Entscheid vom 26. September 2022
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
R.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Manfred Dähler, SwissLegal asg.advocati, Kreuzackerstrasse 9, 9000 St. Gallen,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Aberkennung des ausländischen Führerausweises (Sicherungsaberkennung)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Datum des Vorfalls, Widerhandlung, Datum der Verfügung, Qualifikation, Massnahme, Zeitpunkt des Vollzugs
02.07.2015, 80 km/h + 29 km/h, 19.01.2016, leicht, Verwarnung, –
24.07.2016, Geschwindigkeitsüberschreitung, 19.05.2017, schwer, 4 Monate Aberkennung, 21.07.2017 bis 20.11.2017
21.05.2017, 100 km/h + 71 km/h, 30.11.2018, schwer, 5 Monate Aberkennung, 21.02.2019 bis 20.07.2019
27.05.2018, 100 km/h + 43 km/h, 12.03.2019, schwer, 12 Monate Aberkennung als Zusatzmassnahme, 21.07.2019 bis 20.07.2020
25.06.2018 / 29.06.2018, 100 km/h + 42 km/h bzw. 35 km/h, 16.08.2019, 2 x schwer, 3 Monate Aberkennung als Zusatzmassnahme, 21.07.2020 bis 20.10.2020
B.
Am 19. Mai 2018 war R.__ nachts auf der Autobahn A13 in Bad Ragaz mit einer Geschwindigkeit von 201 km/h unterwegs. Er wurde vom Kreisgericht Werdenberg-Sarganserland am 22. Januar 2021 wegen qualifiziert grober Verkehrsregelverletzung zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 18 Monaten bei einer Probezeit von vier Jahren verurteilt. Gleichzeitig wurde ihm die Weisung erteilt, während der Dauer der Probezeit in der Schweiz kein Motorfahrzeug zu führen. Das Urteil erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
C.
Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, dem das Strafurteil am 2. Februar 2021 zuging, teilte R.__ mit Schreiben vom 11. Februar 2021 mit, dass aufgrund seines bisherigen Verhaltens keine Gewähr bestehe, dass er sich künftig an die Verkehrsvorschriften halten werde. Aus verfahrensökonomischen Gründen werde bei im Ausland wohnhaften Fahrzeuglenkern auf die in solchen Fällen üblicherweise anzuordnende Fahreignungsuntersuchung verzichtet. Gleichzeitig verbot es R.__ ab 22. Januar 2021 vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen und aberkannte ihm das Recht, Motorfahrzeuge aller Kategorien sowie aller Unter- und Spezialkategorien (inkl. Mofa) zu führen. Nachdem keine Stellungnahme eingegangen war, aberkannte das Strassenverkehrsamt den ausländischen Führerausweis von R.__ mit Verfügung vom 17. März 2021 auf unbestimmte Zeit, bei einer Sperrfrist von 48 Monaten (22. Januar 2021 bis 21. Januar 2025). Als Bedingungen für die Aufhebung der Aberkennung wurden klagloses Verhalten sowie eine positiv lautende verkehrspsychologische Untersuchung genannt; einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
D.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission mit Entscheid vom 26. April 2022 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Zur Begründung führte die Verwaltungsrekurskommission im Wesentlichen aus, die Aberkennung eines ausländischen Ausweises sei gestützt auf die internationalen und schweizerischen Gesetzesbestimmungen zulässig. Aufgrund der zahlreichen Verstösse lägen erhebliche Zweifel an der Fahreignung vor. Da R.__ nicht bereit sei, sich einer verkehrspsychologischen Untersuchung zu unterziehen, liessen sich diese erheblichen Zweifel nicht ausräumen, weshalb davon auszugehen sei, dass er an einer charakterlichen Schwäche leide, welche die Fahreignung ausschliesse. Entsprechend seien die Sicherungsaberkennung wie auch die Bedingungen für die Wiedererteilung und die Dauer der Sperrfrist zurecht verfügt worden.
E.
R.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) vom 26. April 2022 mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 17. Mai 2022 und Ergänzung vom 20. Juni 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und auf einen unbefristeten Sicherungsentzug zu verzichten; stattdessen sei ihm der Führerausweis für eine befristete Dauer von vier Jahren abzuerkennen, eventualiter verbunden mit den Auflagen, sich fahrerisch klaglos zu verhalten, den unbelasteten strassenverkehrsrechtlichen Leumund während der Aberkennungsdauer im Bewilligungsland sowie die gültige Zulassung im Heimatland nachzuweisen, und bei Nichterfüllung der Auflagen, sich allenfalls einer verkehrspsychologischen Untersuchung zu unterziehen; ferner sei die italienische Strassenverkehrsbehörde über die in der Schweiz angeordnete Administrativmassnahme zu informieren. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer, er sei vom Gericht persönlich anzuhören.
Die Vorinstanz verwies mit Vernehmlassung vom 6. Juli 2022 auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (Beschwerdegegner) beantragte mit Schreiben vom 13. Juli 2022 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer nahm dazu mit Eingabe vom 30. August 2022 Stellung. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner verzichteten auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Rechtsbegehren sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, der sich gegen die im angefochtenen Entscheid bestätigte Sicherungsaberkennung wendet, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 3. Mai 2022 versandten Rekursentscheid wurde mit Eingabe vom 17. Mai 2022 rechtzeitig erhoben und sie erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 20. Juni 2022 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
In der Beschwerdeergänzung beantragt der Beschwerdeführer erstmals, er sei persönlich anzuhören, das Gericht habe sich bei einer Befragung einen Eindruck von ihm zu bilden. Dazu, inwiefern diese Anhörung einen Einfluss auf den Verfahrensausgang haben sollte, macht er indessen keine näheren Angaben. Eine solche Anhörung vermöchte eine verkehrspsychologische Untersuchung keinesfalls zu ersetzen. Im Beschwerdeverfahren stellen sich vornehmlich Rechtsfragen, einerseits hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen für eine Sicherungsaberkennung, andrerseits in Bezug auf die Erfüllung der Voraussetzungen für eine solche und die Bedingungen für eine Aufhebung der Aberkennung. Da das Verfahren vor Verwaltungsgericht grundsätzlich schriftlich geführt wird und der Beschwerdeführer in der Beschwerdeergänzung sowie einer zusätzlichen Stellungnahme von der Möglichkeit, seinen Standpunkt darzulegen, ausreichend Gebrauch machen konnte, ist von einer Parteibefragung kein Erkenntnisgewinn zu erwarten. Der Beschwerdeführer hatte ausserdem die Gelegenheit, sich im Strafverfahren mündlich zu äussern. Für die Feststellung des Sachverhalts erscheint daher eine mündliche Anhörung im vorliegenden Beschwerdeverfahren als nicht notwendig.
Ein allfälliger Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung im Administrativverfahren nach dem Strassenverkehrsgesetz (SR 741.01, SVG) kann sich zwar allenfalls aus Art. 55 VRP sowie Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) ergeben. Er bezieht sich nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts jedoch auf das Rekursverfahren vor der Verwaltungsrekurskommission. Wurde – wie vorliegend – der Anspruch in jenem Verfahren nicht geltend gemacht, ist er verwirkt (vgl. VerwGE B 2019/103 vom 3. Oktober 2019 E. 2, bestätigt in BGer 1C_599/2019 vom 4. November 2020 E. 5; GVP 2015 Nr. 63; vgl. auch BGE 134 I 331 E. 2.3). Der Antrag auf persönliche Anhörung durch das Verwaltungsgericht ist somit abzuweisen.
Gemäss Art. 41 Ziff. 2 des Wiener Übereinkommens über den Strassenverkehr vom 8. November 1968 (SR 0.741.10, Wiener Übereinkommen), das sowohl von der Schweiz als auch von Italien ratifiziert wurde, anerkennen die Vertragsparteien die national ausgestellten Führerausweise gegenseitig. Die Vertragsparteien oder ihre Teilgebiete können einem Führer, der in ihrem Hoheitsgebiet eine Zuwiderhandlung begeht, die nach ihren Rechtsvorschriften den Entzug des Führerscheins zur Folge haben kann, das Recht aberkennen, in ihrem Hoheitsgebiet seinen nationalen oder internationalen Führerschein zu verwenden (Art. 42 Ziff. 1 Satz 1 des Wiener Übereinkommens). Nichts in diesem Übereinkommen ist so auszulegen, dass es die Vertragsparteien oder eines ihrer Teilgebiete der Möglichkeit beraubt, einen Führer, der Besitzer eines nationalen oder internationalen Führerscheins ist, daran zu hindern, ein Fahrzeug zu führen, wenn es offensichtlich oder erwiesen ist, dass sein Zustand es ihm nicht erlaubt, ein Fahrzeug sicher zu führen oder wenn ihm das Recht, ein Fahrzeug zu führen in dem Staat aberkannt wurde, in dem er seinen ordentlichen Wohnsitz hat (Art. 42 Ziff. 3 des Wiener Übereinkommens).
Nach Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG erlässt der Bundesrat Vorschriften über "ausländische Motorfahrzeuge und Fahrräder und ihre Führer sowie internationale Fahrzeug- und Führerausweise". Ausländische Führerausweise können nicht entzogen werden, jedoch für die Schweiz nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug schweizerischer Führerausweise gelten (Art. 45 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, SR 741.51, VZV). Der Entzug eines ausländischen Ausweises würde einen unzulässigen Eingriff in ausländische Hoheitsrechte bedeuten (vgl. BGE 121 II 447 E. 3a). Dies folgt aus dem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der Territorialität der Staatsgewalt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 310). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt es deshalb einen unzulässigen Eingriff in ausländische Hoheitsrechte dar, wenn dem Inhaber eines aberkannten Führerausweises verwehrt wird, mit dem ausländischen Ausweis im Ausland zu fahren (BGE 121 II 447 E. 3.a).
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass sich der Verweis von Art. 45 Abs. 1 VZV umfangmässig auf die gesamten Modalitäten des Entzugs nach Art. 16 ff. SVG, insbesondere auf den Entzug auf unbestimmte Zeit, beziehe. Art. 16 Abs. 1 SVG sei nur auf den Führerausweisentzug und daher auf Inhaber eines Schweizer Führerausweises anwendbar. Der ausländische Tatortstaat habe lediglich ein zeitlich beschränktes und rein regionales Aberkennungsrecht. Für die grundsätzlichen Fragen um die Zulassung des Motorfahrzeuglenkers sei ausschliesslich der Wohnortstaat zuständig. Der Tatortstaat könne daher keinen ubiquitären Ausweisentzug und auch keine unbeschränkte Aberkennung aussprechen, ansonsten er in die Kompetenz des Bewilligungsstaates eingreife. Wenn die temporäre Aberkennung abgelaufen, die Meldung der Massnahme an den Bewilligungsstaat erfolgt sei und der ausländische Lenker im Besitz seines nationalen Führerausweises wieder einreise, müsse der Tatortstaat den Führerausweis anerkennen. Eine gesetzliche Grundlage im SVG wie auch im Wiener Übereinkommen für die Aberkennung auf unbestimmte Zeit bestehe nicht. Im Wiener Übereinkommen habe sich die Schweiz verpflichtet, ausländische Führerausweise grundsätzlich anzuerkennen, solange ein Lenker keinen Wohnsitz in der Schweiz habe. So sei es auch in Art. 42 VZV geregelt. Die Zulassungsvoraussetzungen und die Fahreignung ergäben sich allein aus dem gültigen ausländischen Führerausweis. Ausnahmen davon seien nur bezüglich Mindestalter und bei von einem Drittstaat ausgestellten Ausweis möglich. In Art. 42 des Wiener Übereinkommens werde ausdrücklich nur die "vorübergehende Aufhebung der Geltung der Führerscheine" und damit der Führerausweisentzug für eine bestimmte Dauer geregelt. Damit wolle der Staatsvertrag gerade die Durchbrechung des Territorialprinzips für die Erteilung des Führerausweises verhindern. Vorliegend liege die Hoheit zur Erteilung des Führerausweises an den Beschwerdeführer als italienischen Staatsangehörigen bei den italienischen Behörden.
Die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Vorschriften über ausländische Motorfahrzeugführer, ihre Führer sowie internationale Fahrzeug- und Fahrausweise ergibt sich aus Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG. Davon hat der Bundesrat in Art. 42 ff. VZV Gebrauch gemacht. Der Wortlaut von Art. 45 Abs. 1 VZV verweist hinsichtlich der Aberkennung von ausländischen Ausweisen auf die Bestimmungen über den Entzug der Ausweise im SVG ("Ausländische Führerausweise können nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug des schweizerischen Führerausweises gelten"). Die Marginalie von Art. 16 SVG lautet "Entzug der Ausweise". In dieser und den folgenden gesetzlichen Bestimmungen werden die – hauptsächlich von der Schwere und Häufigkeit der Verstösse gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung abhängigen – Massnahmen geregelt. Darunter fällt nicht nur der Warnungsentzug nach einer Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften für eine bestimmte Zeit (vgl. Art. 16 Abs. 2 SVG und Art. 16a bis 16c SVG), sondern auch der in Art. 16 Abs. 1 SVG und Art. 16d SVG genannte Entzug des Führerausweises wegen fehlender Fahreignung auf unbestimmte Zeit, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung (vgl. Art. 14 SVG) nicht oder nicht mehr bestehen. Die Bestimmungen über den Entzug des schweizerischen Führerausweises umfassen somit vom Wortlaut her unmissverständlich den Warnungs- und den Sicherungsentzug, gemäss Rechtsprechung zudem auch die Verwarnung nach einer leichten Widerhandlung gemäss Art. 16a Abs. 2 SVG (VerwGE B 2011/186 vom 15. Dezember 2011). Aufgrund des integralen und vorbehaltlosen Verweises in Art. 45 Abs. 1 VZV auf die Entzugsbestimmungen im SVG kann der ausländische Ausweis folglich nicht nur zu Warnungszwecken, sondern auch auf unbestimmte Zeit aberkannt werden (vgl. R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Bern 1995, Rz. 2570). Die gesetzliche Grundlage dafür bildet Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG in Verbindung mit Art. 45 VZV (mit Verweis auf die Bestimmungen, die für den Entzug schweizerischen Führerausweises gelten, und damit auf Art. 16 ff. SVG) und nicht Art. 16 Abs. 1 SVG, da eben kein Entzug der Bewilligung, sondern lediglich eine Aberkennung des ausländischen Führerausweises auf dem Territorium der Schweiz erfolgt, die bedeutet, dass der Inhaber des ausländischen Führerausweises im aberkennenden Staat von seinem Führerausweis nicht mehr Gebrauch machen darf (B. Rütsche, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar SVG, Basel 2014, N 11 und 86 zu Art. 16 SVG; Schaffhauser, a.a.O., Rz. 2569). Eine Gesetzeswidrigkeit liegt damit nicht vor.
Diese Legiferierung steht entgegen der vom Beschwerdeführer vertretenen Ansicht auch nicht im Widerspruch zu Art. 42 des Wiener Übereinkommens. Das Territorialitätsprinzip wird damit gewahrt. Die Aberkennung des ausländischen Führerausweises erfolgt nur für das Gebiet der Schweiz und nicht überall und generell ("ubiquitär"), wie vom Beschwerdeführer behauptet. Sein italienischer Führerausweis behält die Gültigkeit in seinem Wohnsitzstaat Italien. Ein Eingriff in die italienischen Hoheitsrechte liegt damit nicht vor. Inwiefern der Ausstellerstaat nach entsprechender Meldung der Vorfälle seinerseits die Fahreignung in Frage stellt oder überprüft, bleibt ihm überlassen. Dass die Überschrift von Art. 42 in der deutschen Übersetzung des Wiener Übereinkommens "*Vorübergehende* Aufhebung der Geltung der Führerscheine" lautet, steht einer Sicherungsaberkennung sodann nicht entgegen. Auch diese Massnahme ist letztlich vorübergehender Natur, wird doch die Aberkennung des Führerausweises nach Ablauf der Sperrfrist und Nachweis der Eignung wieder aufgehoben. Zudem lautet die Überschrift von Art. 42 im französischen Originaltext des Wiener Übereinkommens "Suspension de la validité des permis de conduire" und enthält damit keinen entsprechenden Hinweis auf eine beschränkte Dauer. Dem Wortlaut von Art. 42 Ziff. 1 des Wiener Übereinkommens: "Die Vertragsparteien oder ihre Teilgebiete können einem Führer, der in ihrem Hoheitsgebiet eine Zuwiderhandlung begeht, die nach ihren Rechtsvorschriften den Entzug des Führerscheins zur Folge haben kann, das Recht aberkennen, in ihrem Hoheitsgebiet seinen nationalen oder internationalen Führerschein zu verwenden", lässt sich ebenfalls keine Beschränkung auf eine bestimmte Art von Ausweisentzug oder eine beschränkte Dauer entnehmen. Zudem verdeutlicht Art. 42 Ziff. 3 des Wiener Übereinkommens gar noch, dass es den Vertragsparteien erlaubt ist, einen Führer, dessen Zustand es diesem nicht erlaubt, ein Fahrzeug sicher zu führen, daran zu hindern. Das Bundesgericht hat sich zwar offenbar nie ausdrücklich mit dem Verhältnis zwischen Sicherungsaberkennung und dem Wiener Übereinkommen auseinandergesetzt. In mehreren Entscheiden, in denen Schweizer Strassenverkehrsämter indes gegenüber ausländischen Fahrzeuglenkern Führerausweisaberkennungen auf unbestimmte Zeit ausgesprochen hatten, erachtete es diese Massnahme jedenfalls, ohne aber näher darauf einzugehen, nicht als unzulässig (vgl. z.B. BGE 121 II 447, BGer 6A.47/2003 vom 24. Oktober 2003).
Die Annahme des Beschwerdeführers, wonach eine Aberkennung auf unbestimmte Zeit gegenüber Inhabern ausländischer Führerausweise gesetzes- bzw. staatsvertragswidrig sei, läuft ferner dem Sinn und Zweck von Art. 16 ff. SVG zuwider. Aus dem System dieser Bestimmungen ist der Entzug auf unbestimmte Zeit nicht wegzudenken. Folgt man der Ansicht des Beschwerdeführers, wonach eine Aberkennung auf unbestimmte Zeit gegenüber Inhabern ausländischer Ausweise nicht möglich wäre, hätte das zur Konsequenz, dass diesen auch bei fehlender Fahreignung der Führerausweis nur zu Warnungszwecken aberkannt werden könnte und sie folglich nach Ablauf der Aberkennungsdauer in der Schweiz ohne Weiteres – insbesondere ohne Nachweis der Wiedererlangung der Fahreignung – wieder fahrberechtigt wären. Dieses Ergebnis wäre aus Gründen der Gleichbehandlung sämtlicher Motorfahrzeugführer wie auch aus solchen der Verkehrssicherheit stossend und liesse sich mit sachlichen Gründen nicht rechtfertigen (vgl. dazu BGE 121 II 447 E. 3.c).
Zusammenfassend steht damit fest, dass es gestützt auf Art. 42 Ziff. 1 des Wiener Übereinkommens sowie Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VZV zulässig ist, gegenüber ausländischen Ausweisinhabern eine Aberkennung auf unbestimmte Zeit auszusprechen.
Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für eine Sicherungsaberkennung beim Beschwerdeführer erfüllt sind. Die Gesetzgebung zum Strassenverkehr unterscheidet zwischen Warnungs- und Sicherungsentzügen. Der Warnungsentzug nach Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG bezweckt, den Fahrzeuglenker, der schuldhaft Verkehrsregeln verletzt hat, zu mehr Sorgfalt und Verantwortung zu erziehen und ihn dadurch von weiteren Verkehrsdelikten abzuhalten (BGE 129 II 92 E. 2.1). Demgegenüber dient der Sicherungsentzug dazu, den Verkehr von Fahrzeuglenkern, die aus medizinischen oder charakterlichen Gründen, wegen Trunksucht oder anderer Süchte oder wegen einer anderen Unfähigkeit zum Führen eines Motorfahrzeugs nicht geeignet sind, freizuhalten (Art. 16 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 SVG; BGE 129 II 82 E. 2.1). Führerausweise dürfen unter anderem nur erteilt werden, wenn der Bewerber nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG). Wird nachträglich festgestellt, dass diese Voraussetzung nicht erfüllt ist, ist der Führerausweis zu entziehen (Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG). Anzeichen hierfür bestehen, wenn Charaktermerkmale des Betroffenen, die für die Eignung im Verkehr erheblich sind, darauf hindeuten, dass er als Lenker eine Gefahr für den Verkehr darstellt. Für den Sicherungsentzug aus charakterlichen Gründen ist die schlechte Prognose über das Verhalten als Motorfahrzeugführer massgebend (vgl. BGer 1C_264/2018 vom 5. Oktober 2018 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 125 II 492 E. 2a).
Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese gemäss Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG namentlich bei Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen, einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen. Rücksichtslosigkeit im Sinn von Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG kann selbst bei einer einzelnen sehr schweren – vorsätzlichen oder besonders grobfahrlässigen – Verkehrsregelverletzung bejaht werden (vgl. Ph. Weissenberger, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N 72 zu Art. 15d SVG; BGer 1C_648/2018 vom 10. Mai 2019 E. 2.2). Ausreichende Anhaltspunkte für eine möglicherweise fehlende Fahreignung aus charakterlichen Gründen können sich insbesondere aus extremen Geschwindigkeitsübertretungen (sogenannten "Raserdelikten") ergeben oder aus anderem qualifiziert rücksichtslosem und hochgefährlichem Verhalten im Strassenverkehr (vgl. Art. 90 Abs. 3 und 4 in Verbindung mit Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG; BGE 125 II 492 E. 3). Dabei genügen für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung hinreichende Anhaltspunkte, welche die Fahreignung in Frage stellen (BGer 1C_384/2017 vom 7. März 2018 E. 2.2 mit Hinweis). Die Mitwirkung der betroffenen Person bei der Fahreignungsuntersuchung ist unerlässlich; sie stellt eine Obliegenheit dar. Wird die erforderliche Mitwirkung verweigert, können daraus im Rahmen der Beweiswürdigung negative Schlüsse auf die Fahreignung gezogen werden (Rütsche/ D'Amico, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], a.a.O., N 25 zu Art. 16d SVG). Auf eine Fahreignungsuntersuchung kann verzichtet werden, wenn aufgrund der konkreten Umstände und liquiden Beweismittel bereits erwiesen ist, dass die Fahreignung der betreffenden Person zu verneinen ist (J. Bickel, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], a.a.O., N 16 zu Art. 15d SVG) und jene nicht auf einer Abklärung besteht (Weissenberger, a.a.O., N 11 zu Art. 15d SVG). Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen zur Ermittlung der Fahreignung, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde (BGer 1C_319/2020 vom 18. Februar 2021 E. 3.3, 1C_128/2020 vom 29. September 2020 E. 2.1).
Der Beschwerdeführer war am 19. Mai 2018 auf der Autobahn A13 mit weit übersetzter Geschwindigkeit (201 km/h bei einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h) unterwegs. Er beging damit eine qualifiziert grobe Verkehrsregelverletzung nach Art. 90 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 4 lit. d SVG (sog. "Raserdelikt"). Bereits zuvor beging er am 2. Juli 2015 eine Geschwindigkeitsüberschreitung, wofür eine Verwarnung ausgesprochen wurde, und am 24. Juli 2016 eine Geschwindigkeitsüberschreitung im Sinn einer schweren Widerhandlung, wofür ihm der Ausweis für die Dauer von vier Monaten aberkannt wurde (vgl. vi-act. 9/52). Am 21. Mai 2017 war er mit dem Auto erneut massiv zu schnell unterwegs. Nur kurze Zeit nach dem Ereignis vom 19. Mai 2018 überschritt der Beschwerdeführer sodann drei weitere Male erheblich die zulässige Geschwindigkeit (so am 27. Mai sowie am 25. und am 29. Juni 2018). Für die vier schweren Widerhandlungen vom 21. Mai 2017, 27. Mai, 25. und 29. Juni 2018 wurde dem Beschwerdeführer der Führerausweis insgesamt für 20 Monate aberkannt (Verfügungen vom 30. November 2018, 12. März und 18. August 2019, vi-act. 9/40 f., 31 f. und 18 f.). Dass der Beschwerdegegner angesichts von insgesamt fünf schweren, einer leichten und einer qualifiziert schweren, durchwegs die Überschreitung von Höchstgeschwindigkeiten betreffenden Widerhandlungen innerhalb von drei Jahren erheblich an der charakterlichen Fahreignung des Beschwerdeführers zweifelte, ist nicht zu beanstanden. Die wiederholten Geschwindigkeitsexzesse, die mit einem erhöhten Risiko für schwere Verkehrsunfälle einhergehen, lassen auf Rücksichtslosigkeit schliessen und deuten klar darauf hin, dass es sich beim Beschwerdeführer um einen notorischen Schnellfahrer handelt, der sich auch von zuvor verfügten Administrativmassnahmen (Verwarnung vom 19. Januar 2016, Aberkennung des Führerausweises für vier Monate vom 19. Mai 2017) nicht von weiteren einschlägigen Delikten abhalten liess. Eine Fahreignungsuntersuchung wäre daher gestützt auf Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG zweifellos angezeigt gewesen. Weder die Tatsache, dass der Beschwerdeführer im Strafverfahren ein vierjähriges Fahrverbot akzeptiert hat, noch seine angeblich zwischenzeitlich selbstgereifte Einsicht in sein Tun machen eine solche Abklärung von Vornherein überflüssig. Die Feststellung, ob die Fahreignung gegeben ist oder nicht, obliegt dem Beschwerdegegner, allenfalls unter Zuhilfenahme der Erkenntnisse eines entsprechenden Gutachtens, und nicht der Selbstdeklaration des Beschwerdeführers. Trotz allenfalls gewonnener Einsicht wäre dieser daher verpflichtet gewesen, sich einer solchen Begutachtung zu unterziehen.
Mit Schreiben vom 11. Februar 2021 teilte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer mit, es bestünden erhebliche Zweifel an seiner Fahreignung, und stellte in Aussicht, aus verfahrensökonomischen Gründen, wie bei ausländischen Fahrzeugführern üblich, ohne Einholung eines verkehrspsychologischen Gutachtens eine Aberkennung auf unbestimmte Zeit auszusprechen (vi-act. 9/55). Nachdem sich der bereits damals anwaltlich vertretene und damit rechtskundige Beschwerdeführer dazu innert Frist nicht vernehmen liess und somit nicht dagegen opponierte, verfügte die Vorinstanz am 17. März 2021 die Aberkennung seines Führerausweises auf unbestimmte Zeit. In der Beschwerde wird nicht geltend gemacht, der Beschwerdeführer sei zu Unrecht nicht verkehrspsychologisch begutachtet worden; ebenso wenig wird eine verkehrspsychologische Begutachtung beantragt. Vielmehr wird in eigenlogischer Argumentation vorgebracht, es sei nicht nötig, dass ein Gutachter ihm zuerst sagen müsse, er sei nicht fahrgeeignet, weil er bereits zur Einsicht gelangt sei. Es muss folglich davon ausgegangen werden, dass weder im Zeitpunkt der Aberkennungsverfügung noch heute eine Bereitschaft des Beschwerdeführers für eine Fahreignungsuntersuchung vorlag bzw. vorliegt. Ohne Mitwirkung des Beschwerdeführers können jedoch die erheblichen Zweifel an dessen Fahreignung nicht ausgeräumt werden. Aus der fehlenden Mitwirkung des Beschwerdeführers ist analog zum Steuerrecht aufgrund der mitwirkungsorientierten Beweislastverteilung (vgl. BGer 2C_16/2015 vom 6. August 2015 E. 2.5.4) – und nicht im Sinn eines charakterlichen Vorwurfs – der negative Schluss auf seine Fahreignung zu ziehen (Weissenberger, a.a.O., N 16 zu Art. 15d SVG). Unter diesen Umständen erscheint der Nachweis der fehlenden charakterlichen Fahreignung aufgrund der zahlreichen schweren Verstösse innerhalb kürzester Zeit (vier Vorfälle ereigneten sich im Jahr 2018 innerhalb von weniger als sechs Wochen) sowie der fehlenden Bereitschaft zur Begutachtung auch ohne Durchführung einer solchen als hinreichend erbracht. Ist aber die Fahreignung nicht gegeben, besteht kein Raum für die Verfügung eines Warnungsentzugs, da bei diesem die Fahreignung vorausgesetzt wird. Der vom Beschwerdeführer erwähnte Warnungsentzug mit einer Entzugsdauer von zwei Jahren bei einem Raserdelikt nach Art. 16c Abs. 2 lit. abis SVG wäre sodann ohnehin nur auf einen Lenker mit unbescholtenem automobilistischem Leumund anwendbar, wovon vorliegend aber offenkundig nicht die Rede sein kann. Bei einer Sicherungsaberkennung spielt zudem die persönliche bzw. berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis keine Rolle.
Gemäss eigenen Angaben sieht der Beschwerdeführer seine Fehler und die Notwendigkeit zu einer anderen Fahrweise zwischenzeitlich selber ein. Im Strafverfahren hat er denn auch ein vierjähriges Fahrverbot akzeptiert. Daraus nun aber den Schluss zu ziehen, dass er aufgrund seiner im Strafverfahren gewonnen Einsicht nunmehr ohne Weiteres bzw. bereits heute ohne den entsprechenden gutachterlichen Nachweis fahrgeeignet sei, geht nicht an, zumal der zeitlich grössere Teil der Aberkennungsdauer bzw. des angeordneten Fahrverbots (bis am 21. Januar 2025) noch bevorsteht. Inwiefern die charakterliche Fahreignung nach Ablauf dieser Frist gegeben sein wird, ist Gegenstand des Verfahrens zur Aufhebung der Aberkennung (vgl. dazu nachfolgend E. 5). Die Weisung betreffend Fahrverbot im Rahmen des bedingten Strafvollzugs einerseits und der Führerausweisentzug gemäss Art. 16 ff. SVG andererseits dienen schliesslich verschiedenen Zwecken (BGE 137 IV 72 E. 2.4). Die strafrechtlichen Massnahmen mit Bezug zum Strassenverkehr sind von den Administrativmassnahmen abzugrenzen (Rütsche, a.a.O., N 22 zu Vor Art. 16-17a SVG). Die Legalprognose des Strafrichters ist für das Administrativmassnahmeverfahren daher unbeachtlich.
Zusammenfassend bietet der Beschwerdeführer aufgrund seines bisherigen Verhaltens nicht Gewähr, dass er die Verkehrsvorschriften künftig beachten wird, womit die Voraussetzungen für eine Sicherungsaberkennung gestützt auf Art. 45 VZV in Verbindung mit Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG erfüllt sind. Die Dauer der verfügten Sperrfrist von 48 Monaten, in Übereinstimmung mit dem vom Strafrichter ausgesprochenen Fahrverbot, wird vom Beschwerdeführer nicht beanstandet, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist.
Nach Art. 17 Abs. 3 SVG kann der auf unbestimmte Zeit entzogene bzw. analog gestützt auf Art. 45 VZV auch der auf unbestimmte Zeit aberkannte Lernfahr- oder Führerausweis bedingt und unter Auflagen wiedererteilt bzw. die Aberkennung aufgehoben werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels, welcher die Fahreignung ausgeschlossen hat, nachweist. Die Beweislast für die Wiederherstellung der Fahreignung trägt die gesuchstellende Person (Rütsche/Weber, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], a.a.O., N 22 und 33 zu Art. 17 SVG). Wird der Lernfahr- oder Führerausweis auf unbestimmte Zeit oder für immer entzogen, so informiert die Entzugsbehörde die betroffene Person bei der Eröffnung der Verfügung über die Bedingungen zum Wiedererwerb des Lernfahr- oder Führerausweises (Art. 31 VZV). Bei einem Führerausweisentzug bzw. einer Aberkennung auf unbestimmte Zeit gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG gilt es die fehlende charakterliche Eignung zum Lenken eines Fahrzeugs zu überwinden (Weissenberger, a.a.O., N 43 zu Art. 16d SVG). Die Behebung dieses Mangels muss mit einem verkehrspsychologischen Gutachten nachgewiesen werden (Rütsche/Weber, a.a.O., N 23 zu Art. 17 SVG).
Wie in Art. 31 VZV in Verbindung mit Art. 17 Abs. 3 SVG vorgesehen, hat der Beschwerdegegner anlässlich der Sicherungsaberkennung Bedingungen formuliert und dem Beschwerdeführer mitgeteilt, die für eine Aufhebung der Aberkennung des Führerausweises erfüllt sein müssen. Die Vorinstanz machte die Aufhebung von einem klaglosen Verhalten (namentlich kein Fahren trotz Entzugs bzw. Aberkennung) und einer positiven verkehrspsychologischen Untersuchung abhängig. Diese im Zusammenhang mit charakterlicher Nichteignung gängigen Vorgaben erscheinen mit Blick auf den erheblich getrübten automobilistischen Leumund des Beschwerdeführers als Motorfahrzeuglenker sachgerecht. Die Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, die ihm zur Last gelegt werden, ausnahmslos Geschwindigkeitsüberschreitungen, die zu erhöht (abstrakten) Gefährdungen für andere Verkehrsteilnehmer führen, weisen darauf hin, dass er dazu neigt, seinen Impulsen unkontrolliert zu folgen und seine persönlichen Interessen durchzusetzen, ohne sich an die in der Schweiz geltenden Regeln gebunden zu fühlen. Inwiefern die Bescheinigung, dass der Beschwerdeführer während der Sperrfrist in Italien keine Verkehrsregelverletzung begangen hat, für den Nachweis der Fahreignung ausreicht, muss vom Verkehrspsychologen beurteilt werden. Auf jeden Fall würde ein solcher Nachweis, sofern dannzumal tatsächlich vorhanden, im Rahmen der Begutachtung sicher ein wichtiges Indiz darstellen. Dass für ein positiv lautendes verkehrspsychologisches Gutachten zwingend eine Verkehrstherapie in der Schweiz zu absolvieren ist, ergibt sich weder aus den gesetzlichen Bestimmungen noch aus der angefochtenen Verfügung.
Insofern, als der Beschwerdeführer die Benachrichtigung der italienischen Strassenverkehrsbehörden beantragt, so ist diese durch die Zustellung der Verfügung des Beschwerdegegners an das Ministerio di Trasporti in Rom vom 17. März 2021 bereits erfolgt (vi-act. 9/59 ff.).
Zusammenfassend ist die Beschwerde somit vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von CHF 2'991 ist bis zum Betrag von CHF 1'500 anzurechnen. CHF 1'491 des Kostenvorschusses sind dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten. Ausseramtliche Kosten sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: