Entscheid vom 2. März 2023
Besetzung
Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Geertsen
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gesetzlich vertreten durch B.__ und C.__,
diese vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Susanne Raess, Zuerich Law Rechtsanwälte, Limmatquai 52, Postfach, 8024 Zürich,
gegen
Bildungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Schulgemeinde X.__, Schulrat,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Sonderbeschulung von A.__
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
a.
Gegen den Rekursentscheid vom 19. Oktober 2022 (versandt am 24. Oktober 2022, act. G 3.2) liess A.__ (Beschwerdeführer), weiterhin vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Raess, am 8. November 2022 Beschwerde erheben und das Folgende beantragen:
Hinsichtlich der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde liess der Beschwerdeführer im Wesentlichen vorbringen, die Voraussetzungen für deren Entzug seien nicht erfüllt (act. G 1).
b.
Die Vorinstanz äusserte sich am 21. November 2022 zum Antrag des Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und ersuchte um dessen Ablehnung (act. G 5). Demgegenüber verzichtete die Beschwerdegegnerin stillschweigend auf eine Stellungnahme (vgl. act. G 4).
c.
Die Abteilungspräsidentin des Verwaltungsgerichts verfügte am 28. November 2022 die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde vom 8. November 2022 und räumte der Vorinstanz die Gelegenheit ein, materiell zur Hauptsache Stellung zu nehmen. Die Beschwerdegegnerin wurde verpflichtet, den Beschwerdeführer für das Zwischenverfahren ausseramtlich mit CHF 728 (einschliesslich Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer) zu entschädigen (act. G 7).
d.
Im Schreiben vom 8. Dezember 2022 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Sie verwies zur Begründung auf den angefochtenen Entscheid vom 19. Oktober 2022 und verzichtete auf weitere Ausführungen (act. G 8).
e.
Am 21. Dezember 2022 teilte die Beschwerdegegnerin mit, sie verzichte auf eine Stellungnahme (act. G 10).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRP; sGS 951.1]). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung der Beschwerde legitimiert (Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe vom 8. November 2022 erfüllt in zeitlicher, formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Zwischen den Parteien umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Vorinstanz im Entscheid vom 19. Oktober 2022, Nr. 214, bestätigten Anordnung der (separativen) Sonderbeschulung des Beschwerdeführers (act. G 6.17).
Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Sie haben einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu gewährleisten (Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV). Dieser muss angemessen und geeignet sein; er soll genügen, um die Schüler und Schülerinnen sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 138 I 164 E. 3.1). Die Kantone sorgen in diesem Rahmen auch für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr (Art. 62 Abs. 3 BV). Deren Grundschulung muss ihren besonderen Bedürfnissen angepasst sein (Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen [BehiG; SR 151.3]). Die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen dessen Integration in die Regelschule (Art. 20 Abs. 2 BehiG). Diese Bestimmung konkretisiert die verfassungsrechtlichen Grundsätze (Art. 8 Abs. 2, Art. 19 und Art. 62 Abs. 3 BV), geht aber kaum über sie hinaus (BGE 141 I 12 f. E. 3.2 mit Hinweisen). Im Rahmen dieser Grundsätze verfügen die Kantone über einen erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. Art. 46 Abs. 3 BV), was auch für die Sonderschulung gilt. Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden. Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht ist nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung eines behinderten Kindes (BGE 138 I 165 E. 3.2 und 141 I 13 E. 3.3). Die (separative) Sonderschulung ist nicht als Eingriff in das Recht des Kindes auf freie Entfaltung der Persönlichkeit zu qualifizieren, und es besteht kein Anspruch darauf, eine Regelschule zu besuchen, auch wenn eine «Tendenz» zur integrativen Sonderschulung besteht (so BGE 141 I 19 E. 5.3.4). Art. 24 Abs. 1 des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (SR 0.109) geht nicht über die dargelegten bundesrechtlichen Garantien hinaus (BGE 141 I 18 E. 5.3.2). Die separative Sonderschulung hat für Kinder mit einer Behinderung keineswegs nur negative Aspekte. Vielmehr ermöglicht sie, auf die (behinderungsbedingten) Lern- und Förderbedürfnisse individuell angepasster einzugehen. Das Diskriminierungsverbot und das BehiG sollen nicht dazu führen, dass Kinder entgegen ihren Interessen und ihrem Wohl in eine Regelklasse eingeschult werden (Urteil des Bundesgerichts 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.2).
Der Kanton St. Gallen konkretisiert den Auftrag zur Sonderschulung bzw. zu sonderpädagogischen Massnahmen in Art. 34 ff. des Volksschulgesetzes (VSG; sGS 213.1). Sonderpädagogische Massnahmen sollen Kinder mit besonderem Bildungsbedarf, namentlich mit Schulschwierigkeiten, Verzögerungen oder Beeinträchtigungen in der Entwicklung, Behinderungen oder besonderen Begabungen unterstützen (Art. 34 Abs. 1 VSG). Sie haben sich am Bedarf der Kinder in Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags, unter Berücksichtigung des Aufwandes von Schulträger und Kanton, zu orientieren (Art. 35 Abs. 1 VSG). Art. 35bis Abs. 1 VSG umschreibt die Grenze der integrativen Sonderschulung: Schülerinnen und Schüler mit besonderem Bildungsbedarf besuchen die Regelklasse oder Kleinklasse, wenn sie vom Unterricht profitieren und das soziale Gefüge der Klasse wahrnehmen können (lit. a), der Besuch für die Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags geeignet, erforderlich und zumutbar ist (lit. b) und nicht überwiegende Interessen der Klasse oder des Umfeldes entgegenstehen (lit. c). Der Kanton sorgt für behinderungsspezifische Beratung und Unterstützung (Art. 35bis Abs. 2 VSG). Sind die Voraussetzungen nach Abs. 1 der Bestimmung nicht erfüllt, besuchen Schülerinnen und Schüler mit besonderem Bildungsbedarf eine Sonderschule (Art. 35 Abs. 3 Satz 1 VSG).
Der Beschwerdeführer lässt geltend machen, dass der massgebliche Sachverhalt bislang nicht richtig und nicht vollständig festgestellt worden sei (act. G 1, Rz 10 ff.).
Im Rekursverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz. Demnach hat die Rekursbehörde von Amtes wegen den Sachverhalt zu ermitteln und die Beweise zu erheben. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 und Abs. 2 VRP). Unrichtig ist ein Sachverhalt festgestellt, wenn aus den vorhandenen Beweismaterialien unrichtige Schlüsse gezogen werden, insbesondere indem der Sachverhalt falsch oder aktenwidrig festgestellt wird oder indem Beweise unrichtig gewürdigt werden. Unvollständig ist die Sachverhaltsermittlung, wenn entscheidrelevante Umstände nicht oder nicht ausreichend abgeklärt wurden (Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2020/204 vom 8. März 2021 E. 5.2 mit Hinweisen).
Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 VRP) bedeutet unter anderem, dass die Rekursbehörde frei darüber befindet, ob anhand der vorhandenen Beweismittel eine Tatsache nach dem gesetzlich geforderten Beweismass als bewiesen gilt oder ob sie weitere Beweise erheben muss. Wenn sie zum Schluss kommt, dass eine Tatsache bereits genügend bewiesen ist und die Abnahme zusätzlicher Beweismittel nichts an ihrer Überzeugung ändern könnte, kann sie auf deren Abnahme verzichten (sog. antizipierte bzw. vorweggenommene Beweiswürdigung; vgl. BGE 134 I 148 E. 5.3), ohne den Untersuchungsgrundsatz oder das rechtliche Gehör der betroffenen Partei zu verletzen (Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2020/204 vom 8. März 2021 E. 5.3 mit Hinweisen).
Der von der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers vorgetragenen Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsermittlung ist nicht beizupflichten. In den Akten liegen u.a. der schulpsychologische Bericht vom 10. Februar 2022 (act. G 6.7.1) und derjenige der Arbeitsgruppe für Rekursentscheide vom 31. August 2022 (act. G 6.12; zur Abklärungsperson siehe act. G 6.17, Sachverhalt lit. K zu Beginn), die auf persönlichen Abklärungen des Beschwerdeführers und von dessen Umfeld beruhen sowie von Fachpersonen erstellt wurden. Darin werden die für die Frage des Schulungsbedarfs bedeutsamen Fähigkeiten und Einschränkungen schlüssig dargestellt und gewürdigt, wie sich aus nachfolgenden Überlegungen ergibt:
Am Bericht vom «12. September» (richtig: 31. August) 2022 lässt der Beschwerdeführer bemängeln, er sei wenig aussagekräftig und sehr oberflächlich. Zudem sei die Abklärungsperson vorbefasst gewesen und diese habe notwendige Abklärungen nicht durchgeführt (act. G 1, Rz 11 ff.). Der gegen die Abklärungsperson S.__ gerichtete Vorwurf, sie sei bei ihrer Beurteilung voreingenommen gewesen (act. G 1, Rz 11), ist durch nichts belegt und ergibt sich auch nicht aus der undatierten Stellungnahme der Eltern des Beschwerdeführers (act. G 6.15.1, S. 2), insbesondere auch nicht aus dem Umstand, dass die Abklärungsperson für eine heilpädagogische Schule arbeite (act. G 6.15.1, S. 6). Ausserdem ist der Bericht vom 31. August 2022 durchgängig objektiv abgefasst und enthält keine tendenziösen Formulierungen oder sonstwie sachfremden Inhalte, die gegen eine ergebnisoffen geführte Abklärung sprechen. Er beinhaltet nicht nur eine ausführliche Wiedergabe und Diskussion der relevanten Vorakten, sondern beruht darüber hinaus auf zahlreichen Gesprächen mit verschiedenen Beteiligten, insbesondere auch mit den Eltern des Beschwerdeführers. Zudem hat sich die Abklärungsperson am 26. August 2022 in der Schulklasse selbst einen Eindruck vom Beschwerdeführer, von dessen Verhalten und Fähigkeiten gemacht. Darüber hinaus orientiert sich der Bericht durchgängig am Interesse und dem Wohl des Beschwerdeführers (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 6.2).
Die gegen den schulpsychologischen Bericht vom 10. Februar 2022 (act. G 6.7.1) gerichtete Kritik (act. G 1, Rz 14) erweist sich ebenso als unberechtigt. Denn im Bericht wird unabhängig von einer Sehbeeinträchtigung deutlich, dass der Beschwerdeführer aufgrund des im Vordergrund stehenden übrigen Krankheitsbilds in seinem kognitiven und sozialen Leistungsvermögen stark eingeschränkt ist. Die Funktions- und Entwicklungsbeurteilung erfolgte differenziert und bezog sich auf verschiedene mentale, emotionale, motorische und soziale Aspekte. Die Schulpsychologin berücksichtigte die relevanten Lebensaspekte, insbesondere auch den familiären Kontext. Weder aus der Beschwerde noch den übrigen Akten (siehe etwa die Stellungnahme vom 7. März 2022, act. G 6.7.5) gehen objektiv relevante Gesichtspunkte hervor, die im Rahmen der schulpsychologischen Einschätzung unberücksichtigt geblieben oder falsch gewürdigt worden wären. Dies gilt insbesondere auch für das im Namen des Vorstands von Z.___ – ein Verein, […] der sich für das Thema «Inklusion» einsetzt (act. G 6.12, S. 8 oben) – verfassten und als Parteibehauptung (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2020/94 vom 17. Februar 2021 E. 5.2 am Schluss) zu würdigenden Privatgutachtens vom 19. Mai 2022. Dieses bezieht sich ausdrücklich nicht auf das konkrete Leistungsvermögen des Beschwerdeführers («Das vorliegende Gutachten stellt keine Bewertung von A.__ selbst dar.»; act. G 6.8.1, S. 1 Mitte) und stützt sich nicht auf eine erkennbare persönliche Untersuchung, sondern beinhaltet hauptsächlich eine abweichende Anschauung über eine ideale Beschulung von Kindern mit Downsyndrom bzw. über eine downsyndrom-spezifische Förderung. Entgegen der dort vertretenen Sichtweise legte die Schulpsychologin einleuchtend dar, dass sich beim Beschwerdeführer grosse Schwierigkeiten im Auftragsverständnis und eine hohe Ablenkbarkeit beim Bearbeiten von Aufgaben gezeigt hätten. Die kognitive Leistungsfähigkeit erweise sich «als weit unterhalb der Altersnorm ausgeprägt». Die entwicklungspädiatrische Abklärung des Ostschweizer Kinderspitals ergebe ein ähnliches Bild, das allgemein einen Entwicklungsrückstand mit einem Referenzalter von ca. 3.5 Jahren zeige. Im Übrigen beruhte die Beurteilung vom 10. Februar 2022 auf mehreren in den vorangegangenen Jahren erstellten schulpsychologischen Berichten und damit nicht auf einer blossen Momentaufnahme. Zudem fand am 1. Februar 2022 ein Austausch u.a. mit den Eltern des Beschwerdeführers statt, womit auch deren Ansichten Berücksichtigung fanden (siehe act. G 6.7.1).
Im Licht der dargestellten Umstände betrachtet erweist sich der Sachverhalt – entgegen der Sichtweise der Eltern des Beschwerdeführers – als spruchreif abgeklärt, womit keine weiteren Abklärungen vorzunehmen sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 2.2).
Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer gemäss der unbestrittenen Beurteilung des Ostschweizer Kinderspitals vom 10. Januar 2022 (wiedergegeben in act. G 6.7.1, S. 1 unten; auch im Bericht des Vorstands von Z.___ wurde sie ausdrücklich als umfassend bezeichnet, act. G 8.1, S. 3 oben) an einem kombinierten Entwicklungsrückstand mit/bei Trisomie 21, atrioventrikulärem Septumdefekt, einem Status nach verzögerter visueller Reifung, einem Pendelnystagmus und einer Hyperopie beidseits leidet. Bereits im Kindergarten zeigte sich aufgrund der Einschränkungen des Beschwerdeführers ein enorm erhöhter Behandlungs- und Betreuungsbedarf, der nebst logopädischer Therapie u.a. in einer Begleitung durch eine Klassenassistenz von 14 Lektionen pro Woche mündete (act. G 6.7.1, S. 1). Der Beschwerdeführer bedarf auch in der ersten Klasse jeden Vormittag einer separativen eins zu eins-Betreuung durch eine Klassenassistenz. Diese benötigt er in den Fächern Lesen, Schreiben, Rechnen und auch bei den schulischen Bereichen von Mensch und Umwelt («M&U»). Er versteht die Aufträge an die Klasse durch die Lehrperson nicht und kann sie nicht selbstständig ausführen. Dabei zeigt sich gemäss plausibler Einschätzung der Abklärungsperson deutlich, dass er kognitiv auf einem anderen Stand ist als die übrigen Kinder und weder den Anforderungen gewachsen ist noch dem Tempo folgen kann. Insgesamt erschwerend kommt die beim Beschwerdeführer fehlende Lautsprache hinzu. Seine Äusserungen werden oftmals weder von der Lehrperson noch den Kindern der Klasse verstanden. In Sequenzen, in denen die Lehrperson zur Klasse spricht, vorliest, erzählt, Lernstoff erklärt oder Aufträge erteilt, kann der Beschwerdeführer in der Regel nicht folgen. Er spielt dann mit den Händen oder wirkt abgehängt und versunken, was die Abklärungsperson einleuchtend als eine deutliche sprachliche und kognitive Überforderung einschätzte (act. G 6.12, S. 10). Im Einklang u.a. mit der Fähigkeitsbeurteilung des Ostschweizer Kinderspitals wird im Bericht vom 31. August 2022 nachvollziehbar der Schluss begründet, dass in der Schulsituation eine klare Überforderungssituation aufgrund des sprachlichen sowie kognitiven Entwicklungsrückstandes besteht (act. G 6.12, S. 11) und dass dem Beschwerdeführer im Rahmen einer separativen Sonderschulung, wie sie im Y.__ angeboten wird, eine aktive Teilnahme am Unterrichts- und Alltagsgeschehen, ein Austausch mit Gleichaltrigen und das Erfahren von Erfolgserlebnissen sowie das Gefühl der «Dazugehörigkeit» angedeiht werden kann (act. G 6.12, S. 12). Die Befürchtung der Eltern des Beschwerdeführers, dass ihr Sohn mit einer separativen Sonderschulung in einer «Parallelwelt aufwachsen» wird bzw. «"von" Kindern sozialisiert» wird, «die unsere Gesellschaft nicht repräsentieren» (act. G 6.7.2, S. 1), ist nicht zu teilen, zumal die separative Sonderschulung ermöglicht, auf die (behinderungsbedingten) Lern- und Förderbedürfnisse individuell angepasster einzugehen (siehe hierzu bereits vorstehende E. 2.1 am Schluss). Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz zum Schluss gelangten, dass eine separative Sonderschule mit dem Wohl und den Interessen des Beschwerdeführers besser zu vereinbaren ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 6.4) und die für eine Regelschule zu beachtenden Voraussetzungen von Art. 35bis Abs. 1 lit. a und lit. b VSG (siehe hierzu vorstehende E. 2.2) jedenfalls nicht erfüllt sind.
Die Vorinstanz hat allerdings im Rahmen der Kostenverlegung übersehen, dass die vorliegende Streitigkeit in den von Amtes wegen zu prüfenden Anwendungsbereich von Art. 10 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 2, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 5 BehiG fällt. Somit ist das Rekursverfahren von Bundesrechts wegen kostenlos (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 8.2.1 f.). Dispositivziffer 3 des angefochtenen Entscheids, worin dem Beschwerdeführer eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 auferlegt und diese mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wurde (act. G 6.17), ist deshalb aufzuheben. Die Vorinstanz ist stattdessen zu verpflichten, dem Beschwerdeführer den im Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'000 vollumfänglich zurückzuerstatten.
Das Beschwerdeverfahren ist von Bundesrechts wegen, wie der Beschwerdeführer zutreffend vorbringen lässt (act. G 1, Rechtsbegehren Ziffer 4), kostenlos (siehe vorstehende E. 3).
Der Beschwerdeführer obsiegt lediglich in einem untergeordneten Nebenpunkt, der im Übrigen auf Seiten der Rechtsvertreterin keinen Aufwand verursachte. Daher ist in Bezug auf die Entschädigungsfolge von einem vollständigen Unterliegen des Beschwerdeführers auszugehen, womit er keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung hat (Art. 98bis Abs. 1 VRP). Die nicht berufsmässig vertretene Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. etwa den Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2022/25 vom 9. Juni 2022 E. 5.2 mit Hinweisen) und hat auch keinen entsprechenden Antrag gestellt.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: