Entscheid vom 20. März 2023
Besetzung
Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Geertsen
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Aufenthalt von A.__ in der Institution Y.__ – Zuständigkeit zur Kostentragung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRP; sGS 951.1]). Die Beschwerdeführerin, deren Rekurs gegen die aus der IVSE abgeleitete Verpflichtung zur Tragung der nicht durch die IV-Stelle des Kantons St. Gallen gedeckten Kosten des Aufenthalts von A.__ in der Institution Y.__ abgewiesen wurde, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 VRP; Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2021/96 vom 26. Juni 2021 E. 1). Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 2. Dezember 2022 wurde mit Eingabe vom 4. Januar 2023 (act. G 1) rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Im Beschwerdeverfahren umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die von der Beschwerdeführerin in Abrede gestellte Pflicht zur anteiligen Übernahme der durch den Aufenthalt von A.__ in der Institution Y.__ ab 1. Januar 2019 entstandenen Kosten. Zwischen den Parteien zu Recht unbestritten ist demgegenüber, dass die Institution Y.__ im Fall von A.__ Leistungen als Einrichtung «A» gemäss Art. 2 Abs. 1 IVSE erbringt (act. G 1, III. Rz 2; und act. G 6.11, E. 5.1), war er doch bereits am 5. August 2016 und damit noch vor Erreichen der Volljährigkeit dort eingetreten. Zudem schloss er bislang keine Erstausbildung ab (siehe vorstehende lit. A.a des Sachverhalts).
Die Beschwerdeführerin sieht ihren Standpunkt mit Art. 3 Abs. 4 IVSE bestätigt (act. G 1, III. Rz 4.1 f.). Gemäss dieser Bestimmung fallen Einrichtungen nicht unter diese Vereinbarung für Leistungen, die sie zur beruflichen Eingliederung im Sinn der Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) erbringen.
Die Finanzierung von Aufenthalten in IVSE-Einrichtungen erfolgt durch Beiträge an die entsprechende Institution. Es handelt sich dabei um eine leistungs- und subjektorientierte Objektfinanzierung, weshalb gesetzlich zu bestimmen ist, für welche Personen Leistungen abgegolten werden (vgl. ABl 2018, 2387 oben). Da beim Anspruch der leistungsorientierte Aspekt tatbestandsrelevant ist, bezieht sich zwangsläufig auch der Ausnahmetatbestand darauf. Im Wortlaut von Art. 3 Abs. 4 IVSE findet das zentrale leistungsorientierte Abgrenzungsmerkmal denn auch seinen Niederschlag («für Leistungen»). Dem Kommentar der Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren zur IVSE vom 7. Dezember 2007 lässt sich zu Art. 3 Abs. 4 IVSE entnehmen, dass die berufliche Eingliederung in der Zuständigkeit der Invalidenversicherung und damit des Bundes liege. Einige Einrichtungen erbringen Leistungen der beruflichen Eingliederung, die direkt mit den IV-Stellen und nicht den Kantonen vereinbart werden. Sie sind über die Invalidenversicherung zu finanzieren. Diese Abgrenzung gilt für alle Bereiche der in Art. 2 Abs. 1 IVSE geregelten Einrichtungen (S. 5 f. des Kommentars). Sowohl aus diesem Zweck als auch dem damit korrespondierenden klaren Wortlaut von Art. 3 Abs. 4 IVSE geht hervor, dass als koordinationsrechtlicher Grundsatz eine Subsidiarität der Sozialhilfe im Verhältnis zu den invalidenversicherungsrechtlichen beruflichen Eingliederungsmassnahmen verankert wurde und dass der Anspruch auf Finanzierung leistungsabhängig ist. Diese Leistungs- bzw. die damit verbundene Finanzierungskoordination bewirkt bei gestützt auf das IVG erfolgten beruflichen Eingliederungsmassnahmen bzw. dem entsprechenden Leistungsangebot der Einrichtung – und nur hierfür – einen Ausschluss einer Kostenbeteiligung nach der IVSE. In der Botschaft und dem Entwurf der Regierung zum II. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Genehmigung des Regierungsbeschlusses über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen IVSE vom 17. März 2009 wird dieses Auslegungsergebnis bestätigt. So bekräftigte die Regierung den Aspekt der leistungsorientierten Objektfinanzierung, indem sie zu Art. 3 Abs. 4 IVSE erklärte, dass «Leistungen der Einrichtungen», die diese zur beruflichen Eingliederung im Sinn des IVG erbringen, nicht mehr unter die IVSE fallen. Die Tarife und Kostenübernahme richten sich nach den Vorgaben des Bundes. Die Kosten werden weiterhin durch die IV getragen (ABl 2009, 1021).
Für eine Leistungspflicht der Beschwerdeführerin nach IVSE ist folglich der Inhalt und Umfang der von der IV-Stelle gegenüber A.__ gewährten beruflichen Massnahmen relevant.
Am 1. Januar 2022 trat das revidierte IVG in Kraft (Weiterentwicklung der IV [WEIV]; Änderung vom 19. Juni 2020, AS 2021 705, BBl 2017 2535). Die IV-Stelle sprach die beruflichen Massnahmen, auf denen die Vereinbarungen mit der Institution Y.__ von anfangs Juli 2018 (act. G 6.3.20 f.) beruhen, vor dem 1. Januar 2022 zu. Nach den allgemeinen Grundsätzen des intertemporalen Rechts und des zeitlich massgebenden Sachverhalts (statt vieler: BGE 144 V 210 E. 4.3.1) sind daher die Bestimmungen des IVG (nachfolgend zitiert als aArt. IVG) und diejenigen der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV; SR 831.201) sowie des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) in den bis 31. Dezember 2021 gültig gewesenen Fassungen anwendbar (Urteil des Bundesgerichts 9C_131/2022 vom 12. September 2022 E. 2.1).
Versicherte, die noch nicht erwerbstätig waren und denen infolge Invalidität bei der erstmaligen beruflichen Ausbildung in wesentlichem Umfang zusätzlich Kosten entstehen, haben Anspruch auf Ersatz dieser Kosten, sofern die Ausbildung den Fähigkeiten der versicherten Person entspricht (aArt. 16 Abs. 1 IVG). Diese invalidenversicherungsrechtliche Leistung beinhaltet ein Grundangebot im Bereich der erstmaligen beruflichen Ausbildung oder der Umschulung, das den bedarfsgerechten Beizug (Bestellung im Einzelfall) von Betreuung (intensiv), Begleitung (weniger intensiv), einer Evaluation von spezifischen Sachverhalten im Prozess mit Rückmeldung an Klienten und Eingliederungsfachperson, von Unterstützung/Coaching bei der Stellensuche bzw. eines geeigneten Platzes ermöglicht. Das Gesamtangebot ist im Preis inbegriffen (Ziffer 3.2.3 des für «Vereinbarung Preis im Einzelfall» geltenden Anhangs IV des Kreisschreibens des Bundesamts für Sozialversicherungen über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art [KSBE] in der im Zeitpunkt der Vereinbarung zwischen der IV-Stelle und der Institution Y.__ [ab 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2018] gültigen Fassung). Ziffer 3.3 des Anhangs IV dieser Version des KSBE erklärt betreutes Wohnen (als akzessorische Leistung zu einer Abklärungs- und Eingliederungsmassnahme beruflicher Art) wie folgt: «Der Leistungserbringer bietet kollektives Wohnen und Freizeitgestaltung in Wohnheimen/Wohngruppen an und betreut Menschen mit Behinderungen ausserhalb der üblichen Arbeitszeiten». Die Finanzierung erfolgt über Pauschalen. Diese basieren auf einem marktüblichen Ansatz und haben alle für die Leistungserbringung anfallenden Kosten der Betriebsführung zu decken (Ziffer 6 des Anhangs IV des KSBE). Die Vergütung erfolgt gemäss den Preisen, die vertraglich zuvor vereinbart werden (Ziffer 6.1.1 des Anhangs IV des KSBE).
Aus dem von der IV-Stelle im Rahmen der beruflichen Eingliederungsmassnahmen (akzessorisch) angeordneten und finanzierten betreuten Wohnen lässt sich schlussfolgern, dass die Unterbringung in der Institution Y.__ aus invaliditätsbedingten Gründen indiziert ist und ohne das betreute Wohnen der berufliche Eingliederungserfolg gefährdet wäre. Das betreute Wohnen in der Institution Y.__ erscheint denn auch – jedenfalls hauptsächlich – auf die berufliche Eingliederung von A.__ ausgerichtet. Sowohl in der Vereinbarung über das betreute Wohnen (act. G 6.3.20, Ziffer 2) als auch bei derjenigen über die erstmalige berufliche Ausbildung (act. G 6.3.21, Ziffer 2) wurde ausdrücklich geregelt, dass im Preis «sämtliche anrechenbaren Kosten der Massnahme» enthalten seien. Die Kritik der Beschwerdeführerin, sie habe aufgrund der Differenzrechnung der IVSE-Verbindungsstelle des Kantons St. Gallen ungefähr 69 % der Leistungserbringung zu finanzieren (act. G 6.3, S. 7 Mitte), ist vor diesem Hintergrund nicht von der Hand zu weisen. Auch die EL-Durchführungsstelle begründete das Fehlen eines EL-Anspruchs damit, dass die Heimkosten über die IV-Stelle gedeckt würden (act. G 6.7.4). Weder die IVSE-Verbindungsstelle des Kantons St. Gallen (siehe act. G 6.1.1) noch die Vorinstanz haben sich in erkennbarer Weise mit dem konkreten Umfang der von der IV-Stelle zugesprochenen beruflichen Eingliederungsmassnahmen und dem diesen zugrundeliegenden Krankheitsbild von A.__ auseinandergesetzt. Vielmehr beliess es letztere – ohne konkrete Abklärungen – bei der blossen Annahme, dass die zwischen der IV-Stelle und der Institution Y.__ vereinbarte Abgeltung die invaliditätsbedingten Leistungen vollständig umfassen würde (act. G 6.11, E. 5.4). Die für eine Leistungspflicht der Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 IVSE und deren Umfang zentrale konkrete Leistungsabgrenzung wurde damit nicht spruchreif abgeklärt. Die blosse Auflistung einzelner Betreuungsleistungen (wie etwa Vorbereitung auf Schule, intervenierende Unterstützung bei Verhaltensauffälligkeit, lernzielorientierte Begleitung durch strukturierte Lernangebote, Krisenmanagement, enge Begleitung und Austausch mit dem Arbeitgeber; act. G 6.3.3.a, S. 2) durch die IVSE-Verbindungsstelle des Kantons G.__ lässt für sich allein ebenfalls nicht den Schluss zu, dass die aufgezählten Angebote nicht der – gesundheitlich beeinträchtigten – beruflichen Integrationsfähigkeit von A.__ dienen. Im Gegenteil, stehen sie doch grösstenteils unmittelbar im Zusammenhang mit der beruflichen Eingliederung bzw. sind hierfür relevant und scheinen – jedenfalls auf einen ersten Blick – einen Zusammenhang mit dem vielfältigen Symptomkreis der bei A.__ zur Diskussion stehenden Beschwerdebilder (ADHS, Suchtkrankheit, Verhaltensstörungen) zu haben. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie sämtliche für die Leistungsabgrenzung nach Art. 3 Abs. 4 IVSE relevanten Umstände abkläre und hernach erneut über die Kostenbeteiligung der Beschwerdeführerin nach IVSE entscheide. Insbesondere wird sie der Frage nachzugehen haben, an welchem Gesundheitsschaden A.__ leidet. Zudem ist abzuklären, ob von einem Krankheitsbild (zu einem invalidenversicherungsrechtlich relevanten Suchtgeschehen siehe BGE 145 V 215) unabhängige Verhaltensdefizite bestehen, das – und bejahendenfalls in welchem Umfang – die Inanspruchnahme von ausserhalb der beruflichen Eingliederung im Sinn des IVG liegenden Betreuungsleistungen der Institution Y.__ begründet(e). Hierfür erscheint es angezeigt, zunächst die IV-Akten von A.__ beizuziehen. Sollten diese keine spruchreife Grundlage liefern, wäre allenfalls – sinnvoller Weise in Absprache mit der IV-Stelle – eine psychiatrische Einschätzung zielführend. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass Art. 27quater IVG (am 1. Januar 2022 in Kraft getreten und vorliegend nicht anwendbar) neu ausdrücklich einen Tarifschutz regelt und den Leistungserbringern verbietet, weitergehende Vergütungen zu berechnen.
Soweit die Vorinstanz die Auffassung vertritt, eine allfällige Restkostenfinanzierung durch den Kanton St. Gallen gemäss IFEG falle schon deshalb ausser Betracht, weil die Institution Y.__ keine im Sinn von Art. 7 Abs. 1 IFEG anerkannte Institution sei (act. G 6.11, E. 8), kann ihr nicht beigepflichtet werden. Denn diese Sichtweise lässt ausser Acht, dass es sich vorliegend um eine Unterbringung ausserhalb des Wohnsitzkantons handelt und damit eine Leistungspflicht des Kantons St. Gallen gestützt auf Art. 7 Abs. 2 IFEG in Betracht fällt. In den unter diese Bestimmung zu subsumierenden Fällen hat die invalide Person Anspruch darauf, dass der Wohnsitzkanton sich an den Kosten des Aufenthalts in einer anderen Institution beteiligt, die diese Anforderungen erfüllt, zum Beispiel in einer von einem anderen Kanton anerkannten oder in einer nicht anerkannten Institution (so ausdrücklich die Botschaft des Bundesrates vom 7. September 2005 zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen [NFA], BBl 2005 6208 Mitte). Dabei ist der Sinn und Zweck der Kostenbeteiligung des Kantons zu verhindern, dass eine invalide Person wegen eines Aufenthalts in einer Institution im Sinn des IFEG Sozialhilfe benötigt (BBl 2005 6207 unten). Die Vorinstanz hat deshalb im Rahmen der Rückweisung ebenfalls zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang Art. 7 Abs. 2 IFEG einer Beteiligung der Beschwerdeführerin an den Kosten des Aufenthalts von A.__ in der Institution Y.__ entgegensteht.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz mit offenem Ausgang gilt für die Frage der Auferlegung der amtlichen Kosten (Art. 95 Abs. 1 VRP) als vollständiges Obsiegen (Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2021/128 vom 14. September 2021 E. 5.1 mit Hinweisen). Da sowohl die Vorinstanz als auch die Vor-Vorinstanz keine eigenen überwiegend finanziellen Interessen bei ihren gestützt auf die IVSE ergangenen Entscheiden verfolgt haben, ist auf die Erhebung amtlicher Kosten zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Der Beschwerdeführerin, die ohnehin nicht berufsmässig vertreten war, steht im Beschwerdeverfahren kein Kostenersatz zu (Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2022/46 vom 20. Juni 2022 E. 4 am Schluss).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: