Entscheid vom 11. März 2022
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Gesuch um Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A., geb. 1994, von Sri Lanka, reiste am 18. Juni 2015 ohne Identitätspapiere in die Schweiz ein und stellte gleichentags ein Asylgesuch. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) lehnte das Asylgesuch am 7. Juli 2017 ab und verfügte die Wegweisung aus der Schweiz. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 11. Januar 2018 abgewiesen. Das SEM setzte A. hierauf erfolglos eine Ausreisefrist bis 14. Februar 2018 an. Weitere von ihm gestellte Asylgesuche wurden sowohl vom SEM als auch vom Bundesverwaltungsgericht abschlägig beantwortet, letztmals mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2021. Die neu angesetzte Ausreisefrist liess A.__ wiederum ungenützt verstreichen.
Am 23. Juni 2021 stellte A.__ beim Migrationsamt des Kantons St. Gallen ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen. Mit Verfügung vom 22. Oktober 2021 trat das Migrationsamt darauf nicht ein. Es begründete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass dem Gesuchsteller in diesem Verfahren keine Parteistellung zukomme. Zudem gründe die Anwesenheitsdauer in der Schweiz lediglich im unkooperativen Verhalten bezüglich der ihm mehrfach angesetzten Ausreise. Auf den dagegen von A.__ erhobenen Rekurs trat das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 7. Januar 2022 nicht ein. Das Departement erwog, aufgrund der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens könne der Beschwerdeführer kein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung einleiten, ihm komme keine Parteistellung zu.
Mit undatierter Eingabe (Posteingang am 18. Januar 2022) erhob A.__ (Beschwerdeführer) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem sinngemässen Antrag, der Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) vom 7. Januar 2022 sei aufzuheben und ihm sei gestützt auf Art. 14 Abs. 2 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG) eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen bzw. ein entsprechendes Gesuch dem SEM zur Zustimmung zu unterbreiten. Die zur Begründung dieser Begehren vorgebrachten Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 7. Februar 2022 unter Hinweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids die Abweisung der Beschwerde.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Der Beschwerdeführer ist zwar Adressat des angefochtenen Entscheides, hingegen kommt ihm als abgewiesenem Asylbewerber mit vollstreckbarer Wegweisungsverfügung von Gesetzes wegen keine Parteistellung zu. Im Asylgesetz wird das Verhältnis zwischen Asylverfahren und ausländerrechtlichen Verfahren geregelt. Es gilt der Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens bis zur Ausreise nach einer rechtskräftig angeordneten Wegweisung. Damit soll eine Privilegierung von Asylsuchenden vermieden werden, da eine ausländerrechtliche Bewilligung grundsätzlich von der Einhaltung der Einreisevorschriften nach Art. 5 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (SR 142.20, AIG) abhängig ist. Zudem sollen Verzögerungen und Verschleppungen des Vollzugs der drohenden Wegweisung durch Gesuche um Aufenthaltsbewilligungen verhindert werden (BGer 2C_430/2012 vom 21. Mai 2012 E. 3.1.1; C. Hruschka, in: Spescha/ Zünd/Bolzli/Hruschka/De Weck [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N 1 zu Art. 14 AsylG). Nach Art. 14 Abs. 1 AsylG kann ab Einreichung des Asylgesuches bis zur Ausreise nach einer rechtskräftig angeordneten Wegweisung, nach einem Rückzug des Asylgesuchs oder bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug eine asylsuchende Person kein Verfahren um Erteilung einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung einleiten, ausser es bestehe Anspruch auf deren Erteilung (ein solcher kann sich beispielsweise aus Art. 8 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK, ergeben). Nach Art. 14 Abs. 2 AsylG kann der Kanton mit Zustimmung des SEM einer ihm zugewiesenen Person eine Aufenthaltsbewilligung erteilen, wenn die betroffene Person sich seit Einreichung des Asylgesuchs mindestens fünf Jahre in der Schweiz aufgehalten hat (lit. a), der Aufenthaltsort der betroffenen Person den Behörden immer bekannt war (lit. b), wegen der fortgeschrittenen Integration ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt (lit. c) und keine Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen. Will der Kanton von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, so meldet er dies dem SEM unverzüglich (Art. 14 Abs. 3 AsylG). Die betroffene Person hat nur beim Zustimmungsverfahren des SEM Parteistellung (Art. 14 Abs. 4 AsylG).
Das Verfahren zur Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung verläuft somit zweistufig. Der Kanton ist vorerst alleiniger Antragsteller. Erst nach einer allfälligen Zustimmung des SEM, welches seinerseits dem Ausländer Parteistellung (einschliesslich Beschwerderecht) einräumen muss, kann er die Erteilung einer Bewilligung ins Auge fassen. Dem abgewiesenen Asylbewerber, der keinen Bewilligungsanspruch geltend machen kann, steht – vom Gesetzgeber gewollt (vgl. Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 und 4 AsylG) – kein Recht zu, einen Bewilligungsantrag zu stellen bzw. ein entsprechendes kantonales Verfahren in Gang zu setzen und zu durchlaufen (BGer 2D_3/2014 vom 16. Januar 2014 E. 2 und 2D_90/2008 vom 9. September 2008; Hruschka, a.a.O., N 8 zu Art. 14 AsylG). Reicht die asylsuchende Person ein Gesuch zur Erteilung einer asylrechtlichen Härtefallbewilligung ein, so entscheidet der Kanton also vorgängig, ob er überhaupt in Betracht zieht, eine Bewilligung zu erteilen. Wenn er sich für die Erteilung einer Bewilligung entscheidet, beginnt das Zustimmungsverfahren, in welchem der Kanton die Bewilligung des SEM einholt. Nach Art. 14 Abs. 4 AsylG hat die betroffene Person nur in diesem Zustimmungsverfahren Parteistellung. Gegen den Entscheid des Kantons, beim SEM aus eigenen Überlegungen keine Härtefallbewilligung zu beantragen, kann sie hingegen keine Beschwerde einlegen, selbst wenn sie die Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 2 AsylG als erfüllt erachtet. Das Bundesgericht hat in BGE 137 I 128 E. 4.3.2 festgehalten, dass diese fehlende Parteistellung auf kantonaler Ebene gegen das Recht die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verstosse. Aufgrund des klaren Willens des Gesetzgebers bei Erlass der Regelung sei es aber wegen Art. 190 BV (Massgeblichkeit der Bundesgesetze für Bundesgericht und rechtsanwendende Behörden) nicht zulässig, eine Beschwerdemöglichkeit mittels einer verfassungskonformen Auslegung von Art. 14 Abs. 4 AsylG anzunehmen. Im selben Urteil führte das Bundesgericht weiter aus, ein Verstoss gegen Art. 6, 8 und Art. 13 EMRK liege nicht vor (BGE 137 I 128 E. 4.4 = Pra 2011 Nr. 72). Dies bedeutet, dass eine ausländische Person, deren Asylgesuch abgewiesen wurde und die sich weiterhin in der Schweiz aufhält, weder formell ein Härtefallgesuch stellen noch eine Verfügung oder einen Entscheid, der die Frage einer Bewilligungserteilung nach Art. 14 Abs. 2 AsylG zum Gegenstand hat, anfechten kann. Dies entspricht auch ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung (VerwGE B 2020/135 vom 16. November 2020 E. 2.1, B 2018/134 vom 13. Dezember 2018 E. 2.1, B 2014/93 vom 24. März 2015 E. 1). Auf die Erteilung der kantonalen Härtefallbewilligung, welche unter den Vorgaben von Art. 14 Abs. 2 AsylG ausländerrechtlich im Rahmen von Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG erfolgt (vgl. Schweizerische Flüchtlingshilfe SFH [Hrsg.], Handbuch zum Asyl- und Wegweisungsverfahren, Bern 2009, S. 241), besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch. Es handelt sich dabei um eine Ermessensbewilligung (vgl. BGE 137 II 345 E. 3.2.1).
Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, er erfülle die Voraussetzungen gemäss Asylgesetz für die Erteilung einer Härtefallbewilligung. Seit er in der Schweiz lebe, habe er sich an die hiesigen Gesetze gehalten. Die Vorinstanz führe derzeit eine Sonderaktion zur Legalisierung von abgewiesenen Asylsuchenden durch. Sein Gesuch sei nicht hinreichend geprüft worden. Er sei mittlerweile beinahe seit sieben Jahren in der Schweiz. Er habe nach freiwilligen Arbeitseinsätzen gefragt, aber er erhalte keine Arbeitserlaubnis. Ab und zu helfe er Bekannten als Übersetzer. Er habe sich von Beginn weg um seine Integration bemüht, deutsch gelernt und wolle eine Chance erhalten. Trotz der vielen negativen Entscheidungen der Behörden und Gerichte sei er nach wie vor motiviert und werde nicht aufgeben, obschon er seit vier Jahren weder Adresse noch Wohnort habe. Im Jahr 2020 sei im Kanton St. Gallen 25 Personen aus dem Asylbereich eine Härtefallbewilligung erteilt worden, ihm jedoch nicht, obschon er die Voraussetzungen ebenfalls erfülle. Er sei in der Lage, 100 Prozent zu arbeiten und habe entsprechende Angebote. Einen Neuanfang in Sri Lanka könne er sich nicht vorstellen; dort sei sein Leben ruiniert.
Der Beschwerdeführer ist im Asylverfahren bereits am 11. Januar 2018 erstmals rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen worden; der damaligen Ausreiseaufforderung leistete er keine Folge. Auch sämtliche weiteren von ihm gestellten Asylgesuche verliefen erfolglos. Trotzdem reiste er nicht aus. Voraussetzung für die Einleitung eines Verfahrens zur Erteilung einer Härtefallbewilligung gestützt auf Art. 14 Abs. 2 AsylG ist, dass der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Erteilung einer solchen Bewilligung hat. Dabei muss der Anspruch, ausgehend vom Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens, offensichtlich bestehen (BGE 137 I 351 E. 3.1; BGer 2C_947/2016 vom 17. März 2017 E. 3.4). Einen solchen Anspruch macht der Beschwerdeführer nicht geltend, sondern er beruft sich in allgemeiner Hinsicht auf die Härtefallregelung gemäss Art. 14 Abs. 2 AsylG.
Wie eingangs dargelegt, verschafft Art. 14 Abs. 2 AsylG auch bei Erfüllen sämtlicher Voraussetzungen keinen solchen Anspruch, sondern stellt eine Ermessensbewilligung dar. Der Kanton entscheidet selbständig, ob er das SEM in einem konkreten Fall um eine Härtefallbewilligung ersuchen möchte. Auch aus dem durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Recht auf Privatleben kann der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung ableiten, da er die besonderen Voraussetzungen dafür nicht erfüllt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts genügen eine lange Anwesenheit und die damit verbundene normale Integration hierzu nicht; erforderlich sind besonders intensive, über eine normale Integration hinausgehende private Beziehungen beruflicher oder gesellschaftlicher Natur (BGE 144 II 1 E. 6.1) bzw. vertiefte soziale Beziehungen zum ausserfamiliären bzw. ausserhäuslichen Bereich; erforderlich ist eine eigentliche Verwurzelung in den hiesigen Verhältnissen (BGE 130 II 281 E. 3.2). In der Weigerung des erstbefassten Migrationsamts, für den Beschwerdeführer beim SEM ein Gesuch um Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung zu beantragen, ist schliesslich kein Missbrauch bzw. keine Überschreitung des Ermessens zu erblicken. Daran vermögen auch die vom Beschwerdeführer angeführten, nicht näher spezifizierten Fälle aus dem Jahr 2020, in denen der Kanton St. Gallen eine Härtefallbewilligung an Personen aus dem Asylbereich gewährte, nichts zu ändern.
Die Vorinstanz erliess daher zu Recht einen Nichteintretensentscheid, weil dem Beschwerdeführer im kantonalen Rechtsmittelverfahren mangels Rechtsanspruch auf Erteilung einer (Härtefall-)Bewilligung weder gestützt auf Völker- oder Bundesrecht noch auf kantonales Verfahrensrecht Parteistellung zukommt. Der angefochtene Nichteintretensentscheid erging folglich zu Recht und auf die Beschwerde dagegen ist aus demselben Grund nicht einzutreten.
Bei diesem Verfahrensausgang – das Nichteintreten kommt einer Abweisung der Beschwerde gleich – sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 112 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf deren Erhebung ist in Anwendung von Art. 97 VRP angesichts der voraussichtlichen Uneinbringlichkeit ausnahmsweise zu verzichten.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: