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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2024/166 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 23.10.2025 Entscheiddatum: 03.07.2025
Bau- und Planungsrecht; Art. 103 und Art. 159 PBG, Art. 24 VRP, polizeiliche Generalklausel Die Beschwerdeführerin betreibt auf einem gemäss Zonenplan aus dem Jahr 2019 der Intensiverholungszone Camping zugewiesenen Grundstück einen Campingplatz, der gemäss der auf die kantonale Naturgefahrenanalyse aus den Jahren 2004/2005 zurückgehenden Gefahrenkarte teilweise als erheblich hochwassergefährdet ausgewiesen ist. Die Politische Gemeinde hat am 3. Januar 2024 den vollständigen Rückbau sämtlicher im roten Gefahrenbereich stehender Bauten und Anlagen verfügt. Das Bau- und Umweltdepartement hat den dagegen von der Betreiberin des Campingplatzes erhobenen Rekurs abgewiesen. Das Verwaltungsgericht stellt fest, dass die bewilligungsrechtliche Ausgangslage unzureichend geklärt ist, heisst die Beschwerde teilweise gut und weist die Sache zur Klärung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an das Departement zurück. In der Sache stellt es unter der Prämisse der formell und materiell grundsätzlich rechtmäßig bewilligen Nutzung des Campingplatzes fest, dass sich weder aus Art. 103 noch aus Art. 159 PBG eine taugliche gesetzliche Grundlage für die Rückbauverpflichtung ergibt. Für die selbständige Anwendung der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Widerrufsregel von Art. 28 VRP bleibt nur eingeschränkt Raum. Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel fällt ausser Betracht. (Verwaltungsgericht, B 2024/166)
Entscheid siehe pdf.
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Kanton St.Gallen Gerichte
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Abteilung I
Entscheid vom 3. Juli 2025
Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer
Geschäftsnr. B 2024/166
Verfahrens-beteiligte Sportbahnen Atzmännig AG, Schutt, 8735 St. Gallenkappel, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Jörg Frei, SwissLegal asg.advocati, Kreuzackerstrasse 9, 9000 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Politische Gemeinde Eschenbach, Gemeinderat, Rickenstrasse 12, 8733 Eschenbach, Beschwerdegegnerin,
Gegenstand Räumungs- und Rückbauverfügung
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Die Sportbahnen Atzmännig AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 692S, Grundbuch Eschenbach. Sie betreibt auf dem Grundstück seit 1971 einen Campingplatz mit rund 200 Stellplätzen. Diese Stellplätze sind zu einem guten Teil an Dauercamper vermietet. Entlang der nordwestlichen Grundstücksgrenze fließt der Goldingerbach von Nordosten in Richtung Südwesten. Er unterquert die als Gemeindestrasse 1. Klasse eingeteilte Atzmännig-/Schuttstrasse, welche das Grundstück gegen Süden begrenzt. Gemäß geltendem Zonenplan vom 15. Juli 2019 liegt das Grundstück Nr. 692S in der Intensiverholungszone Tourismus und Freizeit (Camping; IC).
In der kantonalen Gefahrenkarte, die auf die kantonale Naturgefahrenanalyse aus den Jahren 2004/2005 zurückgeht, ist die Senke entlang des Goldingerbachs vor dem Durchlass Atzmännig-/Schuttstrasse als erheblich hochwassergefährdet erfasst (roter Gefahrenbereich); mitbetroffen ist ein Teil des Campingplatzes mit 55-75 Stellplätzen.
Gestützt auf die Ergebnisse der Naturgefahrenanalyse wurde im Jahr 2007 ein Notfall- beziehungsweise Frühwarn- und Evakuationskonzept erstellt. In der Folge verfasste die Brunner + Partner AG, Bauingenieure und Planer, Eschenbach, im Auftrag der politischen Gemeinden Eschenbach, Goldingen und St. Gallenkappel (seit 1. Januar 2013 vereinigt in der politischen Gemeinde Eschenbach) den Bericht «Massnahmenkonzepte Naturgefahren» vom 7. Juni 2019 (act. 7/12, Beilage). Im Bericht wird festgehalten, im Bereich des Campingplatzes bestehe eine erhebliche Gefährdung durch den Goldingerbach. Das Brückenbauwerk staue das Hochwasser in den Campingplatz zurück. Es sei mit Überschwemmungstiefen bei häufigen Ereignissen (1-30 Jahre) von einem Meter bzw. bei sehr seltenen Ereignissen (100-300 Jahre) von fünf Metern zu rechnen. Der Rückstau fülle «relativ schnell» die Geländekammer im Bereich des Campingplatzes. Aufgrund der kurzen Vorwarnzeit sei eine Evakuation des Platzes «nur sehr schwer realisierbar». Das Frühwarn- und Evakuationskonzept stelle deshalb nur eine Übergangslösung dar, bis Flächenschutzmassnahmen umgesetzt seien.
Die vom Gemeinderat Eschenbach bei der Niederer + Pozzi Umwelt AG, Uznach, in Auftrag gegebene Vorstudie «Hochwasserschutzkonzept Goldingerbach, Atzmännig» von
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November 2022 (Hochwasserschutzkonzept; act. 7/8, Beilage 1) bestätigte die Ergebnisse, die sich aus der kantonalen Naturgefahrenanalyse aus dem Jahr 2006 und dem Massnahmenkonzept aus dem Jahr 2019 ergeben hatten. Sie kam zum Schluss, im Bereich des Campingareals bestehe dringender Handlungsbedarf, und zeigte sieben Lösungsvarianten auf, nämlich (1) Ausbau Durchlass und Gerinneausbau, (2) Schwemmholzrückhalt und Ufererhöhung, (3) Hochwasserentlastung mittels ergänzenden Rohrs, (4) Frühwarnsystem mit Notfallplanung, (5) Aufhebung Campingplatz in der Senke, (6) Geländeanpassung und (7) Erweiterung der Intensiverholungszone mittels Zonenplanänderung nach Nordosten. In der Vorstudie wurden die Varianten (1), (5) und (6) zur weiteren Diskussion empfohlen.
d.
In ihrer Vernehmlassung zum Hochwasserschutzkonzept brachte die Sportbahnen Atzmännig AG am 30. Januar 2023 vor, während der intensiven Regenperioden im Juni und Juli 2021 sei es vielerorts zu massiven Überschwemmungen gekommen, die Lage beim Campingplatz sei aber völlig entspannt geblieben. Auch früheren Eigentümern seien keine Hochwasserereignisse bekannt. Deshalb sei eine Neubeurteilung der angeblichen Hochwassergefährdung angezeigt. Die Varianten (1) und (6) seien nicht umsetzbar, wenn sie allein von ihr als Eigentümerin des Grundstücks Nr. 692S finanziert werden müssten. Denkbar sei die Variante (5), wofür jedoch eine «Gewährleistung der Umnutzung und deren Finanzierung erforderlich» sei.
Die Abteilungen «Wasserbau» und «Naturgefahren» des kantonalen Amtes für Wasser und Energie (AWE) sprachen sich in der Folge für die Variante (1) aus und betonten, wegen der Todesfallrisiken in einem Schadenfall müsse dieses Projekt schnellstmöglich umgesetzt werden.
e.
Anlässlich einer Besprechung vom 10. August 2023 zwischen dem Gemeinderat Eschenbach und den «Verantwortlichen» der Sportbahnen Atzmännig AG stellte der Gemeinderat den Erlass einer Räumungsverfügung für alle im roten Gefahrenbereich stehenden Campinganlagen in Aussicht. Mit Vernehmlassung vom 30. Oktober 2023 lehnte die Sportbahnen Atzmännig AG eine Teilschliessung des Campingplatzes unter Berufung auf die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit ab, und wies darauf hin, dass die drohende Räumung einen jährlichen Einnahmenverlust von CHF 180'000 zur Folge hätte. Im Zentrum stehe die Variante (1), bei der sich aber Fragen der Kostentragung und der Entschädigung stellten, die noch mit den kommunalen und kantonalen Stellen besprochen werden müssten.
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f.
Mit Beschluss vom 3. Januar 2024 verfügte der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Eschenbach den vollständigen Rückbau sämtlicher in der kantonalen «Gefahrenkarte Hochwasser» im roten Gefahrenbereich stehenden Bauten und Anlagen auf dem Grundstück Nr. 692S bis 31. Mai 2025 sowie der Verbauungen entlang des Goldingerbachs, insbesondere jener im Bereich des Bachdurchlasses Atzmännigstrasse.
C.
Das Bau- und Umweltdepartement wies am 15. Juli 2024 den von den Sportbahnen Atzmännig AG gegen den Beschluss vom 3. Januar 2024 erhobenen Rekurs ab.
In tatsächlicher Hinsicht stellte das Departement fest, die Gemeinde habe die im Jahr 2006 ermittelte erhebliche Gefährdung mehrmals überprüfen lassen. Das Massnahmenkonzept aus dem Jahr 2019 konnte zum Schluss, im Bereich des Campingplatzes bestehe eine erhebliche Gefährdung durch den Goldingerbach. Das Hochwasserschutzkonzept aus dem Jahr 2022 bestätige die früheren Ergebnisse und konnte zum Schluss, für den Bereich des Campingareals bestehe dringender Handlungsbedarf. Der Hinweis der Sportbahnen Atzmännig AG auf ein Hochwasserereignis beim Schmittenbach im Jahr 1939 überzeuge nicht, weil es nicht möglich sei, das Schadenpotenzial zweier Bäche zu vergleichen, auch wenn sie örtlich nicht weit voneinander entfernt lagen.
In rechtlicher Hinsicht ging das Departement davon aus, für Bauten und Anlagen, die den Sicherheitsvorgaben nicht genügten, könne die Baubewilligung verweigert werden. Vorliegend werde aber eine definitive Nutzungsbeschränkung angeordnet. Eine rechtskräftige Bewilligung könne nach Art. 28 VRP ganz oder teilweise widerrufen werden, wenn der Widerruf die Betroffenen nicht belaste oder wenn er aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten sei. Dauerverfügungen, worunter auch Baubewilligungen fielen, könnten auch dann widerrufen werden, wenn sie aufgrund von Änderungen des Sachverhalts oder der Rechtslage, die nach dem Erlass der Verfügung eingetreten seien, nicht mehr mit der Rechtsordnung übereinstimmen. Es liege in diesem Fall genau genommen eine neue, angepasste Verfügung vor, welche die ursprüngliche Verfügung verdränge. Die Gemeinde habe die bisherige Bewilligung für den Bau und Betrieb des Campingplatzes «angepasst». Die bestehenden Bauten und Anlagen ausserhalb des roten Gefahrenbereichs dürften bestehen bleiben, die anderen müssten vollständig zurückgebaut werden. Aufgrund der Sachlage sei diese «Anpassung» dringend geboten gewesen. Die Einwände, der Platz bestehe seit 50 Jahren und es sei bisher trotz wiederholter Starkregenereignisse noch nie zu einer Überschwemmung gekommen, gingen an der Sache vorbei. Es sei Aufgabe der Baubehörde, die Sicherheit bestehender Bauten und Anlagen zu prüfen und Massnahmen zu treffen, bevor ein Ereignis eintrete und Schaden entstehe. Der südwestliche Teil des
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Campingplatzes sei ganz offenkundig erheblich gefährdet. Gemäss Amtsbericht vom 1. Mai 2024 teile das kantonale Amt für Energie und Wasser die Beurteilungen und Berechnungen der Gemeinde. Die Gemeinde habe eine einwandfreie Interessenabwägung vorgenommen. Das öffentliche Interesse (Schutz von Menschen und Sachgütern) überwiege die Interessen der Betroffenen (finanzielle Interessen, Investitionsschutz, Erholungsmöglichkeit) an der Weiternutzung des gefährdeten Teils des Campingplatzes. Die Variante (4) (Frühwarnsystem mit Notfallplanung) sei zwar milder, aber zur Gewährleistung der Sicherheit nicht tauglich. Die Variante (1) (Ausbau Durchlass und Gerinneausbau) erfordere ein Wasserbauprojekt mit geschätzten Baukosten von 1.7 Millionen Franken. Die Variante (6) (Geländeanpassung) beinhalte eine Geländeaufschüttung von etwa 22'000 Kubikmetern mit Kosten von rund 1 Million Franken, deren Bewilligungsfähigkeit unsicher sei. Auch bei diesen Varianten bliebe eine Restgefahr und müssten rund 35 Stellplätze geräumt werden. Die Grundeigentümerin habe mitgeteilt, die Varianten seien nicht umsetzbar, wenn sie die Kosten allein tragen müsse. Die Gemeinde habe aber ausdrücklich kein Interesse an einer Kostenbeteiligung bekundet. Die Varianten seien deshalb offensichtlich nicht umsetzbar. Als taugliche und umsetzbare und damit auch verhältnismässige Massnahme verbleibe einzig die Variante (5) (Aufhebung Campingplatz in der Senke).
D.
Die Sportbahnen Atzmännig AG (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Rekursentscheid des Bau- und Umweltdepartements (Vorinstanz) vom 15. Juli 2024 mit Eingabe vom 26. August 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei ersatzlos, eventualiter unter Rückweisung an die Vorinstanz aufzuheben (unter Kosten- und Entschädigungsfolge). Sie legte ihrer Beschwerde insbesondere einen Bericht der Jürg Thalmann – THALPLAN vom 9. August 2024 bei, in welchem die in der Vorstudie berechneten Wassermengen einer Plausibilitätskontrolle unterzogen werden (act. 3, Beilage 6).
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 12. September 2024, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sie reichte zudem eine Stellungnahme des Amtes für Wasser und Energie vom 11. September 2024 zur Plausibilitätskontrolle der Jürg Thalmann – THALPLAN ein (act. 8). Die Politische Gemeinde Eschenbach (Beschwerdegegnerin) verzichtete am 3. Oktober 2024 auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführerin hat am 2. Dezember 2024 abschliessend Stellung genommen und eine Antwort der Jürg Thalmann – THALPLAN vom 20. November 2024 zur Beurteilung der Plausibilitätskontrolle durch das Amt für Wasser und Energie vom 11. September 2024 zu den Akten gereicht.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin, deren Rekurs gegen die erstinstanzliche Räumungs- und Rückbauverfügung bzw. das damit verbundene teilweise Nutzungsverbot ihres Grundstücks Nr. 692S als Campingplatz von der Vorinstanz abgewiesen wurde, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 15. Juli 2024 wurde mit Eingabe vom 26. August 2024 unter Berücksichtigung des Stillstands der Beschwerdefrist vom 15. Juli bis und mit 15. August (Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. b der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten.
Umstritten ist vorliegend die Rechtmäßigkeit der von der Beschwerdegegnerin am 4. Januar 2024 erlassenen und vorinstanzlich bestätigten «Räumungs- und Rückbauverfügung» für jenen Teil des Campingplatzes, der gemäss Naturgefahrenkarte erheblich hochwassergefährdet ist. Einzugehen ist vorab auf die planungs- und bewilligungsrechtliche Ausgangslage (dazu nachfolgend E. 3). Anschliessend ist zu prüfen, ob die von den Vorinstanzen angerufenen Bestimmungen aus dem Baurecht (dazu nachfolgend E. 4) und dem allgemeinen Verwaltungsrecht (dazu nachfolgend E. 5) bzw. die polizeiliche Generalklausel (dazu nachfolgend E. 6) als Grundlage für die Anordnung des Rückbaus in Betracht fallen.
3.1. Kommunale Zonenordnung
Das Grundstück Nr. 692S der Beschwerdeführerin ist gemäss der geltenden, von der zuständigen kantonalen Behörde genehmigten kommunalen Zonenordnung vom 15. Juli 2019 (in Vollzug seit 1. September 2019) der Intensiverholungszone Camping (IC) zugewiesen (vgl. https://www.geoportal.ch, Raumplanung, Grundstückskataster > Zonenplan, kantonale Darstellung). Gemäss Art. 17 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) umfassen Intensiverholungszonen Gebiete, die für eine intensive Nutzung durch Bauten und Anlagen zu Erholungszwecken bestimmt sind (Abs. 1); Bauten und Anlagen zu Erholungszwecken sind unter anderem Camping- und Zeltplätze (Abs. 2; bis 31. September 2017: Art. 18bis des Gesetzes vom 6. Juni 1972 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz, nGS 32-47, BauG).
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Die Beschwerdeführerin betreibt auf ihrem Grundstück Nr. 692S einen Campingplatz. Im erheblich hochwassergefährdeten Gebiet liegen – neben der erforderlichen Erschliessung durch Fahrwege – 74 «Parzellen», die für die mietweise Nutzung durch Wohnwagen oder Mobilheime zur Verfügung stehen; diese können überdacht und mit «Vorbauten» ausgestattet sein (vgl. Jahresberichte der Beschwerdeführerin 2023, S. 4, und 2024, S. 24; Art. 4 lit. b und Art. 5 des Camping-Reglements; https://www.atzmaennig.ch Essen & Übernachten > Camping). Die Campingnutzung durch Wohnwagen oder Mobilheime steht grundsätzlich in Einklang mit dem Zweck der Intensiverholungszone Camping.
Das Camping-Reglement, welches die Beschwerdeführerin erlassen hat, ist privatrechtlicher Natur (vgl. https://www.atzmaennig.ch, Essen & Übernachten / Camping; Fassung vom Juli 2015, Stand: 3. Juli 2025). Es bildet Teil des (Dauer-)Mietverhältnisses, welches die Beschwerdeführerin mit den Nutzern der Stellplätze eingeht, und enthält die bei der baulichen Gestaltung im privatrechtlichen Verhältnis zu beachtenden Regeln (gleiche Farbe aller vier Wände von Vorbauten, Sicherung des Dachs, dass es einem Sturm standhält; Vorbauten mit einer Breite von höchstens zwei und einer Länge von höchstens drei Metern, bündig mit dem Wohnwagendach; Werkzeugkiste mit einer Länge von zwei Metern sowie einer Breite und Tiefe von je 0.8 Metern; bauliche Veränderungen bedürfen der Absprache mit dem Platzwart; keine Umzäunung der Parzelle, weder betoniert noch gemauert, Sockel oder Platten nur in Sand verlegt; Art. 4 lit. b, Art. 5 und Art. 6 Camping-Reglement). Für die öffentlich-rechtliche Beurteilung der hier vorliegenden Streitigkeit ist das Camping-Reglement nicht von Belang.
Die Akten enthalten einen Projektplan aus dem Jahr 1983 (act. 7/3, Beilagen 6-10). Dem Projektplan ist im Sinn eines Campingplatzkonzepts zu entnehmen, wie die Fläche des Grundstücks Nr. 692S nach den konkreten Nutzungsarten räumlich aufgeteilt ist. So werden damit Lagerflächen mit Stellplatzzahl, Wohnwagen mit Anbau und Platznummern, Spielplätze, Spielwiesen, sanitäre Anlagen, Kehrichtcontainer, Brunnen, Duschen sowie Strassen und Wege ausgeschieden (act. 7/3, Beilage 6). Die politische Gemeinde Goldingen, zu deren Gebiet das Grundstück Nr. 692S im fraglichen Zeitpunkt gehörte, hat den Projektplan am 22. November 1983 genehmigt (act. 7/3, Beilage 10). Eine konkrete Baubewilligung für die im Gefahrenbereich zurzeit bestehenden Bauten und Anlagen liegt hingegen nicht in den Akten. Aufgrund des derzeitigen Stands der Akten lässt sich daher nicht verbindlich beantworten, ob die heutige Nutzung des Campingplatzes ursprünglich auf hinreichender (Bau-)Bewilligung beruht hat. Die Beantwortung dieser Frage wäre entscheidend für die Interessenabwägung, die es mit Blick auf die vorliegend im Streit stehenden
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Räumungs- bzw. Rückbauanordnungen durchzuführen gilt. Da die vorinstanzliche Interessenabwägung noch aus anderem Grunde mangelhaft ist (vgl. nachfolgend E. 5), kann die Frage vorliegend offengelassen werden. Es liegt an der Vorinstanz (bzw. der Beschwerdegegnerin), sie im zweiten Rechtsgang gehörig aufzuarbeiten.
Bis anhin gingen (implizit) alle Verfahrensbeteiligten davon aus, dass die heutige Nutzung des Campingplatzes rechtmäßig bewilligt worden sei. Dies gilt auch für die Vorinstanz, welche den umstrittenen Abbruchbefehl unter dem Gesichtspunkt des Widerrufs einer rechtmäßig erteilten Bewilligung geprüft hat, ohne allerdings darzulegen, welche Bewilligung konkret betroffen sei. Es rechtfertigt sich daher, im Folgenden die Rechtmäßigkeit des Abbruchbefehls schwergewichtig ebenfalls unter der Prämisse zu beurteilen, dass die heutige Nutzung des Campingplatzes formell und materiell grundsätzlich rechtmäßig bewilligt ist. Die im zweiten Rechtsgang vorzunehmende Prüfung der bewilligungsrechtlichen Ausgangslage (vgl. vorstehende E. 3.2.1) wird dadurch nicht präjudiziert.
Zu prüfen ist im Folgenden – auf Grundlage der oben dargelegten Ausgangsprämissen (vgl. E. 3.2.2 hiervor) –, ob das Baurecht eine gesetzliche Grundlage für die angefochtene «Räumungs- bzw. Rückbauverpflichtung» bereithält. Die Beschwerdegegnerin hat diesbezüglich insbesondere Art. 103 PBG (vgl. dazu nachfolgend E. 4.1) ins Auge gefasst. Dieser Ansatz ist von der Vorinstanz verworfen worden. Die Vorinstanz hat stattdessen eine Anwendung von Art. 159 PBG (vgl. dazu nachfolgend E. 4.2) in Erwägung gezogen, die Frage sodann jedoch offengelassen. Nachfolgend ist auf beide Begründungsstränge kurz einzugehen.
Nach Art. 103 PBG genügen Bauten und Anlagen in Gefahrengebieten, unabhängig von einer Bewilligungspflicht, den Anforderungen an den Personen- und Sachwertschutz gegen Naturgefahren (Abs. 1); bestehende Bauten und Anlagen dürfen unterhalten, zeitgemäß erneuert sowie geringfügig umgebaut und erweitert werden, wobei bauliche Massnahmen, die eine Erhöhung des Risikos für Personen und Sachwerte oder eine Nutzungsintensivierung zur Folge haben, nicht mehr als geringfügig gelten (Abs. 2). In Gebieten mit erheblicher Gefährdung (rote Gefahrengebiete) gilt als Baubeschränkung im Grundsatz, dass nur geringfügige Umbauten und Erweiterungen im Sinne von Abs. 2 zulässig sind, soweit die Risiken nicht durch Objektschutzmassnahmen im zulässigen Bereich gehalten werden können (Art. 103 Abs. 3 lit. a Satz 1 PBG).
Nach dem klaren Wortlaut von Art. 103 PBG dürfen somit selbst in Gebieten mit erheblicher Gefährdung bestehende Bauten und Anlagen unterhalten werden. Art. 103 PBG schliesst
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in diesen Gebieten die Erstellung neuer Bauten und Anlagen aus, garantiert jedoch gleichzeitig den weiteren Bestand bestehender Bauten und Anlagen. Die Bestimmung bietet somit keine Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Räumung bzw. eines Rückbaus, wie er hier in Frage steht. Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass Art. 103 PBG für die Anordnung der Beschwerdegegnerin keine taugliche gesetzliche Grundlage bildete (E. 4.1–4.3 des angefochtenen Entscheids).
Offen gelassen hat die Vorinstanz, ob allenfalls Art. 159 Abs. 1 lit. b PBG als gesetzliche Grundlage für das Vorgehen der Beschwerdegegnerin herangezogen werden kann (vgl. E. 4.3 des angefochtenen Entscheids).
Wird durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen, wird gestützt auf Art. 159 Abs. 1 lit. b PBG ein Benützungsverbot (lit. b) und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt (lit. d). Für Anordnung und Vollzug von Zwangsmassnahmen ist die politische Gemeinde zuständig (Art. 158 PBG). Für das Wiederherstellungsverfahren werden die Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes über das Baubewilligungsverfahren sachgemäss angewendet (Art. 159 Abs. 3 PBG).
Beruhend auf der von allen Verfahrensbeteiligten geteilten Grundprämisse, dass die Beschwerdeführerin weder Bauten und Anlagen ohne Bewilligung errichtet noch sonstwie einen unrechtmässigen Zustand geschaffen hat (vgl. vorstehende E. 3.3.2), hat die Beschwerdegegnerin am 3. Januar 2024 keine Wiederherstellungsanordnung getroffen, sondern den Rückbau bestimmter Bauten und Anlagen verfügt. Mit der Verpflichtung der Beschwerdeführerin zum Rückbau soll der Gefahrenkarte Rechnung getragen werden. Die Gefahrenkarte geht auf die kantonale Naturgefahrenanalyse für die fusionierte Gemeinde Eschenbach der Jahre 2004/2005 zurück. Diese Naturgefahrenanalyse entfaltet für Grundeigentümer – wie Gefahrenabklärungen im Allgemeinen – keine direkte Verbindlichkeit. Es handelt sich um fachtechnische Gutachten (vgl. Naturgefahrenkommission Kanton St. Gallen, Wegleitung zur Naturgefahrenanalyse, Kapitel 1: Einleitung, 2015, Ziff. 1.3), deren Inhalt in Form einer Gefahrenkarte abgebildet wird. Die Gefahrenkarte bezeichnet mit Gefahrenstufen insbesondere die Bereiche, in denen ein Bauverbot gelten soll (Wegleitung, a.a.O., Ziff. 1.4, Stichwort: Gefahrenkarte). Sie erlaubt damit – unabhängig von einer bestimmten Nutzung – Aussagen zur Gefährdung durch Naturereignisse. Es handelt sich damit bei der Gefahrenkarte letztlich um Sachverhaltsfeststellungen von Sachverständigen, die nur – aber immerhin – (wesentliche) Grundlage für die Richt- und Nutzungsplanung
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sowie für die Projektierung von Schutzmassnahmen bilden können (vgl. W. LOCHER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020, N 4 zu Art. 103 PBG). Ob ein Grundstück sich innerhalb eines Gefahrengebiets befindet – und welche Folgen sich gegebenenfalls daraus ergeben –, ist im konkreten Einzelfall (grundeigentümerverbindlich) durch Nutzungsplan oder Verfügung festzustellen (Art. 103 Abs. 4 PBG).
Stand heute existieren weder ein Nutzungsplan noch eine Verfügung, aus denen sich die Rechtswidrigkeit der Nutzung des Grundstücks Nr. 692S ergäbe. Allein aufgrund des Umstands, dass die Gefahrenkarte auf dem Grundstück erheblich hochwassergefährdete Flächen ausweist, ergibt sich keine Rechtswidrigkeit der heutigen Nutzung (vgl. vorstehende E. 4.2.2). Damit fällt eine Abstützung der Rückbauanordnung der Beschwerdegegnerin auf Art. 159 PBG ausser Betracht (nicht entschieden wird damit die Frage einer allfälligen Wiederherstellung wegen des Fehlens hinreichender Baubewilligungen, vgl. vorstehende E. 3.3.2 und 3.3.3).
Eine taugliche gesetzliche Grundlage für die umstrittene Rückbauverpflichtung ergibt sich nach dem Gesagten weder aus Art. 103 noch aus Art. 159 PBG.
Zu prüfen ist im Weiteren – wiederum auf Grundlage der oben dargelegten Ausgangsprämissen (vgl. E. 3.2.2 hiervor) –, ob die Vorinstanz das Vorgehen der Beschwerdegegnerin zu Recht auf Art. 28 VRP abgestützt hat.
Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, «Bau und Betrieb des Campingplatzes» beruhten auf «bisherigen Bewilligungen», die insoweit «anzupassen» seien, dass sämtliche sich im roten Gefahrenbereich befindlichen Bauten und Anlagen auf dem Grundstück Nr. 692S zurückgebaut werden müssten. Sie hat die Zulässigkeit der «Rückbauverpflichtung» in der Sache damit begründet, die «Anpassung» gestützt auf Art. 28 VRP sei «aufgrund der geänderten Sachlage dringend geboten». Die erhebliche Gefährdung des Campingplatzes durch ein Hochwasserereignis sei hinlänglich dargetan. Die von sämtlichen Rekurrenten gebetsmühlenartig vorgetragenen Einwände, der Platz bestehe seit über 50 Jahren und es sei bisher – trotz wiederholter Starkregenereignisse – noch nie zu einer Überschwemmung gekommen, gingen an der Sache vorbei. Es sei Aufgabe der Baubehörde, die Sicherheit bestehender Bauten und Anlagen zu prüfen und Massnahmen zu treffen, bevor ein Ereignis eintrete und Schaden entstehe. Der vorliegend umstrittene, südwestliche Teil des
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Campingplatzes sei ganz offenkundig gefährdet, und dies nicht nur gemäss der im Jahr 2006 vorgenommenen kantonalen Naturgefahrenanalyse. Auch das Massnahmenkonzept der Brunner + Partner AG beschreibe in Kap. 8.1.6, dass das Brückenbauwerk bei der Atzmännig-/Schuttstrasse ein allfälliges Hochwasser in den Campingplatz zurückstauen würde. Es sei mit mittleren bis hohen Überschwemmungstiefen von 1 m bei häufigen Ereignissen (1-30 Jahre) und von bis zu 5 m bei sehr seltenen Ereignissen (100-300 Jahre) zu rechnen. Der Rückstau werde relativ schnell die Geländekammer im Bereich des Campingplatzes füllen. Aufgrund der kurzen Vorwarnzeit sei eine Evakuation des Platzes nur sehr schwer realisierbar. Zum selben Ergebnis komme auch das Hochwasserschutzkonzept der Niederer + Pozzi Umwelt AG, welches für den umstrittenen Bereich des Campingareals dringenden Handlungsbedarf sehe. Alle diese Beurteilungen und Berechnungen würden vom Amt für Wasser und Energie im Amtsbericht vom 1. Mai 2024 bestätigt (vgl. zum Ganzen E. 4.6 des angefochtenen Entscheides).
Verfügungen können gestützt auf Art. 28 VRP durch die erlassende Behörde oder durch die Aufsichtsbehörde geändert oder aufgehoben werden, wenn der Widerruf die Betroffenen nicht belastet oder wenn er aus wichtigen Gründen geboten ist (Abs. 1); erleidet jemand, der im Vertrauen auf die widerrufene Verfügung gutgläubig Aufwendungen oder Vorkehrungen getroffen hat, durch den Widerruf Schaden, so hat er Anspruch auf billige Entschädigung, wenn ihn am Widerruf kein Verschulden trifft, wobei sich der Anspruch gegen das Gemeinwesen richtet, dessen Organ die widerrufene Verfügung getroffen hat (Abs. 2). Art. 28 VRP kodifiziert einen – durch die Rechtsprechung entwickelten – Grundsatz des allgemeinen Verwaltungsrechts, wonach eine materiell unrichtige Verfügung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen werden kann, wenn dafür hinreichend gewichtige öffentliche Interessen bestehen und diese entgegenstehende private Interessen überwiegen (vgl. statt vieler BGE 137 I 60 E. 2.3).
Die Vorinstanz ist – wie dargelegt (vgl. E. 5.1 hiervor) – davon ausgegangen, die (Bau-)Bewilligung, auf welcher die Nutzung der «Parzellen» des Campingplatzes beruhe, sei als Dauerverfügung zu qualifizieren, die nach allgemeinen Grundsätzen an veränderte Verhältnisse angepasst werden könne. Diese Annahme ist zumindest differenzierungsbedürftig: Baubewilligungen regeln im Grundsatz keinen Dauersachverhalt. Sie knüpfen an den Sachverhalt im Zeitpunkt ihrer Erteilung an und erlauben die Errichtung einer als baurechtskonform beurteilten Baute oder Anlage. Mit der – einmaligen – Erstellung der bewilligten Baute oder Anlage sind sie «konsumiert» und können insoweit nicht mehr widerrufen werden. Eine
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Dauerwirkung geht von einer Baubewilligung immerhin insoweit aus, als die gestützt darauf errichtete Baute oder Anlage auch in Zukunft grundsätzlich rechtmäßig bestehen bleibt (vgl. H. SEILER, Rechtsbeständigkeit und Änderung von Verfügungen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], 8. Forum für Verwaltungsrecht – Brennpunkt «Verfügung», 2022, S. 123 ff., S. 127, Anm. 9, und S. 143). Insoweit – d.h. in Bezug auf die Bewilligung der fortgesetzten Nutzung – ist eine Anpassung der Bewilligung an geänderte Verhältnisse grundsätzlich denkbar.
Diesbezügliche Beschränkungen resultieren allerdings aus der baurechtlichen Bestandes beziehungsweise Besitzstandsgarantie, die sich aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV) und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) ergibt. Demnach werden ursprünglich formell und materiell rechtmäßig erstellte Bauten und Anlagen in ihrem Bestand geschützt (vgl. BGer 1C_283/2017 vom 23. August 2017 E. 3.1). Bei ursprünglich fehlerhafter Bewilligung ist für die Zulässigkeit des Widerrufs der Zeitpunkt der Entdeckung des Fehlers von entscheidender Bedeutung. Während der Bauherr den Widerruf einer ursprünglich fehlerhaften Baubewilligung vor Baubeginn – hier handelt es sich um einen eigentlichen Widerruf – noch hinzunehmen hat, ist er nach Bauvollendung durch die Bestandesgarantie dagegen geschützt, wenn er von der zu Unrecht erteilten Baubewilligung gutgläubig Gebrauch gemacht und erhebliche Investitionen getätigt hat (vgl. VerwGE B 2010/106 vom 26. Januar 2011 E. 4.3.2; M.E. LOOSER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020, N 7 zu Art. 109 PBG).
Das st. gallische Baurecht konkretisiert (und erweitert punktuell) die bundesverfassungsrechtliche Bestandesgarantie (vgl. VerwGE B 2024/44 vom 6. März 2025 E. 3.1): In allgemeiner Weise gewährleistet Art. 109 PBG mit dem Randtitel «Bestandesgarantie» den Bestand (und die Erneuerung) formell rechtmäßig erstellter Bauten und Anlagen, selbst wenn sie den geltenden Vorschriften oder Plänen widersprechen (Abs. 1). Dies gilt entsprechend Art. 103 PBG selbst für Bauten und Anlagen in Gefahrengebieten (vgl. vorstehende E. 4.1). Die Ausübung von Verwaltungszwang gemäss Art. 159 PBG in Form der Einhaltung eines Benützungsverbots (lit. b) oder der Verpflichtung, den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen (lit. d), setzt konsequenterweise voraus, dass ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird (vgl. vorstehende E. 4.2).
Für die selbständige Anwendung der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Widerrufsregel von Art. 28 VRP bleibt nach dem Gesagten mit Blick auf die besonderen baurechtlichen Regeln, die den Bestandschutz ursprünglich rechtmäßig bewilligter und erstellter Bauten und Anlagen zum Gegenstand haben, nur eingeschränkt Raum. In jedem Fall hätte die
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Beschwerdeführerin, soweit sie im Vertrauen auf zu widerrufende Verfügungen gutgläubig Aufwendungen und Vorkehren getroffen hätte und sie am Widerruf kein Verschulden träfe, Anspruch auf billige Entschädigung des durch den Widerruf erlittenen Schadens (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 VRP). Dasselbe hätte zu gelten, wenn man die Räumungsverfügung als Anwendungsfall einer entschädigungspflichtigen materiellen Enteignung beurteilen wollte (ausführlich zu dieser Frage BGer 2C_461/2011 vom 9. November 2011 E. 4.2 und 4.3, in: ZBl 113/2012, S. 617 ff. sowie URP 2012, S. 255 ff.). Es ist nicht auszuschließen, dass vorliegend die entschädigungsrechtlichen Vorgaben von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 VRP bzw. Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) zum Tragen kämen, sollte die Beschwerdegegnerin tatsächlich Variante (5) (Aufhebung Campingplatz in der Senke) weiterverfolgen. Dieser Aspekt blieb in den vorinstanzlichen Verfahren gänzlich unbeachtet, ist jedoch – wie nachfolgend aufzuzeigen ist – unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit von erheblicher Tragweite.
Die Änderung oder Aufhebung einer Verfügung zulasten des Betroffenen gestützt auf Art. 28 VRP setzt – neben den bereits erörterten Anwendungsvoraussetzungen – voraus, dass der Widerruf aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist. Erforderlich ist mithin neben der Prüfung der Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme eine umfassende Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen. Der angefochtene Entscheid hält einer derart vorstrukturierten Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stand.
Das öffentliche Interesse an der Rückbauverpflichtung besteht vorliegend – wie die Vorinstanz zutreffend erkannt hat – in der Vermeidung einer Gefährdung von Personen und Sachen im erheblich hochwassergefährdeten Bereich des Campingplatzes. Dieses öffentliche Interesse ist ins Verhältnis zu setzen zum Interesse der Beschwerdeführerin an der Wahrung der Rechtssicherheit; dieses Interesse besteht konkret darin, dass die Beschwerdeführerin die von der Rückbauverpflichtung betroffenen Teile ihres Grundstücks auch weiter gemäss bisheriger Zweckbestimmung nutzen und daraus Einkünfte generieren kann (vgl. hierzu vorstehender Bst. B.e).
Mit Blick auf die Abwägung der vorstehend erwähnten Interessen ist vorab darauf hinzuweisen, dass die Rechtsprechung bei Baubewilligungen, von denen der Gesuchsteller gutgläubig Gebrauch gemacht hat, der Wahrung der Rechtssicherheit in der Regel Vorrang vor entgegenstehenden öffentlichen Interessen einräumt (vgl. beispielsweise BGer 1C_8/2019 vom 20. Mai 2019 E. 6; weitere Hinweise bei SEILER, a.a.O., S. 143 Anm. 3). Im Kontext von Naturgefahren hat es allerdings punktuell auch das Interesse an der
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Vermeidung von Sach- und Personenschäden priorisiert. So hat es konkret im Fall «Horlau» eine Aussiedlungs- und Abbruchverfügung der Gemeinde Weggis/LU bestätigt, mit welcher eine akute Gefährdung der im Gebiet lebenden Personen durch Steinschlag und Felssturz beseitigt werden sollte (vgl. BGer 1C_567/2014 vom 14. Juli 2015). Dem Argument der damaligen Beschwerdeführerinnen, dass ein milderes Mittel zur Verfügung stehe, indem die Felsen oberhalb der Wohnhäuser abgetragen bzw. umfassend gesichert werden könnten, hielt das Bundesgericht entgegen, dass diese Variante ein ungenügendes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweise, insbesondere weil wiederkehrende Investitionskosten für die Überwachung sowie für Unterhalt und Erneuerung der angedachten Schutzvorrichtungen und Schutznetze anfallen würden (a.a.O., E. 6.3). Die Frage einer mit der Aussiedlungs- und Abbruchverfügung einhergehenden materiellen Enteignung (und der daraus resultierenden Entschädigungspflicht) stellte sich in dem Fall vorab deshalb nicht, weil die betroffenen Grundeigentümer mit der kantonalen Gebäudeversicherung bereits zu einem früheren Zeitpunkt eine finanziell vertretbare Lösung gefunden hatten (vgl. A. LINIGER, Rechtmäßigkeit von Eigentumsbeschränkungen aufgrund erheblicher Gefährdung durch Steinschläge und Felsstürze, Sicherheit & Recht 1/2016, S. 55 ff., S. 59 f.).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich vom Fall «Horlau» in mehrfacher Hinsicht:
Das behördliche Vorgehen im Fall «Horlau» stützte sich auf die Erkenntnis, dass die Stabilitätsreserven bei mehreren Felskörpern oberhalb der betroffenen Siedlung derart gering waren, dass es jederzeit zu einem spontanen Felsversagen kommen konnte; eine rechtzeitige Warnung und Evakuierung von Personen war dabei trotz Überwachungsmassnahmen nicht zu gewährleisten (vgl. BGer 1C_567/2014 vom 14. Juli 2015 E. 6.3). Die Bedrohungslage im vorliegenden Fall präsentiert sich ungleich diffuser. Die Gefahreneinschätzung, die der Anordnung der Beschwerdegegnerin zugrundeliegt, beruht auf meteorologischen und hydrologischen Wahrscheinlichkeitsannahmen, gemäss denen für den Durchlass an der Atzmännig-/Schuttstrasse maximale Wassermengen von $20\mathrm{m}^3/\mathrm{s}$ (30-jährliches Hochwasserereignis), $25\mathrm{m}^3/\mathrm{s}$ (100-jährliches Hochwasserereignis), $30\mathrm{m}^3/\mathrm{s}$ (300-jährliches Hochwasserereignis) und $50\mathrm{m}^3/\mathrm{s}$ (Extremereignis) (vgl. Ziff. 2.7.1 des Hochwasserschutzkonzepts vom November 2022) zu erwarten sind. Das Hochwasserschutzkonzept geht sodann von einer Kapazität des Durchlasses von $25.5\mathrm{m}^3/\mathrm{s}$ aus, womit zumindest ein 100-jährliches Hochwasser grundsätzlich ohne Gefahr für Personen oder Sachen bewältigt werden könnte. Die Gefahr der Überschwemmung des Campingplatzes hängt allerdings – wie sich insbesondere aus der Stellungnahme des Amtes für Wasser und Energie vom 11. September 2024 ergibt (Ziffer 5 des Fazits) – nicht allein von den zu erwartenden Wassermengen, sondern vor allem auch davon ab, ob der Durchlass bei der Atzmännig-/Schuttstrasse
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freibleibt oder aber mit Schwemmholz und Geschiebe verklaust. Wie schnell und in welcher Tiefe die Fläche des Campingplatzes überflutet würde, lässt sich damit kaum quantifizieren, weil die entsprechenden Größen nicht nur von der Niederschlagsmenge, sondern auch davon abhängen, wieviel Schwemmholz und Geschiebe der Eschenbach bei einem Extremereignis aufgrund weiterer Umstände wie Windstärken und Vorgänge wie Entwurzelung von Gehölzen und Windwurf anfallen.
Entscheidwesentlich ist sodann der Umstand, dass gemäss dem Hochwasserschutzkonzept der Niederer + Pozzi Umwelt AG von November 2022 die Hochwassergefahr möglicherweise auf ein hinnehmbares Ausmass reduziert werden könnte, indem der Durchlass an der Atzmännig-/Schuttstrasse sowie das Gerinne ausgebaut würden (Variante 1). Beim derzeitigen Stand der Abklärungen kann diese Lösungsvariante nicht unter Hinweis auf Kosten-Nutzen-Betrachtungen beiseitegeschoben werden, zumal mit der derzeit von den Vorinstanzen bevorzugten Lösungsvariante ebenfalls eine – derzeit noch nicht quantifizierte – Belastung des öffentlichen Haushalts (in Form von Entschädigungszahlungen) einhergehen könnte (vgl. vorstehende E. 5.3.3). Bei der vorinstanzlichen Variantenprüfung blieb zudem gänzlich ausser Acht, dass die politische Gemeinde mit Blick auf den geltenden Zonenplan, welcher das gesamte Grundstück Nr. 692S der Beschwerdeführerin der Intensiverholungszone Camping zuweist, unter Umständen wasserbaurechtlich (Art. 13 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 12 und Art. 7 Abs. 2 lit. b WBG) – und allenfalls auch strassenbaurechtlich – zur Sanierung des Durchlasses bei der Atzmännig-/Schuttstrasse (Gemeindestrasse 1. Klasse) verpflichtet sein könnte.
Damit ergibt sich, dass das Vorgehen der Beschwerdegegnerin – jedenfalls beim heutigen Aktenstand – nicht auf Art. 28 VRP abgestützt werden kann: Zum einen hat die Anwendung der Bestimmung unter Berücksichtigung der baurechtsspezifischen Vorschriften zur Bestandesgarantie zu erfolgen, was bisher unterblieben ist; in diesem Kontext ist nicht zuletzt auch der Frage nachzugehen, ob die heutige Nutzung der vorliegend betroffenen Bereiche des Campingplatzes, rechtmäßig bewilligt ist (vgl. vorstehende E. 3.2.1). Zum anderen ist unter Verhältnismässigkeitsaspekten eine vollständige Variantenprüfung erforderlich. Dies setzt voraus, dass die finanziellen Folgen mitberücksichtigt werden, die mit den potenziell in Frage kommenden Massnahmen einhergehen (vgl. vorstehende E. 5.3 und 5.4). Der vorinstanzliche Entscheid beruht insoweit auf der falschen Annahme, dass der Aufwand für bauliche Schutzmassnahmen ohne Weiteres auf die Beschwerdeführerin abgewälzt werden kann, und dass bauliche Schutzmassnahmen ausser Betracht fielen, weil die Beschwerdeführerin nicht bereit sei, dafür aufzukommen.
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Zu prüfen bleibt – wiederum auf Grundlage der oben dargelegten Ausgangsprämissen (vgl. E. 3.2.2 hiervor) –, ob sich die von der politischen Gemeinde verfügte «Räumungs- und Rückbauverpflichtung» auf die polizeiliche Generalklausel abstützen lässt.
Gemäss Art. 9 des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) erlässt der Gemeinderat die nach den örtlichen Verhältnissen erforderlichen Anordnungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Die polizeiliche Generalklausel kann nach Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) eine fehlende gesetzliche Grundlage ersetzen und selbst schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte legitimieren, wenn und soweit die öffentliche Ordnung und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, die unter den konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln; diese müssen allerdings mit den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, vereinbar sein. Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist grundsätzlich auf unvorhersehbare Notfälle beschränkt. Geht es indessen um die Abwehr einer ernsten, unmittelbaren und nicht anders abwendbaren Gefahr für fundamentale Rechtsgüter im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV, darf der Staat nicht untätig bleiben und seine Schutzpflichten verletzen, nur weil der Gesetzgeber es unterlassen hat, über die erforderlichen Massnahmen rechtzeitig zu legiferieren, sondern kann und muss ausnahmsweise gestützt auf die polizeiliche Generalklausel die für die Gefahrenabwehr notwendigen Massnahmen treffen. Das trifft insbesondere dann zu, wenn der unmittelbare Schutz existentieller Grundrechte wie der Schutz von Leib und Leben gemäss Art. 10 BV in Frage steht (BGer 1C_586/2019 vom 3. August 2020 E. 5.1 mit Hinweisen).
Der Ausdruck der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, wie ihn auch Art. 9 des st. gallischen Polizeigesetzes verwendet, bildet einen umfassenden offenen Oberbegriff zum Schutz von Polizeigütern (vgl. BGer 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 3.4). Zu den typischen Polizeigütern gehören insbesondere Leib und Leben (vgl. BGer 2C_560/2019 vom 22. Juli 2019 E. 3.2.4; BGE 147 I 161 E. 5.2), zu deren Schutz sich bei drohenden Naturgefahren eigentliche Evakuierungen als verhältnismäßig erweisen können (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.3.2). Eine Gefahr liegt bei drohender Verletzung des Polizeiguts vor. Die Beeinträchtigung muss erheblich und hinreichend wahrscheinlich sein. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit ist nicht erforderlich, jedoch genügt auch nicht jede entfernte Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung. Während früher für die Beurteilung die allgemeine Lebenserfahrung genügte, können mittlerweile auch spezielles Erfahrungswissen und
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wissenschaftliche Erkenntnisse notwendig sein (vgl. ZÜND/ERRASS, Die polizeiliche Generalklausel, in: ZBJV 147/2011 S. 261 ff., S. 272 mit Literaturhinweisen).
Vorliegend fällt ausser Betracht, das Vorgehen der Beschwerdegegnerin auf die polizeiliche Generalklausel abzustützen. Die politische Gemeinde kennt die Gefährdungslage, die auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin (angeblich) besteht, bereits seit der kantonalen Naturgefahrenanalyse aus den Jahren 2004/2005 (vgl. Bst. B.a hiervor). Im Zonenplan vom 15. Juli 2019 blieben die Naturgefahrenkarte und der Bericht «Massnahmenkonzepte Naturgefahren» vom 7. Juni 2019 unberücksichtigt. Von einem unvorhersehbaren Notfall kann daher zum Vornherein nicht die Rede sein.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid allein schon deshalb aufzuheben ist, weil sich aufgrund des derzeitigen Stands der Akten nicht verbindlich beantworten lässt, ob die heutige Nutzung des Campingplatzes ursprünglich auf hinreichender (Bau-)Bewilligung beruht hat; die Beantwortung dieser Frage ist aber entscheidend für die Interessenabwägung, die es mit Blick auf die vorliegend im Streit stehenden Räumungs- bzw. Rückbauanordnungen durchzuführen gilt (vgl. E. 3.2.1 hiervor). Ginge man mit den Verfahrensbeteiligten davon aus, die heutige Nutzung des Campingplatzes sei rechtmäßig bewilligt worden (vgl. E. 3.2.2 hiervor), lässt sich der angefochtene Entscheid ebenfalls nicht aufrechterhalten. Zu bedenken ist diesbezüglich, dass sich die vorinstanzlich bestätigte Räumungs- und Rückbauanordnung nicht auf Art. 103 PBG abstützen lässt. Beim jetzigen Stand der Akten sind auch die Voraussetzungen für eine Anwendung von Art. 159 PBG bzw. Art. 28 VRP nicht erfüllt, und auch die polizeiliche Generalklausel bietet keine Handhabung für das vorinstanzlich bestätigte Vorgehen der Beschwerdegegnerin. Nicht zu prüfen ist vorliegend, ob die Beschwerdegegnerin statt einer Rückbauanordnung eine vorsorgliche Massnahme im Sinne eines Nutzungsverbots erlassen könnte, die Geltung hätte, bis die erforderlichen Verfügungen vorliegen bzw. die Nutzungsplanung angepasst ist; es ist immerhin darauf hinzuweisen, dass auch eine solche Massnahme des vorsorglichen Rechtsschutzes die Vorgabe der Verhältnismäßigkeit zu beachten hätte. Die Beschwerde erweist sich damit in ihrem Eventualantrag als begründet. Sie ist entsprechend gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Angelegenheit ist zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es steht der Vorinstanz frei, die Beschwerdegegnerin erneut mit der Angelegenheit zu befassen, insbesondere mit Blick auf die Klärung der bewilligungsrechtlichen Ausgangslage (vgl. E. 3.2.1 hiervor).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind für das Beschwerdeverfahren keine amtlichen
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Kosten zu erheben (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin ist der von ihr für das Beschwerdeverfahren in der Höhe von CHF 2'500 geleistete Kostenvorschuss zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin, die ihre Anträge unter Entschädigungsfolge gestellt hat, hat Anspruch auf Entschädigung ihrer ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Unter Berücksichtigung insbesondere der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten des Falles erscheint ein pauschales Honorar von CHF 4'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 180 (vier Prozent von CHF 4'500) als angemessen (Art. 19, Art. 22 Abs. 1 lit. b und Art. 28bis der Honorarordnung, sGS 963.75). Da die Beschwerdeführerin selbst mehrwertsteuerpflichtig (UID-Register CHE-103.377.051) ist und die in der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer daher als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann, kann die Mehrwertsteuer unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012 E. 6; R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194). Kostenpflichtig ist die unterliegende Beschwerdegegnerin.
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Die Beschwerde wird entsprechend dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben und die Sache wird zur Klärung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine amtlichen Kosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird der von ihr geleistete Kostenvorschuss von CHF 2'500 zurückerstattet.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren mit CHF 4'680 (ohne Mehrwertsteuer).
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