteilt. In der Folge hat die verkehrsmedizinische Beurteilung im Gutachten vom 27. Januar 2023 die für die Zeit vom August bis Dezember 2022 entsprechend den im Gutachten vom 25. November 2021 umschriebenen Anforderungen nachgewiesene Alkoholabstinenz als ausreichend erachtet, um die Fahreignung des Beschwerdeführers erneut zu untersuchen und grundsätzlich zu befürworten.
Im Gutachten vom 27. Januar 2023 hat der Verkehrsmediziner eine Alkoholabstinenz von mindestens zwei halbjährigen Kontrollzyklen vorgeschlagen, wobei in Aussicht gestellt wurde, dass bei günstigem Abstinenzverlauf im Rahmen der ersten Abstinenzkontrolle eine Lockerung der Auflagen (Alkoholfahrabstinenz mit höchstens risikoarmem Trinkverhalten und haaranalytischer Verlaufskontrolle) geprüft werden könne. Aus verkehrsmedizinischer Sicht gingen die Gutachter damit davon aus, der Beschwerdeführer könne die Überwindung des im November 2021 diagnostizierte verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs bereits mit einer halbjährigen mittels Haaranalyse kontrollierten Alkoholabstinenz nachweisen und bereits eine weitere sechsmonatige Kontrollperiode könne zur Prüfung einer Lockerung der Auflagen im Sinne der vom Beschwerdeführer angestrebten Alkoholfahrabstinenz führen.
In der Verfügung vom 17. April 2023 hat das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt die Auflage der kontrollierten Abstinenz auf unbestimmte Zeit verfügt und festgehalten, deren Aufhebung könne frühestens in einem Jahr geprüft werden (IV-2023/41 act 7/195). Diese Formulierung schliesst allerdings eine Lockerung nach sechs Monaten, wie sie im verkehrsmedizinischen Gutachten in Aussicht gestellt wird, nicht von vornherein aus. Selbst wenn aus Sicht der verfügenden Behörde eine Lockerung der Auflage im Sinn einer Alkoholfahrabstinenz mit kontrolliertem höchstens risikoarmem Trinkverhalten erst nach Ablauf eines Jahres in Frage kommen sollte, ist die – voraussichtliche – Dauer der Abstinenzauflage mit Blick auf die dargelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht zu beanstanden. Die Trennung von Alkoholkonsum und Fahren kann zuverlässig nur mittels einer kontrollierten Alkoholabstinenz überwacht werden. Verstösse gegen die Einhaltung einer Alkoholfahrab-
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stinenz werden demgegenüber nur bei entsprechenden Kontrollen im Verkehr entdeckt (vgl. zur ungeeigneten Massnahmen einer mittels Alkoholdetektor gesicherten Nulltoleranz beim Führen eines Motorfahrzeuges BGer 1C_164/2020 vom 20. August 2020 E. 5.3).
Die Vorinstanz hat die Rechtmäßigkeit des vom Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts am 24. Oktober 2023 wegen Missachtung der Auflagen vom 17. April 2023 verfügten Entzugs des Führerausweises auf unbestimmte Zeit in ihrem Entscheid vom 28. März 2024 in der Sache überprüft und bejaht. Sie hat diesen Schluss allerdings lediglich auf eine summarische Prüfung der Zulässigkeit der am 17. April 2023 verfügten Auflagen gestützt. Der Einwand des Beschwerdeführers, die Rechtsfolge gemäß Art. 17 Abs. 5 SVG trete nur ein, wenn rechtmäßige Auflagen missachtet worden seien (vgl. E. 4d/aa), fällt dahin. Das Verwaltungsgericht ist nach uneingeschränkter Prüfung zum Schluss gekommen, dass die vom Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts mit Verfügung vom 17. April 2023 angeordneten Auflagen nicht zu beanstanden sind (vgl. oben Erwägung 5).
Nach Art. 17 Abs. 5 SVG ist der Ausweis zu entziehen, wenn der Inhaber Auflagen missachtet, die bei der Wiedererteilung eines früher entzogenen Führerausweises verfügt worden waren (vgl. Art. 17 Abs. 3 SVG). Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer seine Pflicht, die Einhaltung der angeordneten Abstinenzauflage im Juli 2023 mittels Analyse einer Haarprobe kontrollieren zu lassen, verletzt hat. In objektiver Hinsicht sind damit die Voraussetzungen für den vom Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts am 24. Oktober 2023 verfügten Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit erfüllt.
Der Gesetzgeber hat bei Missachtung der Auflagen in Art. 17 Abs. 5 SVG den zwingenden Entzug des Führerausweises vorgeschrieben. Der Entzug ist gerechtfertigt – und damit mit Blick auf den Schutz der Verkehrssicherheit entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch verhältnismäßig –, ohne dass zuvor noch einmal verkehrsmedizinische oder -psychologische Abklärungen hinsichtlich der Fahreignung notwendig waren (vgl. BGer 1C_628/2022 vom 3. November 2023 E.2.2, 1C_26/2011 vom 25. Juli 2011 E. 4.1). In diesem Fall ist davon auszugehen, dass der Ausweisinhaber die bereits früher festgestellte Suchtkrankheit bzw. im Fall des Beschwerdeführers den verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauch insoweit noch nicht erfolgreich überwunden hat, als ihm die Fahreignung ohne die Einhaltung der Auflagen weiterhin fehlt (vgl. BGer 1C_809/2013 vom 13. Juni 2014 E. 2).
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Auch die Auffassung des Beschwerdeführers, der Entzug gestützt auf Art. 17 Abs. 5 SVG sei unverhältnismäßig, weil die missachteten Auflagen nicht rechtskräftig verfügt waren, ist unbegründet. Mangels aufschiebender Wirkung des gegen die Anordnung der Auflagen erhobenen Rechtsmittels waren die Auflagen – wenn auch nicht nach umfassender Prüfung rechtskräftig, so doch – nach summarischer Prüfung wirksam. Rechtskräftig war im Übrigen die Wiedererteilung des Führerausweises, in deren Zusammenhang die Auflage angeordnet wurde. Die Ansicht des Beschwerdeführers hätte zur Konsequenz, dass er sich mangels rechtskräftiger Auflagen auch nicht auf die Wiedererteilung, die ohne die Anordnung der Auflage nicht erfolgt wäre, berufen könnte.
Die Vorinstanz hat – worauf der Beschwerdeführer hinweist (Ziff. D/5.2 und 5.3 der Beschwerdeergänzung vom 21. Mai 2024) – einer allfälligen Beschwerde gegen die Abweisung des Gesuchs, die dem Rekurs gegen die Auflagen vom 17. April 2023 entzogene aufschiebende Wirkung wieder herzustellen, ihrerseits die aufschiebende Wirkung nicht entzogen. Im Beschwerdeverfahren B 2023/150 wurde der Beschwerdeführer indessen unmittelbar nach Eingang seiner Beschwerde am 28. Juli 2023 darauf aufmerksam gemacht, dass es sich bei der Anordnung der Verwaltungsrekurskommission um eine negative Verfügung handle. Selbst wenn der Beschwerde dagegen aufschiebende Wirkung zukommen sollte, habe dies nicht zur Folge, dass die von der Erstinstanz für das Rekursverfahren entzogene aufschiebende Wirkung wieder aufleben würde. Es bliebe lediglich die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme (act. 14/15/2/1/2). Damit kann der Beschwerdeführer daraus, dass einer allfälligen Beschwerde gegen die Verfügung der Verwaltungsrekurskommission vom 18. Juli 2023 die aufschiebende Wirkung nicht entzogen war, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe nach der Klärung der Rechtslage mit dem Schreiben vom 28. Juli 2023 keinen Termin für die Entnahme einer Haarprobe im Juli 2023 mehr vereinbaren können (Ziff. D/5.4 der Beschwerdeergänzung vom 21. Mai 2024). Das mag zutreffen. Allerdings ist nicht davon auszugehen, dass ein Nachweis der Einhaltung der Auflagen mittels einer erst im August 2023 durchgeführten Untersuchung zu einem Entzug gestützt auf Art. 17 Abs. 5 SVG geführt hätte, mit der Begründung, die Untersuchung hätte bereits im Juli 2023 durchgeführt werden müssen. Zwar wurde dem Beschwerdeführer bereits am 7. August 2023 das Führen von Motorfahrzeugen ab sofort vorsorglich verboten. Der definitive Entzug wurde jedoch erst am 24. Oktober 2023 verfügt, nachdem der Beschwerdeführer Gelegenheit gehabt hatte, sich zur Massnahme zu äussern und gegebenenfalls die Untersuchung umgehend nachholen.
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Zu den Vorbringen des Beschwerdeführers, er habe die Auflage wegen eines Auslandsaufenthalts nicht erfüllen können, hat die Vorinstanz im Entscheid vom 28. März 2024 erwogen, die Landesabwesenheit habe den Beschwerdeführer nicht von der Pflicht, die Auflagen einzuhalten, entbunden. Andernfalls könnte sich ein Lenker den Auflagen durch einen (dauerhaften) Auslandsaufenthalt entziehen, was das Ziel der Massnahme unterlaufen würde. Im massgeblichen Zeitraum habe der Beschwerdeführer im Übrigen Wohnsitz in der Schweiz gehabt. Weshalb das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt aufgrund seiner vagen und terminlich weitgehend unbestimmten Angaben – er halte sich wahrscheinlich bis Ende 2023 in Kanada auf (Stellungnahme vom 6. April 2023), er reise nach Kanada, Florida und Thailand (Rekurs vom 4. Mai 2023), er lebe nun in Griechenland (E-Mail vom 24. Juli 2023) – die Verfügung hätte anpassen sollen, sei nicht nachvollziehbar. Dass der Beschwerdeführer eine Rechnung des Instituts für Rechtsmedizin St. Gallen für eine Untersuchung bezahlt habe, ändere daran nichts (VRKE IV-2023/129 und 2023/41 vom 28. März 2024 E. 4b/cc).
Der Einwand des Beschwerdeführers, die Analyse einer im Juli 2023 entnommenen Haarprobe hätte auch einen Zeitraum erfasst, in welchem keine Alkoholabstinenzauflage angeordnet gewesen sei, ist unbeholflich. Zwar trifft zu, dass zusammen mit dem Entzug des Führerausweises vom 17. Februar 2022 auf unbestimmte Zeit wegen eines verkehrsrelevanten Alkoholmissbrauchs keine Verpflichtung zur Einhaltung einer kontrollierten Alkoholabstinenz verfügt werden konnte. Indessen hing davon die erneute verkehrsmedizinische Beurteilung und gegebenenfalls die Wiedererteilung des Führerausweises ab. Letztere erfolgte zusammen mit der Auflage. Der Gutachter empfahl dem Beschwerdeführer sodann anlässlich der verkehrsmedizinischen Untersuchung am 3. Januar 2023 (vgl. dazu oben Erwägung 5.2.2) die Alkoholabstinenz im Hinblick auf die mögliche Anordnung einer entsprechenden Auflage weiter einzuhalten.
Mangels einer Haarprobe bleiben die Ausführungen des Beschwerdeführers hypothetisch. So ist – worauf die Vorinstanz zu Recht hinweist (E. 4b/ee des Entscheids vom 28. März 2024 – nicht ausgeschlossen, auch einen Haarabschnitt zu untersuchen, welcher ungefähr den Zeitraum seit der Anordnung der Auflage umfasst. Entscheidend für die Zulässigkeit des Entzugs vom 24. Oktober 2023 bleibt der Umstand, dass sich der Beschwerdeführer nicht fristgerecht der Kontrolle der Einhaltung der Alkoholabstinenz mittels Analyse einer Haarprobe unterzogen hat.
Der Beschwerdeführer erachtet es als unhaltbar, dass bei der Anordnung des Entzugs
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seine berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis nicht berücksichtigt worden sei. Er macht geltend, er sei zur Unterstützung eines Freundes in Kanada bei einem Bauprojekt zwingend auf den Führerausweis angewiesen. Er müsse Behördengänge erledigen und die Baustelle, die mit öffentlichen Verkehrsmitteln ebenso wenig wie sein Wohnort erschlossen sei, besichtigen. Die USA (Florida), Kanada, Thailand und Griechenland seien weitläufig. Für Besorgungen und Termine müsse er im Bedarfsfall Fahrzeuge lenken können. Mit öffentlichen Verkehrsmitteln seien diverse Orte in den USA, in Kanada, in Thailand und in Griechenland nicht erreichbar. Er habe das Pensionsalter erreicht. Die Benützung öffentlicher Verkehrsmittel in den USA, Kanada, Thailand und Griechenland sei ihm für grössere Besorgungen unzumutbar. In den USA sei die Benützung öffentlicher Verkehrsmittel aufgrund hoher Kriminalität gefährlich (Ziff. D/6 der Beschwerdeergänzung vom 24. Mai 2024).
Wird eine angeordnete Auflage missachtet, fällt die Bedingung der Wiedererteilung weg, sodass der ursprüngliche Ausweisentzug wieder auflebt. War der Ausweis – wie dem Beschwerdeführer – zu Sicherungszwecken entzogen, führt eine Missachtung von Auflagen dazu, dass erneut ein Entzug auf unbestimmte Zeit verfügt wird (vgl. RÜTSCHE/WEBER, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar zum SVG, 2014, N 37 zu Art. 17 SVG). Auch dieser Entzug erfolgt mangels Fahreignung, so dass die (berufliche) Angewiesenheit des Betroffenen auf den Führerausweis für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit nicht von Belang ist (vgl. beispielsweise BGer 1C_152/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.2, 1C_701/2017 vom 14. Mai 2018 E. 3.3).
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, er habe dem Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt anerboten, die Haaranalyse im Ausland durchzuführen. Das Amt habe diesem Angebot jedoch nicht entsprochen. Laboratorien, welche die internationalen Vorschriften und jene der VSKV-ASTRA erfüllten, befänden sich auch im Ausland. Durch solche ausländische Laboratorien durchgeführte Abstinenzkontrollen müssten in der Schweiz anerkannt werden. Bei einem Auslandaufenthalt könne eine Haarprobe beispielsweise auch von einem Arzt des zuständigen Konsulats entnommen werden. Die Feststellung, die Auflage müsse durch einen Mediziner der Stufe 4 kontrolliert werden, sei rechtswidrig. Die Abstinenzkontrolle im Rahmen von Haaranalysen falle nicht unter die verkehrsmedizinischen Untersuchungen im Sinn von Art. 15d SVG. Der vom Amt erwähnte Art. 28b der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung; SR 741.51, VZV) existiere nicht. Er habe nicht vage und terminlich unbestimmte Angaben gemacht, vielmehr den Behörden immer wieder konkret mitgeteilt, wo er sich im Ausland befinden werde und dass ihm deshalb eine Einreise in die Schweiz zur Abgabe einer Haarprobe nicht möglich sei. Im Rekurs vom 4. Mai 2023 habe er ausgeführt, er werde ab 1. Juli 2023 privat in Florida sein. Danach gehe er nach Kanada, um einen Freund bei einem
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Bauprojekt zu unterstützen. Zudem habe er in Thailand ein Wohnrecht in einer Liegenschaft, in welcher seine Partnerin wohne. Eine Reise aus dem Ausland (Kanada, Florida, Griechenland und Thailand) in die Schweiz sei mit hohen Kosten verbunden. Deshalb wäre es ihm nicht zumutbar gewesen, im Juli 2023 in die Schweiz zu reisen. In der Eingabe vom 14. Juli 2023 an die Vorinstanz habe er erwähnt, er habe seit 1. Juli 2023 den Wohnsitz in Griechenland. Am 19. Juli 2023 reise er nach Griechenland, danach wieder in die USA/Kanada. Am 24. Juli 2023 sei festgestanden, dass eine Einreise in die Schweiz unzumutbar sei (Ziff. D/8 der Beschwerdeergänzung vom 21. Mai 2024).
Art. 15d SVG steht unter dem Titel «Abklärung der Fahreignung oder der Fahrkompetenz». Art. 15d Abs. 1 lit. a-e SVG zählen jene Fälle auf, in welchen grundsätzlich zwingend und ohne Einzelfallprüfung eine Fahreignungsuntersuchung anzuordnen ist, selbst wenn die Zweifel im konkreten Fall noch nicht erhärtet oder nur abstrakter Natur sind (vgl. BGer 1C_330/2020 vom 10. März 2021 E. 3.2 mit Hinweisen). Die Bestimmung zählt die Abklärungsindikatoren einer Fahreignungsuntersuchung nicht abschliessend auf (BGE 150 II 537 E. 4.1). Der Bundesrat stellt gestützt auf Art. 25 Abs. 3 SVG nach Anhören der Kantone Vorschriften auf unter anderem über Inhalt und Umfang der Fahreignungsuntersuchung sowie das Vorgehen in Zweifelsfällen (lit. e) und Mindestanforderungen an die Personen, die Fahreignungsuntersuchungen durchführen, an das Untersuchungsverfahren und an die Qualitätssicherung (lit. f). Die Fahreignungsuntersuchung hat bei verkehrsmedizinischen Untersuchungen und Gutachten zur Fahreignung und Fragestellungen nach Art. 5a bis VZV durch einen Arzt oder eine Ärztin zu erfolgen. In den Fällen nach Art. 15d Abs. 1 lit. a-e SVG muss er oder sie mindestens über ein Anerkennung der Stufe 3 oder 4 verfügen (Art. 28a Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. b VZV; BGE 150 II 537 E. 4.1). Nach Art. 9 Abs. 1 SKV sind bei den Kontrollen nach Möglichkeit technische Hilfsmittel einzusetzen. Für die Kontrollen mit technischen Hilfsmitteln regelt das Bundesamt für Strasse (ASTRA) im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Institut für Metrologie die Durchführung und das Verfahren sowie die Anforderungen an die Messysteme und Messarten sowie die technisch bedingten Sicherheitsabzüge; es legt die Anforderungen an das Kontroll- und Auswertungspersonal fest (Art. 9 Abs. 2 und 3 SKV).
Art. 55 Abs. 7 lit. c SVG nennt die Methode der Haaranalyse im Zusammenhang mit der Feststellung einer Sucht, welche die Fahreignung einer Person herabsetzt, ausdrücklich. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt die Haaranalyse als geeignetes Mittel sowohl zum Nachweis eines Drogenkonsums als auch der Einhaltung einer Abstinenzverpflichtung (vgl. BGer 1C_364/2022 vom 15. Dezember 2022 E. 6.2.2). Das gilt insbesondere auch für den Nachweis einer Alkoholabstinenzverpflichtung (BGE 140 II 334 E. 3). Die Vornahme der Haaranalyse ist dafür qualifizierten Labors vorzubehalten (BGer 1C_364/2022 vom 15. Dezember 2022 E. 6.2.2). Art. 27 ff. der Verordnung des ASTRA zur
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Strassenverkehrskontrollverordnung (SR 741.013.1, VSKV-ASTRA) regeln die Anforderungen an die Anerkennung, Art. 32 f. VSKV-ASTRA die Anforderungen an die Qualitätssicherung der Laboratorien.
Die Überprüfung der Einhaltung einer Alkoholabstinenz im Zusammenhang mit der Wiedererteilung eines Führerausweises wird in Art. 15d Abs. 1 SVG nicht ausdrücklich als Abklärungsindikator genannt. Sie beruht allerdings auf Zweifeln an der Fahreignung einer Person und dient der verkehrsmedizinischen Abklärung, ob die Auflagen eingehalten und ob die Zweifel an der Fahreignung allenfalls ausgeräumt sind. Die Entnahme einer Haarprobe und insbesondere deren Analyse und die Würdigung des Ergebnisses vor dem Hintergrund der Vorgeschichte und der weiteren Ausführungen der betroffenen Person stellt damit eine verkehrsmedizinische Fahreignungsuntersuchung im Sinn von Art. 15d Abs. 1 SVG und Art. 5a bis Abs. 1 lit. d VZV dar. Die Analyse der Haarprobe beruht auf dem Einsatz technischer Hilfsmittel im Sinn von Art. 9 SKV. Die Laboratorien, welche diese Untersuchungen durchführen, müssen vom ASTRA anerkannt sein und den Anforderungen an die Qualitätssicherung genügen. Das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt war deshalb nicht verpflichtet, die Analyse einer Haarprobe und deren verkehrsmedizinische Würdigung durch ein anderes als ein vom ASTRA anerkanntes Labor und einen Medizinier, welcher nicht über die Qualifikationen als Verkehrsmediziner entsprechend dem schweizerischen Recht verfügte, anzuerkennen.
Schliesslich wechselte der Beschwerdeführer seinen Aufenthaltsort im fraglichen Zeitraum weltweit offensichtlich relativ häufig. Er lebte in Florida/USA, in Kanada, in Thailand und in Griechenland. Dass er in der Schweiz über keinen Wohnort mehr verfügt hätte, macht er nicht geltend. Insoweit erscheint es naheliegend, dass es ihm durchaus möglich und zumutbar gewesen wäre, in der Schweiz eine Haarprobe abzugeben.
Zusammenfassend erweisen sich damit die Beschwerden gegen die Anordnung der Auflagen vom 17. April 2023 und gegen den Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit wegen Missachtens dieser Auflagen vom 24. Oktober 2023 in der Sache als unbegründet. Die angefochtenen Verfügungen des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamts vom 17. April 2023 und vom 24. Oktober 2023 erweisen sich damit als rechtmäßig. Da die Vorinstanz allerdings die Sache hätte beurteilen müssen und nicht eine Abschreibungsverfügung hätte erlassen dürfen, ist Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheides aufzuheben.
Bei diesem Verfahrensausgang – die Beschwerde ist in der Sache abzuweisen, allerdings hat die Vorinstanz zu Unrecht keinen Sachentscheid gefällt – sind die amtlichen Kosten
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dem Beschwerdeführer und dem Staat je zur Hälfte aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12), wobei der Anteil des Staates nicht zu erheben ist (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Anteil des Beschwerdeführers ist mit dem von ihm in der Höhe von CHF 1'500 geleisteten Kostenvorschuss gedeckt. CHF 750 sind ihm zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer obsiegt nicht mehrheitlich und hat dementsprechend keinen Anspruch auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP; vgl. auch VerwGE B 2024/114 vom 30. Januar 2025 E. 6.4.1).
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Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids wird aufgehoben. Die Anträge, es sei lediglich eine Alkoholfahrabstinenz zu verfügen und auf den Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit sei zu verzichten, werden abgewiesen.
Der Beschwerdeführer bezahlt die anteiligen amtlichen Kosten in der Höhe von CHF 750. Diese sind mit dem von ihm in der Höhe von CHF 1'500 geleisteten Kostenvorschuss gedeckt; CHF 750 werden ihm zurückerstattet.
Ausseramtliche Kosten werden für das Beschwerdeverfahren nicht entschädigt.
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