Entscheid vom 14. November 2022
Besetzung
Vizepräsidentin Lendfers, Präsident Zürn, Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner und Zogg; Gerichtsschreiber Bischofberger
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde C.__
Politische Gemeinde B.__
Beschwerdeführerinnen 1 und 2,
beide vertreten durch Fürsprecher Christoph Bernet, factum advocatur, Teuener Strasse 3, Postfach 635, 9001 St. Gallen,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Richtplan-Anpassung 2021; Festsetzung der Deponie I., C.
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Auf die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses, die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Rechtsbegehren sind nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte der dazu gegebenen Begründung (vgl. dazu BGer 1C_687/2020 vom 13. Januar 2022 E. 1.2 mit Hinweisen, in: BR 2022, S. 86). Die Beschwerdeführerinnen verlangen im Hauptantrag die ersatzlose Streichung des Deponiestandorts I.__ im KRP und damit (implizit) auch die (teilweise) Aufhebung des vom UVEK am 15. August 2022 genehmigten Beschlusses der Vorinstanz vom 8. Februar 2022. Die ersatzlose Streichung dieses Standorts kann sich nebst der richtplanerischen Festsetzung auch auf das dadurch ersetzte Zwischenergebnis beziehen (vgl. dazu Art. 5 Abs. 2 lit. a und b der Raumplanungsverordnung; SR 700.1, RPV, sowie P. Tschannen, in: Aemisegger/Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich 2019, N 30-33 zu Art. 8 RPG). Den dem Zwischenergebnis zugrunde liegenden Beschluss der Vorinstanz vom 10. November 2020 fechten die Beschwerdeführerinnen jedoch nicht an (vgl. dazu auch act. 7, S. 2 Ziff. II/2) und es sind der Beschwerde auch keine anderen in diese Richtung zielenden Anhaltspunkte zu entnehmen. Deshalb ist davon auszugehen, dass sich die Beschwerde – gemäss dem Eventualantrag der Beschwerdeführerinnen – einzig gegen die Festsetzung des Deponiestandorts I.__ im KRP und damit insoweit gegen den Beschluss der Regierung vom 8. Februar 2022 richtet. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, welches unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen der Regierung beurteilt, ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 9. März 2022 erfolgte rechtzeitig – der Inhalt des Beschlusses der Regierung vom 8. Februar 2022 wurde den Beschwerdeführerinnen mit der Mitteilung der Vorsteherin des Bau- und Umweltdepartements vom 23. Februar 2022 (zugestellt am 24. Februar 2022, act. 2/1) erstmals zur Kenntnis gebracht, der Beschluss selbst wurde ihnen erst am 12. Oktober 2022 durch das Verwaltungsgericht zugestellt (act. 26, vgl. zur Nichteröffnung dieses Beschlusses VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 4.3 Abs. 2 mit Hinweisen) – und entspricht zusammen mit der Ergänzung vom 21. April 2022 (act. 7) formell und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP sowie Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die Beschwerdeführerinnen sind zur Erhebung des Rechtsmittels berechtigt (vgl. dazu Art. 89 Abs. 1 Ingress und lit. b sowie c und Abs. 2 Ingress und lit. c des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG, in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 BGG und Art. 33 Abs. 3 Ingress und lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG; Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 und 2 VRP; BGE 146 I 36 E. 1.4 mit Hinweisen). Daran ändert nichts, dass sie das mit Beschluss der Vorinstanz vom 10. November 2020 im Rahmen der Richtplan-Anpassung 20 erlassene und vom UVEK am 26. April 2021 genehmigte richtplanerische Zwischenergebnis betreffend Deponiestandort I.__ nicht angefochten haben (vgl. dazu BGE 146 I 36 E. 2.6 f.; vgl. den Hinweis vorstehend in dieser Erwägung). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Der Richtplan hat vorwiegend politischen Charakter. Er stellt einen Akt planerischen und politischen Abwägens dar, der nur begrenzt justiziabel ist. Ist der Planungsträger rechtlich korrekt vorgegangen und erscheinen das Vorgehen sowie die verwendeten Methoden zur Entscheidfindung als geeignet, so ist es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, die daraus hervorgegangene richtplanerische Vorgabe aufgrund einer anderen Interessengewichtung aufzuheben. Beim angefochtenen richtplanerischen Beschluss handelt es sich denn auch nicht um einen parzellenscharfen Nutzungsplan oder gar ein konkretes Bauprojekt, das im Einzelnen abschliessend zu überprüfen wäre. Die nachfolgenden Planungs- und Bewilligungsverfahren bleiben vielmehr vorbehalten. Die Beschwerdeführerinnen müssten vor diesem Hintergrund darlegen, dass die hier umstrittene richtplanerische Standortfestlegung einer stufengerechten Prüfung im dargelegten Sinne nicht standhält (vgl. dazu BGE 146 I 36 E. 1.2 und 3.4 mit Hinweisen, siehe zur Abfallplanung auch BGE 147 I 433 E. 3.1 und VerwGE B 2014/83 vom 27. Oktober 2015 E. 3.6 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen halten zunächst dafür (act. 7, S. 3 f., 11 Rz. 5, 7 f., 33-36, act. 18, S. 4-6, Rz. 10-14), die Vorinstanz habe mit ihnen im Richtplanverfahren nicht zusammengearbeitet.
Zu den formellen Planungsgrundsätzen des Bundesrechts gehört, dass Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen aufeinander abstimmen (Art. 2 Abs. 1 zweiter Satzteil RPG, vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 8 Abs. 1 Ingress und lit. b RPG; Art. 2 Abs. 1 Ingress und lit. e RPV; Tschannen, in: Aemisegger/Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 57 und 69 ff. zu Art. 2 RPG). Sie stellen fest, wie sich ihre raumwirksamen Tätigkeiten auswirken, und unterrichten einander darüber rechtzeitig (Art. 2 Abs. 2 RPV). Darüber hinaus schreibt Art. 10 Abs. 2 RPG vor, dass die Kantone regeln, wie die Gemeinden beim Erarbeiten der Richtpläne mitwirken. Dieser Anspruch geht weiter als die Mitwirkung der Bevölkerung nach Art. 4 Abs. 2 RPG (vgl. BGE 136 I 265 E. 3.2 mit Hinweisen). Verlangt wird eine bevorzugte Beteiligung der betroffenen Gemeinden. Der Kanton muss sicherstellen, dass sie ihre Interessen selber formulieren, in den Planungsprozess frühzeitig eingeben und vor den zuständigen kantonalen Behörden selber vertreten können. Solche Mitwirkungsrechte sind den Gemeinden in Bezug auf Richtplanfestsetzungen, die auf eine Beschränkung ihrer Autonomie in der Raumplanung ausgerichtet sind, umfassend zu gewähren. Die Stellungnahmen sind in einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen einfliessen können. Zwar besteht kein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge tatsächlich berücksichtigt werden. Die kantonale Behörde hat sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden – wie der übrigen Vernehmlassungsteilnehmer – auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (vgl. BGE 147 I 433 E. 5.1 mit Hinweisen, siehe dazu auch Art. 2 Abs. 1 Satz 2 des Planungs- und Baugesetzes; sGS 731.1, PBG, wonach die Kantonsplanung kommunale Interessen berücksichtigt). Bundesrechtlich verlangt ist Mitwirkung, nicht Zusammenarbeit (vgl. dazu Tschannen, in: Aemisegger/Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 6-8 zu Art. 10 RPG). Der Anspruch auf Mitwirkung in Bezug auf Richtplanfestsetzungen ist formeller Natur. Eine Verletzung dieses Anspruchs führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. dazu BGE 147 I 433 E. 5.1 in fine mit Hinweisen und demgegenüber VerwGE B 2020/58 und 72 vom 22. Oktober 2020 E. 4 mit Hinweisen, wonach der Anspruch der Bevölkerung auf Mitwirkung nicht formeller Natur ist).
Nach kantonalem Recht (Art. 34 Abs. 1 PBG) müssen die politischen Gemeinden als nachgeordnete Planungsträger im Verhältnis zum Kanton bei Erlass und Änderung des KRP rechtzeitig – bevor die wesentlichen Entscheide gefällt sind – angehört werden (vgl. dazu C. Bürgi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020, N 3-7 und 9 zu Art. 34 PBG, siehe dazu auch Art. 43 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015). Zusätzlich bestimmt Art. 4 Abs. 2 PBG, dass die Regierung, welche den KRP nach Massgabe des Bundesrechts erlässt (Art. 4 Abs. 1 PBG), mit den politischen Gemeinden und den zuständigen Organen der Regionen zusammenarbeitet. Diese kantonsinterne Zusammenarbeit besteht ausschliesslich nach Massgabe des kantonalen Rechts (vgl. dazu Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 2 zu Art. 7 RPG). Art. 4 Abs. 2 PBG wurde auf Antrag der vorberatenden Kommission vom 26. Januar 2016 anstelle des regierungsrätlichen Entwurfs ins PBG eingefügt (Geschäftsnummer 22.15.08, Anträge der vorberatenden Kommissionen vom 26. Januar 2016, S. 2 f., www.ratsinfo.sg.ch). Zur Begründung führte die Kommission aus, die Regierung werde zur Zusammenarbeit verpflichtet, um die privilegierte Stellung der Gemeinden bei der Erarbeitung des KRP zu verdeutlichen. Der Begriff Zusammenarbeit sei dem Bundesrecht entliehen, welches die Behörden ebenfalls zur Zusammenarbeit verpflichte. Konkret meine Zusammenarbeit eine Partnerschaft unter Respektierung der beidseitigen besonderen Kompetenzen (vgl. dazu auch Protokolle der Sitzungen der vorberatenden Kommission des Kantonsrates zum Planungs- und Baugesetz vom 6. November 2015 [S. 23-26] und 21. Januar 2016 [S. 32 f.]). Im Bundesrecht wird der Begriff Zusammenarbeit in der Überschrift sowie den Abs. 1 und 3 zu Art. 7 RPG sowie in Art. 13 Abs. 2 RPG verwendet (vgl. dazu auch Art. 7 Ingress und lit. a sowie Art. 18 RPV). Die Zusammenarbeit im Sinne von Art. 7 RPG soll den raumwirksam tätigen Behörden erstens ermöglichen, ihre Interessen und Sichtweisen selber zu formulieren, in den Planungsprozess selber einzubringen und dort auch selber zu vertreten. Auf diese Weise besteht Gewähr für eine unverfälschte Auslegeordnung aller Entscheidungselemente. Zweitens soll die Zusammenarbeit den unmittelbaren Diskurs über die eingebrachten Interessen ermöglichen. Damit bietet sie die Chance eines Perspektivenwechsels, eines gedanklichen Rollentauschs also, der die Wahrnehmung der Akteure zwangsläufig weitet und geeignet ist, das Verständnis für die Anliegen der anderen Aufgabenträger zu fördern. Schliesslich soll die Zusammenarbeit dazu zwingen, den Ausgleich der Interessen gemeinsam zu suchen. Im Unterschied zur Mitwirkung als insgesamt weniger intensiver Form der Teilhabe (Recht zur Interessenbekundung und Antragstellung) sollen Aufgabenträger durch die Zusammenarbeit unmittelbar und gleichberechtigt an der Erarbeitung von Planlösungen teilhaben. Im Richtplanungsprozess soll die Zusammenarbeit bereits mit der Grundlagenerstellung anheben; in dieser Phase äussert sie sich vornehmlich in Form von Informationspflichten. Das Schwergewicht der Zusammenarbeit soll allerdings auf der nachfolgenden Phase der Lösungssuche liegen. So gesehen führt die Zusammenarbeit von den Grundlagen zum Richtplan (vgl. dazu Tschannen, in: Aemisegger/Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 5 f. und 22 zu Art. 7 RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 9 zu Art. 7 RPG; Linder/von Rappard-Hirt, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 24 zu Art. 4 PBG).
Die Vorinstanz macht geltend (act. 13, S. 6 f. Ziff. III/5), die beschwerdeführenden Gemeinden hätten nicht nur im Rahmen der öffentlichen Vernehmlassung Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt, sondern ihren Standpunkt anlässlich der Skype-Sitzung vom 21. Dezember 2021 erneut einbringen und dabei ihre Interessen vertreten können. Ausserdem seien sie bereits anlässlich der Eintragung des Standorts als Zwischenergebnis in die entsprechende Evaluierung miteinbezogen worden. Die Vernehmlassungen der Beschwerdeführerinnen sowohl zur Richtplan-Anpassung 20 als auch zur Richtplan-Anpassung 21 seien im Rahmen der Anpassungsprozesse entgegengenommen und berücksichtigt worden. Sie seien frühzeitig und mehrfach über das Vorhaben informiert worden. Es sei vorliegend nicht ersichtlich, welchen Mehrwert eine weitergehende Mitwirkung der beiden Gemeinden bei der Standortevaluierung den Beschwerdeführerinnen gebracht hätte. Es seien keine zusätzlichen Argumente, die gegen die Festsetzung des Deponiestandorts sprächen, ersichtlich, die im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigen gewesen wären.
Den vorliegenden Akten, insbesondere den Vernehmlassungsberichten des Bau- und Umweltdepartements (bis 30. September 2021: Baudepartement) zu den Richtplan-Anpassungen 20 und 21 vom 2. November 2020 und 10. Januar 2022 (act. 14/3 f.), den Vernehmlassungen der Beschwerdeführerinnen vom 19. und 22. März 2021 (act. 8/7 f.) und dem Foliensatz der Skype-Sitzung vom 21. Dezember 2021 (act. 14/2), lässt sich zwar entnehmen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden von der Vorinstanz im Richtplanverfahren angehört worden sind (siehe dazu auch Art. 53 der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV; Art. 5 Abs. 3 Satz 2 des PBG-Entwurfs der Regierung vom 30. Juni 2015, www.ratsinfo.sg.ch) und sich die Vorinstanz mit einzelnen Einwendungen der Beschwerdeführerinnen auseinandergesetzt hat. Ob damit den erwähnten bundesrechtlichen Anforderungen an die Mitwirkung der betroffenen Gemeinden (Art. 10 Abs. 2 RPG) Genüge getan wurde, erscheint allerdings bereits fraglich. Abgesehen von der Videokonferenz am 21. Dezember 2021 ist im Vergleich zur Teilnahme am allgemeinen Einwendungsverfahren keine bevorzugte Beteiligung der Beschwerdeführerinnen auszumachen. Dessen ungeachtet ist damit allein nicht belegt, dass die Vorinstanz im Rahmen der Richtplan-Anpassung 21 im Sinne von Art. 4 Abs. 2 PBG zur Planerarbeitung in substantieller Weise mit den Beschwerdeführerinnen zusammengearbeitet hätte, selbst wenn sie diese frühzeitig und mehrfach über das Vorhaben informiert haben will. Namentlich ist nicht nachgewiesen, dass die Beschwerdeführerinnen im Stadium der Lösungssuche unmittelbar und gleichberechtigt an der Erarbeitung der strittigen Festsetzung teilgehabt hätten (vgl. dazu bereits das Protokoll des Augenscheins vom 30. Juni 2020 und das Variantenstudium vom 4. Februar 2020/16./17. April 2020, welche beide ohne Beteiligung der Beschwerdeführerinnen durchgeführt worden sind und auf welchen die strittige Festsetzung fusste, act. 14/1/Anhang B, act. 14/2, S. 3). Die im Foliensatz zur Skype-Sitzung vom 21. Dezember 2021 (act. 14/2, S. 3) erwähnte "vorgängige" Informationssitzung, die Besprechung zwischen dem AFU und den Beschwerdeführerinnen sowie die darin aufgeführte "vorgängige" Ortsbegehung mit den Beschwerdeführerinnen sind nicht weiter dokumentiert, weshalb auch daraus nicht auf eine Zusammenarbeit gemäss Art. 4 Abs. 2 PBG geschlossen werden kann. Auch tut in diesem Zusammenhang nichts zur Sache, ob die Argumente der Beschwerdeführerinnen hinsichtlich der verkehrsmässigen Erschliessung der Deponie inhaltlich verfangen hätten. Wegen der fehlenden Zusammenarbeit mit den beschwerdeführenden Gemeinden im Richtplanungsverfahren ist die Beschwerde gutzuheissen, der Beschluss der Vorinstanz vom 8. Februar 2022 bezüglich der Festsetzung der Deponie I.__ im KRP aufzuheben und die Sache zur korrekten Verfahrensabwicklung und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu behandeln.
Von der unterliegenden Vorinstanz als nicht überwiegend finanzielle Interessen verfolgendem Gemeinwesen sind in Anwendung von Art. 95 Abs. 3 VRP keine amtlichen Kosten zu erheben.
Ausseramtliche Kosten für das Beschwerdeverfahren sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 sowie Art. 98bis VRP): Den Beschwerdeführerinnen steht im Beschwerdeverfahren kein Kostenersatz zu (vgl. dazu VerwGE B 2020/162 vom 26. November 2020 E. 4.3 mit Hinweisen).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: