Entscheid vom 12. Februar 2024
Besetzung
Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
1. A.__,
2. B.__,
3. C.__,
4. D.__,
5. E.__,
6. F.__,
7. G.__,
8. H.__,
9. I.__,
10. J.__,
**Beschwerdeführer
1-10,**
vertreten durch K.__,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
L.__ SA,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mischa Morgenbesser, Badertscher Rechtsanwälte AG, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,
Politische Gemeinde Z.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Baubewilligung (Antennenaustausch auf bestehender Mobilfunkanlage)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Der vorliegend angefochtene Entscheid weist im Rubrum die Interessengemeinschaft und damit einen Personenzusammenschluss als Rekurrentin und Entscheidadressatin aus.
An verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelverfahren (Rekurs- und Beschwerdeverfahren) können natürliche und juristische Personen sowie Personenvereinigungen beteiligt sein (Art. 58 Abs. 1 sowie Art. 64 Abs. 1 VRP i.V.m. 8 Abs. 1 VRP). Mit "Personenvereinigungen" erklärt das VRP auch Vereinigungen ohne Rechtspersönlichkeit für beteiligtenfähig. Die Praxis anerkennt die Beteiligtenfähigkeit indes im Grundsatz nur dort, wo das Gesetz einer Vereinigung ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Fähigkeit zuerkennt, im eigenen Namen zu klagen oder verklagt zu werden (dies trifft z.B. bei der Stockwerkeigentümergemeinschaft zu). Im Weiteren können Personenzusammenschlüsse im Rahmen von bestimmten gesetzlichen Rechten und Pflichten beteiligtenfähig sein. Nicht beteiligtenfähig sind Gesamthandsverhältnisse (z.B. einfache Gesellschaft nach Art. 530 OR); hier treten grundsätzlich die jeweiligen Einzelpersonen als Verfahrensbeteiligte auf und bilden eine notwendige Streitgenossenschaft (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 331 m.H.; Cavelti, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar 2020, N 9 zu Art. 8 VRP.
Soweit bei einer Personenvereinigung eine Beteiligtenfähigkeit gegeben ist, bedarf es zusätzlich der Prozessfähigkeit bzw. der Handlungsfähigkeit im Prozess (Art. 9 VRP i.V.m. Art. 58 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 1 VRP; A. Rufener, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O., N 1-4 zu Art. 9 VRP). Gesamthandsverhältnisse wie die einfache Gesellschaft besitzen als solche keine eigene Rechtspersönlichkeit, weshalb es bei ihnen auch an der Prozessfähigkeit fehlt. Verfahrensbeteiligte sind hier die (prozess- bzw. handlungsfähigen) Mitglieder/Gesellschafter. Diese können sich vertreten lassen (Art. 10 Abs. 1 VRP). Auf Verlangen hat sich der Vertreter durch eine schriftliche Vollmacht auszuweisen (Art. 10 Abs. 2 VRP; A. Rufener, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O., N 9 zu Art. 10 VRP).
Die Beschwerdeeingabe vom 6. Oktober 2023 führt im Briefkopf lediglich K.__ als Beschwerdeführer auf und trägt ausschliesslich dessen Unterschrift; die Interessengemeinschaft als solche wird nicht genannt. Jedoch bildet der Umstand, dass mit der Eingabe "Bevollmächtigungen für das Beschwerdeverfahren" (vgl. act. G 1 S. 1) von zehn Personen ("Vollmacht für die Vertretung für sämtliche Rechtsmittel (Einsprache, Rekurs, Beschwerde usw.) vor sämtlichen Instanzen…" betreffend das hier streitige Projekt; act. G 3.4) eingereicht werden, einen klaren Anhaltspunkt dafür, dass K.__ auch bzw. gar ausschliesslich im Namen von Mitgliedern der Interessengemeinschaft Beschwerde erhebt, zumal die vorerwähnten Vollmachten soweit ersichtlich im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung bzw. kurz davor (3., 5. und 6. Oktober 2023) unterzeichnet wurden. Darauf deutet auch der Umstand hin, dass sich die Beschwerde einlässlich mit der Frage auseinandersetzt, ob in Rechtsmittelverfahren eine Pflicht des Vertreters zur Einreichung von Vollmachten besteht. Auch in Anbetracht des Umstands, dass eine Laienbeschwerde vorliegt, ist deshalb von einer Beschwerdeerhebung für diejenigen Personen auszugehen, von welchen im Beschwerdeverfahren Vollmachten eingereicht wurden, nicht jedoch von einer Beschwerde der (für sich ohnehin nicht selbständig beschwerdeberechtigten; vgl. E. 1.2 hiervor) Interessengemeinschaft als solcher.
Legitimiert, den angefochtenen Nichteintretensentscheid anzufechten, kann zum Vornherein nur sein, wer am Einsprache- und am Rekursverfahren teilgenommen hat (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; sog. formelle Beschwer; BGer 1C_478/2008 vom 28. August 2009, E. 1.2). Diese Voraussetzung ist bei den Beschwerdeführenden 7, 8, 9 und 10 nicht gegeben (vgl. Unterschriften-Anhangblatt in act. G 8/6 Beilage zur Einsprache vom 16. Januar 2023). Auf ihre Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführenden 1-6 haben sich an der innert Auflagefrist erhobenen Einsprache der Interessengemeinschaft unterschriftlich beteiligt (vgl. Unterschriften-Anhangblatt in act. G 8/6 Beilage zur Einsprache vom 16. Januar 2023, Positionen Nr. 2, Nr. 50, Nr. 57, Nr. 58, Nr. 59, Nr. 77). Sie machen vorliegend geltend, die Vorinstanz hätte auf ihren Rekurs eintreten müssen. Vorausgesetzt ist hierfür unter anderem, dass sie K.__ rechtsgültig bevollmächtigt haben, so dass dieser in ihrem Namen rechtsgültig Rekurs erheben konnte. Diese Frage ist doppelrelevant, nämlich einerseits mit Blick auf die Rechtmässigkeit des vorliegend angefochtenen Nichteintretensentscheids der Vorinstanz, anderseits für die formelle Beschwer im vorliegenden Verfahren. Die Frage ist deshalb nicht im Rahmen des Eintretens, sondern im Rahmen des Sachentscheids zu beantworten. Die Legitimation der Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 4, 5, und 6 ist mithin ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache selbst zu bejahen (vgl. VerwGE B 2023/94 vom 10. Januar 2024 E. 1.1 und VerwGE B 2022/10 vom 17. Juni 2022 E. 1 mit Hinweis).
Im Übrigen entspricht die Beschwerdeeingabe vom 6. Oktober 2023 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist mit Blick auf die Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 4, 5 und 6 einzutreten.
Streitig ist, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs vom 7. Juni/5. Juli 2023 (act. G 8/1 und 8/5) nicht eingetreten ist.
Der Rekurs vom 7. Juni 2023 wurde im Namen der Interessengemeinschaft erhoben und von K.__ unterzeichnet (act. G 8/1, 8/5). Im Schreiben vom 9. Juni 2023 ersuchte ihn die Vorinstanz um Einreichung einer Liste der Rekurrenten mit den entsprechenden Vollmachten und räumte ihm eine Frist zur Rekursergänzung ein; in dem Schreiben findet sich − im Kontext der Aufforderung zur Einreichung einer Rekursergänzung − die Androhung, dass bei unbenütztem Fristablauf in Anwendung von Art. 48 Abs. 3 VRP auf den Rekurs nicht eingetreten werde (act. G 8/2 und 8/3).
In der Rekursergänzung vom 5. Juli 2023 hielt K.__ hinsichtlich der Nachreichung der Vollmachten unter anderem fest, die gegen das Bauvorhaben erhobenen Einsprachen (vgl. Unterschriften-Anhangblatt in act. G 8/6 Beilage zur Einsprache vom 16. Januar 2023) würden "logischerweise sämtliche nachfolgenden Schritte" einschliessen, so namentlich die "Vertretung bei Rekurs". Das "Ersuchen um eine zusätzliche Unterschrift inkl. expliziter Vollmachterteilung" werde deshalb zurückgewiesen (act. G 8/5).
Die Vorinstanz legte hierzu im angefochtenen Entscheid dar, die Rekurrentin (Interessengemeinschaft) sei keine juristische Person und insbesondere auch kein Verein im Sinn des Zivilrechts. Entsprechend komme ihr als Interessengemeinschaft für das Verwaltungsverfahren keine Handlungs- und Prozessfähigkeit zu. Auf ihren Rekurs sei somit nicht einzutreten. Im Rekursverfahren müssten die einzelnen Mitglieder auftreten. Nachdem sämtliche Eingaben im Rekurs nur von K.__ unterzeichnet seien, sei die Frage der Vertretung zu prüfen. Von einer rechtsgenüglichen Unterzeichnung des Rekurses durch einen bevollmächtigten Vertreter könne nur ausgegangen werden, wenn der Auffassung von K.__ zu folgen wäre, wonach mit der Einspracheerhebung sämtliche nachfolgenden Schritte eingeschlossen seien. In den zehn "Anhangblättern mit Unterschriften" der Einsprecher sei die Rede von einer "Einsprache gegen das Projekt" und nicht von weiteren Rechtsmitteln. Auch der vom Vertreter gewählte Name "IG Einsprache" spreche gegen eine Vollmachterteilung auch für das Rekursverfahren. Hinzu komme, dass Rekursverfahren (anders als Einspracheverfahren in Bausachen) unter Umständen Kostenfolgen hätten. Es würden somit keinerlei Anhaltspunkte für eine eindeutige Willensäusserung sämtlicher Mitglieder der Interessengemeinschaft auf Bevollmächtigung (von K.) sprechen. Es liege somit keine Bevollmächtigung und keine rechtsgenügliche Unterzeichnung durch die Mitglieder der Rekurrentin vor, weshalb auf den Rekurs androhungsgemäss nicht einzutreten sei. Im Weiteren habe K. selber keinen Rekurs erhoben. Er wäre ohnehin nicht zur Rekurserhebung legitimiert. Auf den Rekurs sei somit gesamthaft nicht einzutreten (act. G 2 S. 4-7).
In der Beschwerde wird dagegen vorgebracht, bei der Weigerung, die Vollmachten nachzureichen, habe es sich nicht um die Nichterfüllung einer Pflicht gehandelt, sondern um die Auslegung der − nicht eindeutig mit der Drohung des Nichteintretens verbundenen − Vorgaben im Dokument der Rechtsabteilung der Vorinstanz (act. G 3.1). Erst jetzt sei klar, dass die Vollmachten für das Rekursverfahren nicht ausreichten und auf den Rekurs (bei fehlender Nachlieferung der Vollmachten) nicht eingetreten werde. Aus Art. 10 Abs. 1 VRP ergebe sich, dass die Behörde das Vertretungsverhältnis auch ohne schriftliche Vollmacht als gegeben erachten könne. Die Vorinstanz habe dies abgelehnt, obwohl sich der Bevollmächtigte klar für eine korrekte Vorgehensweise engagiert habe und gegen das Baugesuch 152 Einsprachen eingegangen seien. Bei einer klaren Vorgabe seitens der Vorinstanz wäre eine Nachreichung von konformen Vollmachten erfolgt. Im Dokument "Verfahrensschritte" vom 9. Juni 2023 werde nicht auf die Pflicht zur Nachreichung von Vollmachten hingewiesen. Es stelle sich die Frage, ob hiermit widerlegt sei, dass die Nachreichung von zusätzlichen Vollmachten obligatorisch sei. Für ihn sei jedenfalls bestätigt, dass auf die Einreichung zusätzlicher Vollmachten habe verzichtet werden können und alles in Ordnung sei (act. G 1).
Der angefochtene Entscheid ist im Ergebnis nicht zu beanstanden: K.__ zeichnete die Rekurserklärung vom 7. Juni 2023 "im Namen der IG Einsprache Umbau Mobilfunkanlage M.__-strasse 001_". Wie vorstehend in E. 1.2 dargelegt, sind Gesamthandverhältnisse nicht beteiligten- und prozessfähig. Der hier in Frage stehenden Interessengemeinschaft fehlte es dementsprechend auch im Rekursverfahren an der Beteiligten- und Prozessfähigkeit. Anderes wird auf Beschwerdeebene nicht geltend gemacht.
Als Verfahrensbeteiligte bzw. Streitgenossen hätten im Rekursverfahren damit die Mitglieder der Interessengemeinschaft als Einzelpersonen auftreten müssen; damit K.__ für diese Einzelpersonen hätte Rekurs erheben können, hätte es entsprechender Vollmachten bedurft. K.__ weigerte sich indessen wie dargelegt, der Vorinstanz Vollmachten von Mitgliedern der Interessengemeinschaft für die Rekurserhebung nachzureichen, obschon er im Schreiben vom 9. Juni 2023 (entgegen seiner unzutreffenden Feststellung; act. G 1 S. 2 zweiter Absatz) ersucht worden war, eine Liste der Rekurrenten mit den entsprechenden Vollmachten einzureichen (act. G 8/3 S. 2). Die Berufung auf die für das Einspracheverfahren geleisteten Unterschriften (vgl. Unterschriften-Anhangblatt in act. G 8/6 Beilage zur Einsprache vom 16. Januar 2023) hilft diesbezüglich nicht weiter, zumal diese Unterschriften explizit lediglich für die Einsprache galten. Auch auf Beschwerdeebene wird im Weiteren nicht substanziiert dargetan, dass K.__ im Zeitpunkt der Anhängigmachung des Rekurses von den Beschwerdeführern 1-6 über das Einspracheverfahren hinaus bevollmächtigt gewesen wäre, sie – insbesondere für Rechtsmittelverfahren – rechtsgültig zu vertreten; es bestehen auch keine Hinweise dafür, dass er zum Zeitpunkt der Rekurserhebung konkludent bevollmächtigt gewesen wäre oder dass die Beschwerdeführer 1-6 sein Handeln vor Erlass des angefochtenen Entscheids nachträglich genehmigt hätten (Art. 38 OR; die im Beschwerdeverfahren nachgereichten Vollmachten für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren datieren vom 3., 5. und 6. Oktober 2023 [act. G 3.4] und können keine Genehmigung darstellen, zumal der angefochtene Entscheid vom 27. September 2023 datiert). Letztlich ist damit von vollmachtlosem Handeln von K.__ auszugehen. Ohne rechtsgültige Vollmacht konnte K.__ aber nicht fristwahrend Rekurs für die Beschwerdeführer erheben. Der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid erweist sich angesichts dieser Gegebenheiten als rechtmässig. Die Frage, ob die Vorinstanz in der geschilderten Situation, wie in der Beschwerde implizit geltend gemacht wird, gehalten gewesen wäre, mit Blick auf die Formvorschriften eine Rekursverbesserung einzufordern, stellt sich damit nicht, weil es für die Beschwerdeführer 1-6 schon an einem rechtzeitig erhobenen Rekurs fehlt.
Soweit K.__ vorliegend auch für sich selbst Beschwerde erhoben haben sollte und − entgegen der vorinstanzlichen Würdigung − davon auszugehen wäre, dass er sich am Rekursverfahren beteiligt hätte, ist der angefochtene Entscheid ebenfalls nicht zu beanstanden: Zur Einspracheerhebung gegen den Neubau einer Mobilfunkanlage ist nach der Rechtsprechung berechtigt, wer innerhalb eines Perimeters wohnt, in dem die Strahlung der projektierten Mobilfunkanlage bis zu 10% des Anlagegrenzwerts erreichen kann (sog. Einspracheperimeter; vgl. BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4). Gemäss Standortdatenblatt beträgt der maximale Abstand, bis zu dem die Einspracheberechtigung gegeben ist, im hier vorliegenden Fall 804 m. Massgebend ist dabei der Abstand des Ortes mit empfindlicher Nutzung zur nächsten Sendeantenne der Anlage (act. G 8/6 Beilage Standortdatenblatt S. 5). Im Beschluss vom 30. Mai 2023 hielt die Beschwerdebeteiligte fest, die Liegenschaften der Einsprecher befänden sich, soweit aufgrund einer summarischen Prüfung ersichtlich, innerhalb des Radius von 804 m. Da zumindest der überwiegende Teil der Einsprecher innerhalb des Einspracheperimeters wohne bzw. Eigentümer einer Liegenschaft innerhalb des Einspracheperimeters sei, werde auf eine individuelle Prüfung der Einsprachlegitimation verzichtet (act. G 8/1 Beilage S. 38). Der Abstand zwischen dem Wohnort von K.__ (N.-strasse 002_, Z.; Grundstück Nr. 0002_) und der geplanten Anlage beträgt indessen rund 833 m (Messung in Geoportal.ch). K.__ war daher weder zur Einsprache noch zum Rekurs legitimiert.
Dem Vertreter der Beschwerdeführer ist bei alledem zugutezuhalten, dass die Vorinstanz mit Zustellung des Schreibens vom 9. Juni 2023 implizit zum Ausdruck brachte, von der rechtzeitigen Rekurserhebung namentlich (noch) nicht bekannter Rekurrenten auszugehen; andernfalls hätte sie K.__ nicht dazu auffordern müssen, Vollmachten für diese Personen beizubringen. Im Schreiben der Vorinstanz vom 9. Juni 2023 fehlte es sodann an einem hinreichend deutlichen Zusammenhang zwischen der Aufforderung, unterzeichnete Vollmachten der Einzelrekurrenten beizubringen und der Androhung, auf das Rechtsmittel im Säumnisfall nicht einzutreten; die Vorinstanz scheint sich dieser Mangelhaftigkeit durchaus bewusst zu sein, hat sie doch den im Schreiben vom 9. Juni 2023 fehlenden Zusammenhang in späteren Verfahren, auf die sich die Beschwerdeführer berufen, hergestellt. Weiter geht aus dem Schreiben vom 9. Juni 2023 nicht klar hervor, dass die Vorinstanz (zu Recht; vgl. E. 1.2 hiervor) von der fehlenden Rechtsmittellegitimation der Interessengemeinschaft ausging. Nachdem die Beschwerdebeteiligte auf die Einsprache der Interessengemeinschaft ohne Weiteres eingetreten war, ist zumindest nachvollziehbar, dass K.__ als rechtlicher Laie ohne nähere Erklärungen vonseiten der Vorinstanz davon ausging, dass auch auf Rekursebene von einer Rechtsmittellegitimation der Interessengemeinschaft auszugehen sein werde. Mit dem hier angefochtenen Nichteintretensentscheid, der letztlich ohne vorgängige, auf die Nichteinreichung der Vollmachten abzielende Androhung ergangen ist, wurden demnach gewisse berechtigte Erwartungen K.s enttäuscht; dass die Androhung letztlich nicht notwendig gewesen wäre, weil es − mit Blick auf die Beschwerdeführer 1-6 − schon an einem rechtzeitig erhobenen Rekurs fehlt (vgl. E. 2.5 hiervor), ändert nichts daran, dass die Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen gute Gründe hatten, Beschwerde zu erheben. Es rechtfertigt sich, diesem Umstand bei der Kostenverlegung und den ausseramtlichen Entschädigungen Rechnung zu tragen. Dass die Vorinstanz K. die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens überbunden hat, weil dieser Rechtsmittel erhoben hat, ohne im Besitz gültiger Vollmacht zu sein, ist demgegenüber nicht zu beanstanden.
Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O., N 20 zu Art. 98bis VRP); beide stellten auch keinen Antrag. Die Beschwerdeführer unterliegen und haben deshalb ebenfalls keinen Entschädigungsanspruch (Art. 98bis VRP). Die Beschwerdegegnerin hat demgegenüber Anspruch auf eine Parteientschädigung. Das Verwaltungsgericht spricht grundsätzlich Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 6, 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse ist eine Entschädigung der Beschwerdegegnerin mit insgesamt CHF 1'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 60 angemessen. Angesichts der besondere Umstände und der teils widersprüchlichen Instruktionshandlungen im Rekursverfahren (vgl. E. 2.7 hiervor) ist diese Entschädigung billigkeitshalber durch die Vorinstanz zu bezahlen (vgl. zur Verlegung der ausseramtlichen Kosten nach Billigkeitsaspekten A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O. N. 18 zu Art. 98bis VRP). Da die Beschwerdegegnerin selbst mehrwertsteuerpflichtig ist und die ihr von ihrer Rechtsvertretung in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen kann, kann die Mehrwertsteuer unberücksichtigt bleiben (vgl. dazu Art. 29 HonO; VerwGE B 2020/94 vom 17. Februar 2021 E. 8 mit Hinweis; https:// www.uid.admin.ch, besucht am 18. Januar 2024).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: