Entscheid vom 20. Juli 2022
Besetzung
Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
A.__ und B.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Simon Näscher, Alte Landstrasse 106, Postfach, 9445 Rebstein,
gegen
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Primarschulgemeinde X.__, Schulrat,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Maskentragpflicht in der Klasse 000__; Abschreibung Rekurs
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
R.__ ist die Tochter von A.__ und B.. Sie besuchte im Schuljahr 2021/2022 die zweite Klasse (000) der Primarschule im Schulhaus Y.__ in X.. Mit Verfügung vom 22. November 2021 ordnete der Primarschulrat X. für die Schülerinnen und Schüler der Klasse 000__ ab sofort bis auf Weiteres eine Maskentragpflicht in sämtlichen Schulräumlichkeiten an, nachdem zwei Kinder der Klasse positiv auf Covid-19 getestet worden waren. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
A.__ und B.__ erhoben gegen die Verfügung des Primarschulrats X.__ vom 22. November 2021 mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 24. November 2021 beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen Rekurs mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben. Mit E-Mail vom 30. November 2021 teilte der Schulleiter den Eltern mit, die Maskentragpflicht für die Klasse 000__ ende am Mittag des 1. Dezembers 2021. Mit Entscheid vom 22. März 2022 schrieb das Bildungsdepartement den Rekurs zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Auf die Erhebung amtlicher Kosten wurde verzichtet, ausseramtliche Kosten wurden nicht entschädigt.
Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 5. April 2022 erhoben A.__ und B.__ (Beschwerdeführer) für ihre Tochter R.__ gegen den Entscheid des Bildungsdepartements (Vorinstanz) vom 22. März 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Rückweisung zwecks materieller Behandlung des Rekurses an die Vorinstanz, eventualiter sei die Verfügung der Primarschulgemeinde X.__ (Beschwerdegegnerin) vom 22. November 2021 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge inkl. Mehrwertsteuer. Mit Vernehmlassung vom 27. April 2022 beantragte die Vorinstanz unter Verweis auf ihren Entscheid die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin liess sich am 12. Mai 2022 unter Beantragung der Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Beschwerdeführer verzichteten auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, die angefochtene Verfügung und die Akten ist – soweit erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter (vgl. Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB) sind die Eltern von R.__ zur Ergreifung des Rechtsmittels sowohl in eigenem als auch im Namen ihrer Tochter legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; BGer 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 1.2; VerwGE B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2). Da die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Eltern als Rekurrenten bezeichnet hat und dies in der Beschwerde nicht moniert wurde, werden auch im vorliegenden Verfahren die Eltern als Beschwerdeführer bezeichnet. Die Beschwerdeeingabe vom 5. April 2022 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Die Vorinstanz schrieb das Verfahren gestützt auf Art. 57 VRP wegen Gegenstandslosigkeit ab. Sie erwog, mit der ersatzlosen Aufhebung der damals gültigen Gesetzesbestimmungen (Verordnung vom 16. Februar 2022 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie in der im Verfügungszeitpunkt gültigen Fassung AS 2021 379, Covid-19-Verordnung besondere Lage, und Vollzugsverordnung zu den eidgenössischen Covid-19-Verordnungen besondere Lage und internationaler Personenverkehr, nGS 2021-062, Vollzugsverordnung Covid-19-Verordnungen) per 17. Februar 2022 seien die rechtlichen Grundlagen für die Anordnung einer Maskentragpflicht in der Volksschule dahingefallen. Aufgrund der vollständigen Aufhebung sämtlicher Massnahmen zum Schutz vor dem Coronavirus durch den Bildungsrat könne der Unterricht nun wieder wie gewohnt stattfinden. Somit hätten die Beschwerdeführer im Rekursverfahren jedes rechtliche Interesse an einer Entscheidung verloren. Der geltend gemachte Nachteil sei weg und die rechtliche und tatsächliche Situation könne durch den Ausgang des Verfahrens nicht mehr beeinflusst werden. Die im Rekurs aufgeworfenen Fragen könnten sich aufgrund der Aufhebung sämtlicher einschlägiger Bestimmungen nicht mehr stellen (act. 2).
Nach Art. 57 Abs. 1 VRP wird ein Rekurs abgeschrieben, wenn er zurückgezogen oder sonst gegenstandslos geworden ist. Gegenstandslosigkeit liegt vor, wenn die Grundlagen der Streitigkeit im Lauf des Verfahrens dahinfallen und/oder die Beteiligten jedes rechtliche Interesse an einer Entscheidung verloren haben. Gründe für die Gegenstandslosigkeit sind unter anderem der Widerruf der angefochtenen Verfügung oder deren Abänderung im Sinn des Rechtsbegehrens (Anerkennung), der Rückzug des gestellten Gesuchs, der Wegfall des Streitgegenstands oder der Tod des Betroffenen, sofern die umstrittene Verfügung nur für seine Person und nicht für seine Erben Wirkung entfaltet (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1045). Fällt hingegen das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens aufgrund einer Änderung des Sachverhalts dahin, kann das Verfahren nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden. Dabei handelt es sich um eine Eintretensfrage im Hinblick auf die Legitimation des Rechtmittelklägers (T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 9 zu Art. 57 VRP).
Die Rekursbefugnis setzt ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids voraus (vgl. Art. 45 Abs. 1 VRP). Das Anfechtungsinteresse muss aktuell sein, d.h. die rechtliche oder tatsächliche Situation des Rekurrenten muss durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden können (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 400; B. Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N 17 zu Art. 89 BGG). Vom Erfordernis des aktuellen schutzwürdigen Interesses ist ausnahmsweise abzusehen, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre, und deren Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 139 I 206 E. 1.1, 135 I 79 E. 1.1, VerwGE B 2015/6 vom 23. August 2016 E. 1).
2.4.1.
Mit Verfügung vom 22. November 2021 ordnete die Beschwerdegegnerin für die Schülerinnen und Schüler der Klasse 000__ im Schulhaus Y.__ "ab sofort bis auf Weiteres" eine Maskentragpflicht in sämtlichen Schulräumlichkeiten an. In Ziff. 3 der Erwägungen wurde ausgeführt, dass die Maskentragpflicht für zehn Tage ab 22. November 2021 angeordnet werde (act. 8/1a/5). Davon betroffen war auch R., die Tochter der Beschwerdeführer, welche dannzumal die fragliche Klasse 000 besuchte. Mit E-Mail vom 30. November 2021 teilte der Schulleiter sämtlichen Eltern der betroffenen Schülerinnen und Schüler, darunter auch die Beschwerdeführer, mit, dass die Maskentragpflicht ab dem Mittag des 1. Dezembers 2021 aufgehoben sei (act. 12). Unabhängig davon, dass im Dispositiv der Verfügung vom 22. November 2021 die Maskentragpflicht "bis auf Weiteres" und nicht für zehn Tage, wie in den Erwägungen erwähnt, angeordnet wurde, musste den Betroffenen damit klar sein, dass die Maskentragpflicht für die Klasse 000__ per Mittag des 1. Dezembers 2021 aufgehoben worden war. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, ihre Tochter hätte nach dem 1. Dezember 2021 in der Schule eine Maske tragen müssen. Ab dem 2. Dezember 2021 waren die Beschwerdeführer bzw. deren Tochter von der angefochtenen, mittlerweile aber dahingefallenen Maskentragpflicht in tatsächlicher Hinsicht nicht mehr beschwert. Selbst wenn man noch davon ausgehen wollte, die Maskentragpflicht sei mit dem E-Mail des Schulleiters vom 30. November 2021 nicht rechtsgültig aufgehoben worden, läge mangels nachteiliger Konsequenzen für den Fall des Nichttragens auch in rechtlicher Hinsicht keine Beschwer vor. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren mit Schreiben vom 29. November 2021 erklärte, die Maskentragpflicht ende am 1. Dezember 2021 (act. 8/3), was dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer tags darauf zur Kenntnis gebracht wurde (act. 8/4). Diesem musste im Übrigen bereits vor Erhalt jenes Schreibens bewusst sein, dass das Dispositiv der Verfügung vom 22. November 2021 – wie jedes Dispositiv – der Auslegung zugänglich ist, dies erst recht bei einem Widerspruch mit den Erwägungen wie vorliegend in E. 3 mit dem Hinweis auf die Dauer der Maskentragpflicht für zehn Tage. Das aktuelle Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer an der Behandlung des Rekurses gegen jene Verfügung durch die Vorinstanz war jedenfalls spätestens mit Erhalt der Stellungnahme des Schreibens der Beschwerdegegnerin vom 29. November 2021 und damit während des laufenden Rekursverfahrens dahingefallen. Eines Widerrufs der Verfügung bedurfte es dafür entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht. Diese hatte ihre Wirkung vom 22. November bis 1. Dezember 2021 entfaltet.
2.4.2.
Zu prüfen bleibt, ob vom Erfordernis eines aktuellen schutzwürdigen Interesses ausnahmsweise abzusehen ist. Dies drängt sich vorliegend hingegen nicht auf. Denn es erscheint zumindest fraglich, ob sich die aufgeworfenen Rechtsfragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können. Per 3. Februar 2022 wurde Art. 7 der Covid-19-Verordnung besondere Lage und damit die Kontaktquarantäne aufgehoben. Damit fiel auch der Regierungsbeschluss vom 2. November 2021, der sich auf diese Bestimmung stützte, dahin. Im Kanton St. Gallen wurden sämtliche noch verbleibenden Massnahmen in der Volksschule per 18. Februar 2022 aufgehoben. Am 1. April 2022 erfolgte auf Bundesebene die Rückkehr zur normalen Lage; seither liegt die Hauptverantwortung für Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung wieder bei den Kantonen. Trotz weiterhin hoher Viruszirkulation und aktuell einer Zunahme der Ansteckungen erscheint derzeit eine Überlastung des Gesundheitssystems als unwahrscheinlich (vgl. Bettenbelegung von Covid-19-Infizierten in St. Galler Spitälern vom 27. Juni 2022, wonach keine mit Covid-19 infizierte Person auf der Intensivstation behandelt wird, www.sg.ch/Informationen zum Coronavirus/Aktuelle Lage im Kanton St. Gallen/Bettenbelegung). Die erneute Einführung von Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich ist zwar nicht auszuschliessen. Worin allfällige Massnahmen unter Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse dannzumal aber bestehen und wie die gesetzlichen Grundlagen dafür ausgestaltet sein werden, ist im heutigen Zeitpunkt offen, weshalb kein allgemeines Interesse an einer umfassenden rückwirkenden Klärung der Rechtslage unter Geltung der inzwischen aufgehobenen gesetzlichen Bestimmungen besteht.
Selbst wenn aber das aktuelle schutzwürdige Interesse ausnahmsweise verzichtbar wäre, wäre die Beschwerde nicht gutzuheissen. Die Beschwerdegegnerin ordnete am 22. November 2021 eine Maskentragpflicht während des Schulunterrichts an. Diese galt an zehn Kalendertagen bis am Mittag des 1. Dezembers 2021, wovon zwei Tage auf das schulfreie Wochenende fielen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung besondere Lage mussten Personen, die engen Kontakt zu einer infizierten Person hatten, damals unter eine zehntägige Kontaktquarantäne gestellt werden. Dies galt auch für Schulklassen, wenn eine Schülerin oder ein Schüler positiv auf Covid-19 getestet worden war. Die zuständige kantonale Behörde konnte in begründeten Fällen für bestimmte Personen oder Kategorien von Personen Ausnahmen von der Kontaktquarantäne bewilligen oder Erleichterungen gewähren (Art. 7 Abs. 6 lit. a der Covid-19-Verordnung besondere Lage). Zwecks Aufrechterhaltung des Präsenzunterrichts vor Ort beschloss die Regierung, der die oberste Leitung der Volksschule obliegt (vgl. Art. 98 Abs. 1 des Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG), gestützt auf die Empfehlung des Kantonsarztamtes und des Bildungsdepartements am 2. November 2021, die Klassen der Volksschule, in denen eine Person positiv getestet worden war, von der Quarantänepflicht auszunehmen. Bei Auftreten von zwei oder mehr positiven Fällen in einer Klasse hatte die nach kommunalem Recht zuständige Behörde eine zeitlich befristete Maskentragpflicht (zehn Tage ab Auftreten des letzten positiven Falls) für die ganze Klasse zu verfügen (RRB 2021/779).
Im Vergleich zu einer generellen Maskentragpflicht, wie sie das Bundesgericht für Innenräume von Primarschulen verschiedentlich zu beurteilen und gestützt auf Art. 40 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (SR 818.101, Epidemiengesetz) als zulässig und verhältnismässig erachtet hatte (vgl. BGer 2C_429/2021 vom 16. Dezember 2021 E. 4 f., 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 2 ff.; 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 2 ff.; vgl. auch BGE 147 I 393, 147 I 478), war die Massnahme einer zehntägigen Maskentragpflicht im konkreten Zeitraum (mit seit Beginn des Novembers 2021 wöchentlich deutlich steigenden Fallzahlen, vgl. www.covid19.admin.ch) und beschränkt auf acht Schultage vergleichsweise wenig belastend. Zudem konnten mit ihr die Kontaktquarantäne der gesamten Klasse 000__ für zehn Tage und folglich das Wegfallen des Präsenzunterrichts vermieden werden. Die Massnahme erwies sich damit als zumutbar und verhältnismässig.
2.5.
Zusammenfassend fehlte es im vorinstanzlichen Verfahren an Rechtsfragen, an deren Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung (weiterhin) ein öffentliches Interesse bestand. Die Vorinstanz hat den Rekurs demzufolge zu Recht nicht materiell behandelt. Dass sie dabei das Verfahren abschrieb, anstatt auf das Rechtmittel mangels Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten, machte im Ergebnis keinen Unterschied. Allerdings wäre das Nichteintreten nicht in die Zuständigkeit der Leiterin des Rechtsdienstes gefallen (vgl. Art. 2 lit. b der Ermächtigungsverordnung, sGS 141.41). Mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde im vorliegenden Verfahren hat der für das Nichteintreten zuständige Regierungsrat den angefochtenen Entscheid im Ergebnis indessen bestätigt (act. 7). Auf eine Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Rückweisung zur Fällung eines Nichteintretensentscheids ist somit aus verfahrensökonomischen Gründen zu verzichten.
3.
3.1.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführern keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen. Die Beschwerdeführer rügen, aufgrund des mutmasslichen Prozessausgangs hätten sie Anspruch auf eine solche, nachdem unbestritten sei, dass die Beschwerdegegnerin die Maskentragpflicht irrtümlicherweise bis auf Weiteres und nicht für die Dauer von zehn Tagen angeordnet habe. Zudem sei die Beschwerdegegnerin zum Erlass der Maskentragpflicht nicht zuständig gewesen, und es fehle eine genügende gesetzliche Grundlage.
3.2.
Die Vorinstanz erwog, bei einer Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit komme das Verursacherprinzip zum Tragen. Den Wegfall des Streitgegenstands bzw. des Rechtsschutzinteresses hätten vorliegend weder die Beschwerdeführer noch die Beschwerdegegnerin zu verantworten. Auf die Erhebung amtlicher Kosten werde verzichtet. Somit seien auch keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen (E. 3 des angefochtenen Entscheids).
3.3.
Wie zuvor ausgeführt, fiel das aktuelle Rechtsschutzinteresse mit der Aufhebung der streitigen Maskentragpflicht per 1. Dezember 2021 dahin, und es rechtfertigte sich auch nicht, davon ausnahmsweise abzusehen. Damit lag indessen keine Gegenstandslosigkeit des Rekurses vor, sondern es fehlte an einer Prozessvoraussetzung. Die Praxis zur Kostentragung bei Gegenstandslosigkeit kommt damit nicht zum Tragen. Aufgrund des Unterliegens der Beschwerdeführer, denen das Rechtsschutzinteresse fehlte, bestand gestützt auf Art. 98bis Abs. 1 VRP kein Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung, womit sich die vorinstanzliche Ablehnung des Entschädigungsantrags als rechtmässig erweist.
4.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist somit abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von CHF 2'000 ist daran anzurechnen und im Umfang von CHF 1'000 zurückzuerstatten. Ausseramtliche Kosten der Beschwerdeführer sind bei diesem Ausgang nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP). Auch der Vorinstanz steht kein Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7 mit Hinweis auf R. Hirt, a.a.O., S. 176 ff.).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: