Entscheid vom 9. Mai 2023
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde X.__, Soziale Dienste X.__,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
A.__,
Beschwerdegegner,
vertreten durch B.__,
Gegenstand
Sozialhilfeleistungen (Anspruch Mai und Juni 2022)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A., geboren 1961, lebt in X.. Am 12. Januar 2021 wurde für ihn eine Vertretungsbeistandschaft, unter anderem für die Unterstützung in administrativen Angelegenheiten, errichtet. Als Beiständin amtet derzeit B.. Seit Oktober 2011 wurde A. sozialhilferechtlich von der Politischen Gemeinde X.__ unterstützt. Nachdem ihm mehrere Kapitalleistungen aus der privaten Altersvorsorge in der Höhe von insgesamt CHF 53'876.20 ausbezahlt worden waren, wurde er mit Schreiben vom 9. Dezember 2021 rückwirkend ab September 2021 von der Sozialhilfe abgelöst (act. 6/6). Die in den Monaten September bis Dezember 2021 bereits bezogenen Sozialhilfegelder in der Höhe von CHF 6'784.70 bezahlte er in der Folge zurück.
Am 29. April 2022 stellte die Beiständin von A.__ bei den Sozialen Diensten X.__ ein Gesuch um Wiederausrichtung von Sozialhilfe (act. 6/1.2). Sie führte aus, A.__ habe beinahe sein ganzes Vermögen aufgebraucht. Die Sozialen Dienste der Stadt X.__ forderten A.__ auf, nähere Angaben zum Vermögensverzehr zu machen und traten – nachdem solche nicht eingegangen waren – mit Verfügung vom 1. Juni 2022 auf das Gesuch nicht ein. Die Beiständin erhob dagegen Rekurs und reichte Bankkontoauszüge ein. In der Folge wurde die Nichteintretensverfügung widerrufen.
Mit Verfügung vom 27. Juni 2022 wiesen die Sozialen Dienste X.__ den Antrag auf Wiederaufnahme der finanziellen Sozialhilfe für den Monat Mai 2022 ab, da A.__ am 21. April 2022 noch über ein Vermögen von CHF 4'985.30 verfügt habe und ihm kein Vermögensfreibetrag von CHF 4'000 zu gewähren sei. Dem Wiederaufnahmeantrag für den Monat Juni 2022 wurde im Grundsatz entsprochen, die Leistungen für den Monat Juni 2022 jedoch um das per 1. Juni 2022 auf dem Bankkonto noch vorhandenen Vermögen von CHF 1'195.30 gekürzt (act. 6/1.15). A.__ erhob dagegen Einsprache mit dem Antrag um Ausrichtung der ungekürzten Sozialhilfe für die Monate Mai und Juni 2022. Mit Entscheid vom 9. August 2022 wiesen die Sozialen Dienste X.__ die Einsprache ab (act. 6/1.17).
Gegen den Einsprache-Entscheid erhob A.__ Rekurs beim Departement des Innern (Verfahren DIGS411-664). Mit Entscheid vom 6. Februar 2023 wurde der Rekurs teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wurde, und die Sache hinsichtlich des ab 1. Mai 2022 zu berücksichtigenden Vermögens im Sinn der Erwägungen an die Sozialen Dienste X.__ zurückgewiesen (act. 2, Ziff. 2 des Dispositivs). Das Departement des Innern erwog, der Vermögensfreibetrag von CHF 4'000 sei A.__ zu gewähren. Zu klären bleibe, wie hoch das Vermögen von A.__ per 1. Mai 2022 gewesen sei.
Am 21. Februar 2023 erhob die Politische Gemeinde X.__ (Beschwerdeführerin), vertreten durch die Sozialen Dienste X., beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 6. Februar 2023 mit dem Antrag auf Aufhebung von Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids und Bestätigung ihres Einsprache-Entscheids vom 9. August 2022, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 8. März 2023 die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 17. März 2023 verzichtete A. (Beschwerdegegner), vertreten durch seine Beiständin, auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin reichte keine weitere Stellungnahme mehr ein.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens nach Art. 45 Abs. 2 VRP voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat (GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist, ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.).
Die politische Gemeinde verfügt die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe (Art. 3 Abs. 1 und Art. 11a Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes, sGS 381.1, SHG). Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin von ihrer Verfügungskompetenz Gebrauch gemacht; damit ist die Beschwerdebefugnis der politischen Gemeinde betreffend die Sozialhilfestreitigkeit gegeben (vgl. VerwGE B 2019/117 vom 18. Dezember 2019 E. 1, B 2016/32 vom 14. Dezember 2017 E. 1). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 6. Februar 2023 wurde mit Eingabe vom 21. Februar 2023 rechtzeitig erhoben (Art. 47 Abs. 1 VRP) und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Streitig ist der Anspruch des Beschwerdegegners auf Sozialhilfe in den Monaten Mai und Juni 2022. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Vermögensfreibetrag sei einer Person auch bei erneuter Unterstützung nach Ablösung von der Sozialhilfe zu gewähren. Ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung sei nicht ersichtlich. Die Argumentation der Beschwerdeführerin habe einen pönalen Charakter und finde in den einschlägigen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) und der konkretisierenden Praxishilfe der St. Gallischen Konferenz für Sozialhilfe (KOS-Praxishilfe) keine Stütze. Diesen sei nicht zu entnehmen, dass bei einer Wiederaufnahme der Sozialhilfe innerhalb von sechs Monaten kein Vermögensfreibetrag zu gewähren sei. Hinzu komme, dass beim Beschwerdegegner mehr als sechs Monate ohne Sozialhilfe vergangen seien. Ein offensichtlicher Missbrauch sei im Verhalten des Beschwerdegegners sodann nicht zu erkennen, weshalb ihm bei der Wiederanmeldung zur Sozialhilfe der Vermögensfreibetrag von CHF 4'000 zustehe. Massgebender Zeitpunkt sei der Vermögensstand am ersten Tag des Monats, vorliegend am 1. Mai und 1. Juni 2022. Wofür die kurz zuvor am 21. und 28. April bezogenen Geldbeträge von CHF 2'000 und CHF 200 vom Beschwerdegegner verwendet worden seien oder ob diese als Barvermögen am 1. Mai 2022 (teilweise) noch vorhanden gewesen seien, habe die Beschwerdeführerin nicht abgeklärt. Die Sache werde daher zu weiteren Abklärungen an diese zurückgewiesen.
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, vorliegend seien zur Frage des Vermögensfreibetrags die Umstände des konkreten Einzelfalls zu berücksichtigen. Aufgrund eines Vermögensanfalls sei die Unterstützung des Beschwerdegegners mit finanzieller Sozialhilfe temporär mit absehbarer dereinstiger Wiederinanspruchnahme unterbrochen worden. Der Unterbruch der Auszahlung von Sozialhilfe habe am 9. Dezember 2021 begonnen und nicht mehr als sechs Monate gedauert, womit eine Ablösung von der Sozialhilfe und ein Neubeginn der Unterstützung ausgeschlossen seien. Der Beschwerdegegner habe das Vermögen anschliessend vorschnell in eklatanter Unterschreitung der Anzahl Monate, während derer der Lebensunterhalt aus den Kapitalauszahlungen zu bestreiten gewesen wäre, und in Missachtung von Eigenverantwortung verbraucht. Daher wäre es stossend, ihm einen Freibetrag zu belassen. Für einen Anspruch auf Schonvermögen liege unter diesen Umständen kein sachlicher Grund vor. Zudem rechtfertige sich bei ungleichem Sachverhalt gestützt auf das Individualisierungsprinzip eine differenzierte Betrachtungsweise, weshalb bei einer Wiederanmeldung nicht gleich zu verfahren sei wie bei einer Neuanmeldung. Vorliegend überwiege unter dem Blickwinkel einer einzelfallgerechten Interessenabwägung das berechtigte öffentliche Interesse am haushälterischen Umgang mit Sozialhilfegeldern das private Interesse des Beschwerdegegners, sein Vermögen vorschnell verbrauchen und anschliessend einen Vermögensfreibetrag in Anspruch nehmen zu dürfen. Es liege kein Ermessensmissbrauch vor. Massgeblicher Zeitpunkt für die Bemessung des Vermögens sei der Zeitpunkt der Zahlungsauslösung am 21. April 2022 gewesen. Damals habe sich der Kontostand auf CHF 4'985.30 belaufen. Der danach erfolgte Bargeldbezug von CHF 2'000 sei daher nicht zu berücksichtigen und erweise sich ohnehin als rechtsmissbräuchlich. Es sei ihr nicht zuzumuten, die von der Vorinstanz geforderten Nachforschungen im Herrschaftsbereich der zu unterstützenden Person vorzunehmen.
Sozialhilfe wird erst gewährt, wenn kein verwertbares Vermögen vorhanden ist. Zum Vermögen gehören sämtliche Vermögenswerte, auf die eine hilfesuchende Person einen Eigentumsanspruch hat. Für die Beurteilung der Bedürftigkeit sind die tatsächlich verfügbaren oder kurzfristig realisierbaren Mittel massgebend. Ausgenommen sind persönliche Effekten und Hausrat (SKOS-Richtlinien D 3.1 Abs. 1). Ausgelöste Guthaben der Altersvorsorge gehören zum anrechenbaren Vermögen und sind für den aktuellen und zukünftigen Lebensunterhalt zu verwenden (SKOS-Richtlinien D 3.3 Abs. 5). Für eine Einzelperson wird bei Unterstützungsbeginn ein Vermögensfreibetrag von CHF 4’000 gewährt (SKOS-Richtlinien D 3.1 Abs. 4 lit. a). Massgebend für die Bemessung des Unterstützungsanspruchs ist das Vermögen, das am ersten Tag des Monats vorhanden ist, ab dem eine Unterstützung beansprucht wird (Erläuterungen zu den SKOS-Richtlinien). Die Beschwerdeführerin richtet sich bei den Vermögensfreibeträgen nach den SKOS-Richtlinien (act. 6/9).
Einzusetzen ist grundsätzlich das ganze verwertbare Vermögen. Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit setzt indessen nicht völlige Mittellosigkeit voraus. Die Zumutbarkeit der Verwertung wird über den Vermögensfreibetrag (auch Schonvermögen genannt) und Härtefallregelungen gesteuert. Ausreichende Selbstbestimmung setzt ein Minimum an Geldeigentum voraus, weshalb der hilfesuchenden Person ein bescheidenes Barvermögen oder Bankguthaben zugestanden wird. Gemäss den SKOS-Richtlinien soll zu Beginn der Unterstützung ein Vermögensfreibetrag zur Stärkung der Eigenverantwortung und wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit belassen werden. In der Lehre wird zudem dafür plädiert, dass auch Personen in laufender Unterstützung einen kleinen Sparbetrag sollen äufnen dürfen, um eine Gleichbehandlung zu Beginn, während und am Ende der Unterstützung zu gewährleisten. Der Vermögensfreibetrag gilt in der Regel für alle Bedürftigen gleichermassen. Vor dem Hintergrund des Individualisierungsprinzips sind jedoch auch differenzierte Regelungen denkbar, insbesondere die Unterscheidung von kurzfristigen und langfristigen Unterstützungen oder die Abstufung nach Altersjahren (G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 442 f.; F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl. 1999, S. 155 f.).
Aus dem Schreiben der Beschwerdeführerin vom 9. Dezember 2021 mit dem Betreff "Rückwirkende Ablösung Sozialhilfe ab 01.09.2021" (act. 6/3.6) wie auch dem E-Mail des zuständigen Sozialberaters vom 10. Dezember 2021, worin dieser ein Abschlussgespräch anbot (act. 6/3.5), geht klar hervor, dass der Beschwerdegegner aufgrund von Kapitalauszahlungen verschiedener Altersvorsorgeguthaben (insgesamt rund CHF 54'000) per 1. September 2021 von der Sozialhilfe abgelöst wurde. Entsprechend hat er die in den Monaten September bis Dezember 2021 erhaltenen Unterstützungsleistungen im Januar 2022 denn auch zurückerstattet. Im Zeitpunkt der rückwirkenden Ablösung stand aufgrund des ausstehenden IV-Rentenentscheids nicht fest, dass und falls ja, wann der Beschwerdegegner wieder auf Sozialhilfe angewiesen sein würde. Zudem war der Beschwerdegegner zwischendurch auch immer mal wieder erwerbstätig gewesen. Die Beschwerdeführerin ging unter Zugrundelegung des erweiterten Sozialhilfebudgets (CHF 2'181 pro Monat) davon aus, dass das ausbezahlte Geld für 21 Monate reichen sollte, ohne dabei allerdings einen Vermögensfreibetrag zu berücksichtigen.
Im Zusammenhang mit der Gewährung des Vermögensfreibetrags wird in den SKOS-Richtlinien (D 3.1 Abs. 4 lit. a) nicht näher ausgeführt, was mit "Unterstützungsbeginn" gemeint ist, insbesondere nicht, wie bei erneutem Bezug nach einer Ablösung von der Sozialhilfe zu verfahren ist. Eine Mindestfrist, während der zuvor keine Sozialhilfe bezogen worden sein darf, enthalten weder die SKOS-Richtlinien noch die KOS-Praxishilfe. Gemäss internen Weisungen der Beschwerdeführerin wird ein Fall nach Ablösung aus der Sozialhilfe in ihrem Softwaresystem abgeschlossen. Die Akte verbleibt danach während sechs Monaten als sog. "Schläfer" beim zuständigen Sozialberater, der erneut zuständig ist, sollte innerhalb von sechs Monaten wieder eine Unterstützung nötig sein (act. 6/10, Ziff. 5.2). Eine Neu- oder Wiederaufnahme liegt somit vor, wenn eine Person innerhalb der letzten sechs Monate keine Sozialhilfe bezogen hat (act. 6/10, Ziff. 2.2.1). Nach Ziff. 3.6.4 des Merkblattes "Handhabung, Vermögen und Vermögensfreibetrag" der Beschwerdeführerin wird der Vermögensfreibetrag bei einer Neuanmeldung nach sechs Monaten – als Beispiel wird eine dank Erbschaft (zwischenzeitlich) abgelöste Person genannt – gewährt. Dass bei vorschnellem Verbrauch von Vermögen der Vermögensfreibetrag wegfällt, ergibt sich aus den Weisungen – soweit sie dem Gericht von der Beschwerdeführerin offengelegt wurden – nicht. Bei einer Wiederanmeldung vor Ablauf von sechs Monaten liegt hingegen gemäss Merkblatt keine Neuanmeldung vor und es wird (daher) kein Freibetrag gewährt (act. 3). Unabhängig davon, ob sich die Praxis der Beschwerdeführerin für die Annahme eines Neubeginns als rechtmässig erweist, ist das in ihren Weisungen genannte Kriterium der Absenz von der Sozialhilfe während mindestens sechs Monaten beim Beschwerdegegner erfüllt. Der Unterbruch beim Bezug von Sozialhilfe dauerte unter Berücksichtigung der Rückerstattung der Monate September bis Dezember 2021 länger als sechs Monate. Davon ging die Beschwerdeführerin in ihrem Einsprache-Entscheid vom 9. August 2022 auch selbst aus (vgl. act. 6/1.17 Ziff. 34). Somit liegt beim Beschwerdegegner eine Neuaufnahme per Mai 2022 vor. Dass zwischen dem formellen Fallabschluss am 9. Dezember 2021 und dem neuerlichen Unterstützungsgesuch des Beschwerdegegners am 29. April 2022 nicht sechs Monate liegen, ändert daran nichts. Massgebend ist die Dauer des Zeitraums ohne Unterstützung, vorliegend acht Monate von September 2021 bis April 2022.
Für eine vorsätzliche Vermögensverminderung oder Misswirtschaft sieht Art. 17 Abs. 1 lit. h SHG sodann als Sanktion die Leistungskürzung und nicht das Wegfallen des Vermögensfreibetrags vor. Mit Verfügung vom 7. September 2022 kürzte die Beschwerdeführerin den Grundbedarf des Beschwerdegegners deswegen bereits während sechs Monaten um 30 Prozent. Den dagegen erhobenen Rekurs (Verfahren DIGS411-667) wies die Vorinstanz mit Entscheid vom 6. Februar 2023 rechtskräftig ab. Die Vorinstanz erwog, der Beschwerdegegner habe in gerade einmal acht Monaten rund CHF 50'000 und damit mehr als das Zweieinhalbfache des Betrags gemäss erweitertem SKOS-Budget ausgegeben. Damit habe er klar über den Verhältnissen gelebt, womit die Voraussetzungen der Misswirtschaft erfüllt seien, zumal ihm die Kürzung für den Fall des übermässigen Vermögensverzehrs mit Schreiben vom 9. Dezember 2021 angedroht worden sei (act. 2, E. 6.4.2). Für die vorliegend zu beurteilende Frage nach der Gewährung des Vermögensfreibetrags ist indessen nicht von Belang, wofür der Beschwerdegegner zuvor wieviel Geld ausgegeben hat. Angesichts des Alters des Beschwerdegegners sowie des Umstandes, dass er über keine weiteren Gelder für die Altersvorsorge verfügt, rechtfertigt sich weder in einer Einzelfallbetrachtung noch gestützt auf das Individualisierungsprinzip ein Abweichen davon.
Aufgrund obiger Erwägungen ergibt sich, dass der Vermögensfreibetrag von CHF 4'000 dem Beschwerdeführer zu gewähren ist, wobei gemäss den SKOS-Richtlinien der Vermögensstand am ersten Tag des Monats massgebend ist. Für die Voraussetzung der Bedürftigkeit im Monat Mai 2022 gilt daher der 1. Mai 2022 als Stichtag und nicht der 21. April 2022, wovon die Beschwerdeführerin fälschlicherweise ausgeht. Der Betrag von CHF 2'000 wurde sodann mit Valuta 21. April 2022 abgehoben, weshalb der Kontostand des Beschwerdegegners per 21. April 2022 nicht CHF 4'985.30, worauf die Beschwerdeführerin abstellte, sondern CHF 2'985.30 betrug. Per 1. Mai 2022 belief sich der Kontostand auf CHF 2'785.30 und lag damit bereits unterhalb des Vermögensfreibetrags von CHF 4'000.
Die Vorinstanz gelangte somit zurecht zum Schluss, dass dem Beschwerdegegner der Vermögensfreibetrag von CHF 4'000 hätte gewährt werden müssen, womit die Beschwerde abzuweisen ist. Was indessen die Rückweisung zu weiteren Abklärungen betreffend die Höhe des Vermögens per 1. Mai 2022 angeht, so lag dieses selbst bei Hinzurechnung von Miete (CHF 800) und Krankenkasse (CHF 449) zum Kontostand von CHF 2'785.30 – sollte der Beschwerdeführer diese Aufwendungen mit den am 21. und 28. April 2022 abgehobenen CHF 2'200 tatsächlich beglichen haben – nur knapp über dem Freibetrag von CHF 4'000. Eine Abklärung, ob und falls ja, in welcher Höhe der Beschwerdegegner am 1. Mai 2022 über Barvermögen verfügt hat, erweist sich nach einem Jahr sodann von Vornherein als zwecklos. Die in Ziff. 2.1 des angefochtenen Rekursentscheids der Vorinstanz vom 6. Februar 2023 angeordnete Rückweisung zu weiteren Abklärungen ist daher aufzuheben. Dem Beschwerdegegner ist für die Monate Mai und Juni 2022 finanzielle Sozialhilfe in der Höhe von je CHF 2'146.85 auszurichten.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist nicht zu verzichten (vgl. Art. 95 Abs. 3 VRP). Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: