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St.Galler Gerichte
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Fall-Nr.: B 2023/225 Stelle: Verwaltungsgericht Rubrik: Verwaltungsgericht Publikationsdatum: 27.02.2025 Entscheiddatum: 08.01.2025
Gesundheitsrecht, Notfalldienstersatzabgabe, Art. 127 Abs. 1 BV, Art. 40 Ingress und Bst. g zweiter Satzteil MedBG, Art. 50bis ff. GesG, Art. 13 VMB. Da der Kreis der Notfalldienstersatzabgabepflichtigen im kantonalen Gesetz nicht festgelegt ist und die Reglemente der Standesorganisationen nicht im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden, ist der Kreis der Abgabepflichtigen nicht formellgesetzlich umschrieben. Die Formulierung in Art. 50ter Abs. 1 Satz 2 GesG erfüllt die aus Art. 127 Abs. 1 BV fließenden Anforderungen an das abgaberechtliche Gesetzmäßigkeitssprinzip nicht (E. 5), (Verwaltungsgericht, B 2023/225). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 22. Dezember 2025 abgewiesen (Verfahren 9C_102/2025)
Entscheid siehe pdf.
© Kanton St.Gallen 2026
Kanton St. Gallen Gerichte
1923
Abteilung II
Besetzung
Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Bischofberger
Geschäftsnr.
B 2023/225
Verfahrens-beteiligte
PD Dr. med. A.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt M.A. HSG in Law Fabian Giuliani, Novalex Rechtsanwälte AG, Ebni 3, 9053 Teufen,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Ärztegesellschaft des Kantons St. Gallen, Gewerbestrasse 6, 9242 Oberuzwil,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Peter Bürki, Bürki Bolt Rechtsanwälte, Auerstrasse 2, Postfach 91, 9435 Heerbrugg,
Gegenstand
Notfalldienstersatzabgabepflicht für das Jahr 2020
B 2023/225
Die P-AG bezweckt seit dem 22./23. Dezember 2016 den Betrieb einer Praxis bzw. eines Institutes für die Durchführung medizinischer Diagnostik auf dem Gebiet der klinischen Pathologie mit allen damit in Zusammenhang stehenden Untersuchungen (insbesondere Histologie, Zytologie und Molekularpathologie), unter der Verantwortung von als Medizinalpersonen anerkannten Ärzten. Seit dem 9./11. November 2020 unterhält sie eine Zweigniederlassung in Y._ (P-ZN). Eigenen Angaben gemäss hat das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen (GD) der P-AG am 20. Dezember 2019 eine Bewilligung für den Betrieb einer Einrichtung (medizinisches Laboratorium) zur Durchführung medizinischer Diagnostik auf dem Gebiet der klinischen Pathologie im Kanton St. Gallen erteilt und PD Dr. med. A. __, den Präsidenten des Verwaltungsrates der P-AG, als verantwortlichen Leiter zugelassen. Dieser verfügt seit 5. Dezember 2014 über eine Bewilligung für die (selbständige) Berufsausübung im Kanton St. Gallen. Seinen Mitarbeitenden Dr. med. C. __, und Dr. med. D. __ wurde am 20. Dezember 2019 bzw. am 29. September 2015 die Berufsausübung im Kanton St. Gallen bewilligt (act. 2, S. 2 Bst. A, https://www.zefix.ch, https://www.B. __ .ch, beide Stand: 6. Dezember 2024).
Eigener Darstellung gemäss sind PD Dr. A. __ bzw. die übrigen bei der P-AG tätigen Ärztinnen und Ärzte ausserhalb der Öffnungszeiten werktags zwischen 17 und 8 Uhr sowie am Wochenende ständig telefonisch erreichbar und bieten folgende Dienstleistungen an (act. 1, S. 9 f. Ziff. II/C/46, act. 8/16, S. 4 f. Ziff. III/3-5, act. 8.9/3.1, S. 2-4, 7 f., 8.9/3.2, S. 2-4, act. 8.16/4):
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optimal asservieren und versenden könnten, wodurch Fehler bei der Asservation und Wiederholungseingriffe vermieden werden könnten;
Im Jahr 2020 seien von der P-ZN über 50 Befundfreigaben an Wochenenden getätigt worden. Allerdings sei in diesem Jahr aufgrund der Massnahmen gegen die Ausbreitung von Covid-19 teilweise Kurzarbeit geleistet worden. Ansonsten wären noch weitere Wochenendeinsätze angefallen. An Wochentagen komme es ausserhalb der allgemeinen Öffnungszeiten zu über 50 Befundfreigaben.
C.
Mit E-Mail vom 7. September 2020, ergänzt am 24. September 2020, mit dem Betreff «Notfalldienst-Ersatzabgabe» beantragte A._ im eigenen Namen und für die übrigen bei der P-AG angestellten Ärzte beim Ärzteverein der Stadt St. Gallen (fortan: StÄV), einem Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB), sie seien von der Notfalldienstersatzabgabe zu befreien, da sie im Rahmen des von ihnen geleisteten Bereitschaftsdienstes der Hauptleistungspflicht nachgekommen seien. Am 22. September 2020 teilte die damals zuständige Sekretärin der E._ AG, X., A. per E-Mail mit, dass sie das Gesuch vom 7. September 2020 an den Vorstand des StÄV weitergeleitet und dieser ihr mitgeteilt habe, dass er auf das Gesuch nicht eintrete. Daraufhin gelangte A._ mit seinem Anliegen per E-Mail am 23. und 24. September 2020 an den Rechtskonsulenten des StÄV. Mit Verfügung vom 12. November 2020 traten der Präsident und der Notfalldienstkoordinator des StÄV auf seinen Antrag vom 7. September 2020 mit der Begründung nicht ein, die Anerkennung eines fachspezifischen Notfalldienstes einer einzelnen privaten Unternehmung innerhalb des Vereinsgebiets durch den Verein sei nicht ausgeschlossen, wenn ein entsprechender Bedarf ausgewiesen und überprüft worden sei, ob mehrere Anbieter dieses fachspezifischen Notfalldienstes überregional zusammenarbeiteten. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt (act. 8.9/3.1, S. 2-8, act. 8.16/3).
D.
Dagegen gelangte A._ mit E-Mail vom 30. November 2020 an den Rechtskonsulenten der Ärztegesellschaft des Kantons St. Gallen (fortan: KÄG), eines Vereins im Sinne von Art. 60 ff. ZGB. Nachdem ein Verständigungsversuch des von der KÄG bestimmten Notfalldienstverantwortlichen gescheitert war, stellte der Vorstand der KÄG mit Verfügung vom 1. April 2021 fest, dass A._ verpflichtet sei, dem StÄV die reglementarische Ersatzabgabe für den Notfalldienst für das Jahr 2020 zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. 1). Die (Höhe der) Ersatzabgabe sei vom StÄV zu verfügen (Ziff. 2 Satz 1). Zur Begründung führte er aus, die
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Prüfung der Anerkennung eines fachspezifischen resp. spezialärztlichen Notfalldienstes sei von vornherein ausgeschlossen. In den Reglementen der KÄG und des StÄV sei bewusst davon abgesehen worden, denjenigen Ärztinnen und Ärzten, die einen mit dem hausärztlichen vergleichbaren andern Notfalldienst leisteten, die Möglichkeit für eine Ausnahmeregelung zuzugestehen. Dies aus der Überlegung, dass die Abgrenzung sehr schwierig wäre und, wie die Erfahrung gezeigt habe, dauernd Anlass zu Differenzen gegeben habe (act. 8/1, 8/9/3.2-3.7).
E.
Gegen die Verfügung des Vorstands der KÄG vom 1. April 2021 (eröffnet am 9. April 2021) rekurrierte A._ am 25. April 2021 an das GD. Nach Beizug seines Rechtsvertreters beantragte er mit Stellungnahme vom 24. September 2023, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, aufzuheben. Es sei festzustellen, dass er, Dr. med. C._ sowie Dr. med. D._ einen den gesetzlichen sowie reglementarischen Anforderungen entsprechenden Notfalldienst leisteten. Eventualiter seien sie von der Pflicht (zur Leistung) der Ersatzabgabe zu befreien. Subeventualiter sei die Verfügung vom 1. April 2021 aufzuheben und die Sache an die KÄG zurückzuweisen. Nachdem bereits das Obergericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden eine von Ärzten der P-AG erhobene Beschwerde betreffend Ersatzabgabe für den ambulanten Notfalldienst für das Jahr 2019 mit Urteil vom 27. Oktober 2022 (Verfahrensnr. O4V-22-4, auszugsweise in: ARGVP 2022 3836) abgewiesen hatte, wies das GD den Rekurs von A._ mit Entscheid vom 10. Oktober 2023 ab, soweit es darauf eintrat, und trat auf den Rekurs von Dr. med. C._ und Dr. med. D._ nicht ein (act. 2, act. 8/2, 16, act. 8.9/2).
F.
Gegen den Entscheid des GD (Vorinstanz) vom 10. Oktober 2023 erhob A._ (Beschwerdeführer) am 25. Oktober 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich Mehrwertsteuer, aufzuheben (Antrag-Ziff. 1 und Egress). Es sei festzustellen, dass er einen den gesetzlichen sowie reglementarischen Anforderungen entsprechenden Notfalldienst leiste (Ziff. 2). Eventualiter sei er von der Pflicht zur Leistung der Ersatzabgabe zu befreien (Ziff. 3). Subeventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 4). Am 22. November 2023 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Am 19. Dezember 2023 schloss die KÄG (Beschwerdegegnerin) auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Am 15. März 2024 liess sich der Beschwerdeführer abschliessend vernehmen (act. 1, 7, 11, 18).
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.1.
Anfechtungsobjekt ist ein gestützt auf Art. 56 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) ergangener departementaler Rekursentscheid über den von der Beschwerdegegnerin in deren Verfügung vom 1. April 2021 (act. 8/1, vgl. dazu Art. 50quater Abs. 2 Satz 3 des Gesundheitsgesetzes, sGS 311.1, GesG, in der seit 1. Januar 2018 gültigen Fassung [nGS 2017-060], siehe dazu auch Verfahrensbestimmungen in Ziff. 7.1 f. RKÄG und Ziff. 9.1 f. RStÄV, E-Mail des Rechtskonsulenten des StÄV vom 26. September 2020, act. 8.9/3.1, S. 1 f.) festgestellten Bestand der Notfalldienstersatzabgabepflicht des Beschwerdeführers im Jahr 2020 im Sinne von Art. 50ter Abs. 1 Satz 2 GesG (vgl. dazu auch E. 1.3.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 6 f.) mit-samt der Anweisung an den StÄV, die Höhe der Ersatzabgabe zu verfügen. Der StÄV hatte sich in seiner Verfügung vom 12. November 2020 (act. 8.16/3), welche er weder als solche bezeichnet noch mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen hatte, darauf beschränkt, auf das sinngemässe Begehren des Beschwerdeführers vom 7./24. September 2020 (act. 8.9/3.1, S. 3 f., 7 f.), es sei festzustellen, dass er von der Notfalldienstersatzabgabe befreit sei, formell nicht einzutreten. Wie sich aus der materiell-rechtlichen Begründung dieser Verfügung ergibt, wies er darin das Gesuch des Beschwerdeführers dem Sinn nach im Ergebnis allerdings ab und stellte implizit fest, dass dieser und die übrigen bei der P-ZN tätigen Ärzte im Jahr 2020 notfalldienstersatzabgabepflichtig gewesen seien. Eine (vorläufige) Rechnung oder eine (zwischenzeitlich ergangene, definitive) Veranlagungsverfügung für die Notfalldienstersatzabgabe 2020 des StÄV an den Beschwerdeführer sind nicht aktenkundig.
1.2.
Da die Organisation des Notfalldienstes nicht (mehr) nur eine standes- bzw. zivilrechtliche, sondern nach Art. 50bis Abs. 1 GesG auch eine öffentlich-rechtliche Aufgabe darstellt (vgl. dazu BGer 2C_83/2012 vom 29. August 2012 E. 1.2.2 mit Hinweis auf BGer 2C_807/2010 vom 25. Oktober 2011 E. 2.2-2.7, teilweise mit Hinweisen, in Bezug auf den bis 31. Dezember 2012 gültigen, mit Art. 50bis ff. GesG grösstenteils – abgesehen vom Betrag und den Bemessungsgrundlagen der Ersatzabgabe – gleichlautenden § 23a des Thurgauer Gesundheitsgesetzes vom 5. Juni 1985, in: GÄCHTER/BLUM-SCHNEIDER, Ambulanter ärztlicher Notfalldienst als staatliche Aufgabe – Gesetzliche Grundlage für eine allfällige Ersatzabgabe, in: hill 2012 Nr. 8; siehe dazu auch Art. 50quater Abs. 2 Satz 2 f. und Art. 50quinques GesG), ist die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben (Art. 50quinquies Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 VRP). Ausgenommen davon wäre lediglich die von der Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 1. April 2021 (act. 8/1, S. 13 E. 11)
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aufgeworfene, aber im Beschwerdeverfahren nicht weiter thematisierte Frage, ob sich der Beschwerdeführer als Mitglied sowohl des StÄV als auch der Beschwerdegegnerin die geltenden Reglementsbestimmungen auf zivilrechtlicher Grundlage entgegenhalten lassen muss (vgl. dazu PVG 2014 Nr. 6 E. 2, mit Hinweisen, siehe zur standesrechtlichen Verpflichtung der Ärzteschaft auch Art. 40 Satz 1 der Standesordnung des Vereins FMH Verbindung der Schweizer Ärztinnen und Ärzte, Bern, vom 12. Dezember 1996, Fassung vom 9. November 2023 [https://www.fmh.ch, Stand: 6. Dezember 2024];). Die Beschwerdeeingabe vom 25. Oktober 2023 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Ungeachtet seiner Legitimation in der Sache selbst ist der Beschwerdeführer befugt, das vorinstanzliche teilweise Nichteintreten (vgl. dazu E. 1.5 und 3.3 sowie Dispositiv-Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 7, 11, 15) auf seinen Rekurs bzw. das Nichteintreten auf sein Feststellungsbegehren unter Antrag-Ziff. 2 seiner Eingabe vom 24. Februar 2023 (act. 8/16) anzufechten (vgl. dazu Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und VerwGE B 2024/20 vom 19. April 2024 E. 1.1, mit Hinweisen). Soweit die Vorinstanz den Rekurs des Beschwerdeführers abgewiesen hat, ist er als Adressat des angefochtenen Entscheids legitimiert, sich gegen die Bestätigung des von der Beschwerdegegnerin rückwirkend festgestellten Bestands seiner Notfalldienstersatzabgabepflicht im Jahr 2020 durch die Vorinstanz zu wehren (vgl. dazu auch BGE 129 V 289 E. 3.3, in: Pra 2004 Nr. 136, mit Hinweisen, wonach es nicht unzulässig ist, wenn eine Rechtsmittelinstanz auf eine Beschwerde eintritt, um über die Frage des schutzwürdigen Feststellungsinteresses zu befinden): Die Vorinstanz hat in Erwägung 1.3.3 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 7) ein Interesse des Beschwerdeführers und der Beschwerdegegnerin bzw. des StÄV am Erlass einer Feststellungsverfügung bejaht (vgl. zum privaten bzw. öffentlichen Feststellungsinteresse BGE 149 II 147 E. 3.3.3.3; 148 I 160 E. 1.6, in: Pra 2023 Nr. 1; 142 V 2 E. 1.1, in: Pra 2016 Nr. 67; 141 II 113 E. 1.7, in: Pra 2016 Nr. 36; 137 II 199 E. 6.5.1; BGer 2C_172/2024 vom 27. Mai 2024 E. 6.4, zur Publikation vorgesehen; 2C_737/2010 vom 18. Juni 2011 E. 1.6; VerwGE B 2023/138 vom 11. Juni 2024 E. 1, je mit Hinweisen). Dieser Schluss wurde (zu Recht, insbesondere aus prozessökonomischen Gründen) von keiner Seite beanstandet (vgl. dazu auch Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2015.321U vom 8. August 2018 E. 1.4.6 ff., teilweise mit Hinweisen). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Weder die Bewilligungen der Vorinstanz vom 20. Dezember 2019, 29. September 2015 und 5. Dezember 2014 noch die im E-Mail des Rechtskonsulenten der Beschwerdegegnerin an den Beschwerdeführer vom 13. Oktober 2020 erwähnte Rechnung liegen bei den
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von der Vorinstanz überwiesenen Akten. Da der Inhalt der diesbezüglichen Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid (vgl. act. 2, S. 2, 9 Bst. A) bzw. die Höhe der Ersatzabgabe (noch) nicht verfügt worden ist, kann ausnahmsweise davon abgesehen werden, diese Akten nachträglich einzuverlangen. In künftigen Verfahren sind die Vorinstanz, die Beschwerdegegnerin und der StÄV aber gehalten, sämtliche Akten mit einem Verzeichnis versehen einzureichen (vgl. dazu Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV; [Art. 64 in Verbindung mit] Art. 52 VRP; VerwGE B 2023/162 und 163 vom 8. Dezember 2023 E. 6.3; B 2017/94 vom 28. September 2017 E. 2, je mit Hinweisen, siehe dazu auch act. 1, S. 3 Ziff. II/A/8).
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Der Beschwerdeführer führt einzig im eigenen Namen Beschwerde. Dementsprechend muss nicht geprüft werden, ob die Vorinstanz auf den Rekurs von Rekurrent 2 und Rekurrentin 3 zu Recht mangels formeller Beschwerde nicht eingetreten ist (vgl. dazu E. 1.4 und Dispositiv-Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 7, 15).
Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei mit dem abgaberechtlichen Gesetzmässigkeitsprinzip unvereinbar, dass der StÄV in beliebiger Art und Weise den Kreis der Abgabepflichtigen anpassen könne. In den Reglementen fehlten objektive, nachvollziehbare und rechtsgleiche Kriterien für die Anerkennung als Notfalldienst, insbesondere für die Gleichwertigkeit von spezial- bzw. fachärztlichem Notfalldienst, sowie für die Dispensation von der Notfalldienstpflicht und damit letztlich auch für den Kreis der Ersatzabgabepflichtigen. Die Ersatzabgabepflicht sei in das willkürliche Ermessen zweier Exponenten der Standesorganisation delegiert worden, ohne per Rechtssatz vorgegebene Kriterien festzulegen. Im Übrigen habe er als Pathologe objektiv betrachtet gar nicht die Möglichkeit, die Primärpflicht, welche von den Vorinstanzen als haus- bzw. allgemeinärztlicher Notfalldienst verstanden werde, zu erbringen, obwohl er gewillt sei, einen spezialärztlichen Notfalldienst zu leisten (act. 1, S. 7 f., 10 f., 12 Ziff. II/C/33-39, 41, 48, II/D/49-52, II/E/56-61, act. 18, S. 4-9, 11 Ziff. II/D/16, 18 f., 22-24, 26 f., 30, 37 f., 41, 49-52).
5.1.
Kantonale Rechtsmittelinstanzen, wie das Verwaltungsgericht, sind verpflichtet, im Rahmen der konkreten Normenkontrolle kantonale Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht zu prüfen (Art. 81 Abs. 1 KV, vgl. dazu VerwGE B 2021/8 vom 12. Juli 2021 E. 3.3; B 2013/49 vom 8. Juli 2024 E. 4.2, mit Hinweisen, in: GVP 2014 Nr. 10; Präsidialentscheid B 2020/112 vom 12. Juni 2020 E. 1.1, mit Hinweis, sowie zum Massgeblichkeitsgebot in Art. 190 BV BGE 136 II 120 E. 3.5.1, mit Hinweisen).
5.1.1.
Bei der Notfalldienstersatzabgabe im Sinne von Art. 50ter GesG handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht (vgl. dazu BGer 2C_807/2010 vom 25. Oktober 2011 E. 2-3.1, teilweise mit Hinweisen; E. 1.2 hiervor). Im Abgaberecht gelten erhöhte Anforderungen an das Legalitätsprinzip (vgl. Art. 127 Abs. 1 BV, siehe dazu auch Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV). Die Erhebung öffentlicher Abgaben bedarf grundsätzlich eines rechtsatzmässigen und formellgesetzlichen Fundaments (Erfordernis der Normstufe). Inhaltlich hat die generell-abstrakte Norm die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen (Abgabesubjekt), den Gegenstand (Abgabeobjekt) und die Bemessung der
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Abgabe (Bemessungsgrundlage und -tarif) festzulegen (Erfordernis der Normdichte). Befreiungen und Ausnahmen von der Abgabepflicht unterliegen denselben Anforderungen an die Gesetzmäßigkeit (vgl. dazu BGE 143 II 87 E. 4.5, mit Hinweisen). Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde delegiert. Indes hat die Rechtsprechung diese Anforderungen bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Namentlich dürfen sie dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe bereits durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (insbesondere Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Die mögliche Lockerung betrifft nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (vgl. dazu BGer 2C_699/2017 vom 12. Oktober 2018 E. 8.1, mit Hinweisen, in: ZBl 2019, S. 318 ff.). Die erhöhten Anforderungen an die gesetzliche Grundlage bezwecken eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und willkürfreie Abgabeerhebung. Zu diesem Zweck wird der Handlungsspielraum der rechtsanwendenden Behörden auf ein vernünftiges Mass beschränkt (vgl. dazu BGer 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.4, mit Hinweisen, allerdings in Bezug auf eine mehrwertsteuerrechtliche Nachbelastung).
Unter das abgaberechtliche Gesetzmäßigkeitsprinzip fallen auch die Ersatzabgaben. Diese stellen finanzielle Leistungen als Ersatz für Naturallasten dar, von denen die Pflichtigen befreit werden. Wird die (primäre) Hauptpflicht nicht erfüllt, tritt an deren Stelle die Ersatzabgabe. Als Grund der Abgabepflicht («Causa») erscheint der Dispens der primären Verpflichtung. Entsprechend bedingten Ersatzabgaben die (grundsätzliche) Möglichkeit, der Primärpflicht nachzukommen. Erweist sich diese als grundsätzlich rechtmäßig, hat auch derjenige eine Ersatzabgabe zu entrichten, der aus sachlichen Gründen keine Möglichkeit hat, seiner primären Verpflichtung nachzukommen (vgl. dazu WIEDERKEHR/NIKITIC, Was sind eigentlich «gemischte Abgaben»?, in: AJP 2024, S. 939 ff., S. 949 f., mit zahlreichen Hinweisen). Der Sinn der Ersatzabgabe besteht darin, dass diejenigen, welche die ihnen gesetzlich auferlegte Hauptpflicht nicht erfüllen und die damit verbundenen Belastungen und Nachteile nicht zu tragen haben, einen gewissen Ausgleich leisten. Die Erhebung der Ersatzabgabe entspricht dem Gebot der Rechtsgleichheit und der Gerechtigkeit gegenüber denjenigen, welche die Hauptpflicht persönlich erfüllen und die entsprechenden Naturallasten tragen (vgl. BGer 2C_109/2021 vom 28. Juni 2021 E. 7.2.2, mit Hinweisen, allerdings in Bezug auf §§ 17 Abs. 1 Bst. b und 17d Abs. 1 GesG ZH). Ersatzabgaben sind weitgehend kostenunabhängig und können kaum am Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip gemessen werden; daher gelten für die Ersatzabgabepflicht auch hinsichtlich der Bemessung (vgl. E. 5.1.1 hiervor) strenge Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (vgl. dazu
BVerw
BGer 2C_140/2018 vom 5. Juli 2018 E. 3.1, mit Hinweisen, in Bezug auf die Wehrpflichtersatzabgabe; zur Verneinung des Vorliegens eines bezifferbaren Marktwerts bei der Befreiung vom Notfalldienst sowie zur Kostenunabhängigkeit der Notfalldienst-Ersatzabgabe BGer 2C_807/2010 vom 25. Oktober 2011 E. 3.2).
Laut Art. 50ter Abs. 1 GesG mit der Überschrift «Dispensation und Ersatzabgabe» kann die Standesorganisation eine zum Notfalldienst verpflichtete Medizinalperson auf Gesuch hin oder von sich aus von dieser Pflicht befreien (Satz 1, vgl. dazu auch BGer 2C_1051/2016 vom 24. August 2017 E. 4.8; 2C_221/2009 vom 21. Januar 2010 E. 2 ff., je mit Hinweisen, in Bezug auf eine Wehrpflichtersatzabgabe; BGer 2C_875/2016 vom 10. Oktober 2016, in: ZBl 2017, S. 605 ff., E. 2.2.3 ff., teilweise mit Hinweisen, in Bezug auf eine Feuerwehrersatzabgabe; T. EICHENBERGER, Allgemeine Bemerkung zur Notfalldienstpflicht für Ärztinnen bei Schwangerschaft, Niederkunft und mit Erziehungsaufgabe bei Kleinkindern, in: doc.be Nr. 1/Februar 2015, S. 3-5, und zur mangelhaften Qualifikation als objektiven Grund für eine Befreiung: S. GRAF, Notfalldienstpflicht der Ärzte in privater Praxis, in: Jusletter vom 30. Januar 2012, S. 4 Rz. 14; W. FELLMANN, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], Medizinalberufegesetz, Kommentar, 2009, N 146-148 zu Art. 40 MedBG, beide mit Verweis auf Art. 40 Ingress und Bst. a zweiter Halbsatz des Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe, Medizinalberufegesetz, SR 811.11, MedBG; POLEDNA/STOLL, a.a.O., Bst. C/II/4). Sie kann die von der Dienstpflicht befreite Medizinalperson zur Leistung einer Ersatzabgabe verpflichten und dazu Ausnahmeregelungen vorsehen (Satz 2). Die Ersatzabgabe beträgt höchstens 2,5 Prozent des AHV-pflichtigen Jahreseinkommens aus medizinischer Tätigkeit der betroffenen Medizinalperson, höchstens jedoch CHF 5'000 je Jahr (Art. 50ter Abs. 2 GesG). Die Ersatzabgaben werden zur Organisation und Sicherstellung des Notfalldienstes verwendet und fließen zu diesem Zweck an den Notfalldienstfonds der Standesorganisation (Art. 50ter Abs. 3 GesG).
Gemäss Ziff. 4.4 RKÄG können die Regionalvereine Dispensationen sowohl hinsichtlich der Leistung von Notfalldienst wie auch hinsichtlich der Leistung einer Ersatzabgabe reglementieren. Der Regionalverein kann Personen, die ihm für die Leistung von Notfalldienst als ungeeignet erscheinen, von der persönlichen Leistungspflicht ausschliessen und ihn (richtig: sie) stattdessen zur Leistung einer Ersatzabgabe gemäss Ziff. 5 verpflichten (Ziff. 4.8 RKÄG). Nach Ziff. 5.1 Satz 1 RKÄG können die Regionalvereine regeln, dass die Dienstpflicht durch Leistung einer Ersatzabgabe erfüllt werden kann oder Ersatzabgaben für den Fall der Dispensierung zu leisten sind.
B 2023/225
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Der StÄV schreibt in Ziff. 4.3 RStÄV vor, dass, wer dienstpflichtig ist, diesen Dienst im Rahmen der Organisation des StÄV zu leisten oder dem Verein eine Dienstpflichtersatzabgabe zu bezahlen hat. Überdies ermächtigt er seinen Präsidenten und den Notfalldienstkoordinator in Ziff. 6.1 und Ziff. 6.3 RStÄV unter der Überschrift «6. Befreiung und Ausschluss vom Notfalldienst» über die Befreiung (Dispensation) vom Notfalldienst zu entscheiden, sowie Kollegen, die für den Notfalldienst als ungeeignet erachtet werden, von der persönlichen Dienstleistungspflicht auszuschließen und zu einer Ersatzabgabe zu verpflichten. In Ziff. 7.1 f. RStÄV regelt der StÄV Höhe und Verwendung der Dienstpflichtersatzabgabe (vgl. dazu auch Ziff. 5.2-5.4 RKÄG). In Ziff. 7.1 Satz 2 RStÄV wird der Präsident des StÄV ermächtigt, bei sehr geringem Einkommen auf Antrag die Ersatzabgabe zu erlassen.
Die erwähnten Reglemente sind vom Vorstand der privatrechtlich organisierten Beschwerdegegnerin (Ziff. 8.2 RKÄG) bzw. von der Vereinsmitgliederversammlung des StÄV (Ziff. 11 RStÄV) und somit nicht im Verfahren der Gesetzgebung erlassen worden (vgl. zur Gesetzesdelegation gemäss Art. 50quater Abs. 1 und 2 Satz 1 GesG, Art. 13 Abs. 2 der Verordnung über die Ausübung der medizinischen Berufe, sGS 312.0, VMB, sowie Ziff. 2 ff. RKÄG in Verbindung mit Präambel Abs. 3 RStÄV: BGE 142 I 26 E. 3.3, mit Hinweisen, in: Pra 2016 Nr. 87). Selbst wenn der Staat die Organisation des Notfalldienstes als öffentliche Aufgabe (vgl. dazu auch E. 1.2 hiervor) an die privaten Vereine übertragen hat (vgl. dazu Art. 25 Abs. 3 KV; BGE 148 II 218 E. 3.3.1-3.3.5; BGer 2C_136/2020 vom 5. November 2021 E. 4.2; 2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E. 2.4, je mit Hinweisen, allerdings in Bezug auf Art. 178 Abs. 3 BV), kann den besagten Reglementen deswegen lediglich der Charakter von unselbständigen, gesetzesvertretenden Rechtsverordnungen (vgl. zu den Arten von Verordnung: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 76 ff.) zuerkannt werden.
Der kantonale Gesetzgeber hat sich in dem als «Kann-Bestimmung» abgefassten Art. 50ter Abs. 1 GesG (vgl. E. 5.2.1 hiervor) darauf beschränkt, die Standesorganisation zur Dispensation von der Notfalldienstpflicht und zur Erhebung von Ersatzabgaben bei dispensierten Dienstpflichtigen (einschliesslich der Regelung von Ausnahmen) zu ermächtigen (siehe dazu auch die «Kann-Bestimmung» von § 19 Abs. 3 Satz 1 des Thurgauer Gesundheitsgesetzes, RB 810.1, welche in der Botschaft der Regierung zum XIII. Nachtrag zum Gesundheitsgesetz vom 27. September 2016, ABI 2016 3031 [fortan: Botschaft], 3071, erwähnt ist). In der Botschaft (3073) hat die Regierung dazu ausdrücklich festgehalten, dass es den Standesorganisationen überlassen bleiben solle, ob sie von den dispensierten Medizinalpersonen eine Ersatzabgabe verlangen wollten oder nicht. Entsprechend wird in Art. 50quater Abs. 1 und 2 Satz 1 GesG (in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 VMB) auch statuiert, dass die
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Standesorganisation die sich aus dem Notfalldienst ergebenden Rechte und Pflichten, insbesondere Dispensation und Ersatzabgabe, durch Reglement regelt. Damit hat der kantonale Gesetzgeber davon abgesehen, den Kreis der Abgabepflichtigen im kantonalen Gesetz selbst festzulegen. Da die Reglemente der Standesorganisationen nicht im Verfahren der Gesetzgebung erlassen werden (vgl. E. 5.2.2 Abs. 3 hiervor), ist der Kreis der Abgabepflichtigen somit nicht formellgesetzlich umschrieben. Demgegenüber schreiben etwa der Kanton Zürich in § 17d Abs. 1 seines Gesundheitsgesetzes (LS 810.1: «Wer verpflichtet ist, in einer Notfalldienstorganisation mitzuwirken, und aus objektiven Gründen keinen Notfalldienst leisten kann oder für die Notfalldienstorganisation nicht benötigt wird, leistet eine zweckgebundene Ersatzabgabe.») und der Kanton Bern in Art. 30c Abs. 1 seines Gesundheitsgesetzes (BSG 811.01: «Fachpersonen, die keinen ambulanten Notfalldienst leisten, haben eine Ersatzabgabe von höchstens 500 Franken pro Notfalldienst und höchstens 15'000 Franken pro Jahr an die Organisatoren des ambulanten Notfalldienstes zu entrichten.») vor, wer verpflichtet ist, eine Notfalldienstersatzabgabe zu leisten (vgl. dazu auch Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn VWBES.2021.253 vom 4. Februar 2022 E. 3.1 ff., teilweise mit Hinweisen, in Bezug auf § 20 Abs. 2 Bst. e des Gesundheitsgesetzes des Kantons Solothurn, BGS 811.11, wonach von den von der Notfalldienstpflicht befreiten Personen eine Ersatzabgabe zu erheben ist, sowie die Umschreibung der Ersatzabgabepflichtigen in Art. 1 des Bundesgesetzes über die Wehrpflichtersatzabgabe, SR 661, WPEG, und Art. 35 Abs. 1 des Gesetzes über den Feuerschutz, sGS 871.1, FSG). Die Formulierung in Art. $50^{\text{ter}}$ Abs. 1 Satz 2 GesG erfüllt somit die aus Art. 127 Abs. 1 BV fließenden Anforderungen an das abgaberechtliche Gesetzmäßigkeitsprinzip – die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen (Abgabesubjekt) hat der Gesetzgeber selbst zu erlassen – nicht (vgl. dazu E. 5.1.1 hiervor). Mangels hinreichender gesetzlicher Grundlage ist die dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall auferlegte, die Primärleistungspflicht substituierende Verpflichtung zur Leistung einer Ersatzabgabe für das Jahr 2020 deshalb aufzuheben.
Im Übrigen ist der Kreis der Abgabepflichtigen selbst in Ziff. 4.4 und 4.8 in Verbindung mit 5.1 Satz 1 RKÄG, d.h. auf Verordnungsstufe, nicht geregelt («Kann-Bestimmungen», vgl. E. 5.2.2 Abs. 1 und 3 hiervor). In Ziff. 4.3 RStÄV wird einzig vorgeschrieben, dass diejenigen unter die Ersatzabgabepflicht fallen, welche keinen Dienst leisten (vgl. zur wenig differenzierten Regelung des Kreises der Hauptleistungspflichtigen Ziff. 4.1 RStÄV sowie E. 5.3 hiernach). Die Befreiungs- bzw. Dispensationsgründe und damit auch der Kreis der Abgabepflichtigen sind darin sowie in den übrigen Bestimmungen des RStÄV entgegen den Vorgaben von Art. $50^{\text{ter}}$ Abs. 1 Satz 2 GesG sowie Ziff. 4.8 RKÄG nicht generell-abstrakt geregelt, obgleich in der Botschaft (3073) ausdrücklich verlangt wird, die Dispensationsgründe – allerdings richtigerweise formellgesetzlich und nicht auf Reglementsstufe, da sie die Bestimmung des Kreises der Abgabepflichtigen betreffen (vgl. E. 5.1.1 hiervor) – möglichst
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detailliert aufzuzählen. Stattdessen wird der Präsident zusammen mit dem Notfalldienstkoordinator in Ziff. 6.1 und Ziff. 6.3 RStÄV ermächtigt, über die Befreiung vom Notfalldienst, insbesondere wegen Ungeeignetheit, zu entscheiden (siehe zur Ungeeignetheit im vorliegenden Fall auch E. 3.2.1 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 11; Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 1. April 2021, act. 8/1, S. 12 E. 11 Abs. 1; und eigene Einschätzung des Beschwerdeführers, act. 18, S. 12 f. Ziff. II/F/56, 60). Da die Dispensationsgründe weder formellgesetzlich noch auf Reglementsstufe detailliert generell-abstrakt normiert worden sind, verbleibt die Dispensation und damit auch die Verpflichtung zur Leistung einer Ersatzabgabe letztlich im Gutdünken des Präsidenten und des Notfalldienstkoordinators, weshalb selbst auf Stufe des RStÄV eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und willkürfreie Abgabeerhebung nicht gewährleistet wird. Insbesondere bleibt es nach der Regelung im RStÄV allein dem Willen des Präsidenten und des Notfalldienstkoordinators anheimgestellt, ob ein Pflichtiger, welcher subjektiv gewillt ist, Notfalldienst zu leisten, aber vom StÄV objektiv als ungeeignet erachtet wird, ersatzabgabepflichtig ist (vgl. dazu auch BGer 2C_595/2020 vom 27. August 2021 E. 6.2.5, mit Hinweisen, in: ZBl 2022, S. 547 ff., mit Kommentar von G. BIAGGINI, in Bezug zur Pflicht zum Apotheken-Notfalldienst im Kanton Aargau, wonach Art. 40 Bst. g MedBG, so auszulegen ist, dass es einem Apotheker, der gewillt ist, persönlich Notfalldienst zu leisten, möglich sein muss, in diesem Sinne beim Notfalldienst mitzuwirken).
Bereits aus diesen Gründen ist die Beschwerde (Antrag-Ziff. 1) gutzuheissen. Die Dispositiv-Ziffern 1, 3 und 4 des angefochtenen Entscheids und damit auch die Verfügungen der Standesorganisationen vom 1. April 2021 und 12. November 2020, soweit sie den Beschwerdeführer betreffen, sind aufzuheben.
Bei diesem Ergebnis erübrigen sich weitere Ausführungen zu den übrigen Anträgen und Vorbringen des Beschwerdeführers.
Lediglich der Vollständigkeit halber bleibt mit Blick auf die Bestimmung des Kreises der Abgabepflichtigen im kantonalen Gesetz auf Folgendes hinzuweisen:
Unter den Überschriften «Notfalldienst a) Grundsatz» bzw. «Notfalldienst» schreiben Art. 50bis Abs. 2 Satz 1 GesG sowie Art. 13 Abs. 1 VMB vor, dass Medizinalpersonen (vgl. dazu Art. 2 MedBG, Art. 41 Satz 2 GesG und Art. 3 VMB), namentlich auch Ärzte (Art. 2 Abs. 1 Ingress und Bst. a MedBG), mit einer Berufsausübungsbewilligung nach
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Art. 44 GesG (vgl. dazu auch Art. 34 MedBG und Art. 5 ff. VMB) unabhängig von einer persönlichen Mitgliedschaft in ihrer Standesorganisation zur Beteiligung an deren Notfalldienst verpflichtet sind (anders: Art. 40 Ingress und Bst. g zweiter Satzteil MedBG, welcher eine Notfalldienstpflicht nur für Personen, die einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, d.h. selbständig sind [vgl. dazu GRAF, a.a.O., Rz. 11], vorsieht; vgl. zum Aufenthaltsort für einen zeitgerechten Notfalldienst Art. 50bis Abs. 3 GesG; zur Hilfe in Notsituationen Art. 40 Ingress und Bst. g erster Satzteil MedBG; Art. 50 und Art. 18bis GesG; BGE 148 I 1 E. 10.1, mit Hinweisen). Es handelt sich um eine persönliche Pflicht, die nicht delegiert werden kann (vgl. dazu Y. DONZALLAZ, Traité de droit médical, Vol. II, 2021, Rz. 5708; GRAF, a.a.O., Rz. 68). Davon ausgenommen sind Amtsärzte (Art. 3 Abs. 1 Ingress und Bst. a-bis GesG), die amtsärztlichen Notfalldienst leisten (Art. 50bis Abs. 2 Satz 2 GesG). Nicht verpflichtet sind Medizinalpersonen mit dem Bewilligungsstatus «keine Bewilligung» (vgl. dazu Art. 7 Abs. 1 Ingress und Bst. c der Verordnung über das Register der universitären Medizinalberufe, SR 811.117.3, Registerverordnung MedBG) bzw. solche, die keiner Berufsausübungsbewilligung bedürfen (vgl. dazu Art. 6 Abs. 1 VMB).
Das kantonale GesG definiert somit formellgesetzlich im Grundsatz, dass alle Medizinalpersonen mit Berufsausübungsbewilligung unabhängig von einer Vereinsmitgliedschaft mit Ausnahme der Amtsärzte notfalldienstpflichtig sind. Allerdings wird diese klar definierte, weitgehende Notfalldienstpflicht insofern verwässert, als bereits Art. 50bis Abs. 2 Satz 1 GesG auf die Pflicht zur Beteiligung am Notfalldienst der jeweiligen Standesorganisation («deren Notfalldienst») verweist. Hinzu kommt, dass gemäss Art. 50bis Abs. 1 GesG die kantonalen Standesorganisationen der Medizinalberufe (Art. 41 Satz 1 GesG) «soweit nötig für eine zweckmäßige Organisation des Notfalldienstes sorgen». Nach der Botschaft (3072) soll «soweit nötig» bedeuten, dass nicht jeder Berufsstand zwingend über eine reglementierte Notfallorganisation verfügen müsse. «Zweckmässig» bedeute, dass der Notfalldienst auch zeitlich oder regional eingeschränkt angeboten werden könne, weil er anderweitig sichergestellt werde (vgl. dazu auch FELLMANN, a.a.O. N 144 f. zu Art. 40 MedBG). Danach unterstehen nicht alle Medizinalpersonen mit Berufsausübungsbewilligung einer Notfalldienstpflicht. Vielmehr bestimmen letztlich die jeweiligen Standesorganisationen in ihren Reglementen und nicht der kantonale Gesetzgeber, wer unter die Notfalldienstpflicht fällt. Dementsprechend wird erst auf Stufe der Reglemente die Notfalldienstpflicht gemäss Art. 50bis Abs. 1 und 2 GesG für Ärzte im Rahmen der Notfalldienstorganisation des StÄV näher bestimmt: Nach Ziff. 4.1 f. RStÄV in Verbindung mit Ziff. 4.1-4.3 RKÄG dienstpflichtig ist, wer im Gebiet des StÄV (Ziff. 2.1 f. RStÄV) als Arzt mit Berufsausübungsbewilligung tätig ist, das 60. Altersjahr noch nicht überschritten hat und nicht in einem Listenspital Dienst leistet. Ziff. 4.4 RStÄV in Verbindung mit Ziff. 4.6 f. RKÄG enthalten spezielle Vorschriften für Dienstpflichtige, welche in mehreren Regionalvereinen und/oder ausserhalb des Kantons St. Gallen ärztlich tätig sind. Ziff. 4.5 RStÄV normiert weitere Ausnahmen von der
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Dienstleistungspflicht (Präsident der Beschwerdegegnerin; Präsident oder Notfallkoordinator des StÄV).
Im Weiteren lässt sich zur inhaltlichen Ausgestaltung des Notfalldienstes (vgl. zur allgemeinen Definition von Notfalldienst: T. GÄCHTER, Medizinischer Notfalldienst, Wandel zu einer kantonalen Staatsaufgabe?, in: Rüssli/Hänni/Häggi Furrer [Hrsg.], Staat und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, 2012, S. 195 ff., S. 196 f.; POLEDNA/STOLL, Ärztlicher Notfalldienst: Pflicht oder Recht des Arztes? – Betrachtungen am Beispiel der Gesundheitsgesetzgebung des Kantons Zürich, in: AJP 2005, S. 1367 ff., Bst. C/I) aus dem Wortlaut von Art. 50bis GesG und dessen Materialien (vgl. dazu Botschaft, 3066-3075; Protokoll der vorberatenden Kommission des Kantonsrates vom 26. Januar 2017, www.ratsinfo.sg.ch, Stand: 6. Dezember 2024) sowie aus Art. 13 VMD und dem entsprechenden Beschluss der Regierung vom 21. Juni 2011 (Nr. 450) samt erläuterndem Bericht des GD vom 31. Mai 2011 (S. 12, 14) nichts ableiten (vgl. dazu auch Art. 40 Ingress und Bst. g zweiter Satzteil MedBG und Botschaft zum MedBG vom 3. Dezember 2004, BBI 2005 173, 229; POLEDNA/STOLL, a.a.O., Bst. C/III/2, wonach nicht in allgemeiner Form definiert werden kann, was unter ambulanter ärztlicher Versorgung im Detail zu verstehen ist). Namentlich bleibt unklar, ob das GesG und die VMB eine Gleichwertigkeitsanerkennung von spezialärztlichem und hausärztlichem Notfalldienst in den Reglementen der kantonalen sowie der regionalen Standesorganisationen ausschliessen (vgl. zur Auslegung BGer 9E_1/2023 vom 12. August 2024 E. 1.5.1, mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen, siehe zum Vorliegen einer Lücke im Gesetz auch BGE 147 V 423 E. 4.2; 146 III 426 E. 3.1, je mit Hinweisen). Entsprechend hätte sich gestützt auf diese kantonalgesetzliche Regelung die Frage nicht beantworten lassen, ob der Beschwerdeführer im Jahr 2020 die Hauptleistungspflicht (ganz oder teilweise – der Beschwerdeführer war im Jahr 2020 auch als Verwaltungsratspräsident der im Kanton Appenzell Ausserrhoden domizilierten P-AG tätig [https://www.zefix.ch, Stand: 6. Dezember 2024]) im Rahmen des von ihm bei der P-AG bzw. der P-ZN angebotenen Bereitschaftsdienstes erfüllt hat.
Erst auf Stufe Reglement wird zum Inhalt des Notfalldienstes in Ziff. 3.1 RKÄG unter dem Kapitel «3. Grundsätze» zunächst festgehalten, dass der Notfalldienst entsprechend den regionalen Bedürfnissen so zu organisieren ist, dass keine Versorgungslücken entstehen (vgl. zur medizinischen Grundversorgung auch Art. 43a Abs. 4 f. und Art. 117a Abs. 1 Satz 1 BV; Art. 15 Ingress und lit. a und Art. 25 Abs. 1 f. der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV). Das RKÄG äussert sich aber nicht zum Umfang des (staatlichen) Grundversorgungsauftrag, welcher den in Ziff. 3.1 RKÄG erwähnten «Lücken» zugrunde gelegt werden müsste. Weiter ist nach Ziff. 3.4 RKÄG der Notfallarzt für die Notfälle zuständig, in denen der Hausarzt oder sein Vertreter nicht erreichbar ist und in denen keine
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direkte Einweisung ins Spital ohne seinen Bezug erfolgt (vgl. dazu auch Leitbild der FMH zur Medizinischen Notfallversorgung in der Schweiz, in: Schweizerische Ärztezeitung 2021, S. 234-238, S. 234 f., wonach Leistungsbringer die niedergelassenen Hausärztinnen und -ärzte sind, die sich im Bereitschaftsdienst ausserhalb ihrer Praxispräsenz regional als Dienstärzte organisieren und insbesondere einen ärztlichen Hintergrunddienst zur Sicherstellung von Hausbesuchen bei immobilen Patientinnen und Heimen leisten). Danach besteht nur eine Pflicht zum hausärztlichen Notfalldienst. Gemäss Ziff. 4.5 RKÄG unter dem Kapitel «4. Dienstpflicht» können die Regionalvereine aber Bestimmungen zu spezialärztlichem Notfalldienst mit entsprechender Dispens vom allgemeinen Notfalldienst erlassen (siehe dazu auch Ziff. 4.1 Abs. 2 RKÄG in der Fassung vom 27. April [vgl. Ziff. 8.2 RKÄG] oder 16. Februar 1995 [act. 8/1, S. 12 E. 11 Abs. 3], wonach gemäss der Darstellung der Beschwerdegegnerin überregionaler spezialärztlicher Notfalldienst dem allgemeinen Notfalldienst gleichgestellt und als gleichwertig anerkannt war).
Abgesehen von der Beteiligung am überregionalen pädiatrischen Notfalldienst (vgl. Ziff. 5.1.4 RStÄV unter dem Kapitel 5. Organisation, Titel 5.1 Allgemein) hat der StÄV von der Ermächtigung in Ziff. 4.5 RKÄG keinen Gebrauch gemacht. Nach Ziff. 4.3 RStÄV leistet, wer dienstpflichtig ist, diesen Dienst im Rahmen der Organisation des Vereins oder bezahlt dem Verein eine Dienstpflichtersatzabgabe. Der «Dienst im Rahmen der Organisation des Vereins» im Sinne von Ziff. 4.3 zweiter Satzteil RStÄV scheint somit, abgesehen vom pädiatrischen Notfalldienst, auf den hausärztlichen Notfalldienst gemäss Ziff. 3.4 RKÄG beschränkt zu sein. Überdies lässt sich aus Ziff. 4.3 RStÄV schliessen, dass sich der Notfalldienst nicht losgelöst von organisatorischen Aspekten definieren lässt und ein solcher Dienst im Rahmen der Organisationsstruktur des StÄV koordiniert sein muss. Die einzelnen Notfalldienstleistungen müssen danach aufeinander abgestimmt und in das Gesamtkonzept des StÄV eingebunden sein (vgl. dazu auch Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020. 00433 vom 26. November 2020 E. 3.3, in Bezug auf § 17 Abs. 1 Bst. b GesG ZH; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2015.246U vom 2. Dezember 2016 E. 6.4.3 f., in Bezug auf Art. 30a Abs. 1 GesG BE). Obgleich ein solches Vorgehen auf Reglementsstufe – mit Ausnahme des pädiatrischen Notfalldienstes – keine Entsprechung findet, hat der StÄV in seiner Verfügung vom 12. November 2020 (act. 8.16/3 E. 3) im Übrigen nicht ausgeschlossen, ermessensweise individuell-konkret einen fachspezifischen Notfalldienst einer einzelnen privaten Unternehmung innerhalb des Vereinsgebiets im Rahmen seiner Organisationsstruktur anzuerkennen (vgl. zur diesbezüglichen Argumentation des Beschwerdeführers: act. 1, S. 7-10 Ziff. II/C/33, 40, 44, 46, 48). Voraussetzung dafür sei, dass ein entsprechender Bedarf bzw. eine reale (Patienten-)Nachfrage ausgewiesen (sachliches Kriterium) und überprüft worden sei, ob mehrere Anbieter dieses fachspezifischen Notfalldienstes überregional zusammenarbeiteten (geografisches Kriterium, vgl. dazu auch K. SCHOLZ, in: A. Spickhoff [Hrsg.], Medizinrecht, 4. Aufl. 2022, N 4 zu
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§ 26 MBO-Ä, wonach es sachgerecht ist, nur in Ballungsräumen, in denen sich prozentual mehr Fachärzte niederlassen können und eine hinreichende Patientennachfrage besteht, spezielle fachärztliche Notfalldienste einzurichten).
Von der Beschwerdegegnerin, welche grundsätzlich die amtlichen Kosten tragen müsste (Art. 95 Abs. 1 VRP), sind, da sie im Rahmen der Organisation des Notfalldienstes hoheitliche Aufgaben erfüllt, keine Kosten zu erheben (vgl. dazu Art. 95 Abs. 3 VRP; R. VON RAPPARD-HIRT, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 12 zu Art. 95 VRP). Die vom Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschüsse in der Höhe von CHF 1'500 (Beschwerdeverfahren) und (anteilsmässig) von CHF 900 (Rekursverfahren, nach Abzug der dem Rekurrenten 2 und der Rekurrentin 3 auferlegten amtlichen Kosten von CHF 600 vom gemeinsam geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 1'500) sind zurückzuerstatten.
Die Beschwerdegegnerin hat den obsiegenden Beschwerdeführer für das Beschwerde- und Rekursverfahren antragsgemäss ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat am 15. März 2024 eine Kostennote über ein Honorar für das Beschwerdeverfahren von CHF 8'558.75 sowie für das Rekursverfahren von CHF 8'719.83 (je einschliesslich Barauslagen und Mehrwertsteuer) eingereicht (act. 19/2 f.). Wird das Honorar pauschal bemessen, richtet es sich nicht nach dem Zeitaufwand, wie er der Ermittlung des Honorars in den Kostennoten des Beschwerdeführers zugrunde liegt (VerwGE B 2022/172 vom 20. Januar 2023 E. 3.3). Auf die Kostennoten kann zur Bemessung der Pauschalentschädigung nicht unbesehen abgestellt werden (vgl. dazu VerwGE B 2023/265 vom 13. August 2024 E. 6.4.1, mit Hinweisen). Vorliegend fällt im Beschwerdeverfahren ins Gewicht, dass der Rechtsvertreter, der den Beschwerdeführer seit seiner Eingabe im Rekursverfahren vom 30. November 2022 (act. 8/5) in der vorliegenden Streitsache vertritt, mit den sowohl rechtlich als auch tatsächlich massgebenden Verhältnissen vertraut ist (vgl. zur Bedeutung der Fallkenntnis bei Vertretung bereits in vorangegangenen, die gleiche Streitsache beschlagenden Verfahren VerwGE B 2022/76 vom 15. Dezember 2022 E. 3.2.3 mit Hinweis auf BGer 8C_278/2020 vom 17. August 2020 E. 6.2). Mit Blick auf die Komplexität des Falls, den zweifachen Schriftenwechsel im Beschwerdeverfahren sowie auf vergleichbare Fälle (VerwGE B 2022/149 vom 14. März 2023; B 2020/108 vom 15. Juli 2020) erscheint deshalb eine ausseramtliche Entschädigung von CHF 4'000 für das Beschwerdeverfahren und CHF 3'000 für das Rekursverfahren (Art. 31 Abs. 1 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG; Art. 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO) angemessen, zuzüglich Barauslagen von CHF 160 und CHF 120 (4 %; Art. 28bis HonO) und Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO).
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Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid und damit auch die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 1. April 2021 sowie die Verfügung des StÄV vom 12. November 2020 werden aufgehoben, soweit diese den Beschwerdeführer betreffen.
Für das Beschwerdeverfahren und das Rekursverfahren, soweit es den Beschwerdeführer betraf, werden keine amtlichen Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 wird ihm zurückerstattet. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem Beschwerdeführer seinen anteilsmässig geleisteten Kostenvorschuss im Rekursverfahren von CHF 900 zurückzuerstatten.
Die Beschwerdegegnerin entschädigt den Beschwerdeführer für die anwaltliche Vertretung im Beschwerdeverfahren mit CHF 4'160 und im Rekursverfahren mit CHF 3'120 (je einschliesslich Barauslagen), zuzüglich Mehrwertsteuer.
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