Entscheid vom 27. Juni 2023
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
A.__
Beschwerdeführerin,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Beschlagnahmung / Tierhalteverbot (Nichteintreten)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.__ lebt in Z.. Sie ist Halterin einer Hündin mit Namen C. (Chip-Nr. 0001_, Rasse Boxer-Mischling), und eines Hundes mit Namen D.__ (Chip-Nr. 00002_, Rasse Pit Bull Terrier). Im Zeitraum 2019 bis 2021 wurde die Hündin C.__ mehrfach herrenlos aufgegriffen und mussten beide Hunde viermal im Tierheim untergebracht werden, da A.__ aus gesundheitlichen Gründen nicht für die Hunde sorgen konnte.
Am 21. März 2022 wurde die Hündin C.__ von der Polizei wegen eines Klinikaufenthalts von A.__ in ein Tierheim gebracht. Gemäss Untersuch beim Tierarzt war die Hündin unterernährt, ungepflegt und verletzt. Am 24. März 2022 verfügte das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (AVSV) die vorsorgliche Beschlagnahme von C.. Bei einer Kontrolle des AVSV in der Wohnung von A. am 29. März 2022 wurde in einem Terrarium eine Kornnatter vorgefunden. Da der Strom in der Wohnung seit Januar 2022 abgestellt und die Vorhänge zugezogen waren, gab es für die Schlange weder eine Licht- noch eine Wärmequelle. Die Schlange wurde vom AVSV ebenfalls vorsorglich beschlagnahmt. Weitere Abklärungen ergaben, dass der Hund D.__ seit mehreren Monaten nicht mehr bei A.__, sondern bei einem Bekannten von ihr weilte.
Am 4. April 2022 gewährte das AVSV A.__ das rechtliche Gehör zur voraussichtlichen Beschlagnahme der Hündin C.__ und der Schlange sowie zu einem Tierhalteverbot. Mit Stellungnahme vom 14. April 2022 (bezeichnet als "Rekurs auf ENTWURF Verfügung") beantragte die Halterin sinngemäss, auf diese Massnahmen sei zu verzichten.
Mit Verfügung vom 27. April 2022 zog das AVSV die Hündin C.__ und die Kornnatter definitiv ein und verbot A.__ das Halten oder selbständige Betreuen von Tieren ab sofort. Für den Widerhandlungsfall drohte das AVSV die Beschlagnahme der von ihr gehaltenen oder betreuten Tiere und die Unterbringung auf ihre Kosten an. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen und die Gebühr für die Verfügung von CHF 500 wurde A.__ auferlegt. Das AVSV erwog, die Hundehalterin habe gegen elementare Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung verstossen und scheine weder willens noch fähig, Tiere tierschutzkonform zu halten.
Mit Schreiben vom 12. November 2022 wandte sich A.__ an das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen. Sie führte darin aus, sie habe am 14. April 2022 rechtzeitig Rekurs gegen das unbefristete Tierhalteverbot erhoben; sie verlange die Aufhebung der Verfügung vom 27. April 2022 und die Rückgabe ihrer Tiere. Gleichentags erkundigte sie sich beim AVSV, wie sie vorgehen könne, um die Verfügung vom 27. April 2022 aufzuheben und ihre Tiere wieder zu bekommen. Nachdem das Gesundheitsdepartement A.__ mit Schreiben vom 24. November 2022 mitgeteilt hatte, dass es den Rekurs als verspätet erachte, ersuchte diese am 4. Dezember 2022 um Wiederherstellung der Rekursfrist. Mit Entscheid vom 15. März 2023 wies das Gesundheitsdepartement das Wiederherstellungsgesuch ab und trat auf den Rekurs zufolge Verspätung nicht ein. Die amtlichen Kosten von CHF 300 wurden A.__ auferlegt.
Mit Eingabe vom 29. März 2023 erhob A.__ (Beschwerdeführerin) gegen den Entscheid des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 15. März 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Beschwerdeführerin beantragt sinngemäss die Gutheissung des Wiederherstellungsgesuchs und somit Eintreten auf den Rekurs. Die Vorinstanz liess sich am 2. Mai 2023 zur Beschwerde vernehmen; sie beantragte deren Abweisung. Die Beschwerdeführerin nahm dazu mit Schreiben vom 17. Mai 2023 Stellung. Am 22. Mai 2023 (Posteingang) ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens bis zum Abschluss des Strafverfahrens wegen Tierquälerei und Übertretung des Tierschutzgesetzes. Die Vorinstanz liess sich dazu nicht vernehmen.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 15. Februar 2023 wurde mit Eingabe vom 23. Februar 2023 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Anfechtungsobjekt ist ein Nichteintretensentscheid der Vorinstanz wegen verspäteter Rekurserhebung gegen die Verfügung des AVSV vom 22. April 2022 bei gleichzeitiger Abweisung des Wiederherstellungsgesuchs.
Die Wiederherstellung einer Frist kann gemäss Art. 30ter Abs. 1 VRP unter den Voraus-setzungen von Art. 148 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272, ZPO) oder mit der Zustimmung der Verfahrensgegner angeordnet werden. Art. 148 Abs. 1 ZPO bestimmt, dass der säumigen Partei auf Gesuch hin eine Nachfrist gewährt werden kann, wenn diese glaubhaft macht, dass sie kein oder nur ein leichtes Verschulden trifft. Ein unverschuldetes Hindernis als Säumnisursache ist ein Umstand, den die säumige Person nicht zu vertreten hat. War der Gesuchsteller wegen eines von seinem Willen unabhängigen Umstands verhindert, zeitgerecht zu handeln, liegt objektive Unmöglichkeit vor. Dazu gehören namentlich Naturereignisse, andere Katastrophenereignisse oder technische Pannen. Subjektive Unmöglichkeit wird demgegenüber angenommen, wenn zwar die Vornahme der Handlung objektiv betrachtet möglich gewesen wäre, die betroffene Person aber durch besondere Umstände, die sie nicht zu verantworten hat, am Handeln gehindert worden ist. Im Fall von Krankheit oder Unfall ist dabei entscheidend, ob es bei zumutbarer Sorgfalt trotzdem möglich war, die Frist zu wahren oder eine Vertretung oder Hilfsperson zu beauftragen (vgl. U.P. Cavelti, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/Zürich 2020, N 177 zu Art. 30 – 30ter VRP).
Ein leichtes Verschulden wird in der Praxis regelmässig nur dann angenommen, wenn lediglich das nicht beachtet wird, was ein sorgfältiger Mensch unter den gleichen Umständen ebenfalls nicht beachten würde. Wurde dagegen eine Sorgfaltspflicht verletzt, deren Beachtung unter den gegebenen Umständen auch dem durchschnittlich Sorgfältigen zuzumuten ist, liegt eine Nachlässigkeit vor (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1141, VerwGE 2013/98 vom 25. Juni 2013, E. 2.1). Versehen, Vergesslichkeit und ähnliche Gründe vermögen keine Wiederherstellung zu rechtfertigen (VerwGE B 2019/63 vom 1. Juli 2019, E. 3.4 mit Hinweisen).
Fristwiederherstellung ist nur zu gewähren, wenn die darum ersuchende Partei klarerweise kein oder nur ein leichtes Verschulden an der Säumnis trifft und sie auch bei gewissenhaftem Vorgehen nicht rechtzeitig hätte handeln können; es gilt ein strenger Massstab. Unkenntnis von Rechtsregeln, namentlich solchen verfahrensrechtlicher Natur, oder ein Irrtum über deren Tragweite bildet vorbehältlich besonderer Umstände keinen Anlass für eine Fristwiederherstellung (BGer, Urteil 2F_10/2014 vom 27. Juni 2014, E. 2.2.1). Eine Wiederherstellung ist höchstens gerechtfertigt, wenn eine Partei durch eine unrichtige behördliche Auskunft oder Belehrung oder durch einen Verfahrensfehler (Eröffnungs- oder Zustellungsfehler) in einen Irrtum versetzt wurde, der sie an der rechtzeitigen Vornahme einer Rechtsvorkehr hinderte (N. Gozzi, in: Spühler/Tenchio/Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar zur Schweizerische Zivilprozessordnung, 3. Aufl. 2017, Rz. 27 ff. zu Art. 148 ZPO; P. Egli, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Rz. 29 zu Art. 24 VwVG).
Die Beweislast für den behaupteten Wiederherstellungsgrund trägt die säumige Partei. Nach dem Wortlaut von Art. 148 Abs. 1 ZPO genügt die Glaubhaftmachung der materiellen Voraussetzungen. Die Gründe für die Wiederherstellung sind zu benennen und soweit möglich durch entsprechende Nachweise zu belegen (vgl. Gozzi, a.a.O., Rz. 38 f. zu Art. 148 ZPO; VerwGE B 2019/63 vom 1. Juli 2019, E. 3.4). Nach Art. 148 Abs. 2 ZPO ist das Gesuch innert zehn Tagen nach Wegfall des Säumnisgrundes einzureichen. Das Hindernis im Sinn von Art. 148 Abs. 2 ZPO gilt in jenem Zeitpunkt als weggefallen, in dem die Partei erkannte oder hätte erkennen müssen, dass sie die Frist oder den Termin versäumt hat (VerwGE B 2020/210 vom 10. März 2021, E. 2.1.).
Die Vorinstanz wies das Wiederherstellungsgesuch der Beschwerdeführerin ab. Es sei für diese klar erkennbar gewesen, dass das Schreiben des AVSV vom 4. April 2022 einen Entwurf der Verfügung dargestellt habe. Die Rekurrentin habe dazu ausführlich Stellung genommen. Auch aufgrund des nachfolgenden E-Mail-Verkehrs habe ihr bewusst sein müssen, dass erst anschliessend die rechtsmittelfähige Verfügung folgen würde. Ein Irrtum über den Verfahrensablauf sei daher nicht glaubhaft gemacht. Im Zeitpunkt der Zustellung der Verfügung sei die Beschwerdeführerin nicht hospitalisiert gewesen. Trotz Corona-Infektion sei sie in der Lage gewesen, die Verfügung am Postschalter abzuholen. Daher seien keine psychischen oder physischen Hindernisse für eine fristgerechte Rekurserhebung glaubhaft gemacht.
Die Beschwerdeführerin bringt in der Beschwerde vor, sie habe eine posttraumatische Belastungsstörung erlitten, weshalb es ihr nicht möglich sei, konzentriert einen Brief zu schreiben. Für sie sei daher nicht klar ersichtlich gewesen, dass sie auf einen Entwurf geantwortet habe. Sie habe ihr Schreiben vom 14. April 2022 als "Rekurs auf ENTWURF Verfügung" betitelt und gedacht, dass sie damit ein Rechtsmittel eingereicht hätte. Sie sei den behördlichen Umgang nicht gewohnt und habe Mühe, solche Schreiben zu verstehen. Vom AVSV sei sie zudem in diesem Irrtum belassen worden. Sie habe sich darauf verlassen, dass ihr Rechtsmittel angenommen und die Sache beurteilt werde. Andernfalls hätte man sie darauf aufmerksam machen müssen, da sie ihr Schreiben als Rekurs bezeichnet habe. Bei Erhalt der Verfügung am 5. Mai 2022 sei sie krank gewesen und habe den Inhalt und die Tragweite derselben nicht erkannt. Erst, als sie den Strafbefehl erhalten habe, sei ihr bewusst geworden, dass etwas schiefgelaufen sei. Es sei ihr nicht klar gewesen, dass es bei Tierschutzverstössen zwei separate Verfahren beim AVSV und bei den Strafbehörden gebe.
Am 4. April 2022 versandte die Tierschutzspezialistin des AVSV ein Schreiben an die Beschwerdeführerin, das auf der ersten Seite in der oberen rechten Ecke mit einem grossen Stempel "Entwurf" gekennzeichnet war (act. 11/1). Der Betreff lautete folgendermassen:
Tierschutz;
Ungenügende Tierhaltung / vorsorgliche Beschlagnahmung der Hündin "C." und der E. / Verfügung / Tierhalteverbot / rechtliches Gehör
Danach wurden unter Ziff. I. die Feststellungen und der Sachverhalt geschildert (Buchstaben A. bis O.) und unter Ziff. II die Erwägungen (Ziff. 1 bis 13) dargelegt. Anschliessend erwog das AVSV, verschiedene Massnahmen zu treffen, welche in Ziff. 1 bis 8 aufgezählt wurden. Der letzte Abschnitt des Briefes lautete:
"Hiermit erhalten Sie die Gelegenheit, zum vorliegenden Verfügungsentwurf innert 10 Tagen schriftlich Stellung zu nehmen. Sollten Sie davon keinen Gebrauch machen, werden wir Ihnen den vorliegenden Entwurf in rekursfähiger Form zustellen."
Mit E-Mail vom 15. April 2022 mit Betreff "Rekurs Beschlagnahme C.__ und E.__", teilte die Beschwerdeführerin der zuständigen Tierschutzspezialistin des AVSV mit, dass sie "das Schreiben" bis jetzt nicht eingeschrieben oder persönlich erhalten habe, weshalb sie, wie telefonisch vereinbart, auf den "Entwurf" (gemeint den Verfügungsentwurf vom 4. April 2022) reagiere, welcher ihr per Mail zugesendet worden sei. Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 14. April 2022 war als "Rekurs auf ENTWURF Verfügung" bezeichnet und enthielt den gesamten Betreff des Schreibens des AVSV vom 4. April 2022 inklusive des Vermerks "rechtliches Gehör" (act. 10/1).
Mit E-Mail vom 20. April 2022 bedankte sich die Tierschutzspezialistin bei der Beschwerdeführerin für die Stellungnahme (jene vom 14. April 2022). Zudem teilte sie mit, dass die Beschwerdeführerin in den nächsten Tagen die "rekursfähige Verfügung" per Einschreiben zugestellt erhalten werde. Die Beschwerdeführerin solle den Briefkasten anschreiben und den Brief abholen. Noch am gleichen Tag antwortete die Beschwerdeführerin, dies sei schon seit langem geschehen (vgl. zum gesamten E-Mail-Verkehr act. 11/3).
Am 5. Mai 2022 holte die Beschwerdeführerin die per Einschreiben versandte Verfügung des AVSV vom 22. April 2022 auf der Post ab. Der Betreff war derselbe wie beim vorgängigen Schreiben vom 4. April 2022, aber ohne den letzten Vermerk "rechtliches Gehör". Zudem enthielt die Verfügung keinen Entwurfsstempel. Unter "Ziff. I. Erwägungen" wurde unter Buchstabe P. neu die von der Beschwerdeführerin per E-Mail übermittelte Stellungnahme vom 14. April 2022 wörtlich wiedergegeben und wurden anschliessend unter Buchstabe Q. die Bemerkungen des AVSV dazu dargelegt. Die Erwägungen unter Ziff. II. waren dieselben (Ziff. 1 bis 13). Unter "Ziff. III. Verfügung" waren die Dispositivziff. 1 bis 8 angeführt. Zum Schluss folgte die Rechtsmittelbelehrung. Die Verfügung war vom Kantonstierarzt unterzeichnet (act. 11/4).
4.2.2.
Indem die Beschwerdeführerin ihr Schreiben vom 14. April 2022 als "Rekurs auf ENTWURF Verfügung" betitelte und darin auch den gesamten Betreff des Schreibens des AVSV vom 4. April 2022 inklusive des Vermerks "rechtliches Gehör" wörtlich wiedergab, gab sie zum Ausdruck, dass sie die Hinweise, wonach es sich dabei noch nicht um die anfechtbare Verfügung handelte, zur Kenntnis genommen hatte. Im dazugehörigen E-Mail vom 15. April 2022 schrieb sie zudem wörtlich: "Reagiere ich vorab, wie mit Ihnen telefonisch vereinbart auf den Entwurf welchen sie mir per Mail gesendet haben" (act. 11/3). Der "Entwurf" vom 4. April 2022 enthielt denn auch keine Rechtsmittelbelehrung. Die Tierschutzspezialistin des AVSV machte die Beschwerdeführerin schliesslich im E-Mail vom 20. April 2022 ausdrücklich darauf aufmerksam, dass sie in den nächsten Tagen die "rekursfähige Verfügung" per Einschreiben erhalten werde. Die Beschwerdeführerin las das E-Mail und antwortete noch am gleichen Tag darauf. Bei objektiver Betrachtungsweise musste der Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund bewusst sein, dass es sich beim als Entwurf gekennzeichneten Schreiben noch nicht um die Verfügung selbst handelte, gegen die sie Rekurs erheben konnte.
Die Beschwerdeführerin holte die Verfügung am 5. Mai 2022 auf der Post ab, las sie aber offenbar nicht durch, sondern ging leichtfertig und entgegen der Ankündigung der Tierschutzspezialistin im E-Mail vom 20. April 2022 davon aus, dass es sich um das Schreiben vom 4. April 2022 zur Gewährung des rechtlichen Gehörs handle, das sie gemäss eigenen Angaben bis dahin nicht per Post erhalten hatte und das ihr vom AVSV per E-Mail übermittelt worden war. Entgegen ihrer Behauptung sahen die beiden Schreiben nicht gleich aus, sondern wichen in mehreren Aspekten voneinander ab (Betreff, Sachverhalt, Rechtsmittelbelehrung, Unterschrift). Dass die Beschwerdeführerin durch eine unrichtige behördliche Auskunft oder durch einen Verfahrensfehler in einen Irrtum versetzt worden wäre, der sie an der rechtzeitigen Vornahme einer Rechtsvorkehr gehindert hätte, trifft vor diesem Hintergrund nicht zu. Im Gegenteil kündigte die Tierschutzspezialistin ihr die Zustellung der "rekursfähigen" Verfügung per Einschreiben in den nächsten Tagen im E-Mail vom 20. April 2022 ausdrücklich vorab an. Damit machte sie die Beschwerdeführerin, die ihre Stellungnahme als "Rekurs" bezeichnet hatte, hinreichend darauf aufmerksam, dass ein allfälliger Rekurs erst gegen die noch ausstehende Verfügung erfolgen könne. Die Beschwerdeführerin hätte unter diesen Umständen bei Anwendung der zumutbaren Sorgfalt erkennen können und müssen, dass sie die Stellungnahme vom 14. April 2022 im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs abgab und damit noch keinen Rekurs erhoben hatte. Die Tierschutzspezialistin hatte zudem aufgrund des Verhaltens der Beschwerdeführerin im Verfahren keine Veranlassung zur Annahme, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage gewesen wäre, das Verfahren gehörig zu führen, hatte diese doch mit Schreiben vom 14. April 2022 ausführlich Stellung genommen, auf ihr E-Mail vom 20. April 2022 geantwortet und die Verfügung am 5. Mai 2022 auf der Post abgeholt.
4.3.
Die Beschwerdeführerin hielt sich vom 15. bis 27. April 2022 in der Psychiatrischen Klinik in F.__ und vom 27. April bis 14. Mai 2022 in ihrer Wohnung in Z.__ auf, da sie den stationären Aufenthalt wegen einer Corona-Infektion vorübergehend unterbrechen musste. Anschliessend war sie bis 22. Mai 2022 wieder stationär in F.__ untergebracht. Unter Berücksichtigung der Umstände, dass sie am 14. April 2022 eine ausführliche Stellungnahme verfasste, sich am 15. und am 20. April 2022 während des stationären Klinikaufenthalts per E-Mail an das AVSV wandte und die Verfügung am 5. Mai 2022 persönlich auf der Poststelle ihres Wohnortes abholte, ist zu schliessen, dass sie auch in der Lage gewesen wäre, während laufender Rechtsmittelfrist (6. bis 19. Mai 2022) schriftlich Rekurs zu erheben oder jemanden damit zu beauftragen. Die ärztlich bescheinigte Arbeitsunfähigkeit zu 100% dauerte zudem (bloss) vom 27. April bis zum 14. Mai 2022, während die 14-tägige Frist zur Rekurserhebung erst am 19. Mai 2022 endete. Es liegt daher keine krankheitsbedingte Unmöglichkeit der rechtzeitigen Rekurserhebung vor.
4.4.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin weder eine subjektive noch eine objektive Unmöglichkeit fristgemässen Handelns glaubhaft machen konnte, sondern es ihr bei gewissenhaftem Vorgehen und Beachtung der zu erwartenden Sorgfalt möglich gewesen wäre, rechtzeitig Rekurs gegen die Verfügung des AVSV vom 22. April 2022 zu erheben. Es liegt kein leichtes Verschulden vor. Die Vorinstanz hat folglich das Wiederherstellungsbegehren zu Recht abgewiesen. Die 14-tägige Frist zur Rekurserhebung begann damit einen Tag nach der rechtsgültigen Zustellung der Verfügung am 6. Mai 2022 zu laufen und endete am 19. April 2022. Sowohl das Schreiben vom 5. August 2022 an das AVSV, worin sich die Beschwerdeführerin nach dem weiteren Verfahrensverlauf erkundigte (act. 10/2), als auch die Eingabe vom 12. November 2022 an die Vorinstanz erfolgten verspätet, womit das vorinstanzliche Nichteintreten auf das Rechtmittel zu bestätigen und die Beschwerde folglich abzuweisen ist.
5.
Da in der Sache keine materielle Überprüfung des Tierhalteverbots erfolgt, ist der Antrag auf Sistierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bis zum Abschluss des Strafverfahrens abzuweisen. Sollten sich im Strafverfahren neue Erkenntnisse zum Sachverhalt ergeben, besteht die Möglichkeit, beim AVSV ein Wiedererwägungsgesuch zu stellen.
6.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zufolge voraussichtlicher Uneinbringlichkeit in Anwendung von Art. 97 VRP ausnahmsweise zu verzichten. Damit wird das von der Beschwerdeführerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren gestellte Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gegenstandslos.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: